关键词 减轻自然灾害 立法
减灾即是减轻灾害损失和不利影响。综合减灾包括以下几层含义：一是减灾贯穿于灾前预防、灾中救助和灾后的恢复重建全过程；二是减灾包括各灾种的减灾；三是减灾有实体机构实行综合统一的组织管理，有完善、畅通的灾害信息共享机制和灾情评估及辅助决策系统。减灾立法就是要以法律规范的形式，把这一综合灾害管理系统固定化、制度化，赋予其权威性和强制性。我国减灾法制建设相对落后。到目前为止，尚无一部全国人大或全国人大常委会制定颁布的综合减灾的基本法律，也无国务院制定颁布的综合减灾行政法规。相关部门颁布了一些单灾种减灾法律法规，为制定《减轻自然灾害基本法》积累了经验，创造了条件，但是，这些法律法规因其内容和实施上的不足和矛盾，并不能满足综合减灾有效的制度需求，达不到综合减灾的目的。
早在1989年，时任国务院副总理、中国国际减灾十年委员会主任的田纪云同志指出，一定要走依法救灾的道路。1998 年国务院公布的《中华人民共和国减灾规划（1998——2010年）》（以下称《减灾规划》）明确提出，“加强减灾法制建设，积极开展减灾立法的研究工作，健全和完善减灾法律法规体系，使减灾工作进一步规范化和制度化”是“减灾工作的主要措施”、重要行动之一。为此，制定《减轻自然灾害基本法》，明确其作为我国减灾法制建设和减灾法律体系中的基本法的战略地位，是新世纪减灾工作的首要任务之一，对实现依法减灾，最大可能减少灾害造成的损失和不利影响，推动国民经济和社会的可持续发展具有十分重要的意义。
一 法治社会必须依法减灾。
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系，实现依法减灾是依法治国、依法行政方略在减灾工作中的具体体现。减灾工作是国家实施行政管理活动，进行社会主义建设的内容之一，是保障人民群众生命财产安全，维护社会稳定，促进经济发展的重要举措。因此，依照《宪法》和《立法法》的规定，加快制定我国的综合性减灾的基本法，完善减灾法律法规体系，使灾害预防、灾中救助和灾后恢复重建都有法律依据，切实维护灾民的合法权益。这是贯彻依法治国方略，建设社会主义法治国家在减灾工作中的具体体现和必然要求。
二 减灾立法与减灾体制改革
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系是现行减灾体制革新和完善的关键。我国现行减灾体制远不能满足当前减灾形势的发展需要，突出表现在，一方面，减灾管理工作零乱，不具备系统性，不能形成一盘棋的工作局面，政出多门，令不一致，不利于统一指挥和协调，综合减灾措施得不到很好的贯彻执行，不能实现减灾资源配置的最优化和灾害损失的最小化。另一方面，减灾工作程序不规范，制度建设、组织机构、决策系统、物资装备、工作方式等落后于减灾工作的实际需要，减灾投入与产出不相对应，达不到预期的减灾效果。当前和今后全面推进减灾工作，就是要制定《减轻自然灾害基本法》，依靠法律的权威性和强制力，以法律规范的形式明确减灾在国民经济和社会发展中不可忽视和不可动摇的基础性战略地位；树立减灾工作一盘棋的观念和以人为本的观念；坚持国家主管部门、人民群众与专业技术人员相互配合，共同减灾的原则；确立预防为主，防、抗、救、治相结合的战略方针；建立中央与地方、国家各部门间的协调机制；整合全社会的减灾资源，发挥其整体功效；建立健全各级减灾组织机构，并充分发挥其减灾的积极性主动性；完善减灾工作的各种制度，建立科学的减灾决策系统，配置优良的物资装备，使减灾工作规范有序。
三 减灾立法与减灾系统工程建设
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系是建设减灾系统工程的着眼点。灾害管理主要包括灾害的预防、预警、抗灾、救灾、恢复重建等，是一项复杂的系统工程。灾害管理是防灾减灾的最主要的手段，其目的在于防止或避免灾害的发生，一旦灾害发生，及时采取相应行动减轻灾害所造成的损失和不利影响；灾害发生后，及时向灾民提供必要的援助，帮助灾民重建家园，恢复生产。加强减灾工作，提高灾害管理水平，就必须着眼于创制《减轻自然灾害基本法》，通过立法，把减灾系统工程的关键环节和基本框架、主要内容、对策措施等以国家基本法的方式确定下来，以期提高我国的综合减灾能力。
《减轻自然灾害基本法》须明确：一是建立中国的防灾抗灾救灾体系，设立一个综合减灾机构全面部署和领导减灾规划和灾害的预防、救助及灾后的重建工作。二是建立跨部门的减灾管理信息系统，实现各部门间、中央与地方间、宏观决策机构与救灾部门间灾情信息的及时传送与交换。三是建立中央、地方政府、社会各级固定的救灾储备金体系，管好用好减灾经费；加强灾害保险，利用经济杠杆间接减灾。四是加强减灾工程管理，提高减灾工程的经济效益、社会效益和环境效益。五是强化灾害的宏观管理，完善灾害立法，推进减灾科学技术的研究和应用。
四 减灾立法与减灾宣传教育
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系是加强减灾宣传教育，提高民众减灾意识和技能的有效途径。加强减灾的宣传与教育作为减灾系统工程的一项重要内容，也是综合减灾的应对措施之一。因此，减灾的宣传教育必须通过立法使之经常化，固定化和规范化。转贴于
《减轻自然灾害基本法》法律规范必须强调：第一，减灾宣传教育是要强化公众对于减灾的思维模式、行为方式和应对灾害的措施。第二，减灾的宣传教育要传授灾害知识，使公众了解灾害的一般知识，如灾前征兆，灾害过程，灾害机理，灾害后果等。第三，减灾宣传教育要使公众意识到灾害在现代社会中所造成的损失和不利影响的综合性、广泛性和严重性，提高公众积极参与减灾的意识。第四，减灾宣传教育要传授公众应对、处理灾害问题的实际技能，提高公众的自救和互救能力。第五，各级党政机构要更加重视减灾工作，把减灾工作纳入议事日程，特别是要预防各类重大恶性灾害事件的发生。第六，通过各种传媒手段开展减灾宣传教育，普及减灾知识。减灾宣传方式要灵活，既要到达宣传的目的，又要导向正确，不引起混乱。
五 减灾立法与科学减灾
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系是实现科学减灾，促进科技成果转化的有力保证。要想在灾害面前有所作为，就必须对灾害的分布状况、灾害的发生规律、灾害的成因和特征、灾害的危害后果、防御此类灾害发生和减轻灾害危害后果的措施等进行深入细致的研究，走科学减灾的道路。
科学减灾，不但要有扎实的基础理论研究，探索灾害的本质及演变规律、成灾后果，而且必须提供相应的技术支持，即防御灾害发生和减轻灾害损失的方法措施。二者缺一不可。没有基础理论研究，科学减灾就没有思想基础，不能确立其体系结构；没有技术支持，科学减灾就只能是纸上谈兵，不能产生任何效益。目前，我国灾害的基础理论研究较强，应用技术研究相对较弱，不能满足科学减灾的要求。因此，借助于减灾基本法，要集中减灾科研力量，加强减灾应用科学研究，加速减灾科技成果转化，使科学技术的广泛应用成为科学减灾的根本途径。
六 减灾立法与创新
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系为减灾从观念到制度的创新提供了有利契机。减灾同样需要理论创新和制度创新，用创造性的思维方法去思考减灾问题，发挥潜能和创造力去实践新思维和新方法。我国的减灾工作不能囿于既有的理论和制度，需要大胆的创新，并把此类创新用国家基本法加以规范和引导。第一，全面回顾我国减灾工作的历程，从理论的高度总结经验教训，检讨减灾理论的局限和制度漏洞，为下一阶段的减灾行动提供支持。第二，利用现代网络信息、技术，繁荣减灾理论研究，用不断创新完善的理论指导减灾实践。第三，集中科研力量，对减灾工作的重要环节，减灾制度存在的主要问题，以及重大灾害进行科研攻关，力求在减灾科技上有所突破。第四，以中国加入WTO，转变政府职能为契机，改革现行的灾害管理体制，理顺中央与地方之间、中央政府各部门之间在防灾、备灾、救灾方面的关系，明确各自的职责权限。健全综合减灾管理机构，从中央到地方建立门类齐全、分工合理、管理有效的中国防灾减灾体系。第六，加强灾害管理人员、减灾工作人员创新意识和能力的培养，提高其决策水平、指挥水平以及防灾救灾的业务水平，尤其是应对突发性重大灾害。
七 减灾立法与减灾全球化
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系是减灾国际交流与合作的根本保证。减灾无国界，是“全人类共同的伟大事业，是不分地域、民族和信仰的一种人道主义行为”，是各国的共同利益，只有世界各国行动起来，发挥各自的优势，同时充分利用国际组织，通过各种途径，有的放矢、齐心协力才能达到减灾的目的。经济发展的区域化、全球化，减灾国际交流与合作日益频繁。减灾工作由本土化向国际化的趋势发展。
以气候变暖为主要特征的气候变化会诱发气候灾害的发生，导致气候灾害在空间范围和发生时间上的变化，使气候灾害变得更频繁、持续时间更长、灾害程度更严重。气候变化与气候灾害间的密切关联，有着理论和实证的依据。从气象学原理上来说，气候变暖使得地表气温升高，水分蒸发加快，大气中水汽增加，水循环加快。大气环流特征和要素的改变，引发复杂的大气——海洋——陆面相互作用。由于大气中的水分增多，使更多的降水在更短的时间内发生，雨、雪等极端降水事件以及局部洪涝出现的频率可能增加，个别地区龙卷风、强雷暴以及狂风和冰雹等强对流天气也会增多。另外，由于植物、土壤、湖泊和水库中的水分蒸发加快，再加上气温升高，一些地区会遭受更频繁、更持久或更严重的干旱。[5]中国科学家认为，北极浮冰融化导致海水稀释，会影响到高纬度地区与低纬度地区的热量循环。其后果便是高纬度地区越来越冷，低纬度地区越来越热，地球将不得不依靠更强的大气波动来平衡热量。这意味着在中纬度地区会有更多的风暴天气。国外科学家认为，西北太平洋全年台风释放的能量与海洋表层温度正相反，据估计，全球变暖会使台风的速度提高6%，台风带来的降雨量会增加18%。[6]近年来气候灾害频发的事实也说明了气候变化对气候灾害的影响，气候灾害频发、并发构成全球气候变化的现实表现。据联合国统计，上世纪80年代初期，全球平均每年发生120场自然灾害，现在由于气候变化，全球自然灾害已增至每年500场左右，受灾人数也增加了68％。[7]2010年7月，巴基斯坦遭遇“历史上最严重洪灾”，全国近1800人在洪水中死亡，2000多万人受灾，1/5国土变成泽国。2010年夏，俄罗斯温度一度逼近40摄氏度，创造了该国历史上的最高纪录，连续不断的高温干旱天气导致了森林大火。2010年8月，中国甘肃舟曲县突降强降雨，发生特大泥石流灾害，遇难1434人，失踪331人。2010年12月几十年不遇的暴雪横扫纽约，同期，中国新疆维吾尔自治区北部地区也遭遇暴雪，牧业、设施农业、交通都大受影响。2009年9月～2010年3月中旬，中国西南地区出现了有气象记录以来最严重的秋冬春连旱，农业生产受灾严重、江河湖库水位明显下降、人畜饮水困难。[8]2012年初，云南再次发生严重干旱，因灾造成全省需救助人口231.38万人。[9]同时期在不同半球、不同纬度、不同国家、不同地区，接连发生了严重气候灾害，是全球气候变化导致气候灾害频发的重要实证。美国气象学家爱德华罗伦兹早在1963年就指出“一只南美洲亚马逊河流域热带雨林中的蝴蝶，偶尔扇动几下翅膀，可以在两周以后引起美国德克萨斯州的一场龙卷风。”我们需要重视气候变化与气候灾害之间的关系，加强在气候变化背景下气候灾害的积极法律防治。
中国气候系统和生态环境脆弱，气候灾害种类繁多，且多发、并发，是世界上受气候灾害影响最为严重的国家之一。中国气象灾害占自然灾害总数的70%。每年受台风、暴雨、冰雹、寒潮、大风、暴风雪、沙尘暴、雷雨、浓雾、干旱、洪涝、高温等气象灾害和森林草原火灾、山体滑坡、泥石流、山洪、病虫害等气象次生和衍生灾害影响的人口达4亿人次，造成的经济损失平均2000多亿元，约相当于国内生产总值的1%-3%。[10]而气候灾害可占到气象灾害(包括气候和天气灾害)造成的经济损失的70%一80%。[11]气候灾害的时空性中国地域广阔，地质条件多样，气候系统复杂。由于各地环境条件不同，气候系统脆弱性不一，气候灾害及次生、衍生灾害的发生形式和强度各不相同。气候灾害呈现时空分布不均匀的特点，各种气候灾害出现的频率随季节和地理位置的不同而有较大的变化。中国暴雨洪涝灾害多发生在江淮以南以及华南沿海地区，其中江南北部至长江中下游出现最多。中国干旱的分布有明显的地域性，严重的干旱区主要分布在黄淮地区，浙、赣南部与两广北部地区，黄土高原地区和滇中地区。台风在中国5-12月均有登陆，但多集中在7、8、9三个月，且以东南沿海地区的广东、福建、浙江沿海最为严重，江苏、广西沿海次之。冰冻灾害主要影响中国云、贵、川地区，湖南、湖北、江西、广东和广西也有出现。冰冻灾害主要出现在严冬和初春季节。中国冰雹分布的特征是：山区多于平原、内陆多于沿海、中纬度多于高低纬度。[12]
中国防治气候灾害的政策与法律
（一）现状
中国政府非常重视自然灾害的防治，把防灾减灾作为实现国民经济和社会可持续发展总体目标的重要保障。中国已经颁布和实施了《中华人民共和国防震减灾法》（修订后2009年5月1日起施行）、《中华人民共和国突发事件应对法》（2007年11月1日起施行）、《中华人民共和国水土保持法》（修订后2011年3月1日起施行）、《中华人民共和国防洪法》（1998年1月1日起施行）、《中华人民共和国防沙治沙法》（2002年1月1日起施行）、《中华人民共和国气象法》（2000年1月1日起施行）、《中华人民共和国防汛条例》（修订后2005年7月15日实施）、《地质灾害防治条例》（2004年3月1日起施行）、《破坏性地震应急条例》（1995年4月1日起施行）、《自然灾害救助条例》（2010年9月1日起施行）、《人工影响天气条例》（2002年5月1日起施行）、《气象灾害防御条例》（2010年4月1日起施行）等30多部防灾减灾或与防灾减灾相关的法律、法规，逐步实现防灾减灾工作的法制化。此外，中国还了《中华人民共和国减灾规划（1998－2010年）》、《国家综合减灾十一五规划》（2007年8月5日）、《国家综合防灾减灾规划（2011—2015年）》（2011年11月26日）、《国家气象灾害应急预案》（2010年03月08日）等一些防灾减灾的国家规划和国家专项应急预案。进一步完善防灾减灾体制机制，建立健全气象灾害应急响应机制，提高气象灾害防范、处置能力，为经济和社会发展提供了重要保障。
（二）存在的问题
1．气候灾害防治法律的缺乏目前中国的灾害防治立法还停留在主要针对地震、洪旱、泥石流、沙尘暴等常规的自然灾害实施“一灾一法”的阶段。缺乏综合性的灾害防治立法，虽然《中华人民共和国突发事件应对法》所规定的突发事件包括了自然灾害，但是它主要是应对突发性特征事件的法律，突发性只是自然灾害一个方面的特点，无法反映出自然灾害发生发展各个方面的特性和规律性，因而一部突发事件应对法不能承载自然灾害防治综合性法律应有的统帅功能。而且现行的“一灾一法”也缺乏专门应对气候灾害的单行法律，与气候灾害防治相关的《气象防御条例》属于行政法规，在立法层次上过低，规范效力有限。虽然包括气候灾害在内的气象灾害不能完全防止，但是在法规名称上使用“防御”而非“防治”，也凸显其立法的保守性。防御侧重于灾害的预防阶段，不能概括规范在灾害管理、救助、恢复等阶段的特殊要求。《气象防御条例》在预防性规范的内容上也没有体现气候灾害与气候变化的内在关联，对气候变化背景下气候灾害频发的新情况无法做出有效的因应。
2.缺乏有效的地方行动由于“环境的自然区域本性体现在人文上就是环境的地方性,即环境最终是地方或‘本土’的环境，”[13]而且我国气候灾害发生的局地性和区域性，各地方是不同类型气候灾害的直接受害者，地方政府处在气候灾害发生的最前沿，灾害的预防、监测预警、救助、重建等具体行动都需要地方政府的操作和落实，因而气候灾害的防治客观上应着眼于灾害发生地的具体情况，加强地方气候灾害防治的行动。当前，中国地方性防灾减灾的立法明显滞后于国家立法，很多地方缺乏地方性的实施条例和办法，已有的地方性立法也是对国家相应立法的简单重复，没能体现出地方灾害应对的特点和实际。对一些新型的地方性气候灾害缺乏有效的规范，更缺乏系统的能力建设和长远的规划安排，气候灾害发生后，各地大都只能被动因应。
气候变化背景下加强气候灾害防治的法律对策
（一）气候灾害防治与应对气候变化结合起来
气候灾害的频发与气候变化有着内在的关联，气候灾害防治立法需要把对气候灾害的防治与应对气候变化结合起来。一方面，把防治气候灾害作为应对气候变化的一项重要措施，在制定气候灾害防治的政策规划和开展法律行动时，将气候变化及其影响的因素考虑进去，跳出为防治而防治的槽臼；另一方面，把应对气候变化作为防治气候灾害的战略行动，提高应对气候变化的紧迫性和主动性。应对气候变化主要包括减缓和适应两个方面，减缓气候变化与气候灾害防治的结合是切实开展节能减排，控制温室气体的排放。适应气候变化与气候灾害防治的结合是：加强生态环境建设，改善气候脆弱地区的生态环境条件，提高抵御气候灾害风险的能力以及降低气候灾害向次生、衍生灾害转化的几率；增进对气候灾害风险的认识，提高防治气候灾害、适应气候变化的意识；实施适应气候变化提高气候灾害防治的能力建设，加强对气候灾害防治和适应气候变化的教育和培训工作；开展气候灾害风险管理和适应气候变化行动，开发并共享气候和灾害风险管理的信息、技术、实践和经验教训；将减轻气候灾害风险和适应气候变化的一体化工作纳入国家和地方经济社会发展计划和规划，加大对减轻气候灾害风险和适应气候变化一体化项目的资金投入。
（二）完善气候灾害防治法律规范体系
气候变化背景下，新型灾害、复合型灾害、次生和衍生灾害频繁发生，针对常规自然灾害制定单行法的“一灾一法”现状已无法有效应对。亟需制定综合性的防灾减灾法或自然灾害防治法加以统帅，然后再对还没有制定单行法的气候灾害制定国家层面的法律。根据气候变化背景下气候灾害的特点，从灾害的预防、监测预警、应急处置、风险管理、救济救助、恢复重建、能力建设等方面做出具体规范，并在防灾减灾的各个环节提出与应对气候变化一体化的要求。考虑到气候灾害的时空性特点，特别需要加强地方性气候灾害防治立法，一方面对上位法的具体实施制定细则和办法，另一方面因地制宜地根据地方的气候条件和易发生的气候灾害类型开展制度创新。
（三）加强地方气候灾害防治的行动
1．制定气候灾害防治地方性预案根据《国家气象灾害应急预案》，结合地方实际，及时制订、修订地方性气候灾害防治的专项应急预案，并定期和不定期组织各单位进行各种灾害情景的演练。
2．制定地方性气候灾害防治规划，并纳入地方国民经济和社会发展计划和规划。地方气候灾害防治的规划不应是国家专项规划的简单重复，而应充分考虑地方的生态及气候资源条件，以及可能的灾害形态进行针对性地规划，并注意与综合防灾减灾规划的有效对接，优化整合各类防灾减灾资源，提高应对气候灾害的效率。此外，将气候灾害防治规划纳入地方国民经济和社会发展计划和规划，并在土地利用、资源管理、能源供应、城乡建设等具体规划中体现防治气候灾害的要求。通过国民经济和社会发展计划和规划的实施以控制不适当的人类活动而引起气候变化，通过合理利用气候资源，避免和减少气候灾害。
3.完善地方气候灾害防治管理体制，确立区域联防联控机制《气象灾害防御条例，5条规定：“国务院气象主管机构和国务院有关部门应当按照职责分工，共同做好全国气象灾害防御工作。地方各级气象主管机构和县级以上地方人民政府有关部门应当按照职责分工，共同做好本行政区域的气象灾害防御工作。”该条例确立的气象灾害管理体制是由气象部门主管其他部门按照职责分工共同管理。气候灾害的发生往往出现多种灾害复合、次生和衍生灾害并发、造成的损害后果严重，防灾减灾的难度大，由气象部门主管的体制层次级别太低无法及时有效地应对。需要确立由各级人民政府负责，属地管理为主的气候灾害防治管理体制。在各级政府设立由政府主要领导人任主任的防灾减灾委员会或者相关部门组成的联席会议，综合协调政府各相关部门的防灾减灾工作。根据灾害发生及影响的气候区域性特征，形成同一气候区域多个地方政府参与的联防联控机制，协调建立防灾减灾的区域气候监测预警系统，实施信息共享和应急响应联动等措施。
4．强制执行防灾减灾措施和工程设施开展基础设施工程建设时应当考虑到气候灾害的影响，强制执行防灾减灾措施和工程设施。对已有的基础设施则进行全面、系统地检测，改进和提高交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等“生命线”工程的建设标准，从而提升其应对气象灾害的能力。各级地方政府积极实施气候脆弱区的生态修复工作，加强对沿海地区、水资源和农业以及易于受到沙漠化、旱灾和洪水影响的地区的保护和恢复，提高气候适应性。如加强水利工程建设，加大防洪和水土流失治理力度；大力推动农田水利基本建设，提升农业综合生产能力；加强对海岸带和沿海地区的保护管理。
5．开展气候灾害防治能力建设各级政府加大防灾减灾资金投入力度，重视农村、边远地区、气候脆弱区域的监测网络建设，形成布局合理、覆盖全面、功能齐全、指标完整、运行高效的气候灾害监测预警系统。加强专业队伍的建设，特别是基层气候灾害防治机构的设置和人员的配置。加强气候风险行政管理、救灾抢险等方面的人才培养，结合气候灾害的特点，定期开展针对性训练和技能培训。加大对气候灾害防治的宣传力度,充分利用电视、广播、报纸、网络等媒体,开展气候灾害防灾减灾基本知识的宣传普及,提高广大人民群众有关气候灾害的知识和防治意识,提高他们在面对气候灾害时的自救和互救能力。
关键词:汶川大地震 城市防灾体系 防灾管理体制 和谐社会
中图分类号:F290 文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2010)07-053-02
一、绪论
城市是第二产业、第三产业集聚的中心,一旦城市发生灾害,如果防灾系统难以达到要求,将会给国家造成不可估量的经济损失。伴随着2008年汶川大地震的发生,城市安全性引起了人们越来越多的重视,也凸显了我国防灾体系存在的诸多问题。如应急系统的缓慢,人民防灾意识的薄弱,预报机制的落后,对城市灾害还缺乏深入系统研究,防灾技术单一,缺乏综合性。
据统计,在我国,目前地震烈度大于等于七的城市约占总城市的45%,而《中国21世纪议程》指出:“全国70%{1}以上的大城市,半数以上的人口和75%以上工农业产值分布在气象灾害、海洋灾害、洪水灾害和地展灾害都十分严峻的沿海及东部平原丘陵地区。”
由此看来,各大城市均在不同程度上面临各种自然灾害的挑战,建立有效而长远稳定的防灾系统,对于维护城市安定、人民安全至关重要。切实提高城市的防灾水平,从技术、体制、管理三个方面进行完善,是建立和谐社会的重要组成部分。
二、我国城市防灾存在的问题
新中国建立以来,城市防灾工作陆续开始进行,但过去的防灾、减灾多采取“运动”形式,科学性严重不足,同时,防灾思想出现偏差,使中国城市防灾出现了诸多弊病。针对上述工作,可以总结出如下亟待解决的问题:
1.城市防灾立法滞后。防灾立法是在国外已经相当普遍,发展成为相当完善的法律制度保障。日本就曾颁布诸如《灾害救助法》之类的相关法律30多部,同时,政府每年将其财政收入的很大一部分用于城市防灾系统建设,有效地促进了本国防灾体系的发展与完善。
然而,在我国对城市防灾的立法相对滞后,立法活动虽已开始,但是立法活动却覆盖面单一、狭窄、不成熟,同时,至今尚未形成国家防灾的统一大法。这样就给城市防灾活动带来了巨大的影响,国家的防灾资金难以得到重点使用。立法活动的缺失,使得相关防灾工作组织处于无保障地位,为今后防灾体制的改革带来不利。
2.城市防灾工作缺乏协调性。在没有统一法律规制的情况下,我国防灾工作基本上是分部门管理的模式进行的。这样部门之间的问题就显得十分突出,不知究竟该以哪个部门的意见为主。由于没有统一的定论,常常会引起各部门之间意见分歧,甚至在问题出现时,各方推卸责任。而且,面对突发性灾难时,由于信息交流不及时,不能掌握准确情况,往往导致应对灾害措施不力,难以应对。
2008年大雪灾就暴露出我国在应急防灾方面的落后,政府几乎各个部门都有应急预案,然而,灾害来临时,却反映出预案的可操作性差。并且各地区、各部门预案之间统一协调能力也不尽如人意。有专家曾经指出:这一问题值得公安部、交通部反思,应该考虑如何理顺管理体制、加强服务,减少堵车现象的发生。所以应急灾害时,部门协调显得格外重要。
3.城市防灾科学技术总水平较为落后。防灾水平的提高很大程度上依赖防灾科技水平的提高,良好的科技水平是健全防灾体系的有力基础。从我国目前的现状来看,防灾技术较为单、片面,并且因为缺乏对灾害的深度分析与研究,防灾技术往往较为粗浅,深度不够。而防灾技术的落后其根源在于对于科研经费的投入过少,缺乏足够的经费,导致技术水平跟不上,影响到防灾体系改进。同时教育的落后也是其根源之一,高校人才缺乏实际动手能力,无法推动技术的革新,创新性不够,矛盾突出。
4.城市防灾教育落后,缺乏防灾减灾意识。日本是在防灾教育方面做得非常突出的国家。2003年日本北海道爆发了大地震,而日本政府却没有因此蒙受太大的损失,究其原因主要是日本对国民的防灾教育到位。日本的城市防灾工作主要从三个方面开展:建立完善的城市防灾体系,健全完善城市防灾机构,大力开展防灾教育以提高公民防灾意识。日本将9月1日定为全国防灾日,8月3日所在的那一周为城市防灾周。另外开展了大量的志愿活动,给国民提供现场模拟的机会,对国民进行必要的防灾减灾知识教育,提高了国民的自救能力。
在我国,综观各城市,不论是政府还是学校都很少举办相关防灾教育活动。国民对城市灾难知识了解较少,在公共场合对突发灾难很少考虑结果,导致盲目逃生,造成很多不必要的损失。缺乏相关训练,当诸如火灾、台风到来时,人们往往手忙脚乱,缺乏足够自救的认识。
三、外国城市防灾做法借鉴
外国城市防灾的管理模式体现了很多先进的管理思想,有助于推动我国城市防灾体系管理模式的进步,值得我们学习借鉴。
1.日本城市防灾管理模式的借鉴。日本本土灾难频繁,城市灾难时有发生,所以一个强有力、运作顺畅的城市防灾管理体制对日本来说至关重要。在日本国内,中央防灾会议是日本防灾救灾的主要领导者和决策者,由首相担任主席,内阁各部门长官是其成员。通过制定和推进防灾计划,审核防灾重要问题,从而发挥其领导作用。日本将灾害分为一般灾害与非常灾害,针对不同的灾害等级,实行分等级管理的方式。地方管理一般灾害,而国家管理非常灾害,同时鉴于日本是一个多地震的国家,地震时常发生,因此又单独制定了地震灾害管理办法。
日本具有完整的防灾系统,以防灾中心为核心,设置顺应的行政系统,从首相府到村均依法设立中央防灾会议(部级)、都道府县防灾会议(省部级)、市町村防灾会议(基层)。各级防灾会议的职责、组成、性质按“大震法”来设置,灾害过后,各政府也会转化为本行政部门的灾害对策总部。
我们可以发现日本的防灾管理体系条理清晰,针对性强,将政府职能考虑进来。考虑到政府作为行政中心在地方的影响力和权威性,即使转化为灾害对策总部可以有效的调集资源,应对突发灾难,将政府职能的扩大化和优化。
2.美国城市防灾管理模式的借鉴。美国国土面积广阔,同时也是一个灾难频繁的国度,在其境内时常有地震、洪水、暴风、山林灾害等发生,政府极为关注防灾体系的建设。统一领导和分两个等级管理是美国防灾体系的两大特点,灾害发生所在州是美国灾害行政管理第一责任人,美国政府由于法律的规定只能起到间接的援助作用。根据1974年灾害救助法和总统1214号行政令,部级直接执行灾害救助法行政管理的责任者是紧急事务管理局的长官,州级直接执行灾害救助法行政管理的责任者是州灾害局。联邦应急方案只有在巨大灾害到来时才实施,联邦政府提供给州及当地政府以人力、技术、设备和其他资源,并积极筹划管理整个应急过程。
我们可以发现美国的防灾管理体系是建立在等级区分的基础上,联邦政府和州政府各司其职,而联邦政府往往更多地停留在援助以及建议的基础上,这样虽然照顾了民主的氛围,但是却不利于全国统一力量有针对性地防灾,美国新奥尔良暴风灾害就很好地体现了这一点,这也是应该在我们国家中极力避免的现象。
四、关于我国城市防灾工作的改进意见
面对我国城市防灾工作中存在的突出问题,结合国外先进做法,我们需要从以下几个方面进行重点改进,以切实提高我国城市应对自然灾害的能力。
1.加大城市防灾立法工作。现阶段法律缺失给城市防灾造成了重大的影响,我们要加大对于专项灾害的立法。同时也应加强综合性法规的立法工作,扩大法规覆盖面积,在深度和广度上使法规与防灾体系有机结合。加强协调性法规的制定,使得相关部门可以在法律框架下活动,同时也有效地提高了工作效率,不会再出现推卸责任,面对突发灾难无可奈何的局面了。制定的法律还要形成自己的体系结构,避免实际操作困难和法律之间相互矛盾的现象。
2.大力发展高科技减灾产业。加大科技投入是提高防灾水平的有效途径,可是究竟如何将科技用到防灾中去呢?不仅是在防灾技术上的突破,也要通过高科技发展减灾产业,相关的减灾产品一方面可以有效帮助群众进行防灾,同时也可以促进科技进步,带动经济发展。减灾产业的发展,使防灾救灾活动有了切实的物质保障,可以使防灾救灾工作效率大大提高。
3.加快建设防灾减灾综合管理机构。根据上文的分析,我国防灾救灾管理部门存在分工重复,工作冗余,难以协调一致的问题。所以针对上述问题我们可以参考日本和美国的做法,在管理方面需要建立统一的防灾减灾指挥中心,作为领导中心,统一协调各部门的行动。可采取日本的做法,将政府部门与指挥中心进行合并,使之功能优化,同时利用政府的影响力完善防灾救灾工作。该综合管理机构,应具有高度协调能力,同时形成科学决策,引导防灾救灾向着更加高效的方向发展。
4.对市民进行防灾减灾的相关教育。防灾意识落后是目前存在的潜在危险之一,在城市灾难到来时如何快速有效求生是至关重要的。因此,我们要吸取去日本的经验,定时开展全社会范围内的志愿活动,以防灾救灾为主题,多进行相关的实战演练,以模拟现场的方式提高公民的自我保护意识。同时应加大宣传力度,通过电视、广播、报纸等媒体,发送相关海报等向百姓宣传普及救灾知识,使群众在面临危险时不至于手忙脚乱,这也是建设社会主义和谐社会的一个重要组成部分。
五、结束语
防灾体系的健全与完善,是各国政府必须面对并完成的一项重要任务。在当今中国经济高速发展的情况下,一个安定和谐的城市发展条件显得至关重要,国家经济的长期快速发展和人民生活水平的稳步提高均依赖于和谐安定的环境。目前各方面的专家学者已经致力于城市防灾系统的研究,以更加成熟与全面的眼光去提高城市防灾水平。笔者相信,在不久的将来,我国的城市防灾体系能够有长足的进步,可以以更加沉着冷静的姿态来应对各种自然灾害的挑战。
注释:
{1}news.省略/o/2003-08-03/1023495121s.shtml
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关键词：救灾；灾害管理；政府危机管理
中图分类号：D035文献标志码：A文章编号：1673-291X（2008）011-0162-02
2008年初的这场可以称为国难的南方雪灾，实在是来的突然和棘手。民政部报导，1月10日以来的低温雨雪冰冻灾害造成浙江、江苏、安徽、江西、河南、湖北、湖南等19个省（区、市、兵团）不同程度受灾，因灾死亡60人，失踪2人，紧急转移安置175.9万人（含铁路、公路滞留需救助66.7万人）；农作物受灾面积7270.8千公顷；倒塌和损坏房屋108.5万间；因灾直接经济损失537.9亿元。这场突发的雪灾，再次考验了中国的灾害管理机制。
一、我国现行灾害管理机制的问题
1.备灾环节
首先，缺乏完整而完备的灾害应急法律体系，缺乏统一的国家防灾减灾基本法保障。至目前，在防灾减灾方面我国已经出台了不少相关法律和行政法规，如《防震减灾法》、《防洪法》等，但这些都是单灾种防灾法，并不是统一处置灾害的基本法。在每次危机过后，应将预案及时修改，如果说今年的雪灾前，政府有足够的法律准备，以及预案措施，就不会造成后来的很多相关系统的瘫痪。
其次，危机来临前的演习培训和抢救训练准备不足。救灾物资储备量不够，缺乏系统的战略和发展规划，管理观念和装备水平比较落后；救灾储备物资缺乏应有的目录和标准，管理不尽规范；综合协调不足，救灾资源不能整合利用；工作力量薄弱，专业技术人员缺乏等。
再次，灾害信息的管理和使用不尽人意。卫星地面接收系统在救灾中基本没有使用；灾害信息的处理系统如气象、海洋、地质、水利、地震等的成果在救灾工作中还没有形成合力，缺乏灾害信息管理的调度体制的建设；过分地注意数据的全面性，但却不太注意数据的应用性。
2.抗灾环节
一方面，协调机构的工作协调机制运转不理想。协调机构没有具体而详细的工作制度和工作程序，除了救灾工作在紧急协调救助方面曾经在灾情发展过程中召开过几次协调会议之外，其他系统只是召开一些年度会议或研究有关政策的会议。本次南方雪灾我们就可以看到，气象、军队、交通和政府几个部门之间没有很好的沟通协调，出现了春节回不了家和军队在最初无法及时投入救灾活动中的后果。
另一方面，机构职能分散和交叉。各个涉灾部门都建立了独立的灾害信息管理系统，难以做到信息共享；水利、公安、地震等部门建立了各自的专业紧急救援队伍和各自的救灾物资储备体系，这种重复建设造成了巨大的资源浪费，导致行政运行成本增加，同时也增加了协调的难度。
3.灾后重建环节
首先，职能缺位。目前我国灾害管理和救助体系中对于灾时救助有十分详细的规定和处理办法，但灾后救助缺位严重，很多地方忽略了对灾后灾民的心理健康恢复工作。
其次，政府包揽过多，社会化程度低。政府长期担当救火队的角色,对灾民的生活实行全包,导致其陷于大量繁杂的具体事务之中；救灾资金和物资的分配中容易滋长那种不要白不要和谁叫的声大谁就可能得到较多救济的不道德报灾行为,这可能会形成对灾情的虚报,容易滋生负责救灾工作官员的腐败。
再次，基层救灾款发放使用过程中存在挤占、挪用、不及时转拨问题；救灾物资储备上中央级救灾储备物资品种单一，数量不足；地方救灾物资储备工作进展缓慢等。
最后，在灾后重建的资金来源、灾民家园重建以及灾民就业等问题上没有严格的保障。在雪灾中，虽然保险业在抗灾救灾中发挥了积极作用，但保险覆盖面有限,险种也较为单一。从保险公司角度说,自然灾害具有的规律性,导致多灾地区愿意交费,而少灾地区则不愿交费,无法满足保险的大数原则；从农民角度讲,超小规模的土地经营客观上弱化了农业保险的经济保障功能；受传统农业的影响,农民的保险意识还较差。
二、美国灾害管理的实践经验
当前美国灾害管理机制的基本特点是：统一管理、属地为主、分级响应、标准运行。具体看，美国有如下详细的系统措施：
1.法律体系。美国联邦政府的灾害管理是通过立法形式予以保障的，包括总的灾害处理法，还有各个单位的灾害种类的立法以及救助法等。
2.管理机构。主要的管理机构为联邦应急管理局，其主要任务是领导全国做好防灾、减灾、备灾、救灾和灾后恢复工作，提供应急管理指导与支持；建立以风险管理为基础的应急管理体系，降低人民的生命和财产损失。
3.政策和计划。美国的政策可以分为强制性政策、提醒政策、恢复政策、技术开发政策、技术推广政策、规章政策等十个类型。而政策是通过一系列具体的联邦机构，按一定的具体计划来实施，计划大体是灾前减灾计划与灾后救灾计划类。
4.恢复重建。在美国,当发生灾害后,首先由所在州进行自我救援。当州提出援助请求后，美国联邦应急管理局（FEMA）在当地的事务局会评估当地损失，向总统提出建议报告，总统据此决定是否发出救援命令。
三、政府危机管理
救灾中能充分体现的是政府在危机管理方面的能力，所以我们必须要先了解“政府危机管理”。
1.政府危机管理，指政府在危机的产生、发展过程中，为减少或消除危机的危害，根据危机管理计划和程序而对危机直接采取的对策。危机爆发后，就需要政府调动力量，综合运用各种手段和措施，以最快的速度、最大的努力挽回政府的形象和大众的损失，尽快渡过难关。
2.政府危机管理的原则，包括居安思危原则、公众利益至上原则、透明度原则、真诚坦率原则以及快速反应原则。
3.政府危机管理机制，分为危机前的危机预防机制和危机发生后的危机救治机制。 危机预防机制具体分为危机预警机制和危机预控机制，其中，危机的预警机制包括了危机迹象的监测、危机迹象的识别、危机迹象的诊断和危机迹象的评价；危机预控机制包括思想准备、组织准备、物质准备、基础设施准备以及危机处理准备。
四、提升我国救灾能力的建议
根据政府危机理论将危机处理机制分为危机前的预防机制和发生后的救治机制，并结合我国目前出现的问题，参照国外经验，我们将提升和完善我国救灾能力的工作也分为下列两块：
（一） 灾害预防管理能力的提升
1.完善灾害管理和救助的法律体系，包括：（1）制定综合的灾害管理基本法，洪水、地震等重大灾害的灾害管理法，加强地方减灾立法等，同时加强执法队伍建设；（2）制定国家的减灾总体规划和各级政府的减灾计划，并将其纳入国家社会、经济发展的总体规划之中，对已有的减灾规划重新补充和完善；（3）制定各级政府重大自然灾害的应急预案，并形成统一的体系，用于指导各部门作出紧急反应。
2.构建全社会统一的灾害管理、指挥、协调机制。我国也可以建立统一的、专门的自然灾害管理机构，实现由单一减灾向综合减灾的转变。综合协调部门在平时主要起预警、监控、咨询和业务指导作用，一旦危机事件爆发，随即应当转为国家应对有关危机事件的具体指挥与协调，权威地分配资源。
3.建立以现代科技为基础灾害预警、预报系统。气象、水利、地质等部门要组织专家和专业人士，运用电子信息技术和现代化的手段，加强对不同类型灾害的分析、判断和监测，提高灾害信息预警、预报的准确度。
4.提高国民防范意识，防止次生灾害的出现，组织专业急救知识培训和实际演练，培养专业救援技能；雪灾中我们建立由相关专业人员组成的灾害救援队，如医疗、电力、通讯和机械施工等专业人员，发动社区和党员，形成临时救援队伍；继续加强救灾物资储备管理，对于部级救灾物资储备仓库及储备中心的建设要统筹规划，合理布局。
（二） 灾害救治管理能力的提升
1.抗灾法律制度要严格执行，职能机构间互相协调配合，充分调动各类人力资源来全面投入抗灾队伍，尽量减少或控制灾情。另外，政府要重视灾后救助，灾后救助缺位严重。灾害过后，灾区、灾民生产生活建设困难重重，求助无门。除此之外，很多地方忽略了对灾后灾民的心理健康恢复工作。
2.切实保证灾后重建的资金来源。灾后的恢复重建是社会保障的重要组成部分，其中，社会救济是最低层次的保障，而社会保险是救灾的重要筹资渠道。雪灾截至2月12日，保险业共接到雨雪灾害保险报案85.1万件，已付赔款10.4亿元。我国各地经济发展水平不一样，在救灾补偿上也要因地制宜，形成层次不同、标准有别的社会救助保障体制，在中等富裕或富裕地区推行灾害保险，在贫困地区实行政府和社会救助，完善捐赠机制。
3.切实解决灾民家园重建，以及帮助曾经以农林牧副为生，但遭灾害破坏无法就业的灾民重新就业。社会保障部门应该有新的合理的途径解决这部分劳动力问题。建立完备的救灾物资管理监督制度，保证救灾物资及时完整的到达灾民手中。
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On promoting the ability of managing disaster
YANG Wen-jian， HE Jing
(The School of Public Administration, the Hohai University, Nanjing 210098, China)
【关键字】灾害，灾难，监测，防灾，减灾
1.概述
在人类历史中，伴随人类社会的，不仅仅只有人类文明、科学技术的进步，还有各种各样的灾难。这些灾难为人类历史留下的是一页页触目惊心的篇章。从这种意义上讲，防灾减灾是人类成长过程付出的代价。随着人类社会工业化和城市化的提高，事故与灾害发生的概率与规模也随之增大。在过去的一个世纪里，自然的或人为的灾害给全球人类造成了不可估量的损失，灾害对于人类经济、社会发展的影响不断加剧，已成为可持续发展的隐患。
各种灾难一次次给人类敲响了警钟，唤起世人对它的重视，防灾减灾是人类社会防灾的永恒的主题。加强防灾减灾研究和防灾减灾建设是实现社会经济可持续发展的战略问题，是21世纪人类必须面对的重大挑战。
我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失严重。在全球气候变化和中国经济社会快速发展的背景下，中国自然灾害损失不断增加，重大自然灾害乃至巨灾时有发生，我国所面临的自然灾害形势严峻复杂，灾害风险进一步加剧。
1.1基本概念
灾害：是指自然发生的或人为造成的，对人类和社会具有危害性后果的事件与现象。
防灾：是指尽量防止灾害的发生以及防止区域内发生的灾害对人和人类社会造成的不良影响。但这不仅指防御或防止灾害的发生，实际上还包括对灾害的监视、预报、防护、抗御、救援和灾后恢复重建等。
减灾：减灾包括两重意义，一是指采取措施减少灾后发生的次数和频率，二是指要减少和减轻灾害所造成的损失。减灾的根本目的是保护人民生命财产安全，保证人民正常生活和各项产业活动的正常进行，保护资源环境，促进社会稳定与经济可持续发展。
1.2防灾减灾基本原则
我国人民在长期与灾害的斗争中积累了丰富的经验，制定了“预防为主、防治结合”，“防救结合”等一系列方针政策。防灾减灾的基本原则如下。
尽可能预防――运用技术预防措施和相应的法律法规提高防灾抗灾能力。
控制损失――加强新技术开发应用，提高承灾能力。
控制诱因――使用高技术性能材料，提高监控调控技术水平。
消除隐患――改善技术环境，提高防灾意识。
应急反应――提高装备水平和救灾能力。
2.灾害的类型
在全球范围内，每年要产生各种各样的灾害。联合国公布了20世纪全球十项最具危害性的战争外灾难，分别是：地震灾害、风灾、水灾、火灾、火山喷发、海洋灾难、生物灾难、地质灾难、交通灾难、环境污染。自然灾害的分类是一个很复杂的问题，根据不同的考虑因素可以有许多不同的防灾方法。
（1）按灾害特点、灾害管理及减灾系统
在我国发生的重要的自然灾害，考虑其特点和灾害管理及减灾系统的不同可归纳为七大类，每类又包括若干灾种。
气象灾害：包括热带风暴、龙卷风、雷暴大风、干热风、干风、黑风、暴风雪、暴雨、寒潮、冷害、霜冻、雹灾及旱灾等。
海洋灾害：包括暴风潮、海啸、潮灾、海浪、海冰、海水入侵、海平面上升和海水回灌等。
洪水灾害：包括洪涝灾害、江河泛滥等。
地质灾害：包括崩塌、滑坡、泥石流、地裂缝、塌陷、火山、矿井突水突瓦斯、冰融、地面沉降、土地沙漠化、水土流失、土地盐碱化等。
地震灾害：包括由地震引起的各种灾害以及由地震诱发的各种次生灾害，如沙土液化、喷砂冒水、城市大火、河流与水库决堤等。防震减灾就是防御和减轻地震灾害。主要的解法是设计提高防震能力的建筑，防震减灾的主要内容有防震减灾规划、地震监测预报、地震灾害预防、地震应急救援、地震灾后过渡性安置和恢复重建，以及监督管理、法律责任等诸方面。
生物灾害：包括农作物病虫害、鼠害、农业气象灾害、农业环境灾害、流行性传染病等。
森林灾害：包括森林病虫害、鼠害、森林火灾等。
（2）按自然灾害形成原因
人类赖以生存的地球表层，包括岩石圈、水圈、气圈和生物圈，不仅受着地球自身运动和变化的影响，而且也直接受太阳和其他天体的作用和影响。实际上，人类就是在不断地取之于自然又受制于自然的条件下生存和发展起来的。但是，自然界是在不断变化的，太阳队地球辐射能的变化，地球运动状态的改变，地球各圈层物质的运动和变异已经人类和生物的活动等因素，时常能破坏人类生存的和谐条件，导致自然灾害的发生。
3.防灾减灾对策
现代科学观点人为各种灾害就个别而言有其偶然性和地区局限性，但从总体上看，它们有着明显的相关性和规律性。随着科学技术的发展，人类在长期与自然灾害的斗争过程中积累了丰富的经验。目前普遍的做法是，采用先进技术，在满足各类建筑物（构筑物）使用功能的同时，提高其综合防灾减灾的能力。
3.1 防灾减灾基本原理
灾害的形成有三个重要的条件，即灾害源、灾害载体和承（受）灾体，因此，要防止和减轻灾害的损失，就必须改善这三个条件，其主要措施是：消除灾害源或者降低灾害源的强度；改变灾害载体的能量和流通渠道；对受灾体采取预防和保护性措施。
3.2 防灾减灾的总目标
建立与社会、经济发展相适应的自然灾害综合防治体系，综合运用工程建设与法律、行政、经济管理、教育等手段，提高减灾能力，为社会安定与经济可持续发展提供更可靠的安全保障。
加强灾害科学的研究，提高对各种自然灾害孕育、发生、发展、演变及时空分布规律的认识，促进现代化技术在防灾体系建设中的应用，因地制宜实施减灾对策和协调灾害对发展的制约。
在重大灾害发生的情况下，努力减轻自然灾害的损失，防灾灾情的扩展，避免因不合理的开发行为导致的灾难性后果，保护有限而脆弱的生存条件，增强全社会承受自然灾害的能力。
3.3 防灾减灾技术措施
鉴于目前的灾害形式，要有效地防灾减灾，必须做到以下几点。
灾害监测，包括灾害前兆监测，灾害发展趋势监测等。随时监测各种灾害，特别是洪水、干旱、地震等重大灾害发展情况。这些措施的减灾效果是很显著的。
灾害预报。对潜在灾害，包括发生时间、范围、规模等进行预测，为有效防灾做准备。这也是一项极其重要的减灾措施。
防灾，即对自然灾害采取避防性措施，这是代价最小的且成效显著的减灾措施。
抗灾，指对灾害所采取的工程性措施。
救灾，这是灾情已经开始或遭灾之后最紧迫的减灾措施。当重大灾害发生时，快速准确提供灾情信息，是紧急救援所必须掌握的资料。必须制定有效地救灾预案并常备不懈，方能取得明显的减灾效果。
灾后重建，准确的灾情评估是灾后重建最主要的依据之一，而灾区生产和社会生活的恢复，也是主要的减灾措施。
参考文献：
[1]李风 编著《建筑安全与防灾减灾》 中国建材工业出版社 2012年6月
一、指导思想
以邓小平理论和“*”重要思想为指导，全面贯彻落实党的*精神，坚持科学发展观，切实履行政府应急管理职能，坚持以人为本、预防为主、依法管理、正面引导，紧紧围绕提升社会公众防灾减灾意识，保障人民生命安全、促进社会和谐这个主题，从我市实际出发，深入宣传各种防灾减灾法律法规知识和普及防灾减灾科普知识，提高公众应急避险和自救互救能力，加强防灾减灾基础设施建设，全面提高我市防灾减灾综合能力。
二、活动内容
（一）开展“防灾减灾日”活动
活动时间：5月12日
活动内容：
1.街头防灾减灾科普知识宣传及有关法律法规宣传、咨询；
责任单位:民政部门牵头,地震、国土、水利、农业、林业、畜牧兽医水产、消防等部门配合。
2.中小学校防灾减灾主题活动；
责任单位:教育部门。
3.防震减灾桌面演练
责任单位:市地震部门牵头,市抗震救灾指挥部成员单位配合。
（二）开展宣传周活动
活动时间：5月7日—13日
主要内容：
1.媒体宣传:利用广播、电视、报纸、网络等进行宣传、报道。
责任单位:宣传,广电等部门。
2.科普宣传:利用公益广告、专题展览、街头咨询、海报标语，印发科普读物进行宣传。
责任单位：科技、民政、国土、水利、农业、林业、畜牧兽医水产、气象、地震、科协等部门。
（三）加强教育培训
活动时间：5月至6月
活动内容：
1.组织专业人员、志愿者到基层进行防灾减灾法规和基本知识培训教育。
责任单位：民政、科技、国土、水利、农业、林业、畜牧兽医水产、气象、地震、科协、共青团等部门。
2.学校开展防灾减灾主题教育活动；
责任单位：教育部门。
3.相关部门结合各自职责开展监测预警、抢险救援、转移避险、应急保障等的培训、实战演习、演练活动。
责任单位：国土、水利、民政、农业、林业、畜牧兽医水产、气象、地震等部门及武警部队、消防部队、森林武警部队。
4.开展地震救援志愿者注册活动，成立地震救援志愿者服务组织并开展活动。
责任单位：地震、共青团等部门。
三、具体要求
一、成立防灾减灾日活动领导小组：
组长：
副组长：
成员：
领导小组下设办公室：办公室设在党政办，同志兼任办公室主任。
二、活动时间
月12日为防灾减灾集中宣传日，月9—15日为防灾减灾宣传活动周。
三、活动主题
关爱生命、远离灾害。
四、活动内容
（一）防灾减灾知识讲座
5月12日，在全镇广泛开展防灾减灾知识进校园、进企业、进社区、进农村活动，广泛普及有关法律法规和安全生产、防灾减灾知识。在仁和坪镇中学举办一次防灾减灾知识讲座，此讲座由同志负责落实。
（二）防灾减灾及其法律法规宣传活动
5月13日开展主题为“关爱生命、远离灾害”活动。各单位围绕主题活动，制作宣传标语。
（三）开展防灾减灾应急演练
5月12日，由仁和坪镇武装部胡海波同志牵头，在中小学校（幼儿园）集中开展应急疏散和交通安全等演练。
参加单位：镇中学。
（四）对地质灾害点进行排查
由李辉同志牵头，对我镇麒麟观水库南河流域、各单位、各村及矿山等区域的地质灾害点进行一次检查，落实机关预案。
参加单位：水利水电站、国土所、镇安办、镇防办。
五、工作要求
（一）提高认识，高度重视
开展“防灾减灾日”活动，有利于唤起社会各界对防灾减灾工作的高度关注，有利于进一步增强全社会灾害风险防范意识，有利于广泛普及灾害自救互救知识，有利于深入推进全民综合减灾能力建设。防灾减灾工作组要站在坚持以人为本、实现科学发展的高度，把做好“防灾减灾日”有关工作作为维护群众利益、保障人民生命安全、促进社会和谐的重要举措，高度重视，统一思想，确保各项活动顺利举办、取得实效。
（二）加强领导，精心组织
相关活动的牵头人员要会同相关参与配合单位，抓紧制订细化活动方案，明确职责，落实专人，落实经费，提前准备好现场布置、宣传资料等，逐项抓好落实。镇政府其他相关部门，要按照各自职能职责，认真组织开展防灾减灾活动。
（三）营造氛围，扩大影响
开展各类丰富多彩、群众喜闻乐见的防灾减灾活动。在活动中进一步增强防灾减灾意识，提高避险自救和互救的基本技能，努力形成全社会共同关心和参与防灾减灾工作的良好局面。同时，以“防灾减灾日”活动为契机，针对监测预警、抢险救援、转移安置、应急保障、医疗防疫等重点环节，因地制宜、注重实效，广泛组织开展应急演练活动，切实增强干部群众防灾减灾能力。
（四）强化措施，确保安全
论文摘要：本文较为全面的介绍了日本政府防灾行政管理的作法，概述了在灾害基本法规定下的都市防灾规划，同时对比了中日在城市灾害管理上的不同作法及启示。
一、日本灾害立法及灾害防御对策
1．防灾法律制度与历史灾害的关系
通过对日本灾害发生状况及防灾减灾相关法成立过程的了解，可以清楚地知道，日本很多灾害对策的相关法律法规的颁布，大多是以某个时候发生的被害性灾害为契机的。二战后，使日本防灾救灾法律建立的主要灾害很多。如1946年南海地震，该地震灾害暴露出了日本灾害救助、农林水产设施灾后修复等方面的薄弱，所以在此后的1947年，日本颁布了灾害救助法；1950年颁布了农林水产设施灾后修复事业费国库补助的暂定措施的相关法；1951年通过了公共土木设施灾后修复事业费国库负担法。1959年发生的伊势湾台风灾害后，日本于1960年颁布了治山治水紧急措施法；1961年颁布了日本灾害方面的根本大法——灾害对策基本法。1964年新泻地震后，于1965年通过了地震保险相关法等；1995年的阪神大震灾后，地震防灾对策特别措施法于1995年通过、同年修改了灾害对策基本法中的一部分内容；1999年发生的核事故，促使了原子能灾害对策特别措施法的颁布。
2．防灾法律制度体系
按照法律的内容和性质，可以将日本的灾害对策相关法律按基本法类、灾害预防和防灾规划相关法类、灾害紧急对应相关法类、灾后重建和复兴法类、灾害管理组织法类等分成五大类型。其中在灾害基本法方面，主要颁布了灾害对策基本法、大规模地震对策特别措施法、原子能灾害对策特别措施法、石油基地等灾害防止法、海洋污染及海上灾害防止的相关法律、建筑标准法等。
灾害预防和救灾方面的法律法规包括了河流法、海岸法、防砂法、滑坡等防止法、陡壁崩塌等灾害防止等相关法、森林法、特殊土壤地带灾害防止以及振兴临时措施法、地质灾害警戒区地质灾害防止的推进等相关法律、活火山对策特别措施法、大雪地带对策特别措施法、地震防灾对策特别措施法、台风易发地带灾害防止等相关特别措施法、促进建筑物抗震加固等相关法、在密集地区建立防灾街区的促进相关法、气象业务法等。
灾害应急方面则：消防法、防洪法、警察官职务执行法、灾害救助法、传染病预防法、水难救护法、道路法、航空法、电波法、广播电视法、有线电器通信法、国际紧急援助队派遣相关法等法规。
灾后重建和复兴方面主要颁布有如下法律法规：特大灾害时特别财政援助等相关法律、防灾需要集体迁移，并促进事业有关的国家财政上的特别措施等相关法、公共土木设施灾后修复事业费国库负担法、农林水产业设施灾后修复事业费国库补助的暂定措施相关法、公立学校设施灾后修复事业费国库补助的暂定措施相关法、公营住宅法、对受自然灾害被害的农林渔业经营者资金贷款有关的暂定措施法、地震防灾对策强化地区地震对策紧急建设事业相关的国家财政上的特别措施法、铁路轨道建设法、机场建设法、灾区城镇复兴特别措施法、灾区分类建筑物重建等相关的特别措施法、特定非常灾害的灾民的权利的保护等确保的特别措施相关法等。
灾害管理机构和组织方面涉及的法律有以下六种：消防组织法、警察法、海上保安厅法、自卫队法、水害预防组织法、日本红十字会法等。这给建立一个良好的灾害管理组织和机构提供了法律保障和依据。
日本根据防灾救灾的不同阶段特征，制定了与灾害预防、灾害紧急对应、灾后重建等各自相关的法律法规。但这些法律全都包含在灾害对策基本法的法律范围内。
3．灾害对策基本法
自然灾害的频发，使得日本在经济和社会发展的同时不断遭受各种灾害的打击。正如前节介绍的那样，为了使防灾减灾的各项措施和防灾事业得到落实，有效地减轻自然灾害的被害，日本政府很早就开始在灾害预防，灾害应急以及灾后修复等与灾害相关的方面制定了许多相关法律和法规，用法律和法规的形式来确保灾害对策的实施。例如，在1880年，因东京银座失火烧毁大量的建筑，日本颁布了炼瓦建筑令。这被认为是日本近代防灾对策方面第一部法令。其后，在1894年大水灾之后，又分别于1896年制定了河流法、1897年颁布了防砂法和森林法。这三法构成日本近现代的治山治水三法，对日本防沙治水事业起到了非常重要的作用。不过，这些法律大多是针对具体的灾害或事物而制定的，其内容也都限定在所涉及具体灾害的领域范围之内，有很大的局限性。如1946年因发生南海地震，在救助等方面遭到很多从前没有遇到的困难和问题，所以于1947年颁布了灾害救助法和消防组织法，1948年颁布了消防法，这主要是针对地震灾害时的救助以及地震火灾的消防问题而颁布的相关法规。由于这些法律没有考虑与其他相关法律之间的相互关系，无论是灾前的预防措施的实施，还是在灾害发生时的灾害应急抢险，由于整个防灾措施和活动涉及到受灾地的各个领域，而相应的防灾相关法比较单一，只适用于原有灾害相关部分，不能适用于所有部门，这样就造成各部门只能根据自己的判断进行相应的防灾救灾活动，结果各领域所采取的防灾对策也就相当分散，相互之间达不到应有的协调，使得防灾对策的效果在行政上无法得到充分体现。
为了改变防灾体制上这种根本性的缺陷，使国家的整个灾害对策体系化、并达到有规划地综合性防灾的目的，日本政府在遭受伊势湾台风巨大灾害后，吸取灾害对策过程中的经验和教训，以伊势湾台风灾害为契机，制定了这部灾害对策基本法。
灾害对策基本法既是所有与灾害有关法律法规的根本大法，又保留了原有的灾害对策相关法律和法规的完整性，并对原来法律的不足部分进行必要的补充，有机地调整各法律法规的相互关系，所以，灾害对策基本法对于别的灾害相关法律又具有一般法的性质。日本的灾害对策基本法是以灾害时为了保护日本国土以及国民的生命、财产为目的，通过国家、地方公共团体及各种公共机关确立必要的防灾体制，明确各自的责任，同时，制定防灾规划，并根据灾害预防、灾害应急对策、灾后修复以及防灾相关的财政金融措施等必要的灾害对策的基本规定，推进综合性的有规划性的防灾行政的建立，以达到社会秩序的维持和公共福利的确保。灾害对策基本法颁布后，日本的防灾事业有了飞速的发展。国家、社会、城市等在灾害的防御能力上得到了很大的强化，自然灾害造成的损失有了很大程度的减轻。
日本的灾害对策基本法经国会表决通过后于1961年10月31日颁布实施。灾害对策基本法颁布后，中央防灾会议根据实际应用中遇到的各种各样问题，特别是在经历了各种实际灾害对应时获得的宝贵经验教训的基础上，多次进行了不同程度的修改。现在的灾害对策基本法是经过23次的修改，成为这部包括总则、防灾相关组织、防灾规划、灾害预防、灾害应急对策、灾后修复、财政金融措施、灾害紧急事态、杂则等10大类117条法律条款和历次修改后用以说明的附则在内的较为完善的一部灾害救灾的基本大法。
为了减轻各种自然灾害和事故性灾害造成的损失，日本政府非常重视灾害预防、灾害应急、灾后修复等灾害对策体制的建立。为了使防灾政策得到有效的实施，日本于1961年就颁布了国家防灾救灾方面的基本大法——灾害对策基本法，由中央防灾会议统一制定全国的防灾规划和各种防灾制度。按照灾害对策基本法制定防灾基本规划和地区防灾规划、防灾业务规划。除了进行各种与灾害相关的研究、开发以外，日本每年要拨出大量的财政预算来按照防灾规划的内容进行灾害的预防、灾害紧急对应以及灾后修复复兴事业。通过几十年的灾害对策的实施，日本建立起了一套较为完整的灾害机理研究、灾害预防、灾害紧急对灾后修复、复兴的体制。防灾预算在财政预算中始终保持在6%左右。而在阪神大地震的1995年防灾财政支出更高达7兆5千4百亿日元（约合630亿美元），占当年财政预算的9.7%。由此可见，日本政府在防灾救灾方面投入了大量财力和物力。
日本的防灾事业包括防灾科学技术研究，灾害预防事业，水土保护和灾后修复四个方面。在防灾预算中防灾科学技术研究费保持在1.5%左右，并有逐年上升的趋势，到2000年已经占防灾预算的1.8%。这显示了防灾方面的科学技术研究的重要性。
4．灾害预防对策的现状
日本在防灾基础研究方面一直投入大量的财政预算。防灾研究开发主要加强灾害发生机理及灾害预防的基础科学研究，一方面对灾害发生机理进行调查研究，并建立了一套完整的各种灾害的基础资料和数据库；另一方面，投入了大量的财力进行防灾技术的开发和研究。比如，灾害预报的研究，灾害情报传输技术的开发、灾害管理技术的开发研究等。尤其重视高科技在防灾救灾方面的应用研究。日本现在已经建立起一套完整的防灾救灾科学技术研究体系，除了国家防灾科学技术研究所负责对各种灾害机理等研究外，主要大学等都设立了与防灾有关的学科和专业，学校在培养防灾专业人才的同时，也加强防灾救灾相关技术开发研究。除了基础和综合性防灾科学研究外，日本政府还投入大量的人力物力进行下列防灾尖端技术的研究开发。主要研究开发项目包含如下九大方面：
其一，异常自然现象的发生机理。对大规模地震、火山爆发；异常的暴雨；异常枯水等自然现象的发生机理研究及预测技术的开发研究。包括地球温暖化的相关研究、成层圈的变动研究、热带林变动的相关研究、海底地震综合观测系统的开发、地震综合尖端技术研究、地震发生机理的研究、降雨灾害防止的相关研究、火山爆发的预防及防灾相关研究等大型研究项目的开发研究。
其二，灾害时立即对应系统（防灾it，救急系统等）。灾害或事故发生时，使被害最小化的迅速对应急救系统的开发研究。包括灾害应急指挥系统的开发建设、三维gis的地理情报解析系统的开发研究等。
其三，过都市圈的巨大灾害的减灾对策。在过密集的大都市圈发生异常自然灾害时，减灾技术、迅速修复复兴对策以及自助公助的支援系统的开发研究。包括大地震火灾时街区火灾蔓延性状的相关研究、住宅火灾综合监视系统的开发研究等。
其四，中枢机能以及文化财产的防护系统。社会和经济活动枢纽的防灾性的提高、文化财产、科学技术研究基地等资产的防护系统的开发研究。
其五，超高度防灾支援系统。有关宇宙和上空的高精度观测、通信技术、移动机械、高机动性输送机械、防灾救命机器人等新一代防灾支援系统的开发。包括针对灾害的人造卫星利用技术的相关研究、利用卫星雷达的灾害、地球环境变动的观测研究。
其六，高度化道路交通系统（its）。灾害发生以及灾后重建时，效率化的人流和物流的支援系统；交通事故消减的支援系统的开发，包括灾害时道路交通受灾状况评价系统开发研究。
其七，陆海空交通安全对策。对应于陆海空的交通需求、特性的变化和交通量增加的安全对策。
其八，社会基础设施老化对策。因社会基础设施老化而发生事故灾害的防止，努力建成一个防灾性能强的现代化社会体系结构。主要包括社区建设及其防灾性能的评价方法及对策技术的开发研究、社会变化与城市发展及城市规划关系研究等。
其九，有害危险物、犯罪对应等安全对策。加强危险物的管理对策、减少犯罪等安全对策，如何建立一个安全的社会体系等相关研究。主要包括漏油事故的防止、大型油回收装置的开发研究、爆炸防止的相关研究、危险物的判定试验法的相关研究、危险物灾害等情报支援系统的开发研究、核电站安全的相关研究等。
灾害预防是灾害对策中最基础的重要组成部分。日本在经历各种灾害的经验和教训后，非常重视灾害预防工作。在灾害对策基本法中对灾害的预防作了详细的规定，并对国家、集体和个人的灾害预防责任作了明确的规定。日本的灾害预防对策主要从防灾基础设施的建立、水土保护工程、防灾教育和防灾训练诸方面展开的。为了快速有效地进行防灾活动，首先必须建立一套完整的防灾基础设施。日本目前积极建立气象卫星、气象雷达、地震计等观测仪器、消防器材、储水槽、发电机等灾害应急对策用的器材；加强了紧急情报联络等通信和放送设施、直升飞机、船舶、车辆等输送设备、避难设施和灾害对策本部设施的建立。与此同时，日本政府不断强化建筑物的不燃化推进运动，避难场地和避难路径的规划和建设、防灾定点设施等的建设。另外，大城市中为了加强地震灾害的预防，除了上述项目以外，还加强了防灾绿地的建设、已有建筑物的抗震诊断及抗震加固的推广、公共设施的检修、生命线工程的抗震化等灾害预防对策。
二、日本《灾害对策基本法》规定的防灾规划与防灾行政
《灾害对策基本法》既是与所有灾害有关法律法规相关的根本大法，又保留了原有灾害对策的完整性，并从综合减灾意义与对原有法律的不足予以必要补充，有机地调整了各法律法规的相互关系。《灾害对策基本法》的建立使得涉及灾害预防、灾害紧急对应、灾后重复等各种防灾活动都有了法律依据，同时明确了机关团体、个人必须承担的义务和责任。由于，《灾害对策基本法》有统一的体制（法的体系和组织体系），使得防灾活动更有效率和更规范化。细读日本《灾害对策基本法》会发现其的四大特征：
1．防灾责任的明确化。所谓防灾行政责任，指防灾体制的建立必须依靠国家、社会团体和全体公众的共同努力所体现的五大责任：⑴国家的防灾责任，它是整个防灾法规和防灾对策的制定者和实行者，所以《灾害对策基本法》中明确说明，灾害中保护国民的生命财产安全和国土的完整是国家的使命，国家有责任采取各种行政措施并进行有效的灾害预防使各种灾害损失降低到最小。规定了国家的防灾规划和政策由中央防灾会议负责制定实施，同时要求组成以内阁总理大臣为会长的中央防灾会议组织、非常灾害对策本部的设置等责任；⑵都道府县政府的责任义务。必须在获得相关机关和其它地方公共团体协助的基础上，根据防灾基本规划的基本内容，制定适合本区域的防灾规划，并负责各种防灾事务的综合调整；⑶市街村的责任义务；⑷公共机关的责任；⑸公民的责任。《灾害对策基本法》还规定了地方公共团体、区域内的公共团体、防灾重要设施的管理者、普通市民在防灾上的责任如防灾功臣的表彰、违反法律的惩罚。
2．综合性防灾行政的推进。各级政府均依据各自的防灾法规法律或单一灾种的预防规划推进防灾事业。《灾害对策基本法》要求各级政府制定能够应对各类灾害的综合性防灾规划，并要通过行政手段协调各部门、各系统间的关系，因此只有《灾害对策基本法》的颁布，才能实质性地推进综合性防灾行政体制的建立。
3．规划性防灾行政的建立。日本《灾害对策基本法》中规定国家要成立中央防灾会议，并由中央防灾会议制定全国的防灾基本规划，同时规定各地方政府和公共事业团体必须制定各自的地区防灾规划和防灾专项规划。现在日本全国的防灾减灾工作已纳入各级政府的行政规划之中，从而形成了科学有效的防灾行政体制。
4．建立起巨灾的财政援助体系。《灾害对策基本法》对灾害预防、灾害应急、灾后重建等防灾事业所需费用，国家和地方政府应如何负担，国家的灾害补助方式等都作出了预先的明确规定。对灾害按危害等级的风险性作了具体的经济与保险的保障规定。
根据国家《灾害对策基本法》第14条和《东京都防灾会议条例》，设立东京都防灾会议（常设机构），作为东京都防灾行政的最高决策机构。该机构直属知事，知事任会长，国家的地方行政机关、公共机构、地方公共机构、都以及区市町村等的职员或代表组成的。现在的委员会成员有62人，分别是指定地方行政机构14人，陆上自卫队1人，都教育委员会1人，警视厅1人，知事的各部门21人，消防机构及区市町村5人，指定公共机关和指定地方公共机关19人。委员会的主要目的是制定或修改东京都地区防灾规划和推进规划的实施。根据有关防灾方面的专业调研需要，设立专业委员，邀请学识丰富有经验的人担任。委员会下设干事会和部会。干事会现有61人，主要是个部门的实际业务操作者。部会有地震部会、火山部会、风水灾部会。
日本的市、区、街、村级地方政府是制定灾害预防、紧急救灾对策、灾后修复复兴等防灾规划、防灾政策的最基层行政机关。基层政府针对于地震、海啸、洪水、台风、滑坡、泥石流等地质灾害以及各种事故性灾害，按照“调查、灾害预防、灾害减轻”等三大轴心进行各种防灾规划、防灾事业，以使灾害的被害最小化，从而最终达到人民生命财产不受灾害的损害的根本目的。日本地方行政机关防灾活动和防灾管理的流程中：
(1) 灾害调查：地方政府为了确保居民生命财产免受损失，必须调查行政区内的地质条件、对区内的民用建筑和公共设施进行抗震性能评价，并进行综合的灾害预测预报，以达到有效的把握地区内灾害的薄弱环节。
(2) 灾害预防工程(硬件工程)：在对地区的灾害预测和评价的基础上，对各种薄弱设施和建筑进行抗震加固、河流治理等灾害防御工程。加强基础设施的建设。
(3) 灾害减轻事业(软件工程)：加强防灾的社会工程建设。对居民进行各种防灾教育、防灾训练；开发综合性的防灾情报系统，使民众不仅事先知道自己所在地区可能会发生什么样的灾害，而且，知道在灾害发生前和灾害发生时，应该如何对应，才能确保自己受害最小。
灾害行政管理支援系统就是为地方行政机关进行日常灾害管理、灾害紧急对应、灾后重建提供决策支援的辅助系统。灾害对策支援系统是指行政机关通过对被害状况、避难场所的运营状况、灾害对策本部的通报内容、灾害对策班子的活动状况等情报的迅速收集、传达，达到使政府的灾害对策效率化、情报共有化的目的而开发的灾害对策支援系统。这种灾害对策支援系统是以处在灾害对策第一线的市街村的地方政府为对象，从平常时期、灾害后的初动对应期、到灾后修复复兴的整个对应过程的支援系统。该系统具有以下特征：
(1) 从平常时期(通过防灾训练、防灾地图的公开，提高大众的防灾意识)到灾害时期(预见的灾害情报的空白期的政府防灾对策的初期对应到灾后的生活重建、灾后复兴)的过程，灾害相关的管理对应系统；
(2) 为灾害对策方案确定的支援系统，具有对各种情报的综合化、高度化、公有化，能简便地收集和提供情报；
(3) 使用已经建立的情报设施，可以大幅度地降低成本(运营费用)；
(4) 使用id管理系统，灾害对策本部可以设置任何认为安全的地方。而且，即使在灾害对策本部的设施被损毁的情况下，通过网络，可以确保同样的机能。
三、东京都防灾规划要点及灾变应急体系
1．东京都防灾规划内容要点
东京是世界级的综合性现代化国际大都市。东京不仅在日本和首都圈，而且在世界经济上，具有重要的地位。为了适应国际都市建设的城市、都民、行政改革、公共服务多样化以及改善现有防灾管理体系等方面的要求，东京于2003年4月建立了知事直管型危机管理体制，设置局长级的“危机管理总监”，改组灾害对策部，成立综合减灾部，建立一个面对各种各样的危机全政府机构统一应对体制。东京与日本一样，积累了战后50多年的防灾减灾经验，无论在基础设施的建设，还是政府的危机管理机制和能力，甚至市民的意识，都发展到相当高的水平。地铁沙林事件、防止nbc恐怖对策、世界杯足球赛东京都危机管理的对应过程等，充分显示了东京城市危机管理在制度建设、机构建设等各个方面的成熟与先进程度。
东京都的危机管理规划体系，基本上以原有的防灾规划为基础，有综合防灾规划、健康保健等专项部门规划以及各部门规划中的防灾、安全、应急的规划等。根据国家的《灾害对策基本法》第40条第1项，东京都政府召开“东京都防灾会议”制定地方防灾规划，每年必须讨论规划内容，在必要的时候进行修改。规划的目的是：都政府、区市村町、指定地方行政机构、指定公共机关、指定地方公共机关等防灾机构发挥各自拥有的全部功能，通过进行关于都地区发生的震灾、风水灾等灾害的预防、实施应急对策和进行灾后恢复重建，来保护居民的生命、身体和财产。东京都防灾规划在1963年制定，分为《震灾篇》和《火山与风灾水灾篇》。《火山与风灾水灾篇》不断被补充和细化，现在有《风水灾害对策规划》、《火山灾害对策规划》、《大规模事故等对策规划》、《原子能灾害对策规划》等。
《震灾篇》在1973年8月从《火山与风灾水灾篇》分离出来的，到2003年5月经过了11次修改。2003年的修改重点主要是：⑴ 作为促进携手合作和都民共同行动的措施，增添了确保志愿者活动基地的内容；⑵ 作为促进区域合作，在临海地区建设“主干防灾基地”以及有效使用方法；⑶ 作为危机管理和强化首次出动的机制，新增了包括设置危机管理总监、强化信息统管部门等在内的综合防灾部的改组内容。
2002年《火山与风灾水灾篇》的修改重点主要是：⑴ 新增地下空间的进水对策和城市型水灾对策的内容；⑵ 关于大规模事故等，修改原油泄漏事故对策和增加nbc恐怖对策；⑶ 增加原子能灾害对策。
《大规模事故等对策规划》有总则、灾害预防规划、灾害应急和灾后恢复三部分构成的。总则有规划的方针、市区等的概况、危险物设施的概况、交通等的现状；灾害预防规划包括火灾预防对策、危险品事故对策、大规模事故对策、训练以及防灾知识的普及、都民等防灾行动能力的提高。灾害应急和灾后恢复包括应急活动体制、信息的收集和传递、灾害救助法的适用、相互协作和派遣的请求救援、消防活动、危险品事故的应急对策、大规模事故的应急对策、警备和交通管制、避难计划、救助和急救计划、救援和救护计划、安定民生的紧急计划、城市设施的恢复计划。
根据地区防灾基本规划，东京都还制定了具体落实行政业务和公共投资项目的计划——“东京都震灾对策事业3年计划”。该计划是2002年制定的，其目的是为了实现《东京构想2000》中明确指出的基本目标“建设使都民能安心居住的城市”，保护都民以及聚集在东京的人们的生命、身体和财产，明确都必须实话的防震抗灾对策的整体布局和各项政策措施的具体目标和方向。计划制定的基本方针是：⑴ 吸取阪神大地震那样的城市直下型地震的教训，综合总结至今为止的防灾对策、科技信息发展以及社会经济的变化，与《东京构想2000》相整合；⑵ 把危机管理作为重点，在警察、消防、自卫队等防灾机构的携手合作下，加强和完善政府初次出动机制；⑶ 通过八都县市的区域合作促进相互支援体制的建设，把首都圈作为整体努力提高其防灾应对能力；⑷ 根据紧急程度，重要性和实效性，明确项目实施的年度目标，成为一个更富有实践性的计划。
东京都健康医疗计划。在计划中，提出了要加强健康危机管理体制，主要是：⑴ 确保食品和饮用水的安全；⑵ 对医药品等的监视和指导以及健康食品对策；⑶ 防止乱用药物对策和推进以药品的适当使用；⑷ 结合感染症对策；⑸ 健康危机发生时的应对等。
2．东京都灾变危机应急体系
在东京都，根据国家法律和地方条例等，东京都可以设立灾害对策本部、应急对策本部/地震灾害警戒本部和震灾恢复本部这四种指挥部。地震灾害警戒本部是日本认为唯一可以预测的东海大地震将要发生时和发生后设立的。应急对策本部主要在发出暴风雨、大雨、海啸、高潮、洪水警报等时候设立的。当地都范围内发生大规模灾害或有发生灾害的危险的情况下，根据国家的《灾害对策基本法》第23条和《东京都灾害对策本部条例》以及实施规则，设立“东京都灾害对策本部”（总指挥部），知县为本总长，进行灾害对策活动。灾害时的启动期到应急和恢复活动时间系列安排，以地震为例如下：
① 灾害发生之前主要工作是：灾害预报的和传递、海啸信息的收集和传递。
② 灾害发生时至3小时之内：召集职员、设立灾害对策本部、收集受害损失信息、向都民通报和信息披露、请求播放和报道、请求自卫队救援、消防活动、对危险物设施等采取应急措施、防水、诱导居民避难、警备、实施交通限制和管制、救助和急救、收集和传达医疗信息。
③ 灾后3～6小时之间：设立避难场所、派遣医疗救护班、确保药品和医疗器材。
④ 灾后6～12小时之间：请求相互救援、清除紧急运输道路上的障碍物，确保运送车辆、运送受伤者、开展保健活动。
⑤ 灾后12～24小时之间：适用《灾害救助法》、对市政生命线设施采取应急和恢复对策、对公共设施采取应急和恢复对策。
⑥ 灾后24～48小时之间：供应储备物品、调配运送回家困难者替代交通工具。
⑦ 灾后48～72小时之间：供应生活必需品、开设受灾者生活咨询窗口。
⑧ 灾后72小时之后：作伙食、处理遗体、处理垃圾、粪尿、废墟、采取应急住宅措施、发放灾害慰问金和灾害救援资金贷款、分配捐款和捐物、指定严重灾害。
⑴ 东京都灾害联络系统
根据《灾害对策基本法》第8条第2项第4款、《东京都震灾对策条例》第45条、《东京都防灾行政无线基本规划》和《东京都防灾行政无线局的管理和运转纲领》，除了有线系统之外，为了防止在灾害发生后有线通信被中断的问题，东京都建有防灾行政无线通信系统。这套系统包括国家主干的消防防灾无线和东京都防灾行政无线。消防防灾无线是总务省消防厅与都道府县之间为收集大地震等灾害的信息而建设的，1979年开始在电话系统的基础上，装设了传真系统。
东京都灾害联络系统图
⑵ 东京都灾害信息披露系统
比如发生大地震的时候，都必须进行对以下的内容进行披露。关于震害发生后马上进行需要宣传和报道的有：① 地震的规模、海啸和气象情况；② 呼吁要防止混乱；③ 注重防止电、煤气、石油炉等引起的火灾；④ 避难和避难时的联系方式等；⑤ 道路情况、交通管制、交通工具的运行情况；⑥ 学校等的措施；㈦ 都以及区市町村采取的体制和措施情况。对灾民的宣传和报道的有：① 受灾情况；② 避难所开设的情况；③ 食品和生活物资等供应情况；④ 医疗机构的诊疗情况；⑤ 电、煤气、自来水、电话等生命线的受损和恢复的情况；⑥ 道路情况、交通管制、交通工具的受损和恢复情况；⑦ 防疫、保健卫生措施；⑧ 学校的听课和开课等措施；⑨ 都与区市町村采取的措施等情况。
对于与市政等有关的单位，根据防灾规划和与都签订的防灾合作协议，必须进行宣传和信息披露。这些机构有邮政公社东京支社、东京电力、ntt东京日本、ntt信息交流、ntt移动电话公司、东京煤气、日本铁路东日本、日本高速道路公团、首都高速道路公团、日本银行、kddi。比如，邮政公社东京支社根据规定，当发生大地震等灾害时，通过都内的1514各邮局窗口或门口，进行宣传和告示。其内容有：① 对受灾者免费提供明信片；② 免收对受灾者送出的邮件的邮费；③ 免费送往灾区的救助用的邮件；④ 免收寄给受灾者的捐款汇款手续费；⑤ 紧急处理外汇储蓄业务；⑥ 开设灾害志愿者帐号；⑦ 紧急处理简易保险业务。
⑶ 东京都防灾中心
东京都防灾中心建在东京都政府第一办公大楼的8、9层，同时也位于知事办公室的下面，便于知事直接掌握信息和赶到中心指挥。中心的作用是从地震、风水灾害中保护都民的生命和财产，维持城市功能的中枢设施，确保以都政府为核心的防灾机构之间的信息联络、信息分析以及对灾害对策的审议、决定、指示。里面配有防灾行政无线、数据通信系统、图像通信信息系统。中心的具体功能有：① 信息的收集、储存、处理、传递功能：对灾害信息进行收集、传达和处理、分析；② 审议、决定和协调功能：对灾害对策进行审议、决定和协调；③ 指挥、命令和联络功能：向各防灾机构发生各种的指示和请求。中心有6个室组成，分别是灾害对策本部室、指令信息室、通讯室、夜间防灾联络室、防灾机关室、通信室、警视厅联络室、东京消防厅联络室、还有屋顶直升飞机坪。各室的功能分别是进行灾害对策活动的审议和决策，进行关于灾害对策的信息处理和对策规划等、与区市町村等防灾机构进行信息沟通和联络，在都各局以及防灾机构等各机构之间进行协调和进行信息沟通和联络，与警视厅总部等进行信息联系，与消防厅总部等进行信息联系。
四、日本都市综合减灾管理的启示
今天在中国城市综合减灾中强化对所有灾害危机状态的应急管理是坚持科学发展观的必然要求。从综合减灾体制与机制上看，现行城市政府管理职能在许多方面尚未做好“社会管理，公共服务”这八个字。无论是从管理体制还是机制上讲，迄今仍制约城市安全管理局面根本好转的问题是：
⑴ 对城市灾害的认识普遍不足，不少人存在侥幸心理，不可能将危机管理纳入工作议程；⑵ 城市综合减灾体制不健全，不仅在地方与中央的配合上有漏洞，更有单一灾种各自为政的缺陷；⑶ 由于缺少综合指挥和决策，应急反应和快速处置能力差；⑷ 迄今对城市而言，从中国到北京，从大城市到中小城市尚未建立一个综合灾情评估体系，从而导致灾后决策上的失当及不科学；⑸ 城市公众的防灾文化意识薄弱，媒体虽对报道事故灾害有了警觉，但没有上升到文化层面上，仅仅是把事故当故事“传颂”；⑹ 应对并处置城市灾害需要法律去明确规定权限及采取措施的范围等，这些都有赖于北京城市防灾减灾条例的界定与说明。在这方面日本国家的灾害基本法就十分有效地为东京都设置了“安全网”。
东京与日本全国一样，积累了战后50多年的防灾减灾的经验，无论在基础设施的建设，还是政府的危机管理机制和能力，甚至市民的意识，都发展到相当高的水平。那么，与东京的危机管理机制相比较，北京的危机机制还处于一个发展中的阶段，无论是制度建设，还是机构建设，都需要进行跨越式的改革和发展（参见下表）。
东京与北京的危机管理机制的比较
可以说东京有很多值得北京等中国各大城市进行借鉴的地方。但是，从东京的发展历史、自然地理环境、人文环境等方面看，还是有很多事我们做不到的。下面列出三个方面，建议中国大城市在构建危机管理体系时，必须认真考虑：
第一，建立一个以市长负责制的危机管理机制。东京都在2003年4月建立了知事直管型危机管理机制。该机制设置局长级的“危机管理总监”，改组灾害对策部，成立综合防灾部，建立一个面对各种各样的危机全政府机构统一应对的体制。这是一种在成熟的综合防灾减灾的基础上建立起来的机制，也可以说基础很扎实的危机管理机制，这也是一种成熟发展下的资源整合方式。与此相对，对于还处于以单项灾种和部门分割管理为中心的灾害管理和公共应急体制下的北京来说，现在只能在基础薄弱的条件下进行资源整合，是否实行跨越式的以市长负责制直接干预的危机管理机制是非常重要的。这种机制主要是取决于成立市危机管理组织和对信息一体化的管理。东京都提出了“循环型危机管理”方式，强调危机管理的不断反复进行和改善，达到循环发展。这种管理方式，与北京市的城市可持续发展规划以及行政绩效率相集合，可以提高整个城市管理水平。
