【关键词】政府采购; 法律制度; 构建
【正文】
一、政府采购法律制度亟待建立
政府采购是当今世界各国政府管理社会经济生活的一种重要手段,它是指各级政府及其所属部门和机构,为了开展日常财务活动或为公众提供服务的需要,在财政的监督下,以法定的手段、方法和程序,从市场上购买商品、服务和工程的行为。由于我国正处于市场经济发展的初期,人们对政府采购的认识不够全面、深入,使在国内、国际市场上都具有相当规模的我国政府采购,缺乏完善、统一的法律制度规范。近几年来,随着人们认识的提高,在一些地方和部门开始制定地方性法规和部门规章来规范政府采购行为,确实解决了一些问题。但由于政出多门,没有进行统一的论证和科学的制度设计,条块分割情况十分严重,政府采购仍处于较混乱的状态。因此,有必要建立统一的政府采购法律制度。
(一)建立政府采购法律制度是规范政府采购行为的需要
在我国不同地区和部门颁布的政府采购法律文件中,对政府采购的界定、政府采购主体、政府采购包括的内容、管理政府采购的机构等都规定的不尽相同。如对政府采购管理机构的规定,财政部规定:“财政部负责全国政府采购的管理和监督工作”。北京市规定:“市财政局负责政府采购工作的管理、监督和指导,市财政局所属北京市政府采购办公室负责政府采购的日常事务性工作”。上海市规定:“上海市政府采购委员会是本市政府采购的领导机构,负责制定政府采购政策、审议政府采购目录、协调政府采购的日常管理工作。采购委员会设立政府采购管理办公室。政府采购管理办公室设在市财政局,负责政府采购的日常工作。”在其它方面,也存在同样的差异,因此导致了管理上的混乱和采购上的不规范。建立政府采购法律制度,可以克服上述弊端,统一规范政府采购行为。
(二)建立政府采购法律制度是有效利用财政资金的需要
由于缺乏统一、完备的政府采购法律制度,各级政府的财政支出各自为政,环节多,单价高,采购方式不规范、不透明,导致盲目采购、重复采购等浪费现象依然存在。据有关专家对政府采购试点地区招标采购的情况分析,节约率普遍在10%-15%以上,部分项目达到30%-50%。对于滚存赤字已达千亿元的我国财政来说,实行政府采购无疑是一项利国利民的改革,但是由于缺乏统一的法律规范,很难达到上述效果。尽管在一些地方和部门已颁布实施有关规定,但由于其效力低,内容差异大,也难以发挥其应有的效果。
(三)建立政府采购法律制度是有效防止腐败现象发生的需要
在日常工作中,不仅每一级政府都会参与物资和劳务的采购,而且数量可观,金额巨大。但许多官员或一般公众对采购程序却知之甚少,这就给采购人员使用种种方式来操纵结果提供了可能。厂商为了销售常常采取各种利诱手段诱使采购者购买质低价高的商品,导致腐败现象发生。建立政府采购法律制度,规范政府采购行为,增强政府采购的公开、公平和公正性,使政府采购过程处于公众的监督之下。同时,在政府采购立法中增加惩罚欺诈行为和行贿受贿的条款,可以对腐败现象进行有效防治,从而促进政府采购过程的廉洁。
二、政府采购法律制度的基本原则
(一)坚持“三公”原则
“三公”原则就是公开、公平、公正原则。公开原则是世界各国管理公共支出的一个共同原则,因为政府采购合同是采购机关使用纳税人税款和其它公共专项投资签订的买卖合同,在采购中必须对纳税人以及社会公众负责。因此,要求政府采购依据的法律、政策、采购项目、合同条件、投标人资格预审和评价投标的标准等都必须对社会公开,以便公众和检察、监督机构进行审查、监督。公平原则是指所有参加竞争的投标商都能获得平等的竞争机会并受到同等待遇。也就是说,对所有参加投标的供应商、承包商、服务提供商等,应一视同仁,不得采取歧视性的政策,但为发展本国经济,推进国内就业而歧视外国竞争者的情况除外。因为只有在公平的基础上才能发挥竞争的作用,才能保证提供物美价廉的商品和优质的服务。公正原则是指评标过程中应客观公正,防止权钱交易等腐败现象的发生,以真正发挥市场机制在政府支出管理中的重要作用,实现政府与市场在支出管理领域的最佳结合。
(二)坚持竞争性原则
世界各国都将竞争性原则作为政府采购法律制度的一项重要原则。政府采购的目标主要是通过促进供应商、承包商和服务提供商之间最大程度的竞争来实现的,通过卖方之间的竞争,一方面可以促使投标人提供更好的商品、服务和技术等,并且设法降低产品成本和投标报价,从而促进整个社会劳动生产率的提高;另一方面可以形成政府采购的买方市场,从而使用户能以较低价格采购到质量较高的商品,实现政府采购高效率的目标。
（三）坚持效率原则
效率原则也是各国常见的采购原则。效率包括经济效率和管理效率两个方面,经济效率要求政府在采购过程中,能大幅度的节约开支,强化预算约束,有效提高资金使用效率,实现市场机制与财政政策的最佳结合。管理效率原则要求政府经常公布招标信息,减少中间环节,及时购买物美价廉的商品和劳务,使财政管理从价值形态延伸到实物形态,规范支出管理,提高支出效能。
(四)坚持合理保护民族工业原则对本国政府采购市场的适度放开并有效保护是国际通行的做法。目前为止,只有参加了世界贸易组织的《政府采购协议》的成员国,才按照协议的要求开放国内政府采购市场,大多数国家还只是在本国范围内进行竞争,以保护民族工业。如美国政府采购制度的一项重要原则就是国内产品优先原则,日本和其它国家对开放政府采购市场都采取了不同程度的限制措施。作为发展中国家的我国更应该通过法律手段,有效地保护国内的政府采购市场,适当限制外国产品的数量(尤其是电子、汽车等幼稚产品),以促进民族工业的发展。
三、政府采购需要建立统一的法律制度
政府采购法律制度是政府采购制度的法律体现和重要依托,对政府采购进行法制化管理是对政府采购进行有效管理的主要方式。随着国际贸易一体化的发展,一些国家和区域组织已经制定了一系列政府采购规则,如世界贸易组织制定的《政府采购协议》、欧盟制定的《关于货物、工程及服务采购的示范法》、世界银行实施的《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会贷款采购指南》等。我国由于长期实行计划经济体制,对政府采购的认识不足,直到20世纪90年代中期以来,有些地方和部门才开始规范政府采购活动,但至今没有全国性的、统一的、专门的政府采购法律法规。在相当长一段时间的政府采购实务中,采购部门都是根据不同的采购行为,适用不同行政部门的规章、办法、规定和条例等。随着市场经济的不断完善和深入发展,政府采购活动急需进一步规范,要求健全政府采购的统一法律制度。
首先,政府采购基本法是政府采购法律制度中最重要的内容,是政府采购的最主要依据。具体内容应包括:总则、采购方式及程序、监督、履约、纠纷的解决、法律责任和附则等内容。总则部分应明确规定本法的宗旨、适用范围、政府采购的基本原则、政府采购的主要管理部门及其职责。采购方式及程序部分应规定采购的主要方式、其它方式及其程序。主要方式应采取招标投标方式,因为这种方式能够充分体现公开、公平、公正原则,招标投标是一种有组织的、公开的、规范的竞争。监督部分应规定质疑和投诉,主要内容是作为公众、检察、监督机构有权对采购项目、合同条件、投标人资格、评标标准、采购从业人员资格、采购管理和经办人员行为规范等提出质疑和投诉,以充分体现公开原则,节约财政资金。履约部分主要规定采购人员代表政府和投标人订立合同后,签约双方应如何履行合同,履行的原则、规则等。纠纷的解决主要是规定在履约过程中发生纠纷后,是诉讼还是仲裁解决,或是采取一般合同纠纷的解决方式———或裁或审。法律责任部分既应包括招标投标中的法律责任,又应该包括履约过程中的法律责任;既应规定招标方的责任,又应规定投标方的责任;既应规定单位的责任,又应规定直接责任人员和负直接责任的主管人员的责任。
其次,政府采购法律制度是一个完整的体系,即除了政府采购基本法外,还应有与之相配套的招标投标法、合同法、产品质量法、反不正当竞争法、有关政府采购的部门规章、地方性法规及地方政府规章等。
招标投标是政府采购中最富有竞争的一种采购方式,能给采购者带来价格低、质量高的工程、货物和服务,有利于节约国有资金,提高采购质量。《中华人民共和国招标投标法》已于2000年1月1日起实施,这部法律是我国第一部关于政府采购方面的专门法律,特别是从事政府采购的主要方式有了法律依据,是政府采购法律体系中不可缺少的配套法律。
合同是政府采购的法律形式,合同法也就成为政府采购法律体系中非常重要的组成部分。但是政府采购的订立过程与一般合同的订立过程不同,它不像一般合同那样完全是双方当事人自由意思的表示,而是一个完全公开的过程,受公众及有关部门监督检察的过程,也是一个招标投标的竞争过程。因此《中华人民共和国合同法》作为政府采购法律体系的组成部分,应是政府采购基本法的补充,当政府采购基本法没有规定时,适用合同法的规定。
产品质量是政府采购质量的重要标志。被采购产品质量过硬,被采购服务优质上乘,被采购方信誉可靠,才能实现政府采购的经济、高效目标,才能达到节约财政开支,合理利用财政资金的目的。因此,产品质量法也应是政府采购法律体系的一个重要组成部分。
反不正当竞争法中有关“政府及其所属部门不得滥用行政权力,限定他人购买其指定的经管者的商品”,“经营者不得采用财物或其它手段进行贿赂以销售或购买商品”等规定,其目的是为了鼓励竞争,制止不正当竞争。而政府采购的目的就是通过政府采购促进正当竞争,制止不正当竞争。因此,反不正当竞争法也是政府采购法律体系的重要组成部分。
其它部门法律比如国际贸易法、国际税法、公司法、行政法、刑法等法规中与政府采购有关的规定,都应属于政府采购法律体系的构成内容。此外,国务院各部门、地方人大和政府也可根据政府采购基本法的规定,结合本部门、地区的实际情况,制定政府采购的部门规章和地方性法规及地方政府规章,共同构成我国完整的统一的政府采购法律体系。
【参考资料】
[1]谭刚.改革现行采购模式,建立政府采购制度[j].特区理论与实践,1999,(3).
【关键词】政府采购;法律制度;构建
【正文】
一、政府采购法律制度亟待建立
政府采购是当今世界各国政府管理生活的一种重要手段,它是指各级政府及其所属部门和机构,为了开展日常财务活动或为公众提供服务的需要,在财政的监督下,以法定的手段、和程序,从市场上购买商品、服务和工程的行为。由于我国正处于市场经济的初期,人们对政府采购的认识不够全面、深入,使在国内、国际市场上都具有相当规模的我国政府采购,缺乏完善、统一的法律制度规范。近几年来,随着人们认识的提高,在一些地方和部门开始制定地方性法规和部门规章来规范政府采购行为,确实解决了一些。但由于政出多门,没有进行统一的论证和的制度设计,条块分割情况十分严重,政府采购仍处于较混乱的状态。因此,有必要建立统一的政府采购法律制度。
(一)建立政府采购法律制度是规范政府采购行为的需要
在我国不同地区和部门颁布的政府采购法律文件中,对政府采购的界定、政府采购主体、政府采购包括的、管理政府采购的机构等都规定的不尽相同。如对政府采购管理机构的规定,财政部规定:“财政部负责全国政府采购的管理和监督工作”。北京市规定:“市财政局负责政府采购工作的管理、监督和指导,市财政局所属北京市政府采购办公室负责政府采购的日常事务性工作”。上海市规定:“上海市政府采购委员会是本市政府采购的领导机构,负责制定政府采购政策、审议政府采购目录、协调政府采购的日常管理工作。采购委员会设立政府采购管理办公室。政府采购管理办公室设在市财政局,负责政府采购的日常工作。”在其它方面,也存在同样的差异,因此导致了管理上的混乱和采购上的不规范。建立政府采购法律制度,可以克服上述弊端,统一规范政府采购行为。
(二)建立政府采购法律制度是有效利用财政资金的需要
由于缺乏统一、完备的政府采购法律制度,各级政府的财政支出各自为政,环节多,单价高,采购方式不规范、不透明,导致盲目采购、重复采购等浪费现象依然存在。据有关专家对政府采购试点地区招标采购的情况,节约率普遍在10%-15%以上,部分项目达到30%-50%。对于滚存赤字已达千亿元的我国财政来说,实行政府采购无疑是一项利国利民的改革,但是由于缺乏统一的法律规范,很难达到上述效果。尽管在一些地方和部门已颁布实施有关规定,但由于其效力低,内容差异大,也难以发挥其应有的效果。
(三)建立政府采购法律制度是有效防止腐败现象发生的需要
在日常工作中,不仅每一级政府都会参与物资和劳务的采购,而且数量可观,金额巨大。但许多官员或一般公众对采购程序却知之甚少,这就给采购人员使用种种方式来操纵结果提供了可能。厂商为了销售常常采取各种利诱手段诱使采购者购买质低价高的商品,导致腐败现象发生。建立政府采购法律制度,规范政府采购行为,增强政府采购的公开、公平和公正性,使政府采购过程处于公众的监督之下。同时,在政府采购立法中增加惩罚欺诈行为和行贿受贿的条款,可以对腐败现象进行有效防治,从而促进政府采购过程的廉洁。
二、政府采购法律制度的基本原则
(一)坚持“三公”原则
“三公”原则就是公开、公平、公正原则。公开原则是世界各国管理公共支出的一个共同原则,因为政府采购合同是采购机关使用纳税人税款和其它公共专项投资签订的买卖合同,在采购中必须对纳税人以及社会公众负责。因此,要求政府采购依据的法律、政策、采购项目、合同条件、投标人资格预审和评价投标的标准等都必须对社会公开,以便公众和检察、监督机构进行审查、监督。公平原则是指所有参加竞争的投标商都能获得平等的竞争机会并受到同等待遇。也就是说,对所有参加投标的供应商、承包商、服务提供商等,应一视同仁,不得采取歧视性的政策,但为发展本国经济,推进国内就业而歧视外国竞争者的情况除外。因为只有在公平的基础上才能发挥竞争的作用,才能保证提供物美价廉的商品和优质的服务。公正原则是指评标过程中应客观公正,防止权钱交易等腐败现象的发生,以真正发挥市场机制在政府支出管理中的重要作用,实现政府与市场在支出管理领域的最佳结合。
(二)坚持竞争性原则
世界各国都将竞争性原则作为政府采购法律制度的一项重要原则。政府采购的目标主要是通过促进供应商、承包商和服务提供商之间最大程度的竞争来实现的,通过卖方之间的竞争,一方面可以促使投标人提供更好的商品、服务和技术等,并且设法降低产品成本和投标报价,从而促进整个社会劳动生产率的提高;另一方面可以形成政府采购的买方市场,从而使用户能以较低价格采购到质量较高的商品,实现政府采购高效率的目标。
（三）坚持效率原则
效率原则也是各国常见的采购原则。效率包括经济效率和管理效率两个方面,经济效率要求政府在采购过程中,能大幅度的节约开支,强化预算约束,有效提高资金使用效率,实现市场机制与财政政策的最佳结合。管理效率原则要求政府经常公布招标信息,减少中间环节,及时购买物美价廉的商品和劳务,使财政管理从价值形态延伸到实物形态,规范支出管理,提高支出效能。
(四)坚持合理保护民族原则对本国政府采购市场的适度放开并有效保护是国际通行的做法。目前为止,只有参加了世界贸易组织的《政府采购协议》的成员国,才按照协议的要求开放国内政府采购市场,大多数国家还只是在本国范围内进行竞争,以保护民族工业。如美国政府采购制度的一项重要原则就是国内产品优先原则,日本和其它国家对开放政府采购市场都采取了不同程度的限制措施。作为发展家的我国更应该通过法律手段,有效地保护国内的政府采购市场,适当限制外国产品的数量(尤其是、汽车等幼稚产品),以促进民族工业的发展。
三、政府采购需要建立统一的法律制度
政府采购法律制度是政府采购制度的法律体现和重要依托,对政府采购进行法制化管理是对政府采购进行有效管理的主要方式。随着国际贸易一体化的发展,一些国家和区域组织已经制定了一系列政府采购规则,如世界贸易组织制定的《政府采购协议》、欧盟制定的《关于货物、工程及服务采购的示范法》、世界银行实施的《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会贷款采购指南》等。我国由于长期实行计划经济体制,对政府采购的认识不足,直到20世纪90年代中期以来,有些地方和部门才开始规范政府采购活动,但至今没有全国性的、统一的、专门的政府采购法律法规。在相当长一段时间的政府采购实务中,采购部门都是根据不同的采购行为,适用不同行政部门的规章、办法、规定和条例等。随着市场经济的不断完善和深入发展,政府采购活动急需进一步规范,要求健全政府采购的统一法律制度。
首先,政府采购基本法是政府采购制度中最重要的,是政府采购的最主要依据。具体内容应包括:总则、采购方式及程序、监督、履约、纠纷的解决、法律责任和附则等内容。总则部分应明确规定本法的宗旨、适用范围、政府采购的基本原则、政府采购的主要管理部门及其职责。采购方式及程序部分应规定采购的主要方式、其它方式及其程序。主要方式应采取招标投标方式,因为这种方式能够充分体现公开、公平、公正原则,招标投标是一种有组织的、公开的、规范的竞争。监督部分应规定质疑和投诉,主要内容是作为公众、检察、监督机构有权对采购项目、合同条件、投标人资格、评标标准、采购从业人员资格、采购管理和经办人员行为规范等提出质疑和投诉,以充分体现公开原则,节约财政资金。履约部分主要规定采购人员代表政府和投标人订立合同后,签约双方应如何履行合同,履行的原则、规则等。纠纷的解决主要是规定在履约过程中发生纠纷后,是诉讼还是仲裁解决,或是采取一般合同纠纷的解决方式———或裁或审。法律责任部分既应包括招标投标中的法律责任,又应该包括履约过程中的法律责任;既应规定招标方的责任,又应规定投标方的责任;既应规定单位的责任,又应规定直接责任人员和负直接责任的主管人员的责任。
其次,政府采购法律制度是一个完整的体系,即除了政府采购基本法外,还应有与之相配套的招标投标法、合同法、产品质量法、反不正当竞争法、有关政府采购的部门规章、地方性法规及地方政府规章等。
招标投标是政府采购中最富有竞争的一种采购方式,能给采购者带来价格低、质量高的工程、货物和服务,有利于节约国有资金,提高采购质量。《中华人民共和国招标投标法》已于2000年1月1日起实施,这部法律是我国第一部关于政府采购方面的专门法律,特别是从事政府采购的主要方式有了法律依据,是政府采购法律体系中不可缺少的配套法律。
合同是政府采购的法律形式,合同法也就成为政府采购法律体系中非常重要的组成部分。但是政府采购的订立过程与一般合同的订立过程不同,它不像一般合同那样完全是双方当事人自由意思的表示,而是一个完全公开的过程,受公众及有关部门监督检察的过程,也是一个招标投标的竞争过程。因此《中华人民共和国合同法》作为政府采购法律体系的组成部分,应是政府采购基本法的补充,当政府采购基本法没有规定时,适用合同法的规定。
产品质量是政府采购质量的重要标志。被采购产品质量过硬,被采购服务优质上乘,被采购方信誉可靠,才能实现政府采购的、高效目标,才能达到节约财政开支,合理利用财政资金的目的。因此,产品质量法也应是政府采购法律体系的一个重要组成部分。
反不正当竞争法中有关“政府及其所属部门不得滥用行政权力,限定他人购买其指定的经管者的商品”,“经营者不得采用财物或其它手段进行贿赂以销售或购买商品”等规定,其目的是为了鼓励竞争,制止不正当竞争。而政府采购的目的就是通过政府采购促进正当竞争,制止不正当竞争。因此,反不正当竞争法也是政府采购法律体系的重要组成部分。
其它部门法律比如国际贸易法、国际税法、公司法、行政法、刑法等法规中与政府采购有关的规定,都应属于政府采购法律体系的构成内容。此外,国务院各部门、地方人大和政府也可根据政府采购基本法的规定,结合本部门、地区的实际情况,制定政府采购的部门规章和地方性法规及地方政府规章,共同构成我国完整的统一的政府采购法律体系。
【资料】
[1]谭刚.改革现行采购模式,建立政府采购制度[J].特区与实践,1999,(3).
关键词：政府采购；项目管理；原则；对策
中图分类号：F253.2文献标识码：A文章编号：
政府采购在一般意义上是指公共采购，是各级政府及其所属机构为了开展日常或为社会公众提供公共服务的需要【1】。但是从采购运行的实践来看，还存在不完善、不规范的现象，其效果无论从采购规模上还是从行为的规范上，还没有达到预期监督的目的【2】。本文为此具体探讨了政府采购项目管理的原则与措施。
1 政府采购项目管理的原则
1.1 公开原则
公开原则是指政府采购机关或其委托的政府采购业务机构，应当依据法定的条件和要求，向作为投标人或潜在投标人的供应商和社会公众，真实、全面、充分、及时地披露与政府采购行为有重大关系的相关信息，即政府采购活动的信息公开【3】。在建立政府采购项目管理过程中，充分落实公开原则，是确保政府采购过程的透明性、保证廉洁采购的前提。
1.2 公平原则
公平原则是指政府采购活动中，各方当事人之间的权利与义务内容应当是大致对等的。公平原则既适用于采购方与供应商之间的合同关系，也适用于采购方与采购人之间的关系。只有坚持了公平原则，才能调动采购方特别是供应商的积极性，充分发挥政府采购的最大作用【4】。
1.3 公正原则
公正原则是指采购方及其人相对于作为投标人、潜在投标人的若干供应商而言，政府采购的监督部门相对于作为被监督人的若干当事人而言，应当站在公允的立场上，对所有参与政府采购活动的供应商都一碗水端平，才能使供应商自由、平等地进入充满商机的政府采购市场；才能使采购者在众多充满竞争力的投标者中挑选最佳的合同当事人【5】。
1.4 效益原则
建立政府采购项目管理时要充分体现效益原则，确保政府采购过程自身的微观效益与政府采购效果的社会效益，最大限度地节约政府和纳税人的资金，用好纳税人的钱，减轻纳税人负担，增进纳税人福利，让纳税人和消费者享受物美价廉的商品和服务。
2 加强政府采购项目管理的措施
2.1 完善政府采购法律体系
2002年我国制定了《政府采购法》。但我国目前的关于政府采购的法律基础还面临以下需要解决的问题：一是修改原有与《政府采购法》不适应或冲突的地方性法规和规章；二是制定政府采购法的实施细则以及配套的规章制度，尽快构建一套适合我国国情的完善的政府采购法律体系；三是在实践中不断完善政府采购基本法，以适应新的情况；四是创建良好的法制环境，加强宣传，严格执行，完善质疑和投诉制度。为此我们认为， 现行政府采购法是在效率优先、兼顾公平的发展观基础上诞生的，这种发展观在处理公共问题和政府作用问题上，更倾向于引用市场的办法。而科学发展观提出后，政府的职能有了转变，政府要承担起维护社会公平正义的职责。因此建议，应尽快出台政府采购法实施条例，提高《政府采购法》的可操作性。其次，应选择适当的时机，进一步修订和完善《政府采购法》。再次，要理顺《政府采购法》与《招标投标法》的关系【6】。
要规范和发展政府采购市场，进一步加大政府采购信息公开力度，推进采购方式变更审批、进口审核及有关采购政策执行结果的公开化；加快研究建立针对采购人、供应商、评审专家和采购机构的分类监管机制；坚决打破地区分割和行业垄断，防范和制止阻碍中小企业、民营企业参与政府采购市场竞争的行为。
2.2 明确统一的政府采购机构
结合我国的实际情况，政府采购中的集中采购项目应该由一个专职机构如政府采购中心统一组织采购。比如政府采购委托社会中介组织承办的委托项目。采购中心的人员应以专业人员为主，要特别重视吸纳工程设计、工程预决算、工程管理、国际贸易、经济法、质量监管等方面的人才。确保采购队伍的专业化，提高采购效率，保证采购质量，减少不同方向、不同条块的多头采购。将国际招标采购及重大工程的招标等统一归属到政府采购中心集中组织，最大限度地降低采购风险。同时优化内部岗位设置，建立协调高效运转的内部工作机制。制定严格的内部管理制度，包括质量控制制度、经济责任制度、内部工作规程、人员工作守则、档案管理制度、监督检查制度等，并对每个采购项目实行量化管理，明确时间要求，从机制上提高采购工作效率。
2.3 完善政府采购预算工作
《政府采购法》规定政府采购应严格按照批准的预算执行。政府采购预算编制是否科学、规范，采购项目是否完善、细致，直接关系到整个政府采购活动的质量。因此政府采购预算在编制和执行中应注意以下事项：(1)细化采购项目，建立集中采购和分散采购备案管理制度。进一步深化预算编制改革，要从预算科目设计、部门预算编制内容、预算编制时间及部门预算的批复等方面，反映政府采购需求，使预算单位编全编实预算。切实规范预算执行中的调整和追加行为，强化预算约束，对确需追加预算的，采用追加预算听政会的形式，确保“阳光操作”。(2)采购单位应增强预算意识，按照规定编制并执行预算，不得擅自改变资金用途和超标准采购。摸清家底，建立完善的物品动态信息库，避免无预算采购、重复采购、盲目采购等浪费行为。
2.4增强政府采购透明度
透明度原则是世界各国政府采购中的一项基本原则，也是世贸组织政府采购协议的基本原则之一。为取信于商家和签约人，保证采购业务公开、公正地进行，必须采取多种方法，努力提高政府采购的透明度：一是加强对政府采购的宣传教育的力度，使政府采购从业人员和供应商明确知道该怎样参与政府采购活动；二是进一步拓宽政府采购信息的公布渠道，使采购信息在更广阔范围内传播，尽量保证供应商获得的信息能够对等；三是明确规定对商家的评估办法，让各参与竞争的供应商能准确把握自己的竞争地位，使之能做到合理报价，而不是恶意竞争。四是建立商家的诚信评价机制，促进长效机制的建立。五是在进行采购时候，实行“三分离”制度（政府采购的监督管理、采购执行、项目验收三个重点环节实行责权分离）。
总之，政府采购项目管理的完善是一个循序渐进的过程，正随着我国市场经济的不断完善而逐渐成熟。
参考文献：
[1] 徐深义．财政部门如何加强政府采购活动的监督管理[J]．政府采购指导，2009，(12)：58-60．
[2] 房子健，吴学飞.论中国入世后的政府采购项目管理改革[J]．商场现代化，2008，5：364-365．
[3] 郭旭红.WTO下完善我国政府采购项目管理的探讨[J]．现代商业，2005，5：172-174．
[4] 李亚平，陈斌.政府采购项目管理的国外经验及国内问题分析[J]．经济论坛，2008，12：102-103．
我国在实行政府采购制度后，政策制定、预算编制、购买方式决定、资金支付、监督检查等工作都由财政部门掌握，权力相对集中，如何正确使用权力，避免公共权力对政府采购各个程序的干预，成为政府采购工作中的重要一环。因此，加强政府采购内部控制度建设是使各项权力得到约束、制衡和监督，政府采购执行得到规范化、程序化、法制化的保证。
一、 加强内部控制制度建设的必要性
（一） 是贯彻政府采购法规制度的重要基础
为了规范和加强政府采购工作，国家制定了《政府采购法》、《招标投标法》等法律
规章，这些是进行政府采购活动的基本依据。但这些法律规章只是从全国政府采购工作总体要求出发制定的，尽管在制定过程中尽可能考虑了不同地区、部门、项目的政府采购要求和特点，但相对于具体的政府采购活动而言，国家的法律规章的各项规定仍需结合具体政府采购项目、方式和管理特点，要求进行具体化，并作必要补充，以使政府采购管理工作能渗透到政府采购管理的各个环节、各个方面。这种对国家政府采购法律法规具体化的办法和措施，就是政府采购内部控制制度所需解决的问题。从某种意义上讲，政府采购内部控制制度，是国家政府采购法律法规的必要补充，是贯彻实施国家政府采购法律法规的重要基础和保证。
（二） 是规范政府采购工作秩序的客观要求
政府采购工作涉及使用财政性资金政府各部门、供应商、招标投标机构等各方面的利益关系，处理不当将会影响有关方面的利益，因此政府采购工作必须依法进行。从我国推行政府采购制度情况来看，在采购过程中走后门、送回扣、假招标、扩大预算、高价围标低价抢标等腐败行为屡有发生，一些单位或人员为了小团体或个人利益，不仅损害了国家和社会公众利益，也对政府采购活动的推行和管理带来消极影响。因此，加强政府采购内部控制制度建设，使政府采购管理工作的程序、方法、要求等制度化、规范化，这样才能保证政府采购管理工作有章可循、有据可依、规范有序，才能保证政府采购工作在维护市场经济秩序中发挥应有的作用。
（三） 是完善政府采购管理制度体系的要求
我国的政府采购管理制度体系，通常由法律、法规、规章、制度四个层次构成。显然，内部控制制度是政府采购管理制度体系的重要组成部分。《政府采购法》对政府采购工作的原则、基本方法和程序作了规定，为政府采购活动提供了制度保证，但只是指明了工作的方向和目标，要实现目标还需要根据规定并结合管理要求进行充实和细化，才能使政府采购法律规定落到实处，进而保证政府采购管理制度体系的完整性和有效性。
（四） 是适应加入世界贸易组织的要求
根据世界贸易组织的要求，我国加入WTO后，国外供应商与国内供应商有同等的“国民待遇”，可以平等地参与我国政府采购招标活动（江泽民同志在2001 年上海APEC会议上承诺，到2020年，开放我国政府采购市场）。因此，必须加强政府采购内部控制制度建设，才能避免在政府采购中行政干预过多，甚至存在“暗箱操作”的现象，才能使政府采购管理工作渗透到政府采购活动的各个环节、各个方面，才能不仅有利于政府采购的公平竞争，更有利于维护市场经济秩序，树立政府形象。
二、 内部控制制度建设的基本原则
（一）合法性原则
即应当符合并严格执行法律、法规和国家统一的政府采购法律制度的规定。依法办事是政府采购工作的首要准则，也是制定政府采购内部控制制度的首要原则。因此，政府采购内部控制制度建设应当符合《政府采购法》、《招标投标法》、《合同法》、《建筑法》、《产品质量法》等法律的规定，以避免扰乱政府采购市场经济秩序。
（二）适应性原则
即政府采购内部控制制度应当体现我国政府采购的特点和要求，不能因追求先进而脱离我国实际，不能生搬硬套，必须从我国实际出发，才能使政府采购内部控制制度适应政府采购管理要求并发挥作用。
（三）规范性原则
即应当全面规范政府采购的各项工作，保证政府采购工作的有序进行。规范性原则的基本要求主要体现在：一方面要体现控制的全面性。从控制范围看，内部控制应涵盖政府采购的每个过程、部门、环节和每个人，包括单位内部相互牵制和单位与单位之间的相互牵制；从控制内容看，不仅要对具体业务活动进行控制，还要把控制环境、会计系统、控制程序纳入政府采购范畴；从时间上看，不仅要事中控制，还要实施事前和事后控制；从纵向层级看，要从一般员工控制逐步扩大到决策层甚至最高决策者，形成人人、事事、时时都能遵守内部控制制度。另一方面要体现方法的科学规范性。政府采购内部控制制度要符合并体现政府采购方法的科学性，政府采购内部控制制度要符合并体现政府采购活动中诸如采购方式、评标方法等的科学性，不能与一些与政府采购活动相关的会计、统计、管理学科的基本方法和要求相违背。
（四）科学性原则
政府采购内部控制制度建设的科学性原则，主要体现在以下几个方面：
关键字：浙江中烟；烟叶价值链管理；原烟采购；ERP系统；
The application depth of managing tobacco leaf value chain in China Tobacco Zhejiang Industrial Co., Ltd
Abstract: The flow is complex in the process of tobacco leaf procurement and outward processing. Due to lack of business operation on the remote real-time response to cigarette manufacturers, it has great difficulty in meticulous managing physical flaw and cash flow. According to the tobacco industry’s characteristics and the present condition of corporation management, this paper designs a kind of tobacco leaf’s value chain management which based on the ERP system, and the system implement by combining program development, VPN and other information technology with ERP system. After implementation, we mainly achieve the integration of tobacco leaf planning and procurement implementation, the integration of financial operations, and improve the business supply chain. Therefore, we explore a new way to information construction for cigarette manufacturers’ raw tobacco leaf procurement process.
Keywords: China Tobacco Zhejiang Industrial Co., Ltd; managing tobacco leaf value chain; procurement of raw tobacco; ERP system
一、引言
烟叶对于烟草企业而言属于战略性物资，其采购受到很多客观因素制约，在国家局的大力推行下，原烟交接、就地委托加工逐渐成为烟叶购销工作中的主流模式[1]。在外协加工过程中，流程复杂，烟叶的品种、数量、等级和质量都会发生变化，给物流和资金流管理带来很大难度。特别是外协加工地发生在采购地，信息无法及时反馈，沟通不畅，造成管理上的盲区；另外原烟交货周期长，大部分合同都是采购执行完成后才开始结算，缺乏信息系统支撑使得出现账物不一致时调整难度大。
目前，国内烟草企业对原烟采购过程管理的信息化建设尚处于起步阶段，不少企业在烟叶管理信息化建设方面进行了不懈的探索和实践[2-6]。本文主要介绍浙江中烟ERP系统实施过程中烟叶价值链管理的应用，希望能够给兄弟企业提供些许启发。
二、烟叶价值链管理的目的与意义
价值链是指企业在业务活动中每一个环节形成的成本和利润所构成的价值的传递，而价值链管理则是指在价传递过程中对各业务运作环节进行梳理与控制，使之价值最大化，基于业务运作特点的成本管理是价值链管理的核心[7,8]。具体到烟草行业，烟叶价值链是指从烟叶采购计划制定开始到片烟入库过程中每一个业务环节形成的成本和利润所构成的价值的传递，而烟叶价值链管理则是指从烟叶采购计划制定到片烟入库过程中对各业务运作环节进行梳理与控制，使之价值最大化。
烟叶价值链管理，就是通过优化原烟采购的核心业务流程，实现财务业务一体化运作，降低企业生产成本，为企业生产提供优质片烟，从而提升卷烟产品的市场竞争力。它意在帮助企业建立一套与烟草行业特色相适应的、数字化的管理模式，弥补企业长期以来在烟叶采购业务流程和信息化管理方面存在的不足，从而加强企业战略成本管控，提升核心竞争力。
三、实施烟叶价值链管理的主要设计思路
ERP系统作为财务业务一体化系统，要实现烟叶价值链管理，一方面需要满足原烟采购的实物管理需要，另一方面要满足财务结算的需要，支持“原烟交接、原烟结算”和“原烟交接、片烟结算”两种结算类型。因此，在价值链管理体系中，要体现出物流、价值流与信息流的统一。
3.1计划与执行一体化
由国家局分配的年度采购额度和供应商后，在网上与各供应商签署烟叶年度采购协议，并按照采购协议执行原烟采购。同时，在采购完成后，通过对原烟采购计划与实际采购执行情况进行匹配对照，跟踪年度采购计划与采购执行情况的关系，并为来年采购计划申报做准备。
3.2财务业务一体化
财务业务一体化是公司原烟采购集中管控的基础。依据烟叶实时调拨后的商务谈判结果作为ERP系统起点；结算时，通过货款发票、采购订单、收货信息三单合一，保证三单匹配，明晰过程信息；同时需满足财务对于途耗处理、等级调整、原烟实际成本、片烟成本核算等管理要求。
3.3业务供应链
通过细分原烟物料编码和设置虚拟库位实现对库存的细化管理。在原烟收货、挑选和复烤加工等环节中，展示烟叶过程管理信息，完善信息查询机制，改善传统信息收集方式，提升工作效率；
四、基于ERP系统烟叶价值链管理的主要内容
4.1总体设计架构
根据烟叶价值链管理的设计思路，结合浙江中烟实际，总体设计架构分三层：计划层、执行层和核算层。其中，计划层是指从制定烟叶采购需求计划到签订烟叶采购协议的过程；业务执行层是指从烟叶实时调拨合同开始到原烟收货、挑选和打叶复烤等过程；财务核算层则是指业务执行过程中对应的财务核算处理过程。具体如下图1所示：
图1：烟叶价值链管理总体架构示意图
4.2主要内容
在烟叶价值链管理中，主要包含原烟计划、收货、挑选、打叶复烤和财务结算等环节。其中，“原烟交接、原烟结算”和“原烟交接、片烟结算”，通过业务类型加以区分。为满足采购管理需要，“原烟交接、片烟结算”在ERP系统中参照“原烟交接、原烟结算”进行实物管理，并将原烟物料不表示价值属性，在原烟收货、原烟挑选阶段，不进行价值管理。具体内容如下：
4.2.1 原烟计划
根据国家局分配的年度采购额度，在网上与各供应商签署烟叶年度采购协议，并按照采购协议执行原烟采购。在系统中，根据年度采购协议来创建采购计划，包括各原烟物料的等级和数量等；如果有计划增补，则在系统中创建增补采购计划；
4.2.2 原烟收货
根据采购协议，在采购执行时和供应商签署实时合同。由供应商送货完成后，技术中心在2天内出具质检信息（不含霉烂烟信息），然后根据收货质检信息和供应商进行商务谈判。在系统中，以商务谈判结果为起点，同时录入谈判后降级物料的原等级物料号和重量。依据沟通后实际接收数量创建采购订单，并修改采购订单来录入需承担的途耗数量和霉烂烟数量；然后基于审核的采购订单进行收货，原烟物料进入对应复烤厂的挑选前库。结算时，以采购订单作为依据，其中发票重量=调入重量-霉烂+途耗，从而保证系统中财务业务口径一致。在系统中收货完成后将发生等级变更的物料合还原为原等级，即合并为原等级，同时报废途耗等，并自动生成对应的会计凭证，从而保证系统中库存与实物库存一致。
4.2.3 原烟挑选
在原烟挑选阶段，为满足管理需要，需记录挑选前后物料等级、重量等因素的变化，并由此计算挑选前后价值变化。在系统中，创建挑选单，包括：挑选前物料号、投入件数、投入重量和实际过磅重量等挑选前投料的关键数据；以及挑选后物料号、重量、件数和选后废弃、损耗等选后关键数据，并处理霉烂烟数量。挑选单创建完成后，自动生成对应的会计凭证，并计算如下指标：各物料的投入比率、挑选前后金额比、损耗量、上选率等，当上选率低于某一指定数值时系统为异常业务，需要领导审批后方可进入下一个环节。
4.2.4打叶复烤
原烟挑选后，根据浙江中烟与复烤厂签订的委外加工协议，由技术中心提供配打方案进行打叶复烤。在系统中，首先依据配打方案创建打叶复烤加工单，然后将投料转入分包库存，待片烟完工后进行片烟和副产品委外收货，并消耗分包的原烟，同时自动生成对应的会计凭证。其中，打叶复烤加工单内容包括：加工单位、重量、有配方的成品片烟、回收长梗和短梗、废弃物等，以及投料信息：投入原烟物料号、实际过磅重量、库存重量等。在打叶复烤加工单创建完成后，自动计算出片率，并创建采购订单。“原烟交接、原烟结算”类型中，根据复烤加工单生成委外加工采购订单，作为委外加工费结算依据；“原烟交接、片烟结算”类型中，根据复烤加工单生成片烟采购订单，作为片烟和委外加工费结算依据。
4.2.5财务结算
烟叶结算有两种类型：“原烟交接、原烟结算”和“原烟交接、片烟结算”。“原烟交接、原烟结算”方式中，根据原烟采购订单和收货进行结算，其中原烟采购订单在创建时采用原烟标准价格，在结算时根据原烟实际定价进行统一调整，打叶复烤委外加工费，则根据委外加工采购订单和收货结算；“原烟交接、片烟结算”方式中，根据片烟采购订单和收货进行结算，订单中包含片烟价格和委外加工费等；在原烟收货、挑选和打叶复烤过程中产生的财务差异，在月底按照一定的规则进行分摊，从而满足财务业务一体化。
在ERP系统中，为便于核算采购成本，主要有三种结算处理方式：
（1）货款：在系统中采用基于采购订单收货的发票校验，通过货款发票、采购订单、收货信息三单合一，保证三单匹配；
（2）片烟委外加工费用：利用ERP委外加工采购订单，进行发票校验；
（3）其它费用：采用采购发票校验的后续借记方式，将费用记录到差异科目，进而归结到物料成本；
通过以上三种方式，将原烟采购发生的每一笔费用都纳入到采购成本中；发票校验后自动生成会计凭证，这样使财务能监控到每一笔采购业务，并能进行正反向追溯。
五、实施过程中关键要素和效果分析
5.1关键要素
烟叶价值链管理作为烟草行业的特色业务，在设计和实施时需充分利用ERP系统中先进管理思想和先进技术手段，以适应浙江中烟原烟采购的实际情况，满足精细化管理的需要。在实施过程中主要采用如下关键要素：
5.1.1 基于对业务的深刻理解
在ERP系统实施之前，浙江中烟顺利完成了信息化总体规划项目，其间对原烟采购流程进行了全面梳理和诊断；在ERP系统实施期间，通过和业务、财务部门就供应链运作、财务业务一体化等进行了广泛而深入的沟通研讨，并现场走访了打叶复烤场，结合公司发展战略、原烟业务运作特点以及业务与管理需求，并在对原烟采购各相关业务的理解的基础上，经过多版本修改后最终确定了原烟价值链管理方案。
5.1.2关键技术
（1）主数据管理技术
主数据编码遵循标准化规范化原则，在满足国家局要求和公司标准的基础上确定了ERP系统中主数据分类和原烟、片烟的编码规则。其中，原烟物料编码长度为15位，片烟物料编码长度为9位。片烟物料主数据，在主数据平台上一次性维护完成后下发到各相关业务系统，从源头保证了各相关系统中物料主数据的一致性。
（2）ERP功能配置与开发
ERP代表着先进的管理思想、优秀的软件设计。SAP R/3是一种按需配置的企业软件解决方案，通过按需配置来提供SAP 的最佳优势。同时，将操作界面中专业术语名称进行行业特色适应性修改、将操作不相关字段进行隐藏，同时对异常的业务操作提供预警提示，这样通过配置优化来规范用户操作流程，提高管理效率。
对于标准的ERP系统功能无法满足的烟草行业特色需求，使SAP R/3标准解决方案能适应烟草行业的特殊要求。
5.1.3 有效的实施方法保障
为保证项目顺利进行，在实施过程中采用了有效的实施方法保障，主要做好项目管理、严格测试、培训到位、文档规范等项工作，推动项目进行。
5.2 效果分析
通过采用上述关键因素，在ERP系统中实现了烟叶价值链管理。浙江中烟ERP系统顺利上线后，与实施前相比，主要达成效果如下：
5.2.1采购计划与执行一体化
实现了采购计划的信息系统管理，通过对原烟采购计划与实际采购执行情况进行匹配对照，可随时查看年度计划的采购执行进度，跟踪年度采购计划与实际采购业务关系，并为来年采购计划申报提供有效数据支撑；计划与执行的一体化为烟叶采购管理提升、业务变革、评估等，做到有据可查，有据可依。
5.2.2财务业务一体化
以订单为核心管控整个物流、结算过程。“原烟交接、原烟结算”和“原烟交接、片烟结算”两种结算类型中，通过货款发票、采购订单、收货信息三单合一，保证三单匹配，清晰过程信息；同时满足了财务对等级变化、途耗处理、原烟实际成本，差异处理，片烟成本核算等管理要求，使得财务能监控到每一笔采购业务，并能进行正反向追溯。
5.2.3实现业务供应链运作提升
（1）提升采购管理，障各地烟叶采购流程统一、数据统一，提高了管理效率。
（2）实时反映原烟收货阶段、挑选阶段、打叶复烤阶段实时可控的可视化烟叶库存查询，满足了业务操作对库存信息的管理要求。
（3）完善打叶复烤消耗管理，支持了打叶复烤过程管理要求。
六、结论
浙江中烟烟叶价值链管理，基于“财务业务一体化”的原则，在功能上强调原烟采购过程管理的需要，紧紧围绕企业“管理精细化”的宗旨，为提升企业生产战略物资的采购管理服务；在具体实现上，通过借助企业ERP系统先进思想并结合程序开发、VPN等信息技术，进行了有机的协调设计，并通过与财务模块的集成重点解决了原烟收货、挑选和打叶复烤中业务口径与财务口径的统一，进一步细化了原烟采购成本的核算，为烟草企业原烟采购的信息化建设探索了一条新路。
参考文献：
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关键词：物流成本；控制；采购分析；应用；
文章编号：1674-3520（2015）-04-00-02
随着市场经济的快速发展，愈发刺激了企业之间的激烈竞争，综合企业发展形势看来，其竞争力更多地体现在对最终需求的反映速度及成本控制方面，而采购环节无疑与这两方面有着十分重要的联系，这也促使了更多地企业逐渐将企业采购分析作为了一种战略任务。当前企业发展中，虽然现代物流管理理念早已盛行，但基于深入研究及实际应用方面的缺失，大部分企业并没有一套完整的控制体系，这也使得企业无法有效改善其物流管理，所以，研究采购分析对于企业物流控制的重要性及具体应用，对于企业的更好发展有着十分重要的现实意义。
一、物流成本控制的重点分析
结合当前发展的形势看来，企业拥有的会计核算制度，对于企业成本的分摊是结合劳动力和产品来进行的，这样，使得其在对应的“损益表”中，其实其不显示其物流成本的直接记录，此外，产品销售成本或货物的购入成本中往往包含了物料回运成本，而生产成本中则包含了企业的厂内运输成本，而对应的销售费用的项目中则包含了企业处理订单成本等，这种现状下，一旦不明确企业现有的物流成本数额等，显然是无法真正意义上做到物流成本的节约及有效控制，这一现状也促生了现行会计制度与物流成本控制间的技术性冲突，从这里不难看出，当前的企业发展中，物流成本管理的有着诱人的前景和巨大潜力，此外，从企业的角度看，无法真正从现行会计制度的框架确认或分离出物流成本，这势必会严重影响到企业的效益及未来发展。
针对目前的企业物流发展现状，企业并不是无能为力或是不能控制物流成本，综合当前各国的物流成本核算具体情况来看，类似于美国这种物流管理较为成熟的国家，无可非议的是，其物流支出也占了当年GDP的极大部分，《工业国家》杂志在有一期意做了一项调查，关乎价值链方面，统计发现，被调查者中有近40%人并不知晓自己所在企业的物流成本具体明细，更不用说对应的物流成本结构或是大小了，这种现状的存在，势必导致企业无法从降低物流成本等方面，去更有力和更有效地去提高自身的核心竞争力，这成为了影响企业更好的发展的一个极其重要的因素[1-3]。
二、采购分析对企业的重要性及原则
普遍而言，诸如中石化等生产性企业通常在原材料和元器件的采购方面需要用到的销售额的40%-70%，这无疑是一笔巨大的资金，对于此类型的生产企业而言，采购的速度、效率及订单的执行等，对于企业能否在最短的时间内满足客户的需求有着极为重要的影响，也关乎着企业的未来发展前景。基于此，中石化等生产型企业在运作之初，结合自己的发展战略，就应当意识到：采购是整个供应链管理的重要环节，对此环节的分析多有助于控制企业成本，相对地，倘若企业未作好采购分析，显然缺乏前提的基础条件，就不能控制好企业的供应链和成本，这成为了众多企业在经营及发展中面临的重大课题。
综合我国的企业发展现状来看，很多企业并无采购分析这一概念，在企业的发展过程中，只有当其规模达到一定的程度或趋于成熟的时候，企业的管理层方能意识到采购分析的重要，从笔者的了解来看，台湾一些公司显然在这方面做得很好，其专门成立了采购管理部门，在相应的物流管理方面，这显然走到了很多企业的前列。
在采购的原则方面，我们可以将其定义为一切从供应链的成本角度出发。具体说来，企业发展过程中，所谓的采购分析，通俗点说就是对买什么、花多少钱买多少以及所买时候的确定等方面的分析，从这一层面的意思来看，采购分析过程中势必要涉及到采购物料的成本分析、双方交易的付款期限以及双方交货的地点时间方面等的信息，显然其中最为重要的部分是成本分析，这是以为，若以买家的视角去看待这一问题，考虑的显然更多，有最原始的物料成本，此外，还有其需对应上游供应商的成本进行完善的考虑及分析。
一切从供应链的成本角度出发，这一理念逐渐发展为了当前采购分析最需遵循的原则，供应商成本也是总成本的组成部分，另外，无论运输费用是生产商还是使用企业来出，都并不影响其客观存在性，所以其最终还是要算入总成本，所以，新时期的发展过程中，要求本地化的采购比例逐渐升高，这种需求氛围下，采供双方的整体竞争力方能得到加强，促进彼此的双赢，作为采购商，显然需要着眼于长远的发展，进而形成对整个供应链成本的多重考虑，为确保和供应商长河的合作发展，势必要让供应商赚取足够的利润[4-5]。
三、影响企业采购物流成本的因素
（一）不合理的公路收费
当前发展中，在造成运输物流成本高的重要因素方面，不合理的公路收费已然成为了重中之重，公路作为公共设施，由于其广泛的应用范围，及频繁的应用次数，使得其已然成为了当前最为赚钱的盈利工具，在其最大的受益者方面，显然是代表国家公众管理公路的管理机构。因其相关部门手握重权就可以制定法规，对收费价格及市场规则进行确立，存在向过路车收取不合理的公路费的情况，进而将国家的利益公司化及部门化，针对这种现状，尽管我国已公开治理公路三乱现象，但并未真正将其根除，正是因为过多的公路收费，一定程度上迫使产品的物流成本被提高，这一现象的存在对于我国物流行业的发展及对应的买卖双方企业的发展都有制约作用。
（二） 低效的物流转接
新时期发展的大环境下，在造成物流成本过高的原因方面，物流转接效率偏低的问题已然成为了首要因素。具体说来，由于物流转接效率偏低，使得物流市场迂回运输偏多且运输周期变长，造成了物流成本的提高，最终降低了企业的绩效，企业的产品要想送达市场，对各种运输途径的运用必不可少，但是当前发展中存在的物流转接效率偏低的问题，无疑会增加产品每一次中转产生的成本，综合算来，最终导致采购的产品成本被动增加，也影响了整体的社会价值。
（三）重复征税方面
当前企业的发展中，在物流成本增高的因素方面，重复征税显然是一个重要的助推因素，综合看来，我国有行为税、财务税、所得税、流转税四个税收类型，而在中石化等企业采购涉及到的物流业发展中，涉及到的各种小型税种多达十多项，从这里不难看出，在所有竞争行业中，物流行业的税费无疑是最高的，作为新时期物流发展中的特殊的成本，税收占据着很重要的地位，重复征税最终导致了物流成本过高，对于采购企业而言，是亟待解决的问题之一，需要借助采购分析及物流控制去使其最经济型发展。
四、采购分析在物流成本控制中的具体应用
（一）采购前的具体分析
新时期发展的大环境下，为了促进企业对物流成本的有效控制，应当从分析采购入手，具体实施中，应当结合库存情况来进行。基于产品更新换代快等原因，很多的产品刚生产出来就会很快地跌价，这种现状下，将其放在仓库内一天，显然就是一天天在损失钱，并且对应的厂商也需要承受更高的风险，基于此，当前相关领域发展中较为盛行零库存的理念，其在折旧费用等方面有重要意义。许多生产商都开始实行本地化采购，此外，其追求元件实现即时（JIT）采购，通过白运用此方式，力图将库存降到最低，综合看来，所谓的JIT采购，其最重要的优势就是将成本降低，当然，其也具有劣势，即为对应变能力要求过高。当前发展中，实施采购分析时，针对JIT采购类物资认真选择方面，应当考虑好什么时候下单最好及该买多少才算合适等问题，依笔者看来，需要从两个方面去考虑解决此类问题，具体而言，首要的便是对自己所接收到的订单情况的考察，继而结合以往物料使用量平均值及变化幅度的有效参考，进而在此基础上根据两个值进行加权计算，并将其结果归类经企业采购的计划中，第二，需要对供应商的历史供货情况进行考察，也就是供应商自身的供货数量平均值和变化幅度，在此前提下，方能对供应商合适的交货数量和交货周期的有效计算，确保整个物流控制过程有理有据，将采购分析进行细致化运用。
（二）通过采购分析选择供应商
上述探讨的基础上，接下来要做的便是分析该向谁下单这一问题。具体说来，采购清单通常由三个部分组成，为传统的采购订单、供应商管理库存订单及JIT 订单，深究之下不难发现，供应商的类别属性和采购商品的细分模型是进行此分类的基础条件，如下图，为其商品细分模型：
图1 商品细分模型示意图
从上述模型分析中可看出，能将企业要采购的商品按照价值风险的大小实施细分，其中，因其针对的采购商品的各异，采购策略也是更具针对性的，其中最好的战略采购的方法针对的是高风险、高价值的现象，相对来说系统化采购方法则更适合低价值和低风险的类型。
当前中石化等企业的发展中，在供应商选择的时候，同样为了实现对采购成本的降低，应当结合已有的-供应商基础，这是一种非常重要的信息资源，用途极大，利于后续发展中对供应商的有效分析，具体说来，当前的供应商信息资源表现在以下几方面，有生产的品种和产能如何、公司组织结构是否健全及财务状况是否稳定和对应的客户群体组成等，多重因素共同构成了供应商的基本信息，在对其进行审查合格后，依次为基础，然后派出由研发、品管及生产部门的组建起一个团队，这种多部门人员的合作能更有效地实施对应的现场审查，继而做后续的产品详细认证，在完善前述的一系列工作的基础上，作为供应商，则应当进行的步骤即为产品送样，这种做法延续到供应商的产品通过批量认证，方可结束，使得认证工作能严谨有效地进行，我后续的采购的进行奠定基础。
综合而言，稳定的市场供应才是上述流程实施的基础，相反的情况下，当供应紧张时又应当怎么做呢？在笔者看来，这种供应断链的情况一定会发生，针对此，企业通常需要做的便是，首先要进行的便是提前备料和生产周期的排整，当然，也应兼顾到分析成本与货源的问题。当前发展中，随着企业管理理念的更新与发展，虽然采购行为日趋理性，但无可非议地，对于行业所在的整个市场的供需状态，相关企业的决策人士仍需对其进行及时的把握，这对于企业相关采购策略的制定的实施有着十分重要的现实意义。
五、企业采购成本控制要点分析
（一） 全面而准确掌握市场信息
当前发展的大北京下，对于企业的采购管理部门而言，为了促进工作的有效性发展，势必要认真地定期或不定期进行对市场的有效调研，继而做到及时掌握市场信息，使得企业在发展过程中的采购等业务能做到以最合适的价格、最优的质量以及最合理的运输方式来实施，也就是企业应当择优选购。这对于中石化等企业的效益作用重大，因为其时常会涉及到采购一些原材料方面的问题，因为供应商存在的付款条件苛刻及不能及时实现现场发货等现状，所以这其中时常会涉及到中间商的问题，一般通过其进行对应的物资采购，更应当借助于多种渠道来实施，使得物流控制得到最大化的控制。
（二）坚持原则采购
具体说来，包含以下的内容：（1）物资采购方面要强化按计划采购的原则，借助这种方式，确保其对应的每一笔资金支出均在预算内，有效实施物流控制。在生产组织过程中，时常会发生突发事件，基于此，需在编制财务成本预算时，结合此具体情况，对应地预留一定的资金，但对其处理过程，应制定严格的控制程序，促进其有理有据性化发展。（2）坚持模拟招标、竞价的原则。当前发展过程中，对于原燃材料、大宗备品备件等，采购企业应坚持模拟招标的原则来完善后续的采购控制；（3）坚持比价的原则采购；对于企业用到的通用备件、材料、物资等设备，应注意到专用备件坚持直接从生产厂家采购。而非走不正规的中间商渠道。
（三）把好入库验收关
在中石化等企业的采购工作实施中，入库原料材料、物资验收管理极为重要，健全的管理制度是基础，应当加强对其的监督，对所遇到的问题进行及时的解决，如对于进厂的原材料，所在企业的管理监督人员应要从严把关开始，建立抽查、复查制度，以及对应的精确计量等等，并结合采购物资的具体情况投入相应人力作为重点加强管理，有效控制物流成本。
六、结束语
综上所述，在新时期企业发展中，物流成本的控制对于企业的战略性意义极大，结合此，本文从物流成本控制的重点分析入手，具体对采购分析在物流成本控制中的应用进行了探讨，并期望借助采购前的具体分析及对供应商的合理选择，最大化降低企业的物流成本，促进企业的更有效发展。
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在传统的计划经济条件体制下，人们常常认为“行政法上取得所有权最主要的方式是公用征收。”[1]公共组织要获得其职能活动所需的物资和劳务往往需要国家通过行政命令或计划调拨无偿或平价等方式来实现。但是在市场经济条件下，企业（包括个体工商业者）成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的独立的市场主体和独立的利益主体，这时，政府乃至其他社会公共组织和团体要获得他们所需的产品和服务，就必须通过有偿买卖的方式来实现。通常情况下，有偿取得所有权的方法主要有：公用征收，公用征调、国有化、某些优先特权（例如艺术品公开出卖时国家享有优先买权）、签定行政合同取得或交换不动产或动产所有权等。[2]因此行政法学界以前对公用征收研究得较多，并且认为通过合同等价买卖方式取得所有权的政府采购属于私法领域，应受民法规则的支配，因而，从行政法的角度对政府采购制度的定义、性质、特征、功能、原则以及对政府采购的法律控制等一系列重大理论问题的研究非常滞后，导致我国政府采购法律制度建设也明显落后，特别是由于我们的政府采购法律制度不健全，使得政府采购中的违法犯罪、贪污受贿等腐败问题非常严重，政府采购的劣质工程屡见不鲜，给国家集体和人民群众的生命财产造成了重大损失。特别是在我国加入世贸组织以后，我国的政府采购市场又将面临同国际贸易市场竞争和接轨的必然要求，在这样的形势下，从理论上认真研究政府采购的一些基本法律制度是我国行政法学界的一项十分紧迫而又艰巨的任务。
一、政府采购制度的历史沿革
政府采购并非是现代社会的产物，它最早形成于18世纪末19世纪初的西方自由资本主义国家。1782年，当时的英国政府就曾经设立文具公用局，专司政府部门所需办公用品的采购。该局后来发展为物资供应部，专门负责采购政府各部门所需物资[3].
美国独立战争时期，为了采购战争所需的物资，就由某些军事机构从事类似于今天政府采购部门的工作。美国联邦政府民用部门的采购始于1792年，当时联邦政府以法律的形式将联邦政府的物资采购权力赋予首任财政部长亚历山大。汗弥尔敦。19世纪初期美国国会一些议员为帮助其朋友获得政府采购合同，于1806年首次通过了关于封闭式招标（Sealed Bidding）采购的系列法律；1861年，美国国会通过了一项联邦法案，对以前法律中的封闭式条款做了修正，并成为以后美国政府采购立法的基础。[4]该法案明确规定：凡超出一定金额的采购，联邦政府都必须使用公开招标的方式。法案还对招标的方式、程序等进行了详细的规定。1933年联邦政府颁布的《购买美国产品法案》（Buy American Act）是美国政府干预经济生活的有效手段。当时的美国正处于经济萧条时期，罗斯福政府试图通过扩大政府公共支出、大力增加公共工程的采购来扩大就业，以促进国内经济的复苏。根据这部法案的规定，美国政府在采购商品时，应当优先购买美国产品，除非有关部门和机构的负责人断定购买美国产品在成本上不合理或者不符合美国的利益。从而实现保护政府采购市场的目的。可以说，《购买美国产品法案》是扶植和保护美国工业、美国工人和美国投资资本的手段。1947年和1949年美国国会分别通过了《武装部队采购法》（Armed Service Procurement Act of 1947）和《联邦财产与行政服务法》（Federal Property and Administrative Service Act of 1949），1974年又颁布《联邦采购局政策法案》（Office of Federal Procurement Policy Act of 1974）[5].1984年4月1日，《联邦采购条例》（Federal Acquisition Regulation）开始在联邦政府的所有行政机构实施，后来许多政府机构都制定了自己的采购条例。这些制定法为军队及联邦服务总署提供了较为详细的采购政策和方法[6]，并确立了联邦服务总署为联邦政府的绝大多数民用部门组织集中采购的权利。
我国著名经济学家郑新立指出：“完整意义上的政府采购制度是现代市场经济发展的产物。与市场经济国家中政府干预政策的产生和发展紧密地联系在一起。”[7]二战以后，为了尽快推进贸易自由化，消除贸易壁垒，联合国于1946年成立了经济社会委员会。在第一次联合国经济社会委员会上，美国提交了一份著名的“国际贸易组织（草案）”，在该草案的第8条和第9条中，首次将政府采购提上了国际贸易的议事日程，要求将最惠国待遇和国民待遇作为世界各国政府采购市场的原则。由于当时美国提出这一草案的主要目的是要打破各国政府采购中的贸易保护，使美国的产品进入各国政府采购市场，因而遭到各国抵制。但是由于各国政府采购长期游离于关税及贸易总协定多边贸易规则之外，政府采购市场带有严重的排外性，缺乏竞争性，腐败成风，导致了政府采购的高成本、低效率，也阻碍了国际贸易自由化。“经济合作和发展组织（OECD）”国家首先注意到这一问题的严重性，于是从70年代开始，在多边协议的框架中，启动了关于政府采购的谈判。在1978年关税贸易总协定的东京回合谈判后，于1979年签订了第一个《政府采购协议》（Agreement on Government Procurement），作为东京回合所制定 的一项附属协定，在1988年时有小幅修改，而在乌拉圭回合谈判后，于1994年4月15日又在马拉喀什签署了新的《政府采购协议》，将协议范围扩大到服务合同[8].该协议共分为24条，包括《协议》的适用范围、领域、国民待遇与非歧视待遇、招标程序、招标类型等内容，协议已于1996年1月1日生效。协议的目标是：实现世界贸易的扩大和更大程度的自由化，消除政府采购中的差别待遇，提高政府采购的透明度，考虑发展中国家特别是最不发达国家的发展、财政和贸易的需要。[9] 除世贸组织外，联合国国际贸易法委员会、欧盟理事会、世界银行等机构也都制定有关于政府采购的示范法、协议、指令、指南等。影响较大的有：1992年－1993年欧盟理事会制定的《关于协调政府物资采购合同的程序》、《关于协调给予公共工程合同的程序》、《关于协调给予公共服务合同的程序》、《关于协调有关对公共供应和公共工程合同的给予执行复查程序的法律条例和行政条款》等[10].1993年在维也纳通过的《联合国国际贸易法委员会货物和工程采购示范法》和1994年在纽约通过的《联合国国际贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》；1995年世界银行通过的《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》等。
我国虽然还处在市场经济发展的初期，但政府大量的经济活动都涉及到政府采购合同。目前各国政府采购消费大约相当于其国民生产总值（GNP）的10％。[11]按去年我国国民生产总值9万亿元的规模计算，政府支出大约有9千亿元。有关人士认为：如果“按照国际上通行的10%的比例计算，政府采购制度可以使我国每天节约政府支出2亿元，一年节约730亿元，10年节约7300亿元。”[12]由此可见，建立政府采购制度之意义是何等重大。近几年来，由于政府采购的规模迅猛扩大，但由于我国的政府采购制度不规范，从而使采购中暴露的问题也越来越多，促使人们对建立健全政府采购法律制度的认识不断提高。为了规范政府采购活动，也为了使我国的政府采购同国际规范接轨，90年代中期以来，中央和地方许多政府部门都尝试着制定有关政府采购的规范性文件。 “自上海市财政局率先于1996年开展政府采购试点工作以来，目前我国财政行政系统已有23个省、自治区、直辖市的273个地市（县）开展了政府采购工作试点……。”[13] 深圳市于1998年制定了我国第一部有关政府采购的地方性法规；不少省市也先后颁布了关于政府采购的地方政府规章，如云南省政府于1998年11月3日了《云南省省级国家机关事业单位政府采购制度暂行规定》、上海市人民政府于1998年12月24日了《上海市政府采购管理办法》、北京市政府于1999年4月22日了《北京市政府采购办法》、安徽、陕西、浙江、等省市以及国家发展计划委员会、对外经济贸易合作部、国家经济贸易委员会等部委也分别颁布了一系列有关政府采购的行政规章和规范性文件。[14]为了规范全国的政府采购活动，财政部于1999年4月21日《政府采购管理暂行办法》，对政府采购活动作了较为全面的规定。全国人大常委会《政府采购法》的起草工作也已进入实质性阶段。这些政府规章及规范性文件的制定和颁布使我国政府采购向着有章可循的方向迈出了第一步，对规范我国的政府采购起着极为重要的作用，结束了在这一领域无法可依无章可循的局面。
二、政府采购行为的定义、性质及其基本特征
（一）、政府采购的概念或定义。
从政府公共行政管理的角度来看，政府采购实质上是政府财政支出的方式之一。“政府采购”是由传统的“公共采购”一词演变而来的[15].关于政府采购的概念或定义，一些国际协议、专著以及政府规章等各种法律文件的表述多种多样。世贸组织的《政府采购协议》将政府采购定义为：“成员国的中央政府，次中央政府采购、租赁、有无期权购买货物、服务、工程，及公共设施的购买营造。”在国内，有的学者认为：“政府采购乃是一国政府部门及政府机构或其他直接或间接受政府控制的企事业单位，为实现其政府职能和公共利益，使用公共资金获得货物、工程和服务的行为。”[16]有的学者认为：“所谓政府采购，是指各级国家机关和实行预算管理的政党组织、社会团体、事业单位，使用财政性资金获取货物、工程和服务的行为。”[17]财政部的《政府采购管理暂行办法》规定的政府采购是指“各级国家机关、实行预算管理的事业单位和社会团体（统称为采购机关）使用财政性资金办理的政府采购。”“是指各级国家机关、采购机关以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程和服务的行为。”[18]国务院机关事务管理局在1999年5月11日的《关于在国务院各部门机关试行政府采购的意见》中指出：“政府采购是政府为了日常职能活动或为社会公众提供服务的需要，使用财政性资金以规定的方式和程序，从市场上购买物资、工程和劳务的行为。”云南省规定的政府采购“是指政府组织统一的采购活动，将政府的购买性支出通过一定的采购方式，从市场上为国家机关和事业单位购买商品和劳务的行为”。[19]上海市政府的《政府采购管理办法》中的政府采购“是指政府（包括国家机关、实行预算管理的事业单位、社会团体以及有关单位），为了开展日常或者为社会公众提供服务的需要，以确定的、规范的方式和程序，使用财政性资金购买货物、工程和服务的行为。”[20]甘肃省规定的政府采购“是指纳入省级预算管理的国家机关、政党组织、事业单位和社会团体，为了行使管理职能、开展业务活动以及为公众提供公共服务的需要，在财政部门的组织、管理或监督下，使用财政性资金从市场获取工程、货物和服务的行为。”[21]北京市政府规定的政府采购是“指纳入本市市级预算管理的机关、事业单位和社会团体，为了完成本单位管理职能或者开展业务活动以及为公众提供公共服务的需要，购买商品或者接受服务的行为。”[22]
上述各种表述基本反映了政府采购行为的含义，但尚且存在一些重大疑问：
第一，对政府采购的主体的界定不规范。从目前的定义来看，大致可以看成两种划分标准或称为二元论：一是以采购主体为标准。但范围宽窄不一，有的把政府采购的主体简单地定义为政府部门，过于狭窄；有的加上了事业单位和社会团体；有的加上了政党组织；有的将政府控制的企业也纳入政府采购主体的范围，又过于宽泛。二是以是否使用财政性资金为标准来界定，即认为凡是使用财政性资金进行购买的主体就是政府采购的主体。上述两种标准各有或缺，如果按第一种标准，就可能出现这样一种结果：即凡是政府机关的购买行为都构成政府采购，那么以政府名誉为国有企业进行的购买是否属于政府采购的范围？比如以政府名誉进行的跨国采购，还有为筹备阶段的国有企业或工程所进行的一些重要购买行为等；还有，有的社会组织，它不靠政府财政资金的扶持，而是靠社会赞助、捐款或者它们自己募捐等方式来获取公共资金，应用这些公共资金进行采购的组织（如各种基金会等）是否应当作为政府采购的主体而纳入政府采购的管理范围？如果按第二种标准，就会出现另外一种结果，即：凡是用财政资金或预算资金所进行的采购就属于政府采购，而非利用财政性或预算资金所进行的购买就不属于政府采购，那么，公共机构包括前面所说的各级 党政机关、社会团体、事业单位利用各种捐赠、摊派等方式获得的预算外资金所进行的采购行为是否就不属于政府采购的范围呢？是否不受政府采购制度的规范呢？这里有一个界定的标准问题，即：到底是以采购主体的性质还是以采购主体所使用的资金的性质为标准来确定政府采购的主体，或者将两者结合起来进行确定，政府采购主体的范围到底有多大，还有待于探讨。第二，政府采购行为的标的范围不统一。前面的表述中大都指出政府采购的客体包括货物、物资、商品、工程以及服务、劳务等，虽然表述不尽相同，但不外乎物资、工程和服务三大类，那么知识产权能否成为政府采购的客体呢？例如政府能否将某些专利权（如计算机软件技术等）买下来然后由政府使用或无偿地交给社会公众使用呢？第三，关于政府采购行为的内容。即政府采购行为的目的是取得客体的所有权还是使用权呢？前面所述的定义中除财政部的《办法》以外，似乎均指政府购买就是取得采购客体的所有权，那么政府租赁行为即取得物资或工程的使用权的行为是否属于政府采购？以公共资金雇佣劳动者以促进、维护或创造公共利益的行为（如国有工程的维修）是否属于政府采购的范围？弄清这些问题是研究政府采购制度的基点。
本文认为：所谓政府采购是指使用公共资金的国家机关、政党、社会团体、事业单位以及其他社会组织为了公共利益的需要而动用公共资金购买、租赁商品、工程、智力成果及雇佣劳务或获取服务的行为。这一定义有以下基本含义：第一，政府采购行为的主体包括使用公共资金的国家机关、政党、社会团体、事业单位以及其他社会组织如各种基金会等。这里我们主张将采购主体的公共性与采购所使用的资金的公共性结合起来，并按照采购资金的公共性为主，兼顾采购机构的公共性这样一个原则来确立政府采购的事实主体，即只要是使用公共资金的组织都可能成为政府采购主体，而无论其形式上是否为国家机关或公共机构。因此，对政府采购的主体应作广义的理解，而不应仅限于政府部门抑或事业单位、社会团体。但又不能作过于宽泛的解释，例如有的学者认为“政府采购还涉及具有国家垄断、政府垄断性质的经济部门、国有企业、投资项目的采购行为。这类采购行为中，资金来源往往包含政策性贷款，甚至涉及来自商业性银行或金融机构的贷款，也不排除来自证券市场、资本市场上的融资资金，政府采购法规所应覆盖的政府采购资金来源中，有必要覆盖这些进入政府采购渠道的信用资金和融资资金。”[23]这种希望通过政府采购制度的方式来加强对国有资产的管理的愿望是可贵的，但是国有企业的行为是普通的商业行为，它们是以赢利为目的的，因而企业的采购行为应当由现代企业制度和招标投标等法律制度来规范，但不宜混同政府采购行为。我们建立政府采购制度的根本目的是在于加强对政府采购主体使用公共资金的管理和控制，事实上是一种行政性的直接控制或者说干预，如果“把经营性国有企业也纳入政府采购的制度控制之中，就不可避免地会把政府行政性直接干预，通过政府采购管理又重新引回到企业。”[24]所以我们认为企业的采购行为不能纳入政府采购的范围，无论它是什么性质的企业，否则将导致对企业的变相干预，将使我们折反到政企不分的老路上去，这是同我们经济体制改革的目标相违背的。建立政府采购主体制度的首要意义在于有利于明确对政府采购进行规范和监督的基本范围。第二，政府采购的标的既包括可移动的商品、物资即动产（如汽车、办公用具）、不可移动的工程或不动产（如房产、场地、娱乐设施）、又包括智力成果（如专利技术）以及劳务或服务（如大型会议的服务、国家大型工程的委托养护管理）等。这里有两个重点问题：一是智力成果或知识产权作为政府采购的标的的问题。现在人们普遍不认为知识产权是政府采购的标的，这不能不说是一个缺陷，在美国，计算机技术等专利权早已成为政府采购的标的之一[25]，同时专有技术也可以成为政府采购的标的。二是劳务或服务作为政府采购的标的的问题。过去我们对劳务或服务的理解较为简单，而且主要限于服务。事实上，在中国，由政府直接投资的公共工程诸如铁路、公路、桥梁、机场、水利枢纽、学校、医院、市政等工程的发包施工都属于政府对劳务的采购行为。而且政府对劳务或服务的采购费用所占的比重比我们平时想象的要大得多，中国政府采购中问题最多、腐败最严重的也正是在这个领域，然而，对劳务采购的研究却成为我们研究政府采购的一个薄弱环节，这一状况有待于尽快解决。第三，政府采购的内容既包括通过支付对价以获取供应商的物资或商品、工程的所有权、使用权，也包括获取服务或劳务，还包括获取专利或专有技术的使用权等智力成果权。
（二）政府采购的性质。
关于政府采购行为的性质，众说纷纭，有的学者认为“政府采购只能是为政府目的，用于商业转卖或服务供应中的政府采购不在其内。”[26]有的学者认为：“一般来说，政府采购具有商业行为和非商业行为的双重性质，在世界各国的理解也不一样，有的国家基于政府采购行为是政府行为或非政府行为（即客观标准）来区分政府采购行为的性质；而其他一些国家基于政府采购行为的目的（即主观标准）来区分政府采购行为的性质；如军队购买皮鞋的行为，按第一种标准，它就是一种商业行为，而按第二种标准，则是一种政府行为。”[27]有的学者认为“政府采购正是政府使用公共资金采购所需要的货物、工程和服务的行为。因此政府采购资金之公共性及其托管人的脚色成为政府采购公共管理性的一个重要渊源。政府采购之公共管理性还源于政府采购之非赢利性。”[28]也就是说公共管理性及非赢利性是政府采购的基本属性。
对政府采购行为的性质不能简单地从某一个方面下定义，而应当从多方面来予于考察。我们认为：政府采购具有民事行为和行政行为的双重性质，即：既有民事行为的属性，要受民法某些基本原则的制约；也有行政行为的属性，受行政法基本原则的制约；政府采购行为体现了采是民事行为与行政行为的结合，但侧重于行政行为的属性，总体上仍属于行政行为的范畴。
从形式上讲，政府采购要遵循合同自由、平等、公平、、诚实信用、权利滥用之禁止及等价有偿等民法规则，这反映了民事法律行为的一般属性。首先政府采购行为体现了在采购的过程中，采购主体与供货商、技术、劳务或服务的提供者（以下统称为供应商）之间法律地位的平等，各方当事人平等互利、协商一致的原则。“平等原则最集中地体现了民事法律所调整的社会关系的本质特征。”[29]其次，政府采购的当 事人在法律允许的范围内享有充分的自由。按照自己的自由意思决定缔结合同关系，任何机关、组织和个人不得非法干预。意思自由不仅是民法的规则，而且也是市场经济的基本规则，没有意思自由，也就没有真正的市场经济。第三，公平。政府采购要求兼顾双方利益，禁止显失公正。第四，等价有偿。政府采购与其他行政行为的一个显著区别就在于政府采购是通过等价交换的方式，有偿取得采购的标的物的所有权、使用权以及服务或劳务，而行政征收、征用等其它行政行为则不具有等价有偿的性质。
政府采购虽然具有民事法律行为的某些特征，但从实质上看，它与普通的民事行为又存在诸多重大区别，它仍然属于行政行为的范畴，这是因为：第一，用于政府采购的资金是公共资金，而不是私人或企业的资金。所以公共资金的使用必须按照法律的规定进行，特别是严格的预算限制和公共审计程序。第二，政府采购是公共组织“为了开展日常职能活动或为公众提供服务的需要。”[30]也就是说，政府采购是为了公共利益的需要，具有非赢利性。美国学者裴季在其《公共采购与物料管理》（Public Purchasing And Material Management ）中指出：“采购和分配的物品是为了几个机关或部门之用，通常它们不是用于制造或转售之目的。”[31]第三，执行或管理政府采购工作的职员是实行功绩制的雇员，他们与私营或企业部门的雇员不同，他们没有赢利的需要或动机。第四，政府采购的过程是或必须是向公众完全公开，或者说在在公众的监督下进行。每次采购都应当记录进公共档案，政府采购过程除涉及国家安全的事项以外，不存在秘密，也不应当成为秘密。而私营或企业部门的采购则无须公开其采购的需求、来源、投标条款以及价格等。[32]第五，普通的民事合同行为遵循传统的意思自治和契约自由原则，而政府采购制度的核心是确保政府采购合同签定过程的公开性、公正性和竞争性，这就大大突破了传统的意思自治原则和契约自由原则，“是对传统合同法的一种制度创新”[33].因为政府采购的过程由法律作更为严密地规定，政府采购及其物料管理人员必须严格按照法律、法规或规章进行或操作，没有多少例外，同私营部门的雇员相比，他们没有多少灵活性或自主裁量权。第六，作为负责进行政府采购的官员或普通的管理人员，他们的采购行为要受到公众或新闻媒体的监督。他们的不适当、不合理或消极懈怠的行为都有可能被暴光，而在私营部门，只有那些最为严重的失职或欺诈行为才有可能被新闻媒体所报道，而其他问题则在其内部解决。第七，政府，特别是中央及省市一级政府，他们掌握国家财政，他们甚至可以支配某个市场，这种情形使负责政府采购的官员处于相当关键的地位，或者说使他们获得极为重要的权力，这种权力极为容易被不当行使，或者被滥用。而在私营部门则不可能存在这样的情况。
（三），政府采购的基本特征
通过对政府采购的含义及其性质的分析，我们可以发现：政府采购行为具有民事行为的某些特征，但又不同于普通的民事行为；它在本质上属于行政行为的范畴，具有行政行为的许多性质，但又不同于一般的行政行为，政府采购行为实质上是一种行政合同行为[34]，行政合同和私法合同适用不同的法律，当事人在两种合同上的地位也有较大区别。一般来说，政府采购有以下几个方面的基本特征（或识别政府采购的标准）：
第一、政府采购的采购方或采购主体必须是具有公共职能的公共组织或公法人，即使用公共资金的公共机构或组织，包括各级国家机关及其派出机构、政党组织、社会团体、事业单位、行会组织、自治组织以及其他社会组织。只有公法人或公共组织为公共利益或履行职能的需要而应用公共资金所进行的采购才可称为政府采购。总之，采购主体必须是具有公共职能的组织，没有公共职能的社会组织则不能成为政府采购的采购主体，政府控制的企业或国有企业虽然是国家享有所有权或支配权，或者说是由国家投资（如某些开发性企业），但由于它们不具有公共职能，因而它们的采购行为不属于政府采购的范畴。
第二、政府采购的目的具有公共性。“由于政府合同涉及公共资金，所以，必须始终考虑公共利益。”[35]政府采购的目的是维护公共利益或为公众谋取福利。有些政府采购行为如采购公共工程或公益设施等可直接表现为为了满足公共利益的需要，而有些政府采购如采购办公用房、公用汽车以及办公用具等表面上并不直接是为了满足公共利益的需要，但从其终极目的来看，是为了提高公共职能行为的效率，迅速、高效地为公众谋取利益或更好地维护公共利益。上升到国家宏观调控的高度，适度的政府采购还可以拉动国内有效需求，增加就业，稳定市场物价，促进经济增长。政府控制的国有企业虽然向政府交纳税收，政府可以通过财政手段把企业交纳的资金用于为公众服务，但是从企业的直接目的来看，它们的采购是为了经营或赢利，虽然有些企业是由政府投资，如城市自来水公司、煤气公司、电力公司等，其所提供的物品或服务也是为了满足社会公众需要的公共物品或公共服务，但他们是按市场规则运行，是自主经营、自负盈亏，自我约束，自我发展的独立的市场主体，它们不可能为了公共利益而亏本经营，它们同样有自己独立的经济利益，它们虽然也有采购活动，但它们的采购活动是一种纯粹的私法上的或商业上的行为，它们的采购行为是为了自身的发展，适用完全不同的私法上的规则，由此我们可以得知，国有企业的采购行为不属于政府采购的范围。所以行为目的的公共性是政府采购行为的显著特征之一。
第三，政府采购资金来源的公共性。现有的行政规章或规范性文件包括许多学者和相关人士所指的采购资金主要指财政性资金。这一定义尚不是很确切，事实上，我们许多采购主体的采购经费大部分不是财政资金，即不是来自政府的财政拨款，而是非财政性资金，即所谓的自筹资金。所以，公共组织用于采购的资金不仅包括财政性资金，还应包括其他公共资金，如公共组织通过收费、摹捐、或公民、法人的捐赠以及通过拉赞助、摊派等方式获得的资金即非财政性资金，这些资金都是公共资金，运用这些资金去采购，都应属于政府采购的范畴。如果把政府采购所使用的资金仅限定为财政性资金，那么，采购主体运用非财政性资金或自筹资金所进行的采购行为势必将被排除在政府采购制度调整的范围之外，这将违背政府采购制度的初衷，也不利于我国政府采购的法制化建设。
第四，政府采购权是一种公共权力。政府采购是国家机关等公共组织使用财政性资金以及其他公共资金的一种方式，也就是说，使用公共资金是公共组织的一种职权，或者说是一种特权，公共利益、公共职能和公共职责是政府采购活动中行政方面特权的合法性基础，而其他私法组织以及公民个人则不拥有这项权力。特别是公共组织应用公共资金采购军用物资、警用物资、重要工程和设施以及珍贵文物等特种物资等方面，其采购权的公共性就更加明显。公共利益的至上性决定了政府采购的采购主体需要拥有各种特权：包括合同履行过程中的单方面变更权、控制权、监督权和终止合同的权利[36].美国联邦最高 法院在1964年的一个判决中声称：任何人没有和政府签定合同的权利。政府合同的对方当事人只享受一种特权，政府决定以后不再和他签订合同时，不受宪法正当法律程序的限制，但是法院在这个判决中又作了一些让步，法院认为对方没有权利并不表示政府可以专横地行事，政府应当制定条例，规定终止签定合同的标准和程序。[37]按照法国的新公共权力学说观念“公共权力不限于行使命令权的行为，而且包括行政机关不受私法支配的一切行为在内，即包括行政机关依公法进行管理的全部行为在内。”[38].在政府采购关系中，虽然形式上要求或体现出当事人地位平等、契约自由等原则，但由于公共利益的优先需要，使得政府采购关系当事人的权利义务或法律地位并不完全对等，而且常常表现出采购主体的单方意志性，例如战时因紧急需要所进行的采购，采购方对采购物资的数量、质量、品种、规格以及交货时限等常常表现出某种强制性，不容讨价还价；又如粮食订购一类的普遍性采购，作为采购主体的政府也不可能同粮食生产者一一进行谈判或对等协商，然后再达成采购协议，而往往是通过在一般性的号召和征求意见或举行听证会之类的程序之后，就逐个与相对人签定采购协议，在价格问题上，也都是行政机关事先确立一个浮动范围，相对人没有协商或选择的余地，这就使得政府采购关系当事人的权利义务不可能完全对等。正是基于这一点，我国台湾地区《行政程序法》（1998年草案）第四章将行政合同依其性质区分为“隶属关系契约”与“对等关系契约”。[39]在采购协议的履行或执行过程中，采购主体往往拥有监督或督促甚至指挥采购协议的对方当事人履行协议的权力，或基于公共利益的需要及时对采购协议进行变更或终止，对方当事人除了要求采购主体给予适当的补偿以外，没有其他选择。也就是说在政府采购合同当中，政府被提供了其他合同所不可获得的权利，其中最明显的是，当终止合同利于公众的利益时，政府有权制止合同，这在美国被称为“政府便利的终止。”[40]而民事合同则不一样，合同一方当事人不仅无权监督指挥合同的履行，在一方提出变更协议时，必须征得对方的同意，当对方当事人不同意时，提出变更协议的一方则必须按原协议履行，否则，不仅要承担违约金、支付赔偿金的责任，而且还有可能被强制履行协议。[41]
第五，政府采购争议的救济主要采用公法上的救济方式，与行政争议的救济途径基本相同，而不适用私法上的救济途径。在美国，各个联邦行政机构都成立有政府采购合同申诉委员会，由各行政机构的领导成员代表组成，这些委员会的成员有独立的法律地位，他们按照《争议法案》（Disputes Act）对合同官员的决定进行复审。[42]公民、法人甚至可以向国会提出抗议，由审计长[43]（Comptroller General）对政府采购合同的有效性进行彻查。对政府采购合同申诉委员会的决定不服的，政府采购合同的争议当事人还可以向联邦巡回法院、上诉法院乃至联邦最高法院或上诉。[44]在我国，对政府采购由行政机关进行监督，因政府采购所引起的争议也按照行政争议的救济途径进行处理。财政部在《政府采购管理暂行办法》中规定由财政部门负责对政府采购进行监督检查，当事人对财政部门作出的投诉处理或者处罚不服的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。[45]上海市《政府采购管理办法》规定审计部门依法对政府采购活动进行审计监督，对有关争议，供应商可以向政府采购管理办公室投诉[46].所有这些都表明政府采购具有显著的行政行为的特征。
第六，政府采购超越了私法上的一些规则。政府采购协议虽然采取了协商一致的合同形式，但由于政府采购协议是执行公务的协议，与执行公务不可分离，实质上是执行公务一种形式，所以，政府采购协议中往往给予采购主体以某些特权，即允许适用超越私法的某些规则，包括合同的缔结、执行、变更等各方面。例如：在法国，电力已经国有化，但还有少数电力公司没有国有化，这些独立的生产企业必须和法国电力公司[47]签定供应合同，双方意见有分歧时由有关部长决定。这类合同属于强迫缔结的合同[48].除此之外，采购主体特别是政府机关在合同的履行过程中还享有某些指挥权、执行权以及责任豁免权。
第七，政府采购适用一些专门的程序。一般来说，如果政府采购以招标的方式进行时，就应适用专门的招标投标程序[49].关贸总协定达成的《政府采购协议》为政府采购规定了公开投标、选择性投标以及单个投标三种招标投标程序规则。其主要精神是：（1）采购机构不得在供应者的资格审查方面采取歧视性做法；（2）采购应予公开，采购通知应包括产品性质、数量、公开或选择程序、申请投标、收标地址、授予合同与提供资料的结构地址、经济技术要求等内容；（3）收标和开标均应符合国民待遇和非歧视原则。[50]我国第九届全国人大常委会第十一次会议于1999年8月30日通过的《中华人民共和国招标投标法》是我国迄今为止最完整的一部涉及政府采购的程序法，在这之前，财政部的《政府采购管理暂行办法》以及其他有关政府采购的行政规章都曾对政府采购的程序作过明确的规定。总之，政府采购既不适用民法上的程序规则，也不适用一般的行政法程序规则，而是适用一套专门的程序规则，这也是政府采购制度的特点之一。
三、政府采购制度的基本功能
由于政府采购的资金属于公共资金，所以“政府采购正是政府使[，！]用公共资金采购政府所需的货物、工程和服务的行为。可见，从本质上讲，政府采购是公共支出管理的一个重要手段，是公共支出管理的一个重要的执行阶段。”[51]因此，加强公共资金的支出管理，提高公共资金的使用效益，规范政府采购行为，促进经济和社会发展便成为政府采购的主要功能。同时，政府采购制度之所以引起世界各国的广泛注意，自然有其自身的价值和意义。
本文认为，政府采购制度至少有以下几大功能：
（一）健全的政府采购制度，可以使有限的公共资金获得最大的使用效率。“效率指的是在一定状态下总收益和总成本之间的关系。”[52]理性的假设认为“任何行为都为了取得最大效用或利益。”“这样，最大化原则就不仅要求每一行为的收益超过成本，而且要求每一行为处于这样的临界点，即行为扩展的边际成本要与边际收益相当，而正是它才决定了获得最大净收益的最佳状态。”[53]一般来说，“纳税人有权要求政府在使用他们所交纳的资金进行采购时能够使他们交纳的资金发挥最大的效益。”[54]于我国还处于社会主义初级阶段，生产力很不发达，社会经济基础非常薄弱，社会财富的人均占有量极为低下，而且每一分钱都来之不易，或者说每一分钱都来自劳动者的辛苦劳作。最近几年我国推行政府采购制度的实践证明，政府采购制度的确可以极大地提高公共资金的使用效益，民政部1999年6月组织的救灾专用帐篷由于采用公开招标采购的方式，一次节约资金1600万元，节约率达到32%；[55]北京市海淀区实行政府采购制度一年来，已节约公共资金2016万元，节约率也已达到11.96%.[56]所以，如何精打细 算用好每一分公共资金，使极其有限的公共资金发挥最大的社会效益，正是建立政府采购制度的根本宗旨之所在。
（二）健全的政府采购制度有利于促进公平竞争，促使货物、工程、服务质量的提高，增强本国供应商国际竞争能力。政府采购所使用的资金是公共资金而不是采购主体工作人员自己的私人资金。居然采购资金来源于公共的劳动，那么，公共资金的消费购买也必须面向公众，为公众提供平等的竞争机会，尊重每个供应商的平等竞争权利，也就是说，“作为纳税人，供应商有权平等地参与政府采购的竟标。”[57]加入世贸组织后，我国的开放程度必将极大地增加，这意味着我们的政府采购市场也必将对外商开放，必将按照世贸组织的《政府采购协议》的规定来平等地对待中外供应商。所以，建立完善的政府采购制度有利于使我国的供应商不断地增强自己的竞争能力，能够更好地参与国际竞争，并在国际竞争中立于不败之地。对国家来说，废除过去的划拨、调拨等非市场手段，采取公开的平等的竞争的方式，建立完善的政府采购法律制度，也有利于本国产品、工程、服务或劳务质量的迅速提高。同时，对作为采购主体的公共组织来说，“竞争力量有助于使机会成本最大化，以及使价格最低化。”[58]英国古典经济学家亚当。斯密认为：“如果竞争是自由的，各人相互排挤，那么相互竞争便会迫使每个人都努力把自己的工作弄得相当正确。”他还说：“竞争和比赛往往引起最大的努力。”[59]斯密从利己主义人性论引出了“看不见的手”的作用，他指出：每个个人“受着一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。也并不因为事非出于本意就对社会有害，他追求自己的利益，往往能比真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益。”[60]在斯密看来，市场机制就是竞争机制，竞争可以激发人们的主观努力，最能促进经济发展，最符合社会利益，最能调动人的积极性和主动性。对于采购关系的各方当事人来说，如果一个买方愿意只是从单一的卖方处取得其特定物品的所有需求，那么卖方就将由此对其供应取得一种垄断。但如果符合以下三个条件，那么买方就不会支付高于竞争价格的价格：第一，有几个卖方处于同样地位向他供应；第二，达成垄断期间有效契约的成本不具抑制性；第三，卖方没有达成共谋。然而由于众多卖方将互相竞争着提供有吸引力的契约，所以契约价格也就成了竞争价格。通过这种平等竞争的方式，使所有供应商的权利得到尊重，采购的质量和效益都得到提高，各方利益得以充分实现，何乐而不为呢？
（三）很多企业的经营“主要依赖政府的定购合同，政府是最大的顾客。”[61]适度规模的政府采购可以从宏观上调节国民经济。大量的事实表明：许多经济危机的直接原因就是社会的有效需求不足。“有效需求”是现代英国经济学家凯恩斯发明的词语。“有效需求表现为收入的花费”。[62]“有效需求”这个概念的含义“是指市场上有支付能力或购买力的需求而言的，只有既有欲望，又有购买能力那种需求，才才能算是真正有效的需求，才具有经济上的意义。”[63]有效需求原理的主要内容是：总就业量决定于总需求；失业是由于总需求不足造成的。由于总需求不足，商品滞销；存货充实，引起生产缩减；解雇工人，造成失业。当就业增加时，收入也增加。社会实际收入增加时，消费也增加。但后者增加不如前者增加那么多，这就使两者之间出现一个差额。总需求由消费与投资需求两者组成。因此，要有足够的需求来支持就业的增长，就必须增加真实投资来填补收入与这一收入所决定的消费需求之间的差额。换言之，在消费需求已定的情况下，除非投资增加，人为地增加社会需求，否则就业是无法增加的。这就是有效需求的核心。凯恩斯关于就业一般理论的整个体系就是紧紧围绕这个核心而展开的。在现代国家经济生活中，政府往往采用扩大政府支出特别是政府采购的规模来拉动内需，保持经济的稳步发展，增加就业，维护市场物价的稳定。事实上许多国家和地区每年花费于政府采购的经费均占相当高的比例，例如：在欧盟，有15%的国内生产总值（Gross Domestic Products）系花费于政府采购。[64]在美国，联邦政府所采取的支出方式主要是直接增加财政拨款，扩大对商品和劳务的采购。20世纪80年代，美国联邦中央政府每年从私营部门采购的总额约为2000亿美元，加上地方各级政府部门的采购共计约4500亿美元，约占其国民生产总值（GNP）的10%左右。[65]拒估计美国国防部1985-1990年仅采购武器的花费就达1.6万亿美圆。[66]目前，美国各级政府每年的采购超过1万亿美元，约占其国民生产总值的五分之一，其中，联邦政府约占40%（其中2/3以上是军事采购），州政府和地方政府共占60%.这笔开支比较稳定，基本上不受经济情况好坏的影响，因此能够对稳定经济起较大的作用。[67]在20世纪30年代的罗斯福“新政”期间，为了战胜经济大危机，，社会救济和公共工程是在复兴美国经济方面起作用最大的两项措施。在紧急救济工作中，联邦政府曾经成立一个联邦剩余产品救济公司，代表政府采购剩余农产品来帮助处于困境中的农民，然后将这些农产品提供给城市的失业者以帮助他们度过难熬的冬天，它在2年时间内购买并分配的剩余产品的价值大约有2.65亿美元（之所以数额不大，其原因在于许多私人企业指责它与私人企业竞争）[68].为解决当时存在的大规模失业问题，罗斯福政府展开了大规模的工赈，成立工程进展署（后又更名为工程计划署）作为工赈计划的实际执行机构，仅从1935年5月至1936年2月，其工程总数超过300万项，到1942年，工程进展署撤消时，它已经雇佣过大约850万失业者，使包括这些失业者家属在内的2500万人直接受益，所耗费的联邦款项达102亿美元，加上地方政府和其他机构捐助的27亿美元，共132亿美元，[69]这个数额在20世纪30-40年代无疑是一个天文数字。可以说，如果没有这些政府采购措施的实施，30年代的大危机中的美国经济就不可能恢复。
（四）建立完善的政府采购制度有利于将政府采购活动置于阳光之下，遏止政府采购中的。政府采购可谓之一源，由于政府采购范围极其广泛，采购的标的大至各项工程、办公楼、汽车，小至雇佣劳务或服务，如果没有完善的政府采购制度，政府采购由少数人控制，暗箱操作，就不可避免地会产生钱权交易，各种名义的回扣、销售奖励以及形形的分成甚至直截了当的少买多开票或凭空开票就必然出现。我们可以说，不受制约、不受监督的政府采购是许多的罪恶温床。美国联邦大法官布兰戴斯说：“宣传正是纠正社会和工业弊端的良好方法。据说阳光是最好的消毒剂，电光是最好的警察。”[70]所以，建立健全完善的政府采购制度，包括采购主体制度、采购程序制度、采购监督制度以及对违法采购的处罚等制度，必将有力地遏止政府采购中的问题。
四、政府采购应当遵循的基本原则
美国曾经有人就人们对政府采购活动双方当事人行为质量的满意程度做过调查，结果表明：尽管美国已经建立起较为完善的政府采购制度，采购主体方面仍有24.5%的被调查者对供应商的供应质量不满意；而供应商方面有则有16.3%的被调查者对采购主体的行为不满意。[71] 在中国，我们政府采购工程的施工质量低下，劣质工程充斥于市，价格高昂，重大事故接连发生，政府采购中的问题屡见不鲜，丑闻百出，给国家和人民的生命财产安全造成了巨大的损失，其根源就在于政府采购的采购主体在与供应商签定采购合同时缺乏公开性、公平性、严正性、效率性、特别是缺乏竞争性。由于缺乏竞争，一方面，使少数采购人员肆意操纵采购活动，另一方面， 使少数供应商通过不当手段拉拢政府采购人员，垄断政府采购市场，导致政府采购方的采购人员与不法供应商之间互相勾结，狼狈为奸，共同侵吞国家集体和公共资财，并导致采购主体的管理人员对供应商的质量底限漠不关心，放松监管，置国家人民的生命财产安全于不顾。任何人都可以想象，如果政府采购缺乏竞争，必然使采购主体向供应商付出更多的不值得付给供应商的金钱，这对采购主体来说是一种极大的浪费，对国家对人民是一种极大的犯罪。而解决这些问题的最基本的办法就是公开、公平和竞争。政府采购作为公共组织使用公共资金的职能，理应遵循一些贯穿于政府采购规则当中，有利于实现政府采购的目标，对政府采购活动具有指导意义的最基本的准则，或者说最基本的底限（Bottom line），只有坚持这个底限，才能保证充分发挥政府采购在实现公共资金使用效益最大化，促进平等竞争，调节宏观经济以及遏止等方面的积极作用。从国际国内有关政府采购的理论与实践看，一般来说，政府采购主要应当遵循公开、公平、竞争、经济效率和严正性五大准则。
（一）公开性原则（Disclosures）
公开性原则是国际间政府采购规则中的一项重要原则。世界贸易组织的《政府采购协议》第17条以专条的形式规定了政府采购透明度的问题，指出：“每一缔约方应鼓励其实体（即政府采购的采购方—本文作者注）说明来自本协议缔约方国家投标的条件，包括背离竞争性招标程序或援引诉讼程序的条件，以确保每个实体授予合同的透明度。”所谓政府采购的公开性原则是指“有关政府采购的法律政策、程序和采购活动都要公开。”[72] 在公共组织的公务活动中，“公开情报是普遍原则，而不是例外；每个人都有得到情报的平等权利；对不公开的文件，应当由政府而不是由要求得到情报的个人负责说明不公开的理由；个人的得到情报的权利如遭到不正当的否决，他有权要求法院判给补偿。”[73] 这虽是美国《情报自由法》的基本精神，但对政府采购也不无借鉴意义。我国台湾地区《行政程序法》（1998年草案）第132条规定“行政契约当事人一方为人民，依法应以甄选或其他方式决定该当事人时，行政机关应事先公告应具备之资格及决定之程序。决定前，并应予参与竞争者表示意见之机会。”[74] 公开性或透明度是政府采购的一个重要原则，其目的在于保证政府采购的采购主体能够以最优惠的价格采购到最优质的商品和服务，还由于政府采购的公开化使供应商得以了解政府采购的基本情况，从而可以分析他们参加政府采购活动的成本和风险，从而提高自己的供应质量，提出最有竞争力的价格。公开性原则要求政府采购的采购主体公开其采购的内容、数量、质量、对供应商的资格、能力、信用状况等方面的要求，将政府采购活动置于阳光之下，还有助于防止采购主体及其工作人员在采购活动中反复无常和武断专横，乃至暗箱操作等违法问题，从而获得供应商的信任，增强供应商普遍参与政府采购的积极性和信心。采购情报或信息公开的方式可以通过各种媒体，包括政府机关的刊物、广播、电视以及布告等。这样，有利于各供应商有充分的时间做好各方面的准备，以便决定是否参与竞争，以及竞争的策略等。
（二）公平性原则（Equity）。
政府采购公平性原则是指“采购主体要为供应商竞争性地获得政府采购的的合同提供公平的途径。”[75] 它包括平等和公正双重含义。日本学者谷口安平说：“人们寻求公正。自远古以来，公正就一直是人类追求的终极目标。”[76] 公平性原则首先要求为所有可能参加竞争的供应商或潜在的供应商提供平等的机会，采购主体向所有的供应商提供的信息一致，资格预审和投标评价对所有的供应商使用同一标准，并受到同等待遇。允许所有有兴趣或有意的供应商在平等的基础上参加竞争。在供应商投标之前，采购主体就必须确定中标的条件或标准，而且不能在供应商竟标的过程中随意变更，否则将丧失采购的公平性。“公平性原则不仅要求采购主体必须平等地对待所有的供应商，还必须保守供应商向采购主体提供的各种信息上的秘密，不得向某供应商泄露其他供应商向其提供的各种材料或信息。”[77] 总之，人人都应拥有平等的机会。“如果某人被赋予机会，而另一人却没有，那么，他们就不是被作为相等的人对待。”[78] 这是一切法治程序的基本精神。1994年，联合国国际贸易法委员会在其第27届年会上通过了关于货物、工程及服务的《示范法》，该法规定所有供应商和承包商都应获得公正与平等的待遇。我国的一系列有关政府采购的规章都规定了公平性原则。政府采购能否推向市场化，关键在于能否建立起普遍的竞争机制，而竞争机制只有建立在公平的基础上，才能发挥其巨大的作用。因为只有在公平的基础之上，才能促进最大程度的竞争，有实力和能力提供质优价廉的产品或服务的供应商才能赢得政府的合同，从而促进政府采购经济目标的实现。公平性原则的另外一个要求是：合同的授予要兼顾政府采购社会目标的实现。在政府采购竞争中，有实力的供应商特别是那些垄断性企业将毫无疑问地会占据优势地位，而中小企业、少数民族企业、困难企业等将处于不利的地位，如果按其实力，他们很难赢得政府采购合同。因此，在政府采购制度中，应当制定一些规则，采取一些措施，使这些弱者也能获得一部分他们力所能及的政府采购合同，特别是有利于扶持民族经济的发展。即使在美国这样高度市场化的国家，他们的政府采购制度中也有关于照顾弱小企业，特别是照顾民族企业的专门规定。“平等并不要求对所有的人同样对待。作为相等来对待（Treatment as an equal ），而不是平等对待（Equal treatment），这是平等的价值。”[79] 这里要说明的是，对弱小企业、困难企业、民族企业的照顾并不是对公平性原则的破坏，而正是公平性原则的一种体现方式。首先，这些企业也是纳税人，他们有平等参与竞争的资格，同时，这些企业如果被挤垮，工人失业，将增加政府社会保障上的负担，严重的还将导致社会动荡。所以在竞争的总原则之下，适当照顾弱小企业、困难企业特别是民族企业有利于促使社会经济的协调发展，维护社会稳定，这也是政府采购制度的基本目标之一。
（三）竞争性原则（Competitions）。
竞争性原则是政府采购制度的灵魂或精髓，也是市场经济体制的灵魂或精髓，没有竞争就没有政府采购制度，没有竞争就没有市场经济，这是被历史经验教训反复证明的真理。充分的公开的竞争可以使政府采购制度的各项目标得以实现。竞争降低了采购的价格，所以它也就促进了经济的发展。如果采购主体同供应商所签定的采购合同是在充分地公开地竞争的基础上完成的，那么涉及政府采购的政府官员将难于贪污受贿，因为那些不能提供最优物品或劳务而企图通过贿赂来获得政府采购合同的供应商的非法行为容易被发现或揭露。美国国会议员布罗克斯指出：“缺乏竞争的政府采购合同每年要浪费数十亿美元的资金。”[80] 只有充分的公开的竞争才能防止政府采购中的浪费和腐败问题。反过来，建立完善的政府采购制度的一个直接目的也就是为了促进竞争。世界银行认为，为了实现世行的目标，最好的办法是实行国际竞争性招标[81] .一般来说，政府采购的目标是通过促进供应商之间最大程度的竞争来实现的。通过竞争，可以形成一种买方市场，采购主体从参与竞争的供应商当中选择能够提供最佳物品和劳务而且价格又最为低廉的供应商，并授予其政府合同，从而形成一种对买方有利的竞争局面。竞争机制把所有的供应商放在同一个起跑线上，可以对供应商形成一种客观的竞争上的压力，他要获得政府合同，他就必须使用最先进的技术、工艺和管理水平来提高自己的物品和劳务的质量，这样也可以把压力变成供应商自己主观上的动力，促使供应商提供更好的物品和劳务，并努力降低其物品和劳务的成本和投标报价，从而使采购主体能够以较低的价格获得所需的优质物品和劳务，最大限度地实现政府采购的目标。竞争原则主要是通过招标公告、广告或竞争邀请来实现的。通过广告或公告等形式吸引有意获得政府采购合同的供应商参与竞争。广告或公告的有效性对竞争程度有直接的影响，因此在各国政府采购制度及国际间政府采购规则中，都对广告的形式作出规定；同时，为了确保供应商有足够的时间决定是否参与投标竞争以及为投标竞争作好准备，又对从发出招标广告到投标的时间限制作出规定，以免因供应商来不及准备而失去竞争机会，从而保证最大限度的竞争。世界贸易组织的《政府采购协议》第11条明确规 定采购主体的“接标期限不少于从邀请参加招标之日起40天。”并对各种情况下的通知作了具体规定。我国财政部的《政府采购管理暂行办法》第27条规定：“招标人应当确定投标人编制投标文件所需要的合理时间；但是，自招标文件发出之日至投标人提交投标文件截止之日，不得少于20日。”这些规定都有利于促进平等竞争。
（四）经济效率原则（Economy and Efficiency）。
公共支出的经济效率是指：“在对物品的需求已定的情况下，以尽可能低的成本来获得这些物品。”[82] 作为政府采购制度的经济效率原则“是指采购主体力争以尽可能低的价格采购到质量理想的物品、劳务或服务。”[83] 过去，由于我们没有建立规范的政府采购制度，政府采购当中很少进行成本效益核算，重复投资，盲目采购，文山会海，采购效率低下，结果给国家造成了极大的损失和浪费。正如美国法律经济学家波斯纳指出：政府部门往往倾向于不计成本地向社会提供不恰当的服务，造成浪费。[84] 所以我们的政府采购制度必须充分体现经济效率原则，“确保政府采购过程自身的微观效益与政府采购的社会效益”两者的统一[85] ，最大限度地节约公共资金，用好公共资金，把劳动者用血汗换来的每一分钱都用在刀刃上，用极为有限的资金为社会谋取最大的利益。我们的政府采购制度除了要体现实质上的经济效率原则以外，还要体现采购程序上的经济效率原则，政府采购的方式可以多种多样，除了招标投标这种主要的方式之外，还有谈判采购、询价采购等，采购主体可以根据具体的采购需求按照经济效率原则来确定采用什么样的采购方式。
（五） 严正性原则（Integrity）
这里所说的严正性原则是指在政府采购过程中要最大限度地禁止违法和腐败行为，严格维护法律的尊严，维护政府的廉正。同时，由于政府所承担的管理任务的广泛性、复杂性、多变性，由于许多政府采购合同的履行周期较长，如工程、连续性采购的物品等，即使我们确立了前面的几大原则，但我们也不能完全剥夺政府采购主体在授予政府采购合同的过程中以及在合同的履行过程中所应当享有的自由裁量权。我们既不能指望每一个政府采购人员都会严格自觉遵守政府采购的各项法律制度和基本原则，不会有任何不合法的行为，但也不能把他们都变成没有任何灵活性的机器，法律应当赋予他们根据情势需要自主裁量的权力。这里就有两个要求：一是严格依法办事，反对。在政府采购合同的竞争过程中，或者在政府采购合同授予某个供应商之前，禁止政府采购人员与供应商进行单方面接触；与采购合同或参与竞争的供应商有利害关系或其他关系的政府采购人员应当回避，不得参与合同的任何过程；以前有过财经违法问题或相关纪律劣迹的人员不得参与政府采购的任何过程等等。二是合理行使自由裁量权。尽管我们要求政府采购主体在政府采购的各个程序中要严格遵守政府采购的各项原则，严格依法办事，但是政府采购的有些项目比如工程的履行往往需要几个月甚至几年的时间才能完成，在履行的过程中，可能会出现新的工程技术、新型建筑材料或新的更为科学的设计方案，因而需要对原有的采购合同进行变更和修改，变更和修改后的工程造价如何确定等一系列问题，原供应商可能会希望按原有的合同执行，这时，法律可以赋予采购主体变更合同的权力，但是采购主体如何行使变更权呢？这就要求采购主体必须合理地行使自由裁量权，不得滥用自由裁量权。
除了上述五项基本原则之外，政府采购还应遵循诚实信用、法律地位平等、自愿协商、意思一致、等价交换、遵守法律法规、尊重社会公德、不得扰乱社会经济秩序、不得损坏社会公共利益等普通商业活动原则的要求。
公开性原则、公平性原则、竞争性原则、经济效率原则和严正性原则共同构成政府采购制度的基本原则体系，他们还可以转化成为具体的可操作性规则。同时，他们还具有明确的相互联系、相辅相成的特点，比如说“禁止受贿”、“用最低价格去采购你所要的东西”、“同样对待所有参与竞争的人”等等，这些原则性概念都可以转换成为“把政府采购合同授予质量最高、要价最低的竟标者”、“按照事先确定的标准来评价参与竞争的供应商”等概念。在我们的政府采购制度尚未健全和完善的时候，这些基本原则可以起到正当程序的底限的作用，所以我们未来的政府采购法应当确立这些基本原则的重要法律地位。
五、政府采购程序的基本分类及其意义
从理论上讲，政府采购可以有许多分类：比如，按采购主体的不同可分为国家机关的采购、社会团体的采购以及其他公共组织的采购；按采购资金来源的不同可分为以财政性资金进行的采购和以非财政性资金进行的采购；按采购的内容不同可分为对办公楼、工程等不动产的采购，对机动车辆、办公用品等动产的采购和对服务或劳务的采购以及对知识产权的采购；按采购程序或方式的不同可分为普遍性采购、公开招标采购、邀请招标采购、竞争性谈判采购、询价采购、单一来源采购等等。
由于政府采购制度主要是一种程序上的制度，所以无论是世贸组织的《政府采购协议》还是我国的各种政府采购规章都采取按采购的程序或方式对政府采购进行分类。从国际上和我国政府采购的实践来看，我们可以对政府采购作如下分类：
（一）、普遍性采购。这里所说的普遍性采购是指在政府的某一项采购中所涉及的采购方和供应商普遍而广泛的一种采购，如粮食、棉花一类的政策性采购。这类采购的特点：一是供应商的多数性；二是实施采购的主体的多数性，即这类采购的主体虽然主要是国家，但往往是由某个或者某几个部门的许多单位根据国家政策规定直接代表国家实施采购的活动；三是采购内容的确定性，也就是说这类采购的内容往往是极少数关涉国计民生的产品或珍贵物品，如金银、珍贵文物、粮食、棉花等；四是执行过程中合同内容的易变性，由于这类政府采购涉及国家的宏观经济协调问题，加上易受国际市场的影响，因而为了维护国民经济供给上的总体平衡，客观上要求政府适时对业已签定的政府采购合同作某些必要的调整或变更甚至解除。这就决定了这类政府采购不可能做到由采购主体与供应商一一进行完全意义上的协商，然后再达成意思一致的采购或变更及解除协议，而是往往带有某种采购主体的单方意志性，而且还由于这类采购协议具有内容上的共同性或相同性，因而，政府在与供应商（往往是众多的公民和法人）签定采购协议时，所采用的往往是统一的格式合同或协议，以便节约政府行为的成本。普遍性政府采购的这些特点要求：作为政府采购主体的行政机机构必须自觉遵守客观公正、平等等价、诚实信用等原则，在促进公共利益的同时，同样要严格维护供应商合法的正当的利益。
（二）、招标采购程序。招标（Bidding or Tendering）概念有广义与狭义之分，狭义的招标是相对于投标而言的。这里指的是广义的招标，广义的招标是指“由招标人发出招标广告、公告或通知，邀请潜在的投标商进行投标，最后由招标人通过对各投标人所提出的价格、质量、交货期限和该投标人的技术水平、财务状况等因素进行综合比较，确定其中最佳中标人，并与之最终签定合同的过程。”[86] 招标采购是政府采购的一种最严格的程序，它要求政府采购活动必须 同时遵循公开、竞争、公平、严正、经济效率五大原则。首先，要求整个采购程序都必须在公开情况下进行；其次，要求采购活动通过充分竞争来实现；其三，要求采购主体对所有潜在的投标商应予平等对待，不允许有任何歧视。从招标程序的法律性质来看，招标行为实际上是一种要约邀请，而投标行为则是一种要约行为。一般来说，招标采购程序由招标、投标、开标、评标和决标五个阶段构成，而且每一个阶段都有严格的程序上的要求。世贸组织的《政府采购协议》将招标程序分为公开招标、选择性招标和限制性招标三种具体方式。公开招标是指所有有兴趣的供应商均可参与投标，这是原则；选择性招标是在某种情况下（符合《协议》第十条第三款及相关规定）只由采购主体邀请的 供应商进行投标；而限制性招标则是在较为特殊的情况下（符合《协议》第十五条的规定）由采购主体与各供应商分别进行个别联系，然后确定授予政府合同的供应商[87] .我国财政部将招标采购分为公开招标采购和邀请招标采购：公开招标采购是指“采购机关或其委托的政府采购业务机构（统称招标人）以招标公告的方式邀请不特定的供应商（统称投标人）投标的采购方式。”邀请招标采购是指“招标人以投标邀请书的方式邀请五个以上的特定的供应商投标的采购方式。”[88]
（三）竞争性谈判采购。竞争性谈判采购是指采购主体直接邀请一定数量以上的供应商就采购事宜分别进行谈判，然后选定供应商并授予其政府合同的采购方式。竞争性谈判采购是我国财政部在《政府采购管理暂行办法》中规定一种采购方式。其基本特点：一是不采取招标投标的方式，而是由采购主体直接邀请供应商进行面对面的谈判，从谈判中确定最终的供应商，并与之签采购合同；二是这种谈判只在采购主体和由采购主体选择的少数供应商（一般为三家以上）之间进行。政府采购主体在采取这种采购方式时，必须是由于招标后没有供应商投标或没有合格标的，或者是出现了不可预见的急需采购而无法以招标方式得到，或者是招标文件需要较长时间才能完成而实际对采购的需要又具有某种紧迫性，或者是由于供应商准备投标文件需要高额费用或者是对高新技术含量有特别要求等原因，由于这些原因，使得招标采购成为不可能，而不得不采用谈判方式。当然采购主体即使采用谈判方式进行采购也必须通过充分的竞争来实现。
（四）询价采购。询价采购是指采购主体对一定数量以上的供应商提供的报价进行比较，以确保价格具有竞争性的采购方式。采购主体采用询价采购的方式进行采购必须是达到限额以上的单项或批量采购的现货，属于标准规格且价格弹性不大，并经有关部门批准。
（五）单一来源采购。单一来源采购是指采购主体直接向供应商采购的采购方式。采用单一采购方式主要是由于：第一，只能从特定供应商处采购，或供应商拥有专有权，且无其他合适的替代标的，或者采购主体有足够的理由认为只有从特定供应商处进行购买，才能促进相关政策目标的实现。如工程、特种物品的采购，特别是对工程的采购，由于工程均为不动产，如果采购主体要在某个地方使用一项工程，将决定只有这一地区的拥有该项工程的供应商才有可能向采购主体提供它们所需要的工程，如果该地区只有极少数供应商才能提供，那么将决定公开招标没有实际意义，而只能由这些供应商与采购主体进行协商，以决定最终的供应商并与之签定采购合同。第二，原采购的后续采购、零配件供应、更换或扩充，必须向原供应商采购的；第三，属于在原招标目的范围内，补充合同的价格不超过原有合同价格的一定限额的工程，必须与原来的供应商签定采购合同的，或者预先声明须对原有采购进行后续扩充的；第四，从残疾人、慈善等机构处采购的，等等。
（六）简易采购。这主要是对零星办公用品、食品等小额物品、临时性劳务或服务的采购等，不需要采用正式的采购程序。但采用这类程序也要遵循严正性、经济效率等基本原则。
至于在上述各种采购方式当中应当优先采取哪些采购方式，特别是哪些采购不适用招标程序，现有的制度规定虽然各不相同，但在一些主要方面还是存在共同性的。一般来说，政府采购是以招标采购为主，在西方发达国家，政府采购主要也就是指招标采购。我国国务院机关事物管理局的《关于在国务院各部门机关施行政府采购的意见》对政府采购各种方式的采用提出了一个很重要的原则，即：“采购方式以招标采购为主，谈判采购、询价采购、单一来源采购等其他方式为辅。”[89] 上海市《政府采购管理办法》也提出了“以竞争性招标采购、有限竞争性招标和竞争性谈判采购为主，询价采购、定向采购和单一来源采购等其他方式为辅”的采购原则。并创造性的提出了优先采购原则，即“政府采购应当符合环境保护的要求。采购中心和采购人应当优先采购低耗能、低污染的货物和工程。在同等条件下，采购中心或采购人员应当优先采购国家产业政策优先发展和扶持发展的新兴产业的产品。”同时还将“涉及国家安全或者秘密、只有唯一的供应商和发生不可抗力事件”等作为不实行招标采购的原因加以规定。[90] 当然这里的“定向采购”是我们所不能接受的，因为它有可能导致少数供应商垄断政府采购的市场，助长政府采购中的腐败，这是与政府采购制度的基本精神向违背的，因而是不可取的。
六、对政府采购的法律控制
前面已经讲过，运用公共资金采购工程、物资或服务等是公共组织的一种公共权力，而且是一种经济上的权力，因而具有强大的诱惑力。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用国家权力，这是一条万古不易的经验，有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”“要防止滥用权力就必须以权力约束权力。”[91] “如果不对公共行政在为追求其目的而采取任何被官员认为是便利的手段方面的权力加以限制，那么这种作法便是同法律背道而驰的，因为这将沦为纯粹的权力统治。”[92] 并且“在签定有效合同方面，民主政府存在着根本性的问题。”[93] 每一政府采购的主体都拥有，“如果政府决定它签定的某些合同失效，或者它进一步决定不能由于政府毁约而，那么当事人只好自认倒霉。”[94] 即使出台一项政策对毁约予以补偿，但是还存在废止合同的间接方式，所以政府和公民之间的合同问题要比商业合同间问题宽泛的多。而且“官方在采购、拨款和投资（国家援助）范围内，面对个人在多大程度上受到基本权利（即公民的基本权利—本文作者注）的约束，是值得怀疑的。一方面，对使用基本权利存在着异议，因为行政机关在这里是与采购物品和获取服务的个人的行为是一样的。另一方面，一定要看清楚，在采购范围内，经济在很大程度上会受到国家和间接的国家行政机关的调控。始终存在这样的危险，比如在签定合同时，如果没有事先在形式上按照公开程序和平等原则，就会受到轻视。此外，只有对经济参与者来说存在着依法检查的可能性，才能保证建立一种按照规章制度办事的国家采购行为。”[95] 所以建立健全对政府采购的监督制度是完善政府采购制度的重要内容。本文认为：对政府采购的法律控制应包括以下几个方面：
（一）建立政府采购主体制度。在多数政府采购关系当中，包括采购主体和供应商两方当事人，有时还包括作为政府采购人的社会中介机构。一般来说政府采购主体制度包括三个方面：第一、哪些公共组织的采购活动应当纳入政府采购的范畴。从世贸组织的协议来看，不仅某个国家或地区的政府的采购活动应纳入政府采购的范围，而且其地方政府机构及政府机构委托的机构的采购也应纳入政府采购的规制范围[96] ；在国外，政府采购也主要是指各种非产业性的和非赢利性的组织的公务采购活动[97] ；在我国，除党政机关外，还有许多由国家财政供给的社会团体、事业单位的非赢利性的采购活动也应纳入政府采购的规制范围。第二、使用哪些公共资金的组织的采购活动应当纳入政府采购的范畴。这是一个较为复杂的问题，就现有的国际协议和国内的政府采购法规规章来看，政府采购一般被认为是指利用财政性资金所进行的采购，事实上，我们有许多公共组织的采购活动使用的是非财政性资金，而是来自各种名目的收费、赞助、募捐、创收、奖励甚至是集资等，所以，政府采购制度仅规制使用财政性资金进行的采购是远远不够的。本文认为，无论是财政性资金，还是通过什么其它别的方式获取的资金，只要不是公共组织内部工作人员私人的资金，都应视为公共资金，都应纳入政府采购的规制范围，也就是说对公共资金应当作广义的理解。第三、政府采购活动由哪些机构或组织来进行。对这一问题，各国的做法不尽一致，有的是由各采购机构自己独立地进行，有的是由政府财政部门或者某个其它别的部门或机构专门负责，统一进行采购。在美国，政府采购是由各采购机构自己独立进行的，这些机构有自己的合同官员（Contracting officers ）代表他们所在的机构专司政府采购活动，他们有权代表政府机构缔结和修改政府采购合同（当然，他们的活动要受到他们所在的机构乃至国会审计长的监督） 。[98] 在我国各地各部门的规定也并不完全一致，财政部的《政府采购管理暂行办法》规定了集中采购和非集中采购两种方式，还规定了采购主体可以委托具备政府采购业务资格的社会中介机构承办政府采购具体事物。上海市的《政府采购管理办法》规定设立政府采购中心，作为该市的市级政府采购机构，在市政府采购委员会的领导下统一负责进行政府采购活动。这是我国的政府采购法律制度需要解决的，我们认为应当加以规范和统一，以消除目前存在的采购主体不统一的混乱局面。
（二）建立政府采购的程序控制制度。日本著名程序法学家谷口安平指出：“在‘正当程序’得到实施的前提下，程序过程本身确实能够发挥给结果以正当性的重要作用。”[99] 从一定意义上说，政府采购制度实际上就是一种程序制度，这里所讲的程序控制主要是指建立有关政府采购的具体操作规范和对政府采购的各种监督机制，即狭义的程序。首先是建立有关政府采购的完善的操作规程。我们现在的一些有关政府采购的法规和行政规章实际上不过是政府采购的总则性规范。于2000年1月1日开始实施的《招标投标法》也主要是有关招标采购的操作规范，并不能完全适用于政府采购，所以建立完善的有关政府采购的程序法律制度特别是政府采购各种程序的适用条件、方式、形式、步骤、顺序和时限等方面的法律制度是建立政府采购程序制度的首要任务。其次是建立政府采购的内部制约机制，包括确立由有丰富经验而且公正廉洁的人员组成专门的采购组织负责政府采购；建立不同采购规模的审批权限，采购款项的支付方式和对采购协议的最终审查、签章等一系列制度。第三，对政府采购的外部监督。当“我们高度重视效率、公平和责任心的时候，却又对政府及政府官员怀有深深的不信任感。”[100] 尽管人们对政府采购制度大加赞赏，但从外部对政府采购进行监督仍然具有多种必要性。对政府采购的外部监督主要包括审计监督[101] 和议会监督，审计监督主要是对政府采购的财务审查监督，而议会监督则主要是对政府采购重大项目及其决算预算的审查和批准。
（三）建立政府采购争议的救济制度。由于政府采购涉及公共利益，为避免或消除公共福利遭受严重不利，行政机关可以变更或解除合同[102] .因政府采购而发生的争议实际上是一种因公共利益而与私法利益所发生的争议，属于公法争议的范围。因此，对政府采购争议也必须适用公法上的救济途径。
政府采购制度较为发达的美国，对政府采购的救济途径主要有三种：一是通过政府机构内部的合同申诉委员会（Boards of Contract Appeals ）接受利害关系人对与政府采购合同有关的问题提出的投诉，并对政府采购争议进行审查并作出裁决；联邦的一些主要政府机构都设立有专门的合同申诉委员会，其成员由各行政机关的主要官员组成，以便对合同官员的最终决定进行复查。例如武装部队合同申诉委员会的成员多达38人，公用事业局的合同申诉委员会的成员也多达12人。[103] 二是由议会的审计署对有关政府采购的争议进行调查并作出决定。三是通过司法途径解决政府采购的争议，政府采购合同的对方当事人（与采购主体签定采购协议的供应商）与采购机构发生争议后，可以向采购机构的合同申诉委员会提出申诉，对申诉委员会的裁决不服的，还可以继续逐级向各级地方法院和联邦法院乃至联邦最高法院，请求司法审查。[104] 我国一些政府采购法规规章大都规定对政府采购争议可向政府采购管理部门投诉。财政部的《政府采购管理暂行办法》规定：“对财政部门作出投诉处理或者处罚，当事人不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”总的来说，我国的政府采购救济制度尚不健全，需要在我国即将制定的《政府采购法》中明确、统一规定政府采购争议的救济途径、主管机关、救济的时效、主管机关在处理政府采购争议方面的分工、权限、方式以及具体的程序等方面的制度，以便在促进公共利益的同时，使供应商的合法利益也得到正当有力的保障，促进双方利益的平衡，全面实现我国政府采购制度目标。
［注 释］
[1] 王名扬：《法国行政法》[M] 北京，中国政法大学出版社，1988年版第316页。
[2] 王名扬：《法国行政法》[M] 北京，中国政法大学出版社，1988年版第360页。
[3] 曹富国、何景成《政府采购管理国际规范与实务》[M] 北京，企业管理出版社1998年版第15页。
[4] Steven Kelman Procurement and Public Management Publisher for American Enterprise Institute Washington， D.C， 1990， P15.
[5] John Cibinc，Jr and Ralph C.Nash， Jr. Administration of Government Contracts .The George Washington University1995 ，Third Edition Pp15.
[6] John Cibinc，Jr and Ralph C.Nash， Jr. Administration of Government Contracts .The George Washington University1995 ，Third Edition Pp18.
[7] 国家发展计划委员会政策法规司编《招标投标政府采购理论与实务》[M] 北京，中国检察出版社1999年版第34页。
[8] 参见罗昌发：《国际贸易法》[M]（台）月旦出版社1996年版第771页。
[9] 参见马拉喀什协议（建立WTO的协议）附件4《政府采购协议》前言。对外贸易经济合作部国际关系司、关贸总协定上海研究中心编《乌拉圭回合多边贸易谈判结果最后文件》[Z]，北京，法律出版社1995年版第332页。
[10] 参见欧盟理事会第93/36/EEC号、第93/37/EEC号、第92/50/EEC号、第89/665/EEC号指令。
[11] Steven Kelman Procurement and Public Management Publisher for American Enterprise Institute Washington， D.C， 1990， Pp2.
[12] 刘俊海：关于政府采购立法的若干思考。 参见《政府采购立法国际研讨会材料（五）》[Z]天津，1999年12月16日。
[13] 政府采购法开始起草[N] 《法制日报》1999年4月10日第一版。
[14] 如1989年8月26日 交通部的“公路工程施工招标投标管理办法”； 建设部1992年12月30日的“工程建设施工招标投标管理办法”；国家计委1997年8月18日的“国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定”； 1999年3月24日对外经济贸易合作部公布的《机电产品国际招标管理办法》；等等。
[15] 国家发展计划委员会政策法规司编《招标投标政府采购理论与实务》[M] 北京，中国检察出版社1999年版第35页。
[16] 参见曹富国、何景成：《政府采购管理国际规范与实务》[M] 北京，企业管理出版社1998年版第9页。
[17] 王家林：借鉴国际经验，结合中国国情，搞好政府采购立法 .
参见《政府采购立法国际研讨会材料（一）》[Z]天津，1999年12月16日。
[18] 参见财政部1999年4月21日的《政府采购管理暂行办法》第2、3条。
[19] 参见云南省政府1998年11月3日的《云南省省级国家机关事业单位政府采购暂行规定》第2条。
[20] 参见上海市政府1998年12月24日的《上海市政府采购管理办法》第2、第3条。
[21] 参见甘肃省政府1999年4月16日的《甘肃省省级政府采购管理暂行办法》第2条。
[22] 参见北京市政府1999年4月22日的《北京市政府采购办法》第2条。
[23] 贾康：关于可用于政府采购的资金及其拨付问题。 参见《政府采购立法国际研讨会材料（四）》[Z]天津，1999年12月16日。
[24] 何振一：关于中国政府采购范围界定问题。参见《政府采购立法国际研讨会材料（二）》[Z]天津，1999年12月16日。
[25] Steven Kelman Procurement and Public Management Publisher for American Enterprise Institute Washington， D.C， 1990， Pp1.
[26] 曾令良：《世界贸易组织法》[M] .武汉，武汉大学出版社1996年版第395页。
[27] Peter Malanczuk Akehurst‘s Modern Introduction to International Law， Routledge 1997， 7th.， p. 120.
[28] 参见曹富国、何景成：《政府采购管理国际规范与实务》[M]，北京，企业管理出版社1998年版第9页。
[29] 参见梁慧星著《民法总论》[M]，北京，法律出版社1996年版第41页。
[30] 参见国务院机关事务管理局：《关于在国务院各部门机关试行政府采购的意见》。
[31] 转引自曹富国、何景成《政府采购管理国际规范与实务》[M] ，北京，企业管理出版社1998年版第6页。
[32] Stuart F. Heinritz Paul V. Farrfll Clifton L. Smith Purchasing Principles and Applications Prentice-hall， Englewood Cliffs， New Jersey. Seventh Edition.Pp 269.
[33] 刘俊海：关于政府采购立法的若干思考。 参见《政府采购立法国际研讨会材料（五）》[Z]天津，1999年12月16日。
[34] 所谓“行政合同（又称行政契约）是指行政主体为了行使行政职能，实现特定的行政管理目标，而与公民法人和其它组织，经过协商，相互意思表示一致所达成的协议。”参见罗豪才主编《行政法学》[Z]，北京，北京大学出版社1996年版第258页。
[35] John Cibinc，Jr and Ralph C.Nash， Jr. Administration of Government Contracts .The George Washington University1995 ，Third Edition Pp2.
[36] 于安：政府采购合同的行政权利问题 参见《政府采购立法国际研讨会材料（三）》[Z]天津，1999年12月16日。
[37] 参见王名扬《美国行政法》[M] 北京，中国法制出版社1994年版第395页。
[38] 参见王名扬《法国行政法》[M] 北京，中国政法大学出版社1988年版，第29页。
[39] 参见应松年主编《外国行政程序法规汇编》（附录二）[M] 北京，中国法制出版社1999年版第847页。
[40] [美]丹尼·杰·米特尔霍夫：采购合同与民事合同的区别
参见《政府采购立法国际研讨会材料（外方）》[Z]天津，1999年12月16日。
[41] 参见佟柔主编《中国民法》[M] 北京，法律出版社1990年版第365—368页。我国新的《合同法》第110条规定：当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定的，对方可以要求履行，同时在该条第二又规定：“债务的标的不适于强制履行或者履行费用过高的”除外。也就是说，只要是适于强制执行的就可以予以强制执行。
[42] John Cibinc，Jr and Ralph C.Nash， Jr. Administration of Government Contracts .The George Washington University1995 ，Third Edition Pp1311.
[43] 美国的审计署设在国会。
[44] John Cibinc，Jr and Ralph C.Nash， Jr. Administration of Government Contracts .The George Washington University1995 ，Third Edition Pp1313—1316.
[45] 参见中华人民共和国财政部的《政府采购管理暂行办法》第35、40条。
[46] 参见上海市《政府采购管理办法》第24、27条。
[47] 法国电力公司是一个工商业公务法人。
[48] 参见王名扬《法国行政法》[M] 北京，中国政法大学出版社1988年版第190页。
[49] 这里需要说明的是：招标投标只是政府采购的方式之一，因此，把政府采购简单地等同于招标投标的观念是欠妥的。
[50] 曾令良《世界贸易组织法》[M] 武汉，武汉大学出版社1996年版第169页。
[51] 曹富国、何景成《政府采购管理国际规范与实务》[M] 北京，企业管理出版社1998年版第13页。
[52] [美]理查德·A·波斯纳《法律的经济分析》（上） [M]，蒋兆康译，林毅夫校， 北京，中国大百科全书出版社1997年版中文版译者序言第18页。
[53] [美]理查德。A.波斯纳《法律的经济分析》（上） [M]，蒋兆康译，林毅夫校，北京，中国大百科全书出版社1997年版中文版译者序言第14页。
[54] Steven Kelman Procurement and Public Management Publisher for American Enterprise Institute Washington， D.C， 1990， Pp96.
[55] 参见《经济参考报》[N]1999年11月20日第一版。
[56] 参见《北京青年报》[N]2000年2月。
[57] Steven Kelman Procurement and Public Management Pub lisher for American Enterprise Institute Washington， D.C， 1990， Pp96.
[58] [美]理查德。A.波斯纳《法律的经济分析》（上）[M]，蒋兆康译，林毅夫校， 北京，中国大百科全书出版社1997年版第9页。
[59] 斯密：《国富论》[M]下卷，北京，商务印书馆1972年版第320页。
[60] 斯密：《国富论》[M]下卷，北京，。商务印书馆1972年版第27页。
[61] 王名扬：《美国行政法》[M] 北京，中国法制出版社1994年版第394页。
[62] 刘涤源著《凯恩斯经济学说评论》[M] 武汉，武汉大学出版社1997年版第230页。
[63] 刘涤源著《凯恩斯经济学说评论》[M] 武汉，武汉大学出版社1997年版第230页。
[64] 参见罗昌发：《国际贸易法》[M]（台）月旦出版社1996年版第771页。
[65] Steven Kelman Procurement and Public Management Publisher for American Enterprise Institute Washington， D.C， 1990， p2.
[66] Stuart F. Heinritz Paul V. Farrfll Clifton L. Smith Purchasing Principles and Applications Prentice-hall， Englewood Cliffs， New Jersey. Seventh Edition.Pp 267.
[67] 陈健《政府与市场—美、英、法、德、日市场经济模式研究》[M]，北京，经济管理出版社1995年版第47页。
[68] Studenski & Krooss ， Financial History of the United States. P.411.
[69] Studenski & Krooss ， Financial History of the United States. P.412；Faulkner， American Economic History. Pp.673—674； Fainsod et al ，Government and the American Economic History.Pp772—773.
[70] 转引自[美]伯纳德。施瓦茨著《行政法》[M]，北京，群众出版社1986年版第120页[71] Steven Kelman Procurement and Public Management Publisher for American Enterprise Institute Washington， D.C， 1990， p6.
[72] 曹富国、何景成《政府采购管理国际规范与实务》[M] 北京，企业管理出版社1998年版第58页。
[73] 参见[美]伯纳德。施瓦茨著《行政法》[M] 北京，群众出版社1986年版第120-121页。
[74] 参见应松年主编《外国行政程序法规汇编》（附录二）[Z] 北京，中国法制出版社1999年版第939页。
[75] Steven Kelman Procurement and Public Management Publisher for American Enterprise Institute Washington， D.C， 1990， p11.
[76] 宋冰编《程序、正义与现代化》[C] 北京，中国政法大学出版社，1998年版第357页[77] Stuart F. Heinritz Paul V. Farrfll Clifton L. Smith Purchasing Principles and Applications Prentice-Hall， Englewood Cliffs， New Jersey. Seventh Edition.P272.
[78] [美]迈克尔。D.贝勒斯著《法律的原则》[M]，张文显等译，北京，中国大百科全书出版社1996年版第12页。
[79] [美]迈克尔。D.贝勒斯著《法律的原则》[M]，张文显等译，北京，中国大百科全书出版社1996年版第11-12页。
[80] Steven Kelman Procurement and Public Management Publisher for American Enterprise Institute Washington， D.C， 1990， p12.
[81] 曹富国、何景成《政府采购管理国际规范与实务》[M] 北京，企业管理出版社1998年版第57页。
[82] David Heald： Public Expenditure Martin Robertson .Oxford 1983 p88.
[83] Steven Kelman Procurement and Public Management Publisher for American Enterprise Institute Washington， D.C， 1990， p11.
[84] [美]理查德。A.波斯纳《法律的经济分析》（上）[M]，蒋兆康译，林毅夫校， 北京，中国大百科全书出版社1997年中文版译者序言第29页。
[85] 刘俊海：关于政府采购立法的若干思考。 参见《政府采购立法国际研讨会材料（五）》[N]天津，1999年12月16日。
[86] 曹富国、何景成《政府采购管理国际规范与实务》[M]北京，企业管理出版社1998年版第180页。
[87] 参见世贸组织《政府采购协议》第7条、第10条、第15条。
[88] 参见财政部《政府采购管理暂行办法》第20条。
[89] 参见国管局《关于在国务院各部门机关试行政府采购的意见》（1999年5月11日）。
[90] 参见上海市《政府采购管理办法》第12条、第18条。
[91] 孟德斯鸠：《论法的精神》[M]上册，北京，商务印书馆1982年版第154页。
[92] [美]博登海默：《法理学-法律哲学与法律方法》[M]邓正来译，北京，中国政法大学出版社1999年版第367页。
[93] [美]斯蒂格利茨《政府为什么干预经济》[M]郑秉文译，北京，中国物资出版社1998年版第84页。
[94] [美]斯蒂格利茨《政府为什么干预经济》[M]郑秉文译，北京，中国物资出版社1998年版第85页。
[95] [德]罗尔夫。斯特博《德国经济行政法》[M]苏颖霞、陈少康译，北京，中国政法大学出版社1999年版第252页。
[96] 参见世贸组织《政府采购协议》附录一的附件1、附件2、附件3.
[97] Stuart F. Heinritz， Paul V. Farrfll and Clifton L. Smith Purchasing Principles and Applications .Prentice-H all， Englewood Cliffs， New Jersey. Seventh Edition……P266.
[98] John Cibinc，Jr and Ralph C.Nash， Jr. Administration of Government Contracts .The George Washington University1995 ，Third Edition Pp30.
[99] （日）谷口安平《程序的正义与诉讼》[M]王亚新等译，北京，中国政法大学出版社1996年版第11页。
[100] Richard J. Pierce， Jr. Rulemaking and Administrative Procedure Act. Tulsa Law Journal Winter 1996.
[101] 中国的审计监督是一种行政监督，而美国的审计监督则是一种议会监督。
[102] 《德国行政程序法》第60条。参见应松年主编《外国行政程序法汇编》[Z]中国法制出版社1999年版第187页。
关键词：ABC分类法；物料关联性；排列号；类标号
一、引言
自从20世纪末，意大利著名经济学家提出ABC分类法（ABC Classification Method），该方法就一直称为现代库存管理的奠基石。但随着MRP（Material Requirements Planning，物料需求计划）及联合采购（Joint Procurement）等新业务需求的出现，原有经典库存分类管理理论的固有弊端随之显现出来，这就需要探讨出新的管理方法来适应现有业务需求。传统的ABC分类法之所以不能满足现阶段业务的需要，笔者认为很大程度上是没有考虑物料之间的关联性，无论是MRP中设定产品结构各层次物料的从属还是联合采购，都需要建立物料之间的关联性，本文通过在原有ABC物料分类方法的基础上考虑物料之间关联性创造出新的分类方法满足企业库存管理的需要。
二、ABC分类方法及其局限性
1.ABC分类法简介
ABC分类法其核心思想是重点管理少数财务价值高的物料，体现了“二八原则”，又名重点管理法。其管理思想是从数量众多、关系复杂的物料中，通过分析、比较物料的价值高低并排序，分类归集，根据其不同价值的类别分别加以管理的方法。其具体方法是按年度资金占用量将现有库存物料分为三类，如下表所示：
2.ABC分类方法的局限性
ABC分类法是一种经典的库存分类方法，在国内外也得到了广泛的应用，在实践中能做到主次分明，突出重点，兼顾一般。但在长期的企业实际运营中也发现其不能满足日益增长的分类需求：
（1）没有考虑物料间的关联性
ABC分类法只是从单一的库存价值维度将所有物料分为A、B、C三类。由于每个企业的经营目标需要不同物料的组合共同完成，因此企业中这些物料之间必然存在一定的关联性，比如物料储存可按照同一温度要求、码放层数、物料种类、危险级别等分类管理。但企业按单一的价值分类后，对ABC类中不同种类物料采取不同的库存管理方法，这样使原本存在关联关系的各种物料相互独立，从而割断了关联物料之间的关联性。
（2）关联物料难以关联管理
关联物料关联管理的前提是找出关联物料的集合，在ABC分类法中很难直观找出关联物料，以及之间的关联关系。如果按同一产品的BOM（Bill of Material，物料清单）信息作为关联信息，但这些关联物料又可能出现储存要求不同、运输方式不同、结算条件不同，因此应引入多种关联维度，优化订购模型，降低企业的采购成本、减少库存损耗。然而实际工作中，关联物料的识别还是依靠物料管理人员的经验，制定的采购计划也没有做到科学合理，因此管理十分困难。随着人员流动的加剧，新任员工很难较快地熟悉这些关联物料信息，因而在管理中很容易做出错误的决策，增加不必要的管理成本。
（3）联合采购难以实施
在按价值维度的ABC分类管理中，不论是按数量采购，还是按时间采购，都是以单个物料作为对象来采购的，只是不同类别的物料采用不同的采购策略而已。随着企业对物料之间联合采购探索的日益深入，发现联合采购策略能够更好地降低采购总成本，尤其是订购频率低的物料和订购频率高的物料组合订购，能够大大降低采购成本。而ABC分类时，不同类别物料采购频率差异较大，联合采购不同种类的物料能有效降低采购成本。然而，现阶段的ABC分类法割断了物料间的关联性，联合采购模型难以实施，因此需对其进行改进。
三、改进后的ABC分类方法
1.改进后的ABC分类法的思想及原则
在原有ABC分类法的基础上，加入不同物料之间的关联性信息，整合仓储、采购及生产环节的业务流程，突破传统以物料库存价值进行简单分类的局限性，降低物料管理成本。
改进后的ABC分类法需在原有分类的基础上遵循以下原则：
（1）价值性原则：即按物料资金占用量进行分类，这是物料分类最基本的原则。
（2）关联性原则：物料分类时考虑物料间的关联关系，并根据企业业务流程集约化原则，对各种物料按不同的关联标准进行分类，以利于的物料管理，降低企业总成本。
（3）稳定性原则：即每种物料的类别在一定时期内应具有相对稳定性。变更物料时，操作简便，对其他物料无影响或者影响尽量小。
2.改进后的ABC分类法具体介绍
该分类法是在ABC分类的结果上进行的，具体方法为：
首先，针对A类物料，按总价值排列次序对其进行编号，已编号的物料与其他有关联的A类物料不予编号，形成的连续编号称为A类排列号。假设A类中a种物料与B类中的b种物料及C中的c种物资具有关联性（a、b、c=1，2，3...），则将原A类中的该种物料归为AA类，Ai，A称为类标号i=1，2，3...a；将原B类中的b种物料归为A，并按其在类别中的价值排列大小分别记为Ai，B，i=1，2...b；将原C类中的c种物料归为A大类，并按其在类别中的价值排列大小分别记为Ai，c，i=1，2...c。
重复以上A类编码步骤，对除已归入A大类的B、C类物料外的B、C类物料按照关联关系排列次序进行编号，编号时对已编号的有关联的物料不再予以编号，以形成B类排列号。假设B类中d种物料与C类中的e种物料具有关联性，则将原B类中的d种物料与C类中的其它e种物料都归为B大类，并按其在类别中的价值排列大小分别记为Bi，B（i=1，2・・・d）、Bi，C（i=1，2・・・e）；
再次，将C类中已归入AB大类后余下剩余有关联关系的物料归于C大类，并按以上方法对其进行标号，记为Ci，C类。
最后，将余下的未进行编码即无关联关系的A、B、C类物料分别进行编码，分别记为Ai，m、Bi，m、Ci，m。
可见，在原ABC分类法的基础上，现可将所有的物料划分为AA，AB，AC，BB，BC，CC六类，并赋予每一种物料一个类标号。另外，还可对AAABACBBBCCC分类的结果进一步细化，在类标号后标注关联关系，如为同一生产厂家，可标注1；如为装量规格，可标2；同一运输、储存方式，可标注为3等。
四、改进后的ABC分类法即AAABACBBBCCC分类法的优点
ABC分类法只能从价值维度把物料分为ABC三类，而改进后的AAABACBBBCCC分类法按价值和关联度把物料AA、AB、AC、BB、BC、CC六类，分布如下：
这样现有的AAABACBBBCCC六类考虑关联度后可分为第一类AA、AB、AC，第二类BB、BC，第三类CC，这样既考虑了价值又考虑了关联度。
1.可快速定位关联物料
AAABACBBBCCC分类法不但对物料进行了分类，还赋予每种物料一个类标号。通过类标号可以查找该种物料所属的类别，快速定位与其相关联的所有物料，获得这些物资的价值、关联关系等详细情况。如上方法中C类标号Ai，c代表该种物资所属的类别为AC大类，它与所有类标号为A类的Ai，A、B类的Ai，B（i∈（1、2、3....））的物料具有某种关联关系。
2.方便关联物料联合采购
通过类标号定位出具有联合采购特性的关联物料信息后，企业便可具体分析采购信息，建立科学的联合采购模型，计算出关联物料的EOQ（Economic Order Quantity，经济订购批量）。在企业安全库存不足时，发出联合采购的采购点避免人为计算，以减少用于分别采购重复支付的固定费用，如：运输、仓储费用等，降低企业的采购总费用。
3.有利于实现业务流程的系统化管理
随着业务流程的精细化，越来越多企业的日常业务流程选择计算机管理系统管理。物料管理系统是其中的代表，计算机系统通过识别类标号查找物料类型自动匹配已建立好的对应的该类物料订购模型，并运行模型对应的程序计算其数量和订购点。而需要更改采购策略时，只需修改采购模型对应的计算机程序，减少人员工作量；因此提高了数据运行的准确性，不同知识技能的员工也能快速高效的完成物料管理工作。这样的分类为物料管理的系统化管理奠定了基础，减少了人为失误的管理风险。
4.有利于规范工作流程减少人员更替的影响
由于AAABACBBBCCC分类法能快速定位出关联物料并更利于系统化管理，因此在人员更替时，新员工不需要太多时间专门熟悉物料之间的关联性，只需懂得基本的计算机操作，便能胜任物料管理工作，保证工作流程顺畅。可见，该分类法减少因数据传递不畅而增加的风险，保证了数据传输的准确性，减少员工处理数据信息的时间，在一定程度上节省了信息的管理成本。
五、结束语
AAABACBBBCCC分类法是对原有ABC分类法的一种改进，考虑了物料之间的关联性，为企业的联合采购、系统化运营打下了坚实的基础。如何具体归类特定物料集合之间的关联关系，以及关联物料之间的维度，需要相关人员不断摸索，逐步建立起完善的数据模型。另外，在该分类法中如何建立适宜的物料各环节的管理模型以有效降低企业的采购、库存费用等，还需要继续探讨。
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