Abstract: Along with the public financial management scope unceasing expansion, enhancing public financial managers' taxpayer consciousness, fulfilling the good public financial management and the service function has become the financial managers' new task under the new situation.This article embarks from taxpayer's connotation, discusses how to strengthen the taxpayer consciousness of financial managers under the new situation.
关键词: 公共财政;纳税人;新形势
Key words: public finance;taxpayer;new situation
中图分类号:F812.2文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)10-0036-02
0引言
随着我国市场经济制度的不断完善和发展,公共财政均等化的进一步实施,公共财政管理范围的不断扩大,增强公共财政管理者的纳税人意识,牢固树立“以人为本”思想,实现“立党为公、执政为民”的宗旨,履行好公共财政管理和服务职能,已成为新形势下财政管理者的新课题。因此,财政管理者必须了解掌握纳税人内涵、权利、义务和责任,积极推行“阳光财政”,才能真正达到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”之要求。
1纳税人的内涵概念
新形势下,纳税人主要包括税收法律法规规定的纳税义务人和不具备税收法律法规规定纳税义务条件的未成年人、残疾公民、丧失劳动能力的公民两种。其深刻内涵为:
1.1 零税额公民懒于纳税人宪法和税收法律法规规定的公民纳税义务,是针对每一个社会公民的共同规范,对所有公民具有同等的规范力,当公民具备税法规定的纳税义务条件时,就应该履行纳税义务;但不符合纳税人要素的法定条件时,其纳税人地位并不改变,是事实上的零税额纳税人。零税额纳税人也是纳税人,零税额纳税人同样具有享受和要求公共服务的权利。
1.2 直接纳税的公民永远是纳税人曾经尽过直接纳税的公民,由于丧失劳动能力或达到退休年龄一般不再直接为纳税义务人创造税收或提供服务,但其纳税人的社会地位永远不变,应该得到永远尊重,应享受纳税人的权利。
1.3 消费者也属于纳税人在商品经济中,商品的交换价格由直接成本、各种费用、纳税成本和企业利润等内容构成。根据税收转嫁与归宿原理,消费者购买商品,其购买价格中已包含了纳税义务人向政府缴纳的税款。消费者虽然没有直接作为纳税义务人纳税,但却从经济上承担了税收负担,在消费商品的过程中即为税收做出了自己的贡献,尽管这种贡献是以纳税义务人组织生产经营的劳动成果为载体,但毕竟消费者全部或大部分承担了税收的经济负担和经济归宿。也就是说,不具备公民资格的少年儿童,不具备劳动能力的残疾人,成年在校学生,也要视为纳税人,也要保障他们应有的纳税人权利。
总之,纳税人的范围很广,代表了最广大人民群众。加深对纳税人概念的理解,增强纳税人意识,也就是增强全体公民意识和人民群众意识。因此,公共财政管理者应将公共服务对象定位为最广大人民群众,一切公共行为都要体现“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”之要求。
2公共财政管理权源自纳税人
市场经济中的纳税人需要公共服务。由于需要解决公共物品供给、外部经济、市场失效、信息不对称等问题的原因,纳税人需要政府服务,市场需要政府调控。按照社会契约规则,纳税人向政府交纳税收,是为了委托政府管理公共事务。出资就要受益,纳税人交纳税收的根本目的是为了获得自身所需要的公共服务,由此奠定了政府与公共管理者存在的基础。政府与公共管理者所拥有的权力来自于广大的纳税人,只有最大限度的满足纳税人需求,才能履行好宪法赋予的“一切权力属于人民”之要求。纳税人和公共财政管理者是权利与义务相对应的关系。对于纳税人而言,有依法纳税的义务,更有享受符合公众意愿公共服务的权利,有得到公共管理和公共服务者尊重的权利;对于公共财政管理者而言,有依法享有公共行政的权力,更有尊重民意、依法用权、恪尽职守、敬业奉献、廉洁从政、竭诚服务的义务和职责。由于纳税人往往处于次要和从属的地位,政府以及拥有公共权力者处于主导地位。要保障公民的权利不受到侵害,要保障公众能够享受优质的公共服务,要保证公共权力规范行使,要保证公共物品和服务有效提供,就要解决好主人与公仆关系的定位问题,澄清公共价值取向,回归纳税人原本的权利。真正解决公共服务价值取向和主人与公仆关系定位问题,就要使每一个公共财政管理者明确公共管理权源自纳税人,切实增强公共财政管理者的纳税人意识,使公共财政管理权源自纳税人的理念成为公共财政管理者行使职权的基本行为准则,成为每一个从事公共财政管理者衡量是否真正为纳税人服务的准绳。只有明确公共权力的归属,才能摆正主人与公仆关系,明确为谁管理和为谁服务,才能实现“取之于公众,用之于公众,定之于公众”之目的。
3公共财政管理的市场定位
在传统的财政理财上,可能会把国家置于人民之上,视国家利益高于一切,忽视财政服务人民的这一目标。似乎财政是国家的钱而不是人民的钱,怎么支配与老百姓无关,作为公众,你只有纳税的义务,至于怎么用钱似乎无权过问,更没有公开透明必要,也无权对财政支出有效性的反诘和约束。正是这种思想和行为,纳税人权利和市场利益就不能从根本上得到保障。新形势子下公共财政理财理念,对公共管理权与公民权利有了符合市场逻辑的新定位。公共财政管理者手中的理财权是纳税人赋予的,纳税人是主人,管理者是公仆,纳税人具有至高无上的权利。所为公共财政,就在于纳税人在公共财政事务中的主导地位,纳税人作为主人应该对公共财政具有决定权、受益权、民主管理权和监督权。在这种理念支配下,公共财政管理者是在支配纳税人的钱,是在为纳税人服务,必须符合纳税人的意愿。纳税人通过市场服务能够解决的事项,政府就不应该干预,而纳税人所需要的公共服务事项,政府要千方百计地解决好。如果公共财政管理者的纳税人意识缺失,就好像公共财政制度的基础不牢。公共财政管理者必须清楚纳税人概念所包含的纳税人权利范畴是财政公共性的基础和根本,是履行公共财政管理职责。市场经济体制对公共管理的需求定位与“为人民服务”的宗旨是一脉相承的。构建完善的公共财政制度体系,使财政成为“为市场提供公共服务的财政,社会公众的财政,与市场经济相适应的财政”,更具有公共性、服务性、公开性和法治性。达到这一目标,就必须不断增强公共财政管理者的纳税人意识。进一步深化市场经济体制下的公共财政改革,纳税人意识是不竭的动力,这是在市场经济条件下公共服务与被服务的关系新的市场定位所决定的。因此,努力当好纳税人即广大人民群众的公仆,忠实地为市场和纳税人服务,是公共财政管理最根本的市场定位。
4纳税人意识淡化其影响
公共财政管理者如果淡化纳税人意识,就无法实现党的十七大提出的“以人为本”思想,甚至违背所赋予的“立党为公,执政为民”之要求,导致财政管理者工作方法简单,财政政策执行不准,工作作风浮夸等。具体为:一是容易产生“倒服务”、粗放服务、服务不作为倾向。二是接受公众监督自觉性不强,造成政务信息不公开,遇事暗箱操作,滋生官僚浮夸和脱离实际的歪风。三是推进政治文明和民主理财的进程迟缓,纳税人权利无法得到有效保障。四是对依法理财紧迫性认识不够,财政决策和财政运行法治执行差。五是公共财政效率“问责制”机制形成虚设。
5增强财政管理者维护纳税人权利意识
5.1 维护纳税人政治上的权利政治意义上的纳税人权利,是保障纳税人当家作主的政治权利。公共权力是建立在公众委托之上的权力,是服务公众的权力,政府和公共管理人员负有保障广大纳税人行使当家作主政治权利的责任,这也是公共管理人员维护纳税人权利应有的政治意识。就公共财政管理而言,维护纳税人当家作主政治权利,就是要保障纳税人在公共财政管理中的决定权、受益权、民主管理权和民主监督权。
5.2 维护纳税人对公共财政的知情权维护纳税人财政收入决定权和财政支出知情权,是新形势下财政管理者义不容辞的责任和义务。维护纳税人的公共财政收入决定权,就是要严格按照税收法定原则,依法征收税费;不得随意增加税种,不能利用职权侵犯市场和公众利益,不能以人为因素超越法律规定。在行政性收费上,要加大对收费行为的设立管理、收缴执行、纳入预算和稽查审核等管理活动的规范化力度,促进一些收费项目向征税过渡,使每项公共收入都以法律法规形式固定下来,防止公共收入法治性被边缘化,损害市场和纳税人利益。维护纳税人公共财政支出知情权,包括人大预算审议、预算调整、决算批复和执行监督等,防止因过于笼统而使审批权力流于形式。
5.3 维护纳税人对公共财政的受益权就是公共财政管理者进行支出分配要符合财政公共性原则,要维护公众对公共效能最大化的要求权,实现公共财政均等化,最大程度上为纳税人提供均等的受教育机会,享有基本医疗服务,享受公共设施服务,给市场竞争的失业者提供基本生存保障等。
5.4 维护纳税人对公共财政的民主管理权就是保障公共的民主参与、民主决策、民主管理和民主监督的权利。公共领域的决策不同于私人决策和市场决策,而私人和市场决策在利益的驱使下可能会出现不正当竞争。由于公共决策的选择权掌握在少数公共管理者手中,他们的决策不是私人决策,公共利益得失对个人影响甚微,当公共领域的“经济人”私利与公共效率发生冲突时,潜规则可能会影响公平和效率,如果没有公众参与,一些决策和选择则可能会被放弃或变通,就会造成为了私利而放弃公共利益最大化选择。实行民主管理是保证财政决策科学化和效率化的有效手段,是实现公共经济资源配置效率的重要前提条件,也是顺应民意的最好良策。
5.5 维护税收人公共财政的民主监督权公共财政管理者的财政管理权是纳税人即公众赋予的,为了确保公共财力不被浪费,纳税人有权、有必要对公共财政的运行情况进行监督,纳税人对公共财政管理者履行职责情况进行监督也是维护自身权利的具体表现。政府必须通过公开透明、依法理财和完善制约机制,实现公共财政决策的科学化。一是实施财政“阳光工程”。让财政运行力求公开透明,置于公众的视线之下,接受纳税人监督。二是推进财政法治进程。为了防止个人感情因素的影响,要推进财政依法理财力度。要注重法制建设和完善,用法治和规章制度防止人为的随意性。三是加强信息公开。进一步完善财政信息公开制度,加大基本信息公开力度,规范预算报告行为,为财政监督创造条件,增强公共财政监督的实效。
总之,财政管理者增强纳税人意识就是要增强为广大人民群众服务的意识,就是要努力提高广大人民群众对公共服务满意率。为纳税人服务,接受纳税人监督,既是党的宗旨和纪律所要求的,也是市场经济条件下公共财政管理者职业道德所要求的。市场经济条件下的公共财政管理者要进一步明确市场定位,不辜负纳税人的重托,切实维护纳税人权利,忠诚地为纳税人服务,诚恳接受纳税人的监督,当好人民公仆。
参考文献:
【关键词】财务共享，会计工厂，模式
一、引言
随着经济全球化进程的加快，企业的经营范围和涉及地域越来越广，在传统的财务模式下，各地分支机构分散式的会计核算和财务管理职能已经不能适应企业的发展，财务共享模式的建立已成为大势所趋，该模式能帮助企业在信息化进程中提供更加高效和专业的服务，同时有助于企业提高运营效率和经营效益。中国石化集团作为国内大型石油化工企业，海外业务扩展迅速，组织结构和财务管理工作日趋复杂。在传统财务工作管理模式下，人工成本、管理成本居高不下且工作效率低下。为了适应中国石化集团公司打造世界一流能源化工公司战略目标要求，在集团公司加快财务管理转型，“建设世界一流财务”的背景下，公司于2014年7月设立了中石化财务共享中心东营分中心，正式启动了财务共享试运行工作。
二、财务共享试运行及存在的问题
中石化财务共享中心的成立，将过去的“分级管理、分开核算”转变为“分级管理、集中核算”，进一步加强了企业财务核算管理，优化资源配置，降低运行成本，提高业务管理标准化和规范化水平。但在试运行过程中，受单位间核算差异、手工记账效率低、部分人员业务素质不高等因素影响，制约了财务共享的服务效率和服务质量，主要表现在以下几方面：
1、流程不畅通，业务存在交叉，影响共享服务效率
财务共享中心按照会计业务专业性设计共划分8个业务运营部，分别为资金运营部、应收运营部、应付运营部、资产运营部、档案运营部、费用报销运营部、总账运营部；这样的部门划分只是基于业务专业性的角度考虑，没有考虑业务的完整性、连续性，在实际运行过程中出现部门间业务交叉、业务流转等问题。例如成本费用核算业务首先由应付运营部进行挂账核算，再经过成本运营部费用分摊才能结束，一笔业务需要在多个部门间流转完成，影响业务处理的连续性和效率。
2、单位间的核算差异，影响财务共享的服务效率
由于不同分子公司会计流程、业务处理规范不一致，需要分别进行核算，影响了共享服务的效率。例如工程项目挂账业务，有的单位要代扣印花税、有的单位不用代扣印花税，同一类业务因单位不同出现核算差异，影响记账效率。
3、传统的手工记账模式影响了核算的准确性、规范性
目前繁琐的、重复性的记账工作由核算人员独立手工完成，这在一定程度上影响记账的效率性和准确性；同时核算人员对业务内容、核算方式理解不一致，容易造成核算入账差异，影响核算的标准性、规范性。例如对于办公用品采购业务，有的入账办公费科目，有的入账物料消耗科目。
4、财务人员的重新培训影响了财务共享成本
在目前的财务共享模式下，对核算人员的业务素质要求较高，首先要求具备一定的会计理论知识，再经过较长时间的ERP操作和业务知识培训才能上岗工作，造成财务共享成本的提升。
综上所述，目前的财务共享流程和传统手工记账模式已经成为制约财务共享模式运行的羁绊，要建设一流财务共享中心必须建设一流财务共享流程。因此，需要重新对会计业务流程进行梳理和必要的优化，本文提出了建设“会计工厂”的理念，在财务共享模式下，依托现代化信息手段构建流程化、标准化、自动化的会计信息平台，实现70%以上会计凭证的自动生成，将财务人员从繁重的记账工作中解脱出来，提高财务共享的服务效率和服务质量。
三、“会计工厂”模式的构建
1、会计工厂的内涵。会计工厂是将生产经营流程与财务核算流程有机结合、将一般语言转化为会计语言的会计信息系统。当企业提交财务处理申请时，财务共享服务中心的业务人员将该项经济业务的基础信息分类采集录入系统，通过系统内转换逻辑将基础信息自动转化为会计凭证。
2、会计工厂工作流程
在财务共享模式下，一笔经济业务经过会计工厂处理生成财务记账凭证的过程共分三个阶段，分别为企业申请阶段、信息收集阶段、凭证生成阶段。
（1）企业申请阶段。企业人员准备经济业务的相关原始单据并邮寄给财务共享中心，同时在财务共享自助平台（FSS）发起服务请求的阶段；
（2）信息收集阶段。即一般语言阶段，共享中心业务人员对原始单据信息进行收集的阶段，原始单据信息包括业务发票信息、合同信息、代扣税信息、其他附件信息等；
（3）凭证生成阶段。即会计语言阶段，系统根据定制的后台逻辑自动将基础信息转换为会计信息，输出会计凭证的阶段。
3、“会计工厂”流程示意图
4、“会计工厂”业务流程
下面以“外委修理费”业务为例，对财务共享模式下的“会计工厂”业务流程介绍如下：
（1）企业申请阶段。企业财务人员整理业务相关原始单据资料并邮寄给财务共享中心；同时企业财务人员通过共享自助平台（FSS）提交服务请求，服务请求中按照要求填列相关基础信息内容，包括业务描述、物料采购合同号、原始单据张数、成本中心等信息；
（2）信息收集阶段
a.扫描质检阶段：共享中心档案运营部人员对企业邮寄的原始单据的规范性、完整性进行审核，审核通过后进行原始单据扫描归档；
b.一级派工阶段：共享中心档案运营部派工岗人员根据企业提交的服务请求中的业务描述判断业务分类进行一级派工，将该笔业务派工到应付运营部；
c.二级派工阶段：应付运营部派工岗人员根据原始单据内容进行二次派工，将该笔业务派工到“外委修理费”业务流程；
d.基础数据收集阶段：会计信息系统根据前端派工结果自动调用“外委修理费”凭证模板，生成不同基础信息收集界面，应付运营部基础数据收集岗人员登陆系统进行基础数据收集录入工作。其中：
信息收集岗登陆基本信息收集界面，按照申请单附件内容录入“费用项目”、“成本中心”、“WBS元素”、“订单”、“金额”、“附件数量”等信息；
信息收集岗登陆发票信息收集界面，根据发票内容录入“供应商名称”、“发票代码”、“发票号码”、“发票金额”、“税率”、“税额”信息；
信息收集岗登陆合同履行信息收集界面，根据合同履行内容录入“合同流水号”、“本次付款金额”、“质保金”等信息；
信息收集岗登陆代扣税信息收集界面，根据税收通用完税证内容录入代扣税“税种”、“税务机关名称”、“税额”等信息；
系统校验阶段：会计信息系统根据后台配置的校验逻辑对各界面录入信息（特别是供应商、发票金额、税额等信息）进行校验，生成校验结果供审核岗人员核查，对存在问题的校验结果由审核岗人员直接进行修改。
（3）凭证生成阶段
a.会计信息系统根据后台配置分配转换规则，自动将基础信息转换为会计信息，生成预制会计凭证；
b.应付运营部审核岗人员对系统自动生成的预制凭证进行审核，审核通过后系统自动通过XI接口写入ERP系统生成正式记账凭证，并将记账凭证号回写至共享自助平台对应的服务请求，结束该笔业务流程。
四、财务共享模式下推行会计工厂的优势
财务共享实施后，通过对全部业务流程进行再改造，建立标准化、规范化会计产品的输出工厂。与传统的财务信息系统相比，会计工厂的优势有以下几点：
1、优化业务流程，提高共享服务效率。会计工厂模式下，我们对所有业务流程进行再思考，打破了目前共享内部业务划分，从业务完整性角度进行业务流程再造，使之既符合业务专业性的要求，同时也满足业务连续性的考虑，避免出现内部业务交叉现象。
2、灵活模板配置，满足不同企业核算需求。会计工厂模式下，在标准的会计模板中定制了灵活、可变的定制化字段信息，可以根据不同企业核算要求、核算特点设定不同会计模板内容，满足不同企业区域化、个性化核算需求。例如针对不同地方地税税种定制不同的代扣税项目信息录入模板。
3、规范统一会计核算流程。会计工厂模式下，所有的经济业务都将严格按照核算的标准流程进行业务处理，将统一的会计制度、核算方法和标准编码贯穿到系统中去，标准化的过程能够使各分子公司将各具差异的业务用统一的标准处理，为公司统一财务核算标准的贯彻执行提供了保证。
4、降低运营成本，提高工作效率。会计工厂模式下，财务共享中心对业务流程和规则进行了标准化管理，从而优化消除了多余的协调以及重复的、非增值的一些作业，同时，专业化分工的实现最终将使从事该项工作的员工技能要求降低，从而能够将高素质财务人员置换为更低成本的人员以达到降低财务共享成本的目的。另外，将分散的会计业务集中在“会计工厂”处理，把复杂的工作变得更简单、更标准，更明细，有利于会计工作质量和效率的提高。
五、财务共享模式下“会计工厂”的运行保障
会计工厂的建立初步规范统一了会计业务流程、提高了会计核算的准确性和效率性，但是在建立一流财务共享的目标下，还需要对会计工厂的流程进行不断优化和完善，进一步提升财务共享的服务效率和服务质量。
1、优化流程，提高系统自动化程度
会计工厂的实施初步实现了会计凭证的自动生成，但前期业务派工、凭证基础信息的采集还需要人手工完成，因此，还需要对系统进行优化和改造，减少系统中的人工干预节点，进一步提升系统记账的自动化程度，具体改造内容如下。
（1）信息自动采集功能。在系统中开发发票信息自动采集功能，当发票扫描归档时自动获取发票内容信息，并关联到互联网发票信息系统进行发票真伪辨认（对于增值税发票可以直接自动完成发票认证工作），同时系统将发票信息内容自动转换为记账凭证相关信息，完成发票信息的采集工作；
（2）建立会计信息传输接口。建立会计信息系统与集团公司合同系统的信息传输接口，会计信息系统根据企业提交服务请求上的合同号自动关联集团公司合同系统获取相关的合同、合同履行内容并自动转换为记账凭证相关信息，完成合同信息的采集工作；
（3）规范集团公司合同系统内的合同分类。从源头规范集团公司合同系统内的合同分类，并将依据合同类别派工的逻辑定制到系统中去，实现系统的自动一级派工机制。
2、构建风险控制点，加强风险管理
（1）系统风险点控制
a.源头上加强系统访问权限控制。通过用户权限管理，来确定哪些企业用户可以使用哪些功能，记录用户操作的日志，以备跟踪；建立数据备份策略，当数据库出问题时，保证企业管理信息数据尽可能得以恢复。
b.加强系统运行安全控制。安装入侵侦测设备，随时检测企业网络中的数据，检查是否是攻击的数据包，然后报警或停止对方的访问请求，从而保护系统不受攻击；同时通过安全扫描软件，定时对企业信息管理系统进行扫描，及时发现系统的安全漏洞。
（2）业务风险点控制。一是在系统中增加自动校验逻辑，对供应商、发票金额、税额、税率等信息建立多维度的校验逻辑，确保录入信息准确性；二是在系统中增加人工审核节点，对会计模板的准确性、会计产品的正确性进行审核，确保系统安全运行。
3、丰富会计产品内容，提供多样化服务
一是根据企业管理需求定制个性化的会计模板，丰富会计核算内容；二是在系统内建立多种类型的经济活动分析模板，比较业务收入与各种费用之间的收支差额，绘制数据曲线，分析问题，查明原因；另一方面可以拓宽分析角度，统计包括物料管理、价格趋势等多元化信息，做好生产经营预算、分析、风险管控等价值管理工作。
六、结论
“会计工厂”是信息技术与会计理论思想相融合的产物，利用信息化手段将标准会计记账模板镶嵌到系统中来，实现规范化、流程化的自动记账工作，目前会计工厂已经成为财务共享降低成本、提高效率的利器。今后，随着企业信息化实践与理论的发展和现代会计信息系统实践与理论的发展而不断取得突破与成功，势必带来会计工厂的日臻完善与成熟。
参考文献：
[1]Accenture. The Shared Services and Business Process Outsourcing Association. Shared Services.2004.
一、课税客体归属关系的判断根据
课税客体的归属连接着课税客体和课税主体，要确定课税主体，我们就必须明确“归属关系”是什么？由于课税客体可以分为物、行为和事实三类[2]，对于三类客体我们宜分别探讨。首先，当课税客体为物时，客体的归属关系如何确定？笔者以为，早期的税法将税分为对人税和对物税，对人税着眼于人的因素而设立，而对物税则着眼于物的因素，既然是对物征税，征税机关只需考虑物即可，勿需考虑纳税人为谁。例如对一斤大枣征一两枣的税，将枣从中取走即可，纳税人为谁对征税机关而言并不重要。当然谁从大枣中收益，谁自然就因负担这些税而成为纳税人。但这种以物征物的方式，造成税款形式上的千差万别，显然不符合国家财政的需求，将税款一并折合为金钱已成为现代国家通行的做法。因此，确定纳税义务人（课税主体），使之于物外另行给付金钱就有十分必要。但我们从这种逻辑演变过程中，可以发现课税客体为物时的归属依据，即谁享有收益，谁就应当以收益纳税，遵循“收益原则”。以“收益”为判断“归属关系”的依据，也体现法律上的公平理念和利益平衡的原则。如果课税对象与纳税义务人没有这种收益关系，纳税义务人没有从中收益反倒为之纳税，其权利与义务显然不对等，其不合理性也十分明显。当然，“收益”并非是一个法学上的标准，税法在确定课税客体的归属的方面，在大多数情况下，将作为课税客体的“物”归属于物的所有人，因为物的所有人也多是课税客体的收益人，在二者不一致，即当课税客体即物的形式上的所有人与事实上的收益人不一致时，税法则倾向于将课税客体归属于物的事实上的收益人。
其次，当课税客体为行为时，课税客体如何确定归属？由于哪些税的课税客体为行为存在争议，笔者倾向于台湾学者陈清秀的观点，认为消费税和交易税的课税客体主要为行为。对于消费税而言，其间接消费税，如营业税，为销售货物或劳务行为或外国货物之进口行为；直接消费税，如娱乐税等为消费行为。对交易税而言，其中的证券交易税，课税客体为有价证券的买卖交易行为；不动产取得税的（契税）的课税客体为不动产的买卖等法律上的交易行为等[3].对于课税客体为行为时的归属问题，笔者以为应以“行为者”为判断标准，即对行为的实施者课税。例如，有关国内交易的消费税的课税主体为进行课税客体转让的行为人。但契税的课税主体为我国境内转移土地、房屋权属，承受的单位和个人，而非土地、房屋权属的转移者（行为人），令人费解。
最后，课税客体为事实的情形主要是指印花税。当课税客体为事实时，应以引起事实发生者为课税主体，即对于印花税而言，为书立、领受相关凭证的单位和个人，如立合同人、立账簿人、立据人、领受人等。
以课税客体的分别类型来确定课税客体的归属原则，以这些归属原则确定课税主体，构成课税要件上严密的逻辑结构。但由于课税客体的归属问题在实践中未得到应有的重视，使得一些概念的理解和使用存在混淆之处。例如课税主体（纳税义务人），通常理解为“法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人为纳税人”[4].据此，凡是税收法律、法规规定负有纳税义务的人，即为纳税义务人。但我们从课税要件的角度看，课税主体应为课税客体所归属者，两个概念明显不同。凡为课税客体所归属的人为纳税义务人，凡与课税客体无此归属关系的人，便不能称为纳税义务人，只能是代缴义务人。而在我国许多税收法律、法规中，纳税义务人与代缴义务人混用的情况很多，例如《房产税暂行条例》第2条规定：“房产税由产权所有人缴纳。产权属于全民所有的，由经营管理的单位缴纳。产权出典的，由承典人缴纳。产权所有人，承典人不在房产所在地，或者产权未确定及租典纠纷未解决的，由房产代管人或者使用人缴纳。前款列举的产权所有人、经营管理单位、承典人、房产代管人或者使用人，统称为纳税义务人。”既然全民所有的房产的经营管理单位并非房产的所有者，也非房产的“收益”享有者，与房产并无归属关系，则不应该称为纳税义务人，而只能是代缴义务人。同时房产代管人或者使用人也因与房产并无税法上的归属关系，实质上只是代缴义务人而已。
二、形式与实质不一致时，课税客体归属问题的判断
在大多数情况下，税法都直接对课税主体作出明确地规定，课税主体明确，课税客体的归属也就明确了。但当形式上的课税主体与实质上的课税主体不一致时，课税客体的归属如何确定往往成为一个复杂的问题。由于课税客体的归属涉及到课税主体为何人的问题，与课税客体的有无不同，遵从实质而非形式是税法的必然选择。但此处的“实质”是指什么，是法律实质抑或是经济实质？并不很明确。对此日本税法学界素来存在法律归属说和经济归属说的争论。所谓法律归属说是指，当课税对象的法律（私法上）归属在其形式和实质不一致的场合下，应按实质来判断课税对象的归属；也就是说，当法律上的形式与法律上的实质不一致时，以法律上的实质为准。因为实质重于形式，是法律的基本原则，此说顺承了法律（私法）对于此问题的一般理解，也是较能为学者接受的观点。而经济归属说则认为，当课税对象在法律上（私法）的归属与经济上的经济归属不一致的场合下，应当按照经济上归属来判定课税对象的归属原则[5].实际上，这两种学说并非绝然对立，他们将形式与实质的不同区分为法律形式、法律实质与经济实质，当法律实质与经济实质一致时，二者并无区别；当法律实质与经济实质对立时，二者的区别就十分明显了。例如，妻子基于其丈夫的全权委托，从事有价证券交易并有所得，此时在税法上有价证券交易的所得应归属于谁，即由谁纳税？由于妻子从事有价证券交易系法律形式，丈夫作为委托人享有收益系经济实质，并且丈夫作为证券交易所得的所有人享有法律上的收益系法律实质，法律实质与经济实质于此时并不矛盾，因此，两说的结果也是一致的，即应由丈夫纳税。但是，如果妻子将所得据为己有，并未将其归还给丈夫，则丈夫作为证券交易所得所有人的法律实质，与妻子作为实际所得收益享有者的经济实质相矛盾，依照法律归属说应由丈夫纳税，依照经济归属说应由妻子纳税，结果产生差别。其实，对课税客体的归属系法律归属还是经济归属之争，来源于对日本所得税法的第12条的理解。该条文规定“当有资产或事业所产生的收益被认为是法律上的归属于某人时，而
该人仅仅是名义人，在实质上并不享有该利益，而由该名义人以外的人来享受该利益时，当认定该收益应归属于该收益的享有者。此时对收益享有者应适用实质归属者课税的法律规定。”争论的焦点在于“该收益应归属于该收益的享有者”中的“收益的享有者”，是法律上的“享有者”还是经济上的“享有者”？法律归属说与经济归属说的分野也肇始于此。如果我们单纯依赖文理解释，我们认为经济归属说更有道理。但对该条仅仅从文理解释是不够的，我们必须以论理解释中的合宪解释来补充，因此法律归属说的合理性就凸现出来。法律归属说不仅仅维护法律体系的稳定，符合税收法定主义的要求，而且在确定课税客体的归属的具体问题上，显得更为合理，因为它体现了明确和稳定的优点，应成为我们解释课税客体归属问题的基本原则，对此，我们将在下文中有所论及。
三、特殊类型之课税客体的归属判断
在确定课税客体归属的判断原则之后，我们有必要对一些特殊类型的课税客体的归属问题作进一步探讨，这些特殊类型包括共有财产、无权占有财产、信托财产收益的归属等。
共有财产的归属。共有有按份共有与共同共有之分。对于按份共有而言，课税客体归属的确定比较简单，由于各按份共有人都按照其应有份额享有收益，也自然应当按照所享有的份额纳税，也就说，按份共有财产作为课税客体按照事先确定的份额确定其归属。对于共同共有财产，由于在共同关系终止前，财产为全体共有人共有，没有份额之分，所以，法律上全体共有人作为一个整体享有共有财产的收益，理应作为一个整体为共有财产纳税，构成税收之债中的连带之债。如果就共有财产设有管理人，由于管理人并非共有财产的收益人，也不可能成为共有财产的课税主体，即纳税人，仅仅作为代缴义务人代缴税款而已[6].可见，共有财产的归属关系与私法的相关法理是一直的。对于共有财产作为课税客体的归属问题，在我们的税收法律、法规中并未规定，只是见于国家税务总局的若干通知中，如“纳税单位与免税单位共同使用共有使用权土地上的多层建筑，对纳税单位可按其占用的建筑面积占建筑总面积的比例计征土地使用税。”[7]又如“土地使用权共有的，由共有各方分别纳税。”“土地使用权共有的各方，应按其实际使用的土地面积占总面积的比例，分别计算缴纳土地使用税。”[8]基本体现了共有财产的归属关系的法理。
无权占有财产的归属问题。如果一项财产由无权占有人占有，其纳税义务由谁负担，税法上并不明确。笔者以为，税法所重者为经济事实，基于实质课税原则，也为税款稽征的经济便利，由无权占有人纳税较为可行。那么，无权占有人的税法地位为何？无权占有的财产作为物，其归属应按照“收益”的原则，如果无权占有人最终取得财产的所有权，成为最终的收益人，即成为纳税义务人，如果未取得财产的所有权，即非财产收益人，由于课税客体并未归属于他，则仅仅作为代缴义务人而已。在我国的税收法律、法规中，仅仅国家税总的一份通知涉及这一问题，规定“拥有土地使用权的纳税人不在土地所在地的，由代管人或实际使用人纳税；土地使用权未确定或权属纠纷未解决的，由实际使用人纳税”。[9]
信托财产收益的归属问题。所谓的信托是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为[10].在法律上，委托人将信托财产转移给受托人发生所有权的转移，但在税法上，信托财产仍然视为委托人所有（经济上的所有权）[11]，当财产转移时，无需缴纳所得税或土地增值税，此涉及课税客体的有无问题，尚谈不到课税客体的归属。但在信托关系存在期间，信托财产因经营或交易从而产生所得时，在税法上如何确定其归属，却是一个问题。由于在私法上，这种所得在他益信托的情形下应归信托财产的受益人所有，在自益信托的情形下应归委托人所有，既然受益人或委托人享有收益，作为所得税课税客体的信托财产所得即应归属于他们，由受益人（他益信托）或委托人（自益信托）将其并入自己的所得中纳税。如果存在收益人不存在或不确定的情形，将委托人视为所得的收益人，由其纳税[12].当前我国信托业的税制问题已经成为信托业发展的顶瓶，但相关立法乃至部门规章在此领域仍然是一片空白，在未来的立法中，信托财产作为课税客体的归属问题，必须在相关法条中予以增补。
四、课税客体归属判断原则在立法上的明确
课税客体的归属无论是对税法理论的建构还是对税收实践的发展都具有重要的意义，在立法上对其明确十分必要。对于课税客体的归属而言，由于其主要涉及判断原则和特殊问题的解决，在立法技术上没有困难。当前，我国尚未出台《税法通则》，其他税收法律、法规对这一问题规定也十分有限，将来我国《税法通则》的立法也应借鉴德国《租税通则》对这一问题作出规定，如其第39条：“经济财产归属于财产所有人。如果财产所有人之外的第三人，于事实上管领经济财产，且原则上在通常使用期限内，可以排除所有人对该财产的影响，经济财产则归属于第三人。信托关系的经济财产归属于信托人，让与其所有权以担保债权的经济财产归属于保证人，自主占有制财产归属于自主占有人。经济财产为数人所共同共有时，如果租税课征时有分别归属之必要，按其应有部分归属于各共有人。”[13]当然，德国《租税通则》所谓的经济财产的归属与课税客体的归属有别。笔者以为我国未来的《税法通则》应对经济财产的归属问题作出规定的同时，也应对课税客体的归属原则作出规定。
「注释
[1]由于课税要件要解决的是税收之债是否成立的问题，而征税主体与税收之债的成立没有直接的关系，所以课税要件中的课税主体主要是指纳税义务人。
[2]参见[日]金子宏：《日本税法》，战宪斌、郑林根等译，法律出版社2004年版
[3]参见陈清秀：《税法总论》（第二版），台湾翰芦出版有限公司2001年版
[4]《中华人民共和国税收征管法》第四条第一款
[5]参见[日]金子宏：《日本税法》，战宪斌、郑林根等译，法律出版社2004年版
[6]参见黄茂荣：《实质课税原则（量能课税原则）》，植根杂志第十八卷第八期[7]国家税务局关于印发《关于土地使用税若干具体问题的补充规定》的通知国税地[1989]140号
[8]国家税务局关于检发《关于土地使用税若干具体问题的解释和暂行规定》的通知国税地[1988]15号
[9]同上
[10]《中华人民共和国信托法》第二条
一、我国地区间税收收入归属机制不规范的主要原因
1、纳税地点的规定不合理。作为税收制度的重要内容之一，纳税地点的规定直接影响到税收收入的归属问题，直接关系到地方的财政收入，特别是在分税制条件下，这个问题尤为突出。我国各个税种都规定了纳税地点，但是有许多税种在纳税地点的规定上是不合理的，因而造成了地区间的税收收入归属不合理。以增值税为例，根据《关于纳税人以资金结算网络方式收取货款增值税纳税地点问题的通知》规定：纳税人以总机构的名义在各地开立账户，通过资金结算网络在各地向购货方收取货款，由总机构直接向购货方开具发票的行为，不具备《国家税务总局关于企业所属机构间移送货物征收增值税问题的通知》规定的售货机构向购货方开具发票、向购货方收取货款两种情形之一，其取得的应税收入在总机构所在地缴纳增值税，这种做法就侵害了分支机构所在地政府的分享增值税的税收利益。
2、汇总（合并）纳税制度导致收入归属不合理。2001年，国家税务总局颁布了《国家税务总局关于汇总（合并）纳税企业实行统一计算、分级管理、就地预交、集中清算所得税问题的通知》。根据通知的第三条规定：“成员企业就地预交企业所得税的比例，除另有规定者外，一般为年度应纳所得税额的60%”。同时国家税务总局又下达文件允许若干集团公司各成员企业暂不实行就地预交企业所得税。上述规定显然导致集团企业的成员企业所在地的税收收入大幅度减少，而增加了汇缴企业所在地政府的税收收入，侵害了集团成员企业所在地政府的税收利益。又如《外商投资企业和外国企业所得税法》的规定也存在类似问题。
3、国内关联企业避税行为致使地区税收利益归属不合理。随着我国社会主义市场经济体制的进一步发展，国内跨地区企业集团发展迅速，形成了一大批在管理、控制或资本等方面存在直接或间接关系的关联企业。这些企业集团为了实现总体利益的最大化，一些关联企业在总机构的控制下，人为进行转让定价，转移利润实行避税。虽然境内关联企业的利润转移与涉外企业把利润转移到境外的性质有所不同，但都同样使国家税收收入减少，而且也严重影响地区之间税收利益。
虽然国家税务总局制定了《关联企业间业务往来税务管理规程》，并于2004年进行了修订，但是《关联企业间业务往来税务管理规程》主要还是根据《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》以及我国政府与有关国家（地区）政府间签订的税收协定的有关规定制定的，主要还是针对涉外企业的，而针对内资企业税收转移问题所制定的税收规范性文件还比较少，导致各地方政府针对国内企业的关联企业间的业务往来的监管缺乏可依据的法律规范。尤其是目前税务机关都非常重视针对外资企业的反避税监管，而往往忽视了对内资企业的反避税监管。
4、税收征收管辖权复杂不统一导致收入归属不合理。税收征管管辖就是明确要税款征收机构的职责范围和分工。税收征收管辖必须遵循税收收入归属谁的财政收入，征收管理就由谁负责的原则。我国目前税收征收管辖权过于复杂不统一。在税收征收管辖的划分上，除地域管辖之外，还有行业管辖、级别管辖、税种管辖及行政管辖等。各种管辖共存造成各级税务机关之间对税源的争夺。例如有些省份设有省级税收征收机构，这就使同一个纳税人可能同时存在两三个级别的征收机构（省、市、区三级）的管辖问题。地市所在地的区县地域内，也存在地市级税务机构与区县级税务机构的级别管辖划分问题。
二、完善地区间税收收入机制必须遵循财政利益原则
财政利益原则主要是指处理地区间税收收入归属必须体现公共服务的效益享用者与成本分担者相对应。在市场经济体制下，政府与经济主体的关系主要是公共服务的提供者与被服务者的关系。相应的，政府间财政关系的处理应以公共服务的效益享用与成本负担为主导的，即政府提供公共服务的成本应当由享用其效益的经济主体分担，政府为经济主体提供了公共服务，经济主体就应当分担相应的公共服务成本。2002年所得税收入分享改革，打破了按企业隶属关系划分所得税收入的做法，就是体现了公共服务的效益分享者与成本分担者之间的对应。不但中央政府与地方政府之间财政关系要体现这种对应关系，地方政府之间同样要体现这种关系。地方政府向地区内的经济主体提供公共服务，地区内的经济主体就必须交纳税收，承担相应的成本。
三、完善我国地区间税收收入归属机制的具体建议
1、进一步改革现行分税制管理体制。（1）实行彻底的分税制。由于我国目前实行的是适度型分税制，既按照税种的归属划分为中央税、地方税和中央地方共享税。由于中央地方共享税是由中央和地方政府按照一定比例分享，各地方政府必然会增加对共享税税源的争夺，进而引发共享税收入的归属问题。实行彻底型分税制，取消中央和地方共享税，只设中央税和地方税，将税基跨地区、跨地区的税种全部划做中央税，这样就可以有效消除这些税种的地区间税收收入的归属问题。（2）改革地方税制，确立以财产税类作为地方税制的主体税种。因为财产税类的税基比较稳定，而且一般不会发生地区性转移，不会引发地区间的税收利益归属不清的现象。
2、科学界定各税种的纳税地点。界定各税种的纳税地点必须遵循财政利益原则。关于增值税，要按照经营地纳税原则，依据征税对象和增值额的发生地来确定纳税地点，发生在生产环节的，就在生产地缴纳；发生在销售环节的，就在销售地缴纳。对于营业税，应该统一按照“劳务发生地”原则确认纳税地点。
3、统一税收征收管辖权。统一税收征收管辖权，应该确立以地域征收管辖为唯一管辖，取消其他各种管辖。因为实践证明，地域征收管辖不但方便税务机关征收，也方便纳税人缴纳税款，同时也是财政利益原则的有效体现。
4、调整总分机构、集团企业汇总（合并）纳税制度。由于目前我国企业所得税属于中央地方共享税，因此现行的关于总分机构、集团企业汇总（合并）纳税制度必然损害了地方政府的税收利益。为了维护集团成员企业所在地政府的利益，调整现行的实行汇总（合并）纳税制度，实行成员企业就地预交税款，根据税收法规的有关规定分期预缴，年终进行汇算清缴。总分机构、集团企业在总机构所在地汇总纳税时，允许将各成员企业在所在地税务机关缴纳的税款从应纳税额中扣除。为了避免地方税务机关争夺税源的情况，建议调整当前企业所得税分别由国家税务局和地方税务局分别征收的办法，对总分机构、集团企业由国税局统一征收。
适应社会主义市场经济发展和城市管理重心下移的要求，进一步合理划分市与区财政收入范围，充分调动各级政府发展经济、培植财源、增加收入和加强城市管理的积极性；理顺税收征管关系，为企业改革发展和公平竞争创造良好环境，促进经济结构调整和持续稳定发展，建立市、区财源共生、利益共享、风险共担、共同发展的财政收入增长机制。
二、基本原则
（一）市对区的财政体制与中央对地方分税制改革以及省对市所得税收入分享改革相衔接。
（二）保持现行市对区分税制财政体制总体框架基本稳定。按财政收入属地原则，实行税收属地征管，按税种划分市与区财政收入范围。
（三）按照区级现行承担的事权，下划相应的财权，保持财权与事权相统一。
（四）规范统一，便于操作。统一市与各区固定收入税种和共享税税种划分、统一分享比例、统一属地征管、统一基期年核算；规范开发区财政管理。
（五）在保证既得利益的基础上，适应城市管理重心下移的要求，适当提高区级财力水平。
三、主要内容
（一）调整市级单列收入范围。除外地来肥建安企业、金融保险业、*卷烟厂和安徽移动通信有限责任公司共享税收入，以及储蓄存款利息个人所得税仍作为市级收入实行单列外，其余单列企业税收全部按属地下划各区。
（二）将省下划我市的中央企业和省属企业所得税按属地下划各区，列入市区共享范围。
（三）以2002年市区财政决算数为基础，考虑区划调整、企业纳税变更以及市级单列企业和中央、省属企业所得税下划因素，计算确定各区区级共享税收入基数和属地范围内共享税收入总数。
（四）统一各区共享税分成比例。四个城区和三个开发区分别实行统一的共享税分成比例。四个城区共享税统一按30%比例分成；三个开发区共享税统一按60%比例分成。
对各区因实行统一共享税分成比例与以2002年为基期年确定的各区区级共享税收入基数占属地范围内共享税收入总数的比例不同而造成对各区财力的影响，由市财政年终与各区办理结算。各区补助（或上交）数，按核定的基数以及各区当年共享税收入比上年的增减幅度作同比例增减，并以此作为下一年度补助（或上交）基数。
（五）省地税局直属分局在我市范围内属于我市收入范围的税收征管及收入缴库，按市对区分税制财政体制规定执行。属市、区固定收入的税种，分别解缴市、区财政金库；市、区共享税收入，按各区核定的共享税分成比例分别解缴市、区财政金库。同时，以2003年各区属地范围内实际征收缴入市级金库的区级固定收入数为基数，由各区定额上交市。
（六）逐步降低开发区共享税分成比例。从2005年起，三个开发区共享税分成比例每年降低5个百分点，到2010年实现城区与开发区统一共享税分成比例。2005-2010年期间，对三个开发区因降低共享税分成比例所减少的区级财力，由市财政年终结算返还给开发区，专项用于开发区偿还到期债务本息和建设性支出。
（七）改革城市维护建设税和城市教育费附加收入分配办法。城市维护建设税划作市、区共享税。2004年现行城市维护建设税收入缴库及各区城市维护费经费供给渠道暂维持不变；从2005年起，各区属地范围内征收的城市维护建设税（不含单列企业和行业随征的城市维护建设税）按核定的各区共享税分成比例分别解缴市、区财政金库。有关各区城市维护、管护、养护、建设及管理方面的收支基数，由市级各主管部门会同市财政局根据市、区城市管理事权划分情况以及财随事转、财随人走的原则，另行核定下达。市级城市教育费附加收入，按2002—2003年市实际下划各区的城市教育费附加支出数占市级城市教育费附加收入的比例，结合市与区教育管理方面事权划分情况，核定市对区城市教育费附加收入分配比例，具体比例另行下达。市对区按比例切块分配的资金，由市财政局配合市教育局按各区的在校学生数量比例切块下达给各区财政，由各区专项用于改善中小学办学条件和教育布局建设。
（八）重新核定各区所得税基数。各区所得税基数以2002年各区企业所得税和个人所得税实绩（全口径），乘以75%比例计算核定。从2004年起，各区实际入库所得税达到基数的，市按核定的所得税返还基数全额返还；达不到基数的，市相应扣减对区的所得税返还基数（企业所得税和个人所得税实行分别考核）。
（九）市区范围内耕地占用税和契税收入由市农税部门统一征收管理，收入全部作市级收入缴库。耕地占用税区级返还比例仍按原规定执行。各城区范围内征收的契税不予返还；三个开发区范围内征收的契税，按市财政已核定的基数，基数内收入全额返还，超基数部分按40%予以返还。政务文化新区范围内征收的契税暂比照开发区的政策，返还用于政务文化新区建设。
（十）取消各区体制递增上交，简化市、区财政结算。各区体制上交以2003年实际上交数为基数，实行定额上交，不再逐年递增。将市对区各项补助以及区对市各项上交进行合并相抵，核定各区定额上交（或补助）基数。
四、配套措施
（一）各级税务部门和人民银行*中心支行国库部门要配合财政管理体制改革工作，做好税收征管和金库管理的配套工作。税务部门要严格按照调整后的财政体制所规定的收入范围和分享比例，依法组织各项收入，分别解缴各级国库；同时，结合财政管理体制改革，进一步健全征管机制和手段，提高征管效率。人民银行*中心支行国库部门要及时调整收入入库程序，确保收入准确、及时入库。市财政和人民银行*中心支行国库部门要密切配合，加强资金调度，确保预算资金及时到位，保证各项重点支出需要。
（二）在本体制实施前，中央和省、市出台的税收优惠政策，按照“收入与支出（返还）相对应”的原则，收入归哪一级财政即由哪一级财政兑现；各区要对现行的税收优惠政策进行认真清理，凡优惠政策到期的，一律停止执行。实施新体制后出台的税收优惠政策，按“谁定政策谁负担”的原则兑现，重大项目需市、区共同负担的优惠政策，须经市政府研究确定。
（三）各区政府、开发区管委会要安排使用好市下划的财权，强化预算约束。要进一步强化预算管理，保证各项资金及时足额到位。各区政府要根据各自的实际情况，调整完善区对街道（乡镇）的财政管理体制。
（四）各有关部门要配合市对区财政管理体制改革，科学合理地分解细化市区两级的事权，并按财权与事权相统一、财随事转、财随人走的原则，合理确定下划各区的财力基数，进一步加快推进城市管理重心下移工作步伐。各职能部门要制定资金使用细则和监管办法，确保专项资金预算安排和及时到位，发挥资金的最大效益。
五、几项具体规定
（一）严禁利用税收先征后返政策进行“拉税”。从2004年起，严禁任何部门和单位对已在我市范围内进行生产经营的企业实行税收先征后返，要求（或吸引）企业跨区变更纳税登记。对违反规定的，一经查实，除给予通报批评外，市财政将按其对企业的税收先征后返还数额，相应扣减所在区财力。
（二）实行税收属地征管。所有独立核算企业，一律按属地原则办理纳税。对确因企业生产经营地点改变需跨区办理纳税变更的，对年地方收入超过30万元以上的企业，由市国税、地税部门按季将跨区变更纳税的企业名单以及企业前一年度分税种入库情况提供给市财政局，由市财政核实后相应调整有关区的财政体制基数。对年地方收入小于30万元的企业，不调整区级财政体制基数。非因企业生产经营地点改变，一律不得跨区办理纳税变更。
（三）关于市区范围内企业转移到3县进行生产经营的税收征管及收入分配。从2004年起，对原在市区范围内进行生产经营的企业转移到3县进行生产经营的，税收分配兼顾市与区、县利益。
对市区范围内的企业在3县设立非独立核算分支机构的，其税收征管和缴库级次不作改变，对企业的税收增量，按销售收入系数分配办法计算，市财政按30%比例补助给企业分支机构所在县，市与企业所在区按分成比例分别承担。
对市区范围内企业转移到3县进行生产经营，并实行独立核算的，其税收由所在县国税、地税部门征管，其中，增值税、营业税、企业所得税、个人所得税四个税种地方留成部分（以下简称“四税”）按7：3比例分别解缴市、县财政金库，其他税种全额解缴县级财政金库。对年税收收入规模（转移前一年度税收实绩之和，下同）在200万元以下的企业，市财政按企业年度实际缴纳“四税”收入地方留成部分的40%补助给企业所在县；对年税收收入规模超过200万元的企业市与县不另行结算。年终，市财政以转移企业实际缴入市级金库的“四税”收入数以及各区共享税分成比例对转移企业原所在区给予补助。
（四）规范开发区财政管理。从2005年起，3个开发区财政预算报经市政府常务会议审查后，报送市财政部门并表汇总，提交市人大审议批准后执行。年度预算执行情况实行审计报告制度。
六、实施时间
一、现行财政体制的基本情况
（一）市对区财政体制
20__ 年，市对城区调整和完善了财政管理体制（宜府发〔 20__〕 48号）。体制规定，从 20__年起，实行属地纳税管理体制，对税收实行中央、省、市、区四级分享，其分享比例分别是：增值税：中央 75%、省 8%、市 10.2%、区 6.8%。营业税：省 30%、市 42%、区 28%。企业所得税：中央 60%、省 15%、市 15%、区 10%。个人所得税：中央 60%、省 15%、市 15%、区 10%。城市维护建设税：市 100%。城市教育费附加：市 100%。其他七小税种：市 60%，区 40%。
在该体制下， 20__-20__年，区级分得的一般预算收入的税收收入占税收总收入的比重分别是 24.58%， 15.91%， 15.08%，平均比重为 16%，区财政上划税收的贡献率为 84%。
（二）区对乡财政体制
20__ 年，我区在乡镇综合配套改革后，调整和完善了乡镇财政管理体制，实行“收入区级统管，核定支出基数，新增收益共享”的财政体制。核定体制支出基数 1406万元。
从运行三年的情况来看，一是规范了区对乡镇的财政管理模式，有多少钱，办多少事，可以按既得财力合理安排乡镇财政预算。二是有招商引资新增收益共享的激励机制，三年共有 3 个乡镇按体制政策分得补助收入 87万元，占体制基数的 6%，相对调动了乡镇招商引资的积极性。三是对重大政策性增资给予了单项结算补助 470万元，占体制基数的 33%。
二、现行财政体制运行中存在的困难和问题
现行财政体制对__乃至整个城区经济和社会事业的发展，带来了一些现实利益和发展的动力，但是，财政体制在一定条件下运行一定时期后，也会出现一些与经济社会发展不相适应的方面：
（一）对经济发展的激励机制有待完善，税收结构及分享比例不尽合理
由于税收结构及各税种的分配比例不尽合理，使我区财力严重匮乏。现行市对区财政体制规定，城建税、教育费附加 100%归市级所有，增值税、营业税、所得税、及其他小税种我区分享比例分别为： 6.8%、 28%、 10%和 40%。我区增值税、营业税、所得税、及其他小税种占税收收入的比例分别是 :43%、 12%、 30%、 15%。我区第三产业发展落后，开发起步较晚，稍高分享比例的营业税收入少；工业经济政府扶持性投入较大，增值税等高税收收入分成却少。我们以新发展一个企业年提供 1000万元的增值税为例，现行财政体制下，中央分享 750万元，省分享 80万元，市分享 102万元，区级仅分享 68万元。然而，招商引资过程的投入、征地搬迁的费用、三通一平的投资、税费减免优惠等一切前期成本，远不止于此。因此，市对城区实行分税政策，应充分考虑地方经济发展的能动性和可持续性，对教育费附加、城建税、水资源费、排污费和土地出让金等具有专门用途的收入项目，应按照事权与财权相对应的原则确定分成比例，而不能依靠行政权力强行决定。
（二）体制在城区之间基本公共服务均等化方面体现不够明显
根据 《市人民政府关于调整和完善县市区财政管理体制的决定》（宜府发 [20__]48号）精神，全市城区执行统一的财政体制。但是，我区与其它城区相比， 基本公共服务均等化方面体现的不够明显 。
1 、城市建设方面。
体制规定各区的城市维护建设税属市级收入。西陵、伍家、东山享受了主城区公共设施提供的服务。 我区地处江南，属于 近郊城区 ，不能享受主城区的公共设施提供的服务。建区以来，市对__区投入不多，区底子薄，城市化进程任重道远， 所需的建设资金严重缺乏。 2 008 年，__区入库城市建设维护税 446万元，按现行财政体制只分得 45万元的财力，只占入库数的 10%。
2 、财政供给范围方面。
一是教育经费负担不一样。西陵、伍家、东山、 猇 亭的初级中学属市级管理，而我区要承担四所初级中学 380名教师、 3592名学生的经费，以及五个乡镇的农村义务教育经费保障机制改革区级配套的相关费用。 目前，我区共有 14所中小学 988名教师， 7998名中小学生，全年教育支出 2897万元，占区直部门支出的 51%。学校面貌与江北城区学校相比差别很大，学校基础设施建设任务十分繁重，同时，还有__一中迁建债务 520余万元。 20__年，我区入库教育费附加 227万元，按现行财政体制只分得 152万元的财力，占入库数的 53%。
二是
卫生事业经费负担不一样。 西陵、伍家、东山没有或少有几所自己负担的医院，只有社区卫生室。而我区要承担 4个乡镇卫生院经费，和 53个村（社区）卫生室的支出。 3 、乡镇机构及人员负担 方面 。 西陵、伍家、东山、 猇 亭 4个区，只有西陵、伍家各一个乡，相应的财政负担人员少，财政支出压力小。而我区要负担 5个乡镇（街办） 395人和 25个部门的经费，以及乡镇特有的农村社会事务、新农村建设、村级组织阵地建设、生态家园建设、农村安全饮水工程、森林防火、抗旱防汛排涝和农村低保、农村五保对象、民政优抚对象等支出压力。
4 、村级负担 方面 。 其它区乡镇少或没有乡镇，也就少有或没有村级组织负担。而我区有 53个村（社区），村干部 229人，在村干部较低工资水平下，每年仍需要 180余万元的财政支出负担。
5 、干部职工待遇方面
从规范津补贴前的标准看，我区未落实或未全部落实的个人待遇有：小伙食补助月标准为 90元，实际发放 40元；生活补贴只执行了规定标准的一半；出勤误餐补助市标准为 420元，我区在职行政事业单位干部职工发放 200元，教师及离退休人员发放 100元；一般干部电话费未得到落实；全区所有干部职工均未享受住房货币化政策；民政优抚对象补助标准应按自然增长率逐年调整，也因财力不足，已有三年未作调整；卫生系统的差额补助 20__年以来未作调整，特别是基层卫生院从事防疫保健等公共卫生工作的投入从未增加。
从规范公务员津贴补贴以后的标准看，__区执行的标准是人均每年 14900元，而同在城区的西陵区、伍家区、 猇 亭区的标准分别为 17159元、 17089元、 16450元。我区比同城的三个区分别低 2259元、 2189元、 1550元，而这个标准也很难保证执行 。
（三）财政收入级次划分比例不尽合理，收支平衡难
20__ 年，按现行财政体制计算，市区按 6： 4比例分享收入，__区一般预算收入为 3282万元，只占财政总收入 17730万元的 18.5%。而且受历史原因的影响，全区收入总体规模小，既得财力少。如果，按省管县（市）管理体制计算，我区从实际完成的总收入 17730万元中，可分得财力 7588万元，占总收入的 42.8%，多得财力 4306万元。
由于现行分税制财政政策使区级分享财力太少，财政收支严重不平衡。特别是最近两年，由于国家政策规定区级必须配套的项目支出负担大、干部职工调资支出负担重、规范公务员津贴补贴支出压力大，基础设施建设、招商引资项目支出没有财力支撑。从总体上看，财权与事权不匹配的情况日益显现，特别是在教育、卫生、社保、城市建设等方面存在财权与事权明显不配套的情况。但是，为了确保干部队伍的稳定、建设发展之需要和上级考核项目达标，区级配套支出必须落实。到 20__年底，我区累计财政挂帐赤字已达到 6792万元， 6年年均挂帐赤字 1132万元。
( 四 ) 乡镇财政运行中存在的主要困难
我区现行 的 乡镇财政体制实行“收入区级统管，核定支出基数，新增收益共享”的财政体制。这个体制实际上就是区域经济一体化下的财政体制，该体制在平衡乡镇间分配差距、统一规划、统一招商政策、降低征税成本、维护财经纪律方面起到了很大作用，但是随着社会事业的全面发展，该体制也存在了一些不适应乡镇经济社会发展需要的问题。一是每二年干部职工正常工资调档升级和因此调增住房公积金、医疗保险、养老保险等没有纳入重大政策性增支补助范围，增加了乡镇财政负担。二是新增收益共享政策因市区财政体制下区级分享比例低，乡镇所得利益相应不足，其激励政策的作用不明显。三是全区统一安排的大型活动没有配套相应经费，增加了乡镇支出压力。四是宜万铁路、三峡翻坝公路等重点工程拆迁和长江铝业污染等问题引发群体上访影响社会稳定，增加了乡镇支出。五是乡镇债务特别是基金会借款没有还款资金来源，加大了乡镇财政困难程度。
三、完善现行财政体制的建议
（一）争取上级支持，进一步完善财政收支体制
财政收入基数和财政支出基数是构成财政体制的两大基本要素。财政收入基数和支出基数是相辅相承的关系，是准确匹配财权与事权关系的重要依据。因此，建议市财政局重新核定财政收入基数和财政支出基数。
1 、核定收入基数。 根据《省人民政府关于进一步调整和完善分税制财政管理体制的决定》（鄂政发〔 20__〕 29号），按照税收属地管理和分税制政策，划分税种，比例分享，确定收入基数。建议市财政局考虑历史原因，重新核定我区税收分享比例，扣出中央、省分享部分后，市区按 2： 8比例分成。 如划分分享比例实在无法综合平衡，可设置一个或两个共享税种。在条件允许的情况下，尽可能的采用共享税基的办法。税基共享制的最大优点，可以使市区两级财政都能建立随经济发展而自动稳定增长的良性循环的基础之上，使财政收入具有高度的可预见性。
2 、核定支出基数。 支出基数分为基本支出和项目支出两部分。建议根据现行政策重新核定支出基数。
基本支出基数。按现行财政供养人员、供养系数、城区平均工资水平、城区平均公用经费水平和工资及公用经费的自然增长率等参数，给定控制财政供养系数核定财政供养人员，计算出来的支出基数就是基本支出基数。其公式为：基本支出基数 =核定财政供养人员× 〔 平均工资水平（ 1+工资自然增长率） +平均公用经费水平×（ 1+公用经费自然增长率） 〕 。或者：基本支出基数 =核定财政供养人员× （ 平均工资水平 +平均公用经费水平）×基本支出水平的自然增长率。
项目支出基数。一是按规定标准核定农业、科技、农村义务教育保障经费等法定支出项目基数；二是按规定标准核定卫生、社会保障、计划生育、交通、
环保、城市建设、文化旅游等省、市政府规定的项目支出基数。 收支基数核定后，收入基数大于支出基数的部分，根据其整体经济实力和建设任务，建议采用以下结算办法：一是实行定额上解；二是实行比例上解；三是实行比例递增上解。支出基数大于收入基数的部分，根据其财政困难程度，建议采用以下结算办法：一是定额补贴；二是定额补贴，比例递增；三是定额补贴，比例递减。
（ 二 ） 大力调整和优化财政支出结构。
为优化财政支出结构 ,进一步规范财政资金供给范围。解决财政供养人口和对事业单位包揽过多、负担过重的问题 ,实行 “ 三不 ” 原则。即不推、不包、不揽。一是加快事业单位改革步伐。根据事业单位的不同情况，分别采取三种办法。对经营性的事业单位实行推向市场，财政逐步停止供养资金；对具有经营性、公益性双重性质的事业单位，考虑其收入条件和能力，适当核减其补贴或上交；对靠财政拨款的事业单位，如学校等，其经费保证。二是财政逐步退出经营性、竞争性投资领域。除了基础设施、公益事业、事关全市经济社会发展的支出外，集中财力，保证政府机关的正常运转和干部职工工资的发放，保证教育、科技、扶贫等重点公益事业支出的需要。三是加大对建立社会保障体系的支持力度。一方面，通过多渠道筹集社会保障资金，加大社会保障支出占财政支出的比重，制定与经济发展水平及各方面承受能力相适应的社会保障标准，严格管好用好社会保障资金。另一方面坚决确保离退休人员、失地农民养老金和城镇、农村居民最低生活费的及时足额发放，维护社会稳定。
（三）积极探索区域经济一体化的财政体制，加快经济快速发展
我区作为城区的近郊，虽然具有广阔的土地、丰富的旅游源等，但由于行政区划的阻隔，无法承接市级及主城区资金、技术、人才项目等优势的辐射，经济发展潜力还远远没有得到应有的发挥。宜昌、__要想获得更大的发展，就必须打破行政区划的界限，积极探索宜昌区域经济一体化的财政体制，在坚持 “ 财政统一，规划统一，市场统一 ” 的原则下，市区两级在财政投资项目建设方面实行统一规划、统一管理，在土地、财政、税收等方面实行统一的政策，实现更高层面的融合。
实现 “ 财政统一 ” 有利于推进公共财政框架的构建。由于经济发展水平与历史原因，市及各县市区财政运行呈明显的生产型特征，政府包揽过多，加大了财政运行的压力与风险。推行 “ 财政统一 ” 既是市区财政并轨对接的过程，也是市区财政活动 “ 有所为，有所不为 ” 的筛选过程，有利于公共财政框架的构建。
实现 “ 财政统一 ” 有利于净化投资环境。区域经济一体化的全面展开，为新一轮的招商引资和资产重组提供了广阔的平台。 “ 财政统一 ” 有利于加大政策的透明性和简化性，提高办事效率；有利于统一财税优惠政策，避免恶性竞争；有利于发挥财政监督职能，规范国企产权交易，遏制国有资产流失。
实现 “ 财政统一”有利于公共服务均等化。 “ 财政统一 ” 的统一性其实也是一种公平性，它通过为全体社会成员提供一视同仁的服务，来营造一种公平的社会价值观和稳定的社会环境。应充分利用财政机制中的诸如转移支付 “ 劫富济贫效应 ” ，缩小区与区、县与区之间公共产品和公共服务的差距，这是 “ 财政统一 ” 的核心内容，也是 “ 财政统一 ” 的切入点，当然也是一体化的应有成本。
实现 “ 财政统一”有利于对既定财税等优惠政策进行清理、检查。首先统一优惠政策口径，防止政出多门，各自为政。第二要定期检查既定优惠政策的落实情况。防止优惠政策到了不同层面有不同的解释，确保政策连贯性和统一性。可以尝试性地建立外来投资者满意程度的反馈机制，建立优惠政策兑现的复查制度，建立违反既定政策的惩戒制度。
（四）建议调整体制时，充分考虑__区沉重赤字包袱，以便__区轻装上阵，进入经济发展的快车道
__区在现行财政体制下，收入总体规模小，区级税收分享更少，财力十分有限。在市政府和市财政局的大力关心和支持下，基本保障了干部工资发放、机关运转。为了使__区能够有一个更好的发展环境，建议市财政局在调整财政体制时，充分考虑__区沉重的财政赤字包袱这一实际困难，每年通过困难性转移支付方式解决一部分，我区从每年享受的激励性转移支付补助中解决一部分，通过 3到 5年时间逐步消化财政赤字。
（五）适时调整乡镇财政收支基数
在维持现行财政体制不变的前提下，对乡镇财政收支基数重新核定调整。根据乡镇所承担的事权对支出基数实行“零基预算”的方式重新核定。在争取市对区的财政体制调整后，加大对乡镇发展经济的激励政策的力度。
[关键词]农村;地方财政;风险;化解
[中图分类号]F811.2[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2007)11-0037-02
由于分税制的实施等多种因素的影响，我国农村地方政府债务规模急速膨胀，债务风险凸显。庞大的地方政府债务已严重影响了财政的运转，成为影响和谐社会主义新农村建设有序发展的重要因素。
一､农村地方政府财政现状
我国1994年税制改革后，地方政府很少有过财政盈余，赤字越来越大， 严重依赖中央政府税收返还。在地方政府财政赤字逐年增大的同时，中央政府财政盈余却在增加。地方政府靠中央政府财政补助(主要是税收返还)，对于中央的补助，级别越低的政府越难得到。这就是为什么中国县乡财政困难的原因。地方政府没有税收立法权力，没有发行公债的权力。不少贫困地区政府往往拖欠工资，靠东挪西借度日，没有余力提供必要的地方性公共产品。这样，老百姓就很难直接感受到纳税的好处。
我国城乡公共产品和公共服务的供给机制是完全不一样的。城市公共产品和公共服务的供给由国家或各级政府提供，如教育､道路､环境､卫生等等，城市居民自然地享受了政府提供的各种公共产品和服务。然而在农村，政府对公共产品的供给责任划分不尽合理。除大型水利建设､农村电网改造等以外，国家把地方建设的任务交给县乡政府，不再通过拨款加以支持。此外，中央政府把有些事权下放得过低，又没有给予足够的转移支付，如基础教育､乡村道路建设等本应是国家的事，应由中央财政来承担其发展的资金需要，但由于城乡分割的体制，最终由地方财政负担。
中央税与地方税结构不合理，上级政府集中了过多的收入，预算内收入不能满足基层政府的基本需要，国家不得不允许基层政府通过税外收费筹集资金。原应由中央财政预算负担的乡村教育､计划生育､优抚､道路建设等公共事业，包括一些行政人员的工资现在也要靠自筹资金解决。这些都无疑大大加重了农村的财政负担。
由于地方政府债务以财政“兜底”，使本来就步履维艰的地方财政雪上加霜，地方财政保证正常运转都非常困难，更没有能力投入公共设施和满足群众日益增长的对公共服务的需要。所以群众对县乡财政的认同程度降低，税收“取之于民，用之于民”的性质被一些人曲解为“取之于民，用之于官”，地方财政难以发挥其应有的公共财政职能。
政府债务的存在增加了地方财政运行的压力，地方财政新增财力大部分用于偿还部分债务，这导致地方政府要么无法执行中央和省出台的一系列财政支出政策，要么举债实施。这就造成恶性循环，使地方政府超负荷运转。
二､形成地方政府债务的原因
1.财政体制方面。在1994年实行分税制改革后，财政的集中度大幅度提高。与此相比，中央政府与地方政府的事权划分却未能彻底进行。地方政府经济建设投入增加，地方财政支出增长速度大大超过收入增长速度，支撑经济运行的财力匮乏。而现行的转移支付制度又不完善，中央对地方特别是省以下政府的财政转移支付力度不能满足地方正常运转的需要，加上财政金融体制不健全，导致地方政府只能举债解决支出压力，政府债务增加。地方政府不得不通过各种非正规渠道直接或间接地违规融资。
2.行政管理体制方面。现行的政府绩效评价和监督体系不完善，个别地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”，获取政治资本，不惜融资举债，用于“形象工程”和“政绩工程”建设，加上监督管理的缺位，也导致了政府债务增加。
3.经济改革方面。由于有些经济改革本身存在较大缺陷，不仅没有产生应有的经济效益，反而由地方政府承担改革成本，导致政府债务增加。在我国经济体制转轨中，由于政府职能转变滞后，政府对经济､社会微观领域事务干预过多，产权不清，许多经济社会风险直接转嫁给地方政府，形成地方政府债务。
4.经济建设方面。县域经济的经济增长对我国经济的发展具有重大意义。但中央政府对县域经济发展没有给予相应的财力支持，而地方政府既要完成上级下达的经济考核指标，还要通过发展经济缓解地方财政支出的压力，解决地方经济改革和运行中存在的社会保障､公共服务､基础设施､投资环境方面的问题。因此，地方政府只能以举债方式来解决这一问题。
三､对策
1.合理确定地方政府的财权和事权。造成地方财政困难､地方政府债务增加的一个重要原因是财政体制不完善，地方政府的财权与事权不相称。要彻底解决地方政府债务问题，必须从财政体制方面入手，在现有分税制财政体制的基础上，进一步核定中央和地方政府､地方上级和下级政府之间的财权与事权，科学划分上级和下级财政之间的收入与支出。适当减少地方政府的行政层级，地方政府采取省――县(县级市)二级制。在地方政府财政级次减少之后，今后地方分税制的建设应以县级为重点完善的级次。乡镇政府管辖区域小，人口也不多，相对于县级政府而言，具有更多的服务性质和辅质，重点放在维护社会秩序､增进社会公益等方面。在县与乡的职能划分中，尤其应突出县级政府的管理职能。省以下财政管理体制的改革，要特别注重结合新农村建设中的县乡综合改革和“省直管县”改革试验，努力减少财政管理层次，提高行政效能，进一步缓解基层困难，在切实体现财力与事权相匹配､以事权定财力､以责任定财力､财力支出向基层倾斜原则的同时，切实加强和优化基层基本公共服务的财政保障。进而逐步形成全套的事权明细单，规范支出责任。
2.进一步完善财政转移支付制度。中央政府给地方政府财政补助在世界上很普遍。例如美国州和地方政府近20%的收入来自联邦政府，日本地方对中央政府的依赖更大。中国的收入差别主要表现在沿海和内陆省份之间､城乡之间､城市高收入和低收入者之间。收入分配的差距增大，需要政府更多的转移支付。按照经济发展水平和财政收入情况，加大对农村地方政府的转移支付力度。省以下财政转移支付制度的设计，应在考虑本地实际情况的基础上，必须与中央对地方的转移支付制度设计相协调。要将转移支付制度建设与加强预算管理工作结合起来，将规范化的转移支付制度建设当作财政管理的重要内容。转移的程序､方式､数额应透明､公开。
3.优化地方税体系。从经济效率上讲，既然地方政府提供的公共产品多，就应该考虑在分税体系中加大地方政府的税收收入份额。重新构建中央税体系和地方税体系，中央税系应以关税､消费税为主体税种，按照彻底的分税制要求，共享税应尽可能少。但是在我国这样幅员广阔､地区经济发达程度和产业结构差别如此之大的国家里，如果共享税没有一定的数量和收入规模，恐怕难以实现各个地区之间财力的合理分配。所以，应当保留适当数量的共享税。从经济稳定和收入再分配的角度，可以将增值税､所得税和资源税等税种作为共享税。新的地方税体系主要包括营业税､城乡维护建设税､城镇房地产税､耕地占用税､车船使用税､印花税､环境保护税､遗产税与赠与税､社会保障税､土地税等税种。开征物业税(不动产税)，将其培育成为地方政府财政收入的主体财源。力求尽快通过试点取得经验，在清理整顿房地产收费的基础上，合并房产税和土地使用税等税种(包括外资企业房地产税)，建立统一的物业税，把其税基放在不动产的保有环节。总体上应减少税种，降低费率，减轻企业和个人负担。优化地方税收的同时，税种划分要考虑征收的难易程度，要便于课征。
4.加大农村生活与服务设施的投入，使广大农民享受到公共财政的阳光，构建农村公共财政体系。建立公共财政是一场深刻的革命，是对原有计划体制下集权型财政脱胎换骨的改造，无论从深度还是从广度上都超过任何一次财政改革。公共财政应向农村倾斜。应合理划分农村义务教育的责任的分工，义务教育经费支出由中央承担，经费的分配使用则由县级政府统筹安排。农村的社会保障体系，应该主要包含农村最低生活保障制度､农村医疗保险制度和农村社会养老保险制度这三项内容。属于全国性的农村公共产品由中央政府承担，属于地方性的农村公共产品由地方政府承担。依据这一原则，诸如环境保护､农业基础设施建设､救灾救济､优抚安置､社会福利､农村基础教育､基本医疗服务等项支出应由中央､省级政府承担，县级政府负责管理，乡镇政府承担具体事务。县乡政府作为基层政权，主要承担本辖区范围内的行政管理､社会治安和本区域内小型基础设施方面的支出责任。
关键词：纳税人概念；国家分配论；权力关系论；公共财政；税收法定原则
一、当下我国纳税人的概念及其形成基础
国内学者在论及纳税人的概念时，几乎无一例外地将其定义为税法直接规定的承担纳税义务的单位和个人。例如，认为“纳税人是法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人”，或认为“纳税人是税法规定的负有纳税义务的单位和个人”，我国现行的《税收征收管理法》第4条也规定法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人为纳税人。上述定义的形成有其深厚的历史和现实基础，择其要者有二。
（一）财政学界关于税收概念的界定
长期以来，在我国财政学界占据主导地位的“国家分配论”认为，财政是伴随国家的产生而产生的。随着生产力的不断提高，人类社会出现了私有财产和阶级，在阶级矛盾不可调和的产物——国家产生后，就必须从社会分配中占有一部分国民收入来维持国家机构的存在并保证其职能的实现，于是就出现了财政这一特殊的经济行为。因此，“财政是国家或政府的收支活动，它是一国政府采取某种形式（实物、力役或价值形式），以一部分国民收入为分配对象，为国家实现其职能的需要而实施的分配活动”。相应地，作为财政收入主要来源的税收则是“国家为向社会提供公共品，凭借行政权力，按照法定标准，向居民和经济组织强制地、无偿地征收而取得的财政收入”。可以看出，在这种概念下，税收被定性为国家为实现其职能而取得民众收入的一种重要形式，而且这种取得具有单方性，即表面上看无须取得公众的同意。在这里，突出和彰显的是税收的政权依据及其所谓“无偿性”和“强制性”，公众（纳税人）的义务被过分地强调，以至于纳税人似乎只有义务而没有任何权利可言；与之相反的是，国家的义务却予以淡化甚至忽略，凸显在纳税人面前的是以国家强制力为后盾的税收征管权力，而且这种权力还时而被滥用。如此背景下，纳税人也似乎就是依法负有纳税义务的单位和个人。
（二）税法学界关于税收法律关系性质的界定
在我国税法学界，多年来，由于在税收概念方面受“国家分配论”的影响，关于税收法律关系性质的问题，一直推崇“权力关系说”。该学说认为，“税收法律关系是依靠财政权力产生的关系，是以国家或地方公共团体作为优越权力主体与人民形成的关系，该法律关系具有人民服从此种优越权力的特征……税收法律关系是以税务当局的课税处分为中心所构成的权力服从关系，在这种关系中，国家及其代表税务行政机关是拥有优越性地位并兼有自力执行权的，纳税人只有服从行政机关查定处分的义务”。依此定性税收法律关系，将使税收行为无异于一般的行政行为，纳税的核定、执行似乎与警察对违法行为的处分没有什么两样，而作为类似违法者的纳税人负有更多的义务，也就无可厚非了。
二、纳税人概念应予完善的必要性
在当前我国深化财政税收体制改革，努力构建公共财政框架，全面推进依法征税，建设法治政府、服务政府的背景下，对已有的纳税人概念予以修正和完善，强调其权利特性，增强其主体地位，无疑是正确和必要的选择。
（一）构建公共财政框架已成为我国财政税收体制改革的导向性目标
随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，上个世纪末，为了处理好经济社会转轨、政府职能转变而带来的财政职能转变和财政转型问题，我国适时提出了构建公共财政框架的导向性目标。这一导向的基本特征之一就是要以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范的公共选择作为决策机制，即要实现理财的民主化、决策的科学化、社会生活的法治化。这种权力制衡的规范公共选择实际上也是“政治文明”包含的一个基本路径，即所谓权力制衡的理论：以公众的权利来抗衡和制约日益庞大而似乎没有边界的国家权力。在这种机制下，财政活动尽管直接表现为政府以税收为主要形式无偿地转移公众的财产收入，以政府购买、转移支付等形式提供市场不愿或不能有效提供的公共物品，但当家人——财富的终极所有者和享用者却是社会公众（纳税人），此时政府与社会公众（纳税人）的关系是“管家”与“主人”的关系。换肓之，公共财政的钱是主人即社会公众（纳税人）的，而不是管家即政府的。管家能够支配多少钱，如何安排使用这些钱，都只能由主人来决定，都必须禀承主人的旨意。政府主要是通过税收方式获得收入的，而税收由社会公众（纳税人）决定，即社会公众（纳税人）控制税收决定权，就成为公共财政的起源和基点。依之，应当
突出强调的是纳税人的各项权利，而非作为征税主体的国家的权力，否则便是本末倒置了。
（二）依法治税、建设服务政府已然成为我国建设法治政府的重要组成部分
上个世纪80年代以来在我国开始的计划经济体制向市场经济体制转变的伟大变革，不仅仅是为了重塑市场在资源优化配置中的基础性地位和作用，更是要高扬法治与规则治理的价值和意义，市场经济必然是法治经济。在党的十五大明确提出了建设法治国家的宏伟目标之后，上个世纪90年代末，国务院通过了《国务院关于推进依法行政的决定》，开启了建设法治政府、有限政府、责任政府和服务政府的征程，而对公民权利的尊重和弘扬则是建设法治国家、推进依法行政的应有之义。权利乃权力之本，权力为权利而生，为权利而存，为权利而息，已经成为人们的共识，昔日的规制型政府也日益向服务型政府转变。
因此，改变我国税收法治领域征税主体权力意识极度膨胀、纳税服务意识差的现状，有效控制征税主体权力滥用的欲望和行为的现状，适应建设法治政府和服务政府的需要，弘扬纳税人的主体意识和权利意识，便是当务之急。
三、纳税人概念完善的逻辑
一方面，在公共财政框架下，纳税人因国家或政府提供的公共产品或服务而受益，就应当向后者提供金钱，税收是这两者的交换，这就是所谓税收的“交换关系说”。问题的关键在于，在这个交换关系中，纳税人享有包括税收决定权（是否征税、对什么征税、征多少税）、税收监督权（征税过程的监督、税收使用的监督）、税收救济权（行政救济权、司法救济权）等广泛的权利（纳税人的权利就其内容而言可以分为宏观上的纳税人的整体权利和微观上的纳税人的个体权利。纳税人宏观上的整体权利，是指通过税收所体现的国家与纳税人之间的政治经济关系中纳税人拥有的权利。纳税人微观上的个体权利，是指具体的纳税人在税收征纳关系中所享有的权利，这种权利与国家税务行政机关的税收征收管理行为直接相联系，主要体现为税收征纳程序上的权利），同时负有依照法律规定、按照法律程序纳税的义务（此所谓税收法定原则）。作为征税主体的国家或政府享有依照法律征税的权力，同时负有保障纳税人的合法权益不受侵犯的义务和责任。因此，纳税人首先是一个权利享有者，然后才是一个义务履行者，而且仅仅履行他自己的意志。国家或政府不过是按照纳税人的意志，受纳税人的委托去征税，并按照纳税人的意图去使用税收，这个机制也就是前面所说的作为公共财政基本特征之一的公共选择机制。
所以，政府与纳税人之间应该是服务与被服务的关系：政府行为应以纳税人利益为出发点和落脚点，政府应该是而且也只能是纳税人的公仆。对于纳税人来说，权利是第一性的，义务是第二性的，是先有权利，后有义务，而不是相反，这显然异于传统理论中国家或政府对于税收强制性、无偿性的过分强调，而后者在相当程度上也应该为我国公民长期纳税意识的淡薄埋单。
我国目前仅见的对纳税人的法律界定——《税收征收管理法》第四条规定：法律、行政法规规定的负有纳税义务的单位和个人为纳税人。毫无疑问，这里的纳税人不是具有人格意义的人，他只是税收征收管理的特定对象，而不是真正的完全意义上的纳税人。之所以这样说，是因为它只是义务的承担者而不是权利义务的统一体，充其量不过是税务管理意义上的一个称谓。但作为税收交换关系当事人的纳税人，应该是一个理性的经济人，是一个具有完整公民人格的人。理性经济人是自私的，以是否有利于自身作为行为的判断标准。纳税人之所以缴纳税款，是要购买依靠纳税人个体力量无法达到的公共需求如国防安全、礼会治安、环境保护、能源交通和社会保障，等等。如果政府所提供的公共需求不能物超所值，纳税人这一经济人就可能拒绝为此支付款项。所以，作为理性的经济人，纳税人希望享有权利，希望从自己劳动所得中让渡的那部分收入得到相应的回报，这就是纳税人的权利。只有理性的经济人才可能成为税收交换关系的当事人，因为是理性的经济人，所以纳税人应该是权利义务的统一体。另外，在现代民主国家，公民作为当家做主的主人翁，应该享有完整意义上的公民人格，除了负有义务，更重要的是享受权利。
另一方面，在体制下，相对于税收法律领域的“权力关系说”，越来越被广泛被接受的“债务关系说”似乎更契合且更有利于税收法律领域法治目标的达成。1919年德国《魏玛宪法》和《德国租税通则》确立了债务关系说。德国税法学者阿尔拜特·海扎尔则在他的《税法》一书中对该学说进行了阐述。他认为，“税收法律关系是国家对纳税人请求履行税收债务的关系，是一种债权请求权，国家和纳税人之间的关系是法律上债权人和债务人之问的对应关系。”在这种情况下，“政府与公众（纳税人）之间明显的不平等的命令与服从的关系，早就被以平等为特征的服务与合作的关系所取代”。
实际上，西方现代行政关系更多地表现为政府为纳税
人服务的基本思想，更多地体现了征纳双方在行政法律关系上的平等地位。如美国在1994年和1996年两次公布了《纳税人权利法案》，法案明确规定纳税人有权享有专业的服务和礼遇，甚至在受到粗暴对待时，纳税人有权上告，直到获得满意答复为止。法国为了更好地保护纳税人的权利，各省都设有省级税务委员会。这是一个独立的机构，其成员一半来自税务机关，一半来自纳税人，又称对等委员会。值得一提的是，2009年11月6日，我国国家税务总局在其官方网站上了《税务总局关于纳税人权利与义务的公告》，表明我国在依法保护纳税人权利的道路上迈出了标志性的一步。
尽管在是否可以用“债务关系说”解释包括税收实体行为和税收程序行为在内的所有税收行为的问题上尚存争议，但其对于重新审视税收行为、革命性地定性税收法律关系、还原法治国度里对纳税人的应有礼遇、保障和尊重纳税人的权利、制约和控制征税主体的权力无疑具有重大的理论和现实意义。它有利于征税主体和纳税人双方地位的科学定位，有利于保护纳税人的权利，有利于征税主体行为方式由强制型向服务型转变，最终有利于税收领域法治的实现。相对于“权力关系说”，“债务关系说”彰显了纳税人的权利，与前述公共财政框架下对纳税人主体地位的弘扬遥相呼应。
综上，无论是作为公共财政基本特征之一的公共选择理论对纳税人主体及其权利地位的本质要求，还是作为体制下法治政府重要特征之一的服务型政府对纳税人权利的尊重，都突出强调了纳税人的权利特性，因此，再将纳税人仅仅定义为“法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人”已经变得非常不合时宜，建议将其界定为“法律、行政法规规定享有税收权利、承担纳税义务的单位和个人”。表面上看，这似乎只是一个微不足道的文字上的更改，但它的背后却折射出观念上的深刻变化：从国家本位到个人本位，从官本位到民本位，从权力本位到权利本位，从强制型行政到服务型行政。而且这种观念上的变化将产生不可估量的实践力量，进而成为深化我国财政税收体制改革、构建公共财政框架，实现依法征税、依法用税，建设法治政府的潜在动力之一。
[参考文献]
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