一、依法行政在中国发展历史
十一届三中全会以后，我国进入改革开放的新时期，社会主义市场经济提出要求建立与之相应的社会主义法制依法行政是社会发展到一定阶段的必然产物，社会事物管理规范化、政府职能的法定化也为依法行政的建立奠定了基础。
依法行政原则，从酝酿到提出直至确立，在我国还只有十多年的时间。1984年，时任全国人大常委会委员长的彭真同志提出，国家管理“要从依政策办事逐步过渡到不仅依靠政策还要建立健全法制，依法办事”。此后，行政法学者呼吁国家要重视和加强行政法制，在行政管理领域实现依法办事，依法行政。1989年，罗豪才教授主编的高等法学教材《行政法学》提出了行政合法性原则即依法行政原则。1993年八届全国人大第一次会议通过的《政府工作报告》明确提出：“各级政府要依法行政，严格依法办事”，确立了依法行政原则，一九九六年三月召开的十届人大四次会议明确指出了“依法治国，建立社会主义法制国家的构想，而党的十五大则明确指出了依法治国，建设社会主义法治国家”的伟大目标，自此依法行政准则基本确立。
十多年来，在党中央、国务院的领导下，各级党委、政府大力推行依法行政，我国的依法行政已取得了较大的成就，具体表现在：
（一）行政立法步伐加快
八十年代以前，我国的行政管理基本上是以“人治”为主，行政机关及其工作人员主要是依政策办事，
依领导人的指示、命令办事，当时人们大多只知道有刑法、民法和经济法，而不知道应有行政法；只知道司法机关应依法办案，而不知道行政机关应依法办事。直至八十年代开始，这种状况才逐渐改变，国家开始制定法律法规，逐步以依法办事取代依政策、依领导人批示办事，及至八十年代中期仍缺乏规范行政行为、行政责任、行政救济的基本法律，行政管理的大多数领域尚无法律调整，行政机关及其工作人员行使职权所遵循的仍然主要是政策性文件。此后，国家立法步伐加快。截止目前，全国人大及其常驻委会通过了近200个法律或决议，其中大多数是行政管理方面的法律；国管院制定了700多个行政法规、各省、自治区、直辖市人民政府以及经国务院批准的较大的市的人民政府，省、自治区所在地的市人民政府也制定了30000多个行政规章。现在，我国的政治生活、经济生活和社会生活水平基本上已经有法可依。
（二）行政管理向法治化过渡
近十多年来尤其是党的十五大以来，党和国家实行依法治国方略，推行依法行政，使行政管理逐步朝法治化方向迈进。同志指出：“干部依法决策，依法行政是依法治国的重要基础”。据统计百分子八十的法律都有赖行政机关执行，行政机关在依法行政治国中担负着重大责任，通过十几年的不懈努力政府各职能部门和执法队伍逐步树立了法制意识，推进了依法行政和依法治国的进程。③这主要表现在：一是行政机关及其工作人员的法治意识有所增强，尤其在高中级行政机关，这方面的转变更为明显，更为突出；二是行政管理决策层在行政决策过程中开始注重在法律规定的范围内进行，注重决策的合法性、科学性；三是在行政管理的实施过程中，不仅仅依靠政策办事，依靠政策而且更要依靠法律、法规、程序办事；四是行政救济渠道开通，一些违法和不当行政行为所造成的不良后果得到补救，在一定范围内和一定程度上改善了党、政府和人民群众的关系；五是行政管理队伍改革已取得了初步成效。1993年8月，国务院常委会审议通过并颁布实施《国家公务员条例》，各级公务员制度已初步建立，人事管理很多制度的改革取得突破性进展；行政机构改革正在稳步推进。自党的十五大以来，国务院已经实施了机构改革，部分省、市的机构改革也已进行，整个行政机构改革正在稳步推行。
（三）行政诉讼制度已建立
我国法制史有几千年，诉讼制度也有差不多同样长的历史。但我国法制史主要是刑法和刑事诉讼史，民法和民事诉讼在国家法制史中地位很低，行政法则只是“官”对“民”的统治工具，行政诉讼几乎没有地位。1982年，五届全国人大常委会第二次会议通过的《民事诉讼法（试行）》，首次规定人民法院可以按照民事诉讼程序审理法律规定的行政案件，这是我国行政诉讼制度的雏形。1989年4月4日七届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》，标志着我国行政诉讼制度的正式建立。该法自1990年10月1日正式实施以来，在我国政治、经济、社会生活中发挥了极其重要的、不可替代的作用。据最高人民法院统计颂，《行政诉讼法》实施十年来，全国各级法院共受理一审行政案件58.6万起，其中约有40%的案件原告胜诉。
（四）行政监督网络初步形成
行政监督，它是国家行政管理中的重要环节，又是国家行政机关行政行为的基本手段，是政府职能实现的有力保证，是防止滥用权力、、权力异化的重要措施，是保证国家机关正常、协调和高效运转的主要条件。推行依法行政以来，我国已基本形成了纵横交织的行政监督网络，即有以综合监督、职能监督、主管监督、行政监察等主要形式构成的国家行政机关的内部监督；又有中国共产党的监督、国家权力机关的监督、司法机关的监督、人民群众的监督、社会团体的监督、舆论的监督等形式多样、范围广泛的外部监督。实践证明，有效的监督，对于及时纠正行政机关及其公务员的错误行为，对于行政机关及其工作人员克服推诿扯皮、无人负责的现象，提高行政效率，对于保障国家行政管理工作的顺利进行、平衡发展，对于行政机关及其工作人员的清正廉明建设已经并将继续发挥重要作用。
二、我国依法行政主要存在的问题
从上述情况可以看到，我国的依法行政状况总体上已大为改观，并在逐步向良性化方向发展。但是，目前我国的依法行政还处于初步阶段，如果按照依法行政的内涵所揭示的原则要求去做，则还存在一些不容忽视的问题：
（一）“人治”残余思想普遍存在，“法治”意识比较淡薄
我国是一个有着两千多年封建专制统治、十多年的军阀统治、二十多年独裁统治的国家，使我国人治、特权思想十分严重，“官本位”观念突出，依法行政意识和公民依法维护自己合法权益的意识不够强。建国后，我国长期实行高度集中的计划经济体制，党和国家虽然也着手过法制建设，但人们主要是依靠政策办事。“”十年内乱，法制建设被中断，国家行政管理遭受严重破坏，社会处于严重混乱状态，人们的“法治”意识荡然无存。这种先天的不足加之后天的缺陷，使得我国“人治”残余思想至今仍普遍存在，“法治”思想萌芽艰难，依法行政阻力不小。有的认为，依法行政不管用，按法定程序逻辑办事太麻烦，弄得不好还得当被告上法庭，远不如开会、发文件，甚至打电话方便快捷，因而总是抱着“人治”观念不放，习惯于“以言代法”、“以权压法”，置法律于不顾；有的认为，“法治”是治“民”的而不是治“官”的，依法行政就是“依法治老百姓”，美其名曰“法律是人制定的，归要到底还是人治”，因而往往把自己凌驾于法律之上，凌驾于老百姓之上，颐指气使，耀武扬威，为所欲为；有的则把法仅令当前一种为“我”所用的工具，对已有利时就执行，对已不利时就抛至一边，我行我素。如此等等，致使依法行政原则难以贯彻落实。
（二）行政立法缺乏协调，立法工作仍显滞后
改革开放以后，我国的立法工作包括行政立法步伐已经大大加快，步入了法制建设的“快车道”，但行政立法缺乏协调的问题比较突出，行政立法滞后的问题不可忽视。这突出在表现在：一是中央国家机关各部门之间、中央国家机关与地方国家机关之间所制定的法规、规章之间缺乏协调，形成权利范围扩张，甚至相互“打架”，在执法过程中一个问题数个部门管理，但管理不彻底，这样降低了政府的公信力；二是除在计划经济条件下制定的《国务院组织法》、《地方各级人民政府组织法》已不能满足当前形势需要；、《行政许可法》才刚刚颁布，从中央到地方各级政府机构、职能、编制和工作程序都没有法定化，造成有法但没有相对实施的条件。这与贯彻依法治国方略，推行依法行政原则的要求是不相适应的；三是有些法律、法规对某些行政机关设置的职权过大，尤其对自由裁量权规定的幅度过大，没有顾及到公民权利一旦受到侵害后的法律责任，容易造成少数行政执法人员毫无顾忌地行使行政权，导致行政权的滥用。
（三）行政执法体制不顺，行政越轨屡见不鲜
我国现行的执法体制存在不顺的问题，既有政企不分（行政管理部门办企业），政事不分（一些事业单位行使行政职能）的问题，又有行政执法部门纵向集权，条块分割，部门壁垒，缺乏协作的问题，还有部门管理交叉过多，职责不消，甚至产生“利益型”（即为本部门、本单位的小团体利益）执法的问题。行政越轨，主要表现为越权执法，不作为违法、滥用行政权，乱施处罚，以及“权权交易”、“权钱交易”、“权色交易”等等。行政越轨，损害党群、干群关系，损害党和政府的形象，对党的建设、政权建设、行政机关建设都是极其有害的。
（四）行政监督软弱乏力，行政违法难以追究
如前所述，我国现阶段已形成行政监督网络。但是绝大多数监督主体的监督软弱乏力，各级人大及其常委会的监督实际运用很不够，仅留于形式所发生的实际效力极为有限；派的监督基本未发挥作用；人民群众的监督名不符实，实际效力极低；司法机关困惑较多；舆论监督受制较多，难于放手发挥作用；行政机关的职能监督、行政监察等内部监督由于受复杂情况和关系等因素的影响，虽然能够发挥一定的作用，但力度不够。由于监督软弱乏力，行政管理中就存在大量的“权力真空”，有的甚至和于一种失控、无序状态，行政违法、行政过错得不到及时纠正、补救。（五）行政执法队伍素质偏低，影响执法的质量和效果
目前基层执法人员的素质难以适应依法行政的需要，县一级行政执法人员大专以上文化水平的不到10%，经过系统业务和法律培训的为数很少，有的上岗后连法律条文都看不懂。在行政诉讼中，有的地方乡镇政府的败诉率达69.7%，县一级行政机关败诉率也达40%。行政执法人员素质不高，是多方面的原因造成的，既有历史原因，也有现实原因：既有体制原则，也有制度原因；既有行政执法人员自身的原因，也有行政机关的原因，还有社会的原因。
三、解决依法行政的途径
中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出：“发展社会主义民主政治，依法治国，建设社会主义法治国家，是社会主义现代化的重要目标”。要“推进政府工作法制化，从严治政，依法行政”。今年3月国务院了《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，确立了建设法治政府的目标，明确提出了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，是指导各级政府依法行政的纲领性文件。由此可见，贯彻依法治国方略，实现依法行政，是我国社会主义现代化建设的题中之意。为此，今后应当在以下几个方面不断加大力度：
（一）更新观念，牢固树立行政法治意识
意识指导行动，行动受制于意识。没有行政法治意识，就不可能依法行政。针对当前的实际，主要应从以下几个方面来更新观念，树立行政法消费品意识；一是要革除“人治”思想，树立“法治”意识。“人治”是专制主义的产物，与现代社会的“法治”要求是格格不入的；“法治”是现代法治国家普遍适用的准则，是社会文明进步的标志。为了社会的长治久安，我们必须牢固树立“法治”意识，摒弃以言代法、以权压法、违法行政等陋习，维护法律权威，切实做到依法管理国家政治、经济、文化和社会事务，切实维护和保障广大公民参与管理国家事务的权利；二是要革除法律治民不治官的错误思想，树立法律面前人人平等，依法行政重在依法“治官”的观念。所谓依法“治官”，就是要依法规范行政机构行政职能、行政编制、、行政运行方式和程序、行政人员的行政行为、各监督主体对行政监督，使行政机关的行政活动做到有法可依，有法必依、执法必严，违法必究，提高政府威望和行政效率，使行政管理走向“法治”轨道；三是要革除单纯的法律工具主义观念，树立法律工具主义与法律目标主义同时并重的意识。就是说，既要明确依法行政、依法治国的理想目标，又要考虑依法行政、依法治国的现实性，在将法律视作既管老百姓又管政府、管官吏的同时，把重心转向人民权益的保障和政府的实现上来，促进社会的文明进步。
（二）加快立法，尽快健全完善行政法律制度
健全完善的行政法律制度，是依法行政的必要条件。我们应当在经济体制改革、政治体制改革和行政管理体制与机构改革不断深入的新形势下，抓紧健全、完善行政法律制度，主要包括修改《国务院组织法》、《地方人民政府组织法》，制定各级人民政府组织通则和各级各类行政机关组织能则，制定编制法、行政程序法，同时要抓紧制定和完善搞活国有企业、盘活国有资产、实行股份合作制等的法律法规，制定规范市场主体行为、市场经济秩序、宏观调控、社会保障和救济、规范收入分配等方面的法律法规等等。在加快行政法制建设步伐的同时，还必须提高行政法制建设的质量即行政立法的质量，防止和纠正片面追求数量而忽视质量的问题。其中尤其重要的，一是要加大行政立法的协调力度，防止部门与部门、地方与中央的法规“打架”的问题，防止法规与法规、法规与法律相冲突的问题；二是要广泛深入地调查研究。立法是非常严肃、严谨的，法律法规不能朝令夕改，既要具有现实的可操作性，又要上有较强的前瞻性，因而在制定行政法律、法规、规章之前，就要对拟制的领域进行广泛深入的调查研究；三是要充分发扬民主，既要充分听取专家、学者的意见，又要多渠道、广泛地听取社会各界的意见尤其是广大人民群众的意见；四是要及时清理、废止不规范的法律、法规和规章，防止行政法制混乱现象。
（三）理顺体制，切实规范行政行为
这里所讲的体制，是仅从行政执法角度讲的行政执法体制。要在深化行政管理体制改革过程中，按照条块结合、适当分权、便于执法、讲求实效的思路，理顺行政执法体制。如前所述，我国现行的执法体制存在政事不分，政企不分，层级职责不清和执法交叉过多等问题。为使行政执法行为进一步规范，应积极推行行政执法责任制。这种责任制要求各行政执法主体要以现行的法律法规为依据，明确其在行政执法方面的权力义务；要从领导机关到基层执法部门、从领导者到一般执法人员，逐步建立执法岗位责任制，分解落实行政执法任务，定期地、逐级逐人地、严肃认真地、实事求是地进行考核，并将考核结果与公务员制度考核挂钩；各行政执法主体要建立健全内部管理的配套制度，严格实行错案追究制度。随着政治体制尤其是行政管理体制改革的不断深入，在条件适当的时候，也可以考虑建立苦干支综合行政执法队，此后再考虑建立若干个行政业务审批局和一个综合执法局，进而人从根本上将行政的决策与执行、行政审批与管理、行政处罚与执行等等区别开来，分离开来，以完善和规范行政运行机制，建立民主、公正、法治与服务的公共行政，实现行政管理民主、法治、科学、高效的现代代目标。
（四）强化监督，努力形成有效的行政监督机制
行政许可法颁布以来国务院有关部门共清理规章和规范性文件1360件，其中废止和修订了635件，对行政机关清理后确定了83个国务院部门和有关单位有权实施行政许可，地方各级政府对规章和规范性文件进行了清理在很大程度上缓解了行政体制中的矛盾和弊端。历史经验证明，权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败，建设法制政府，确保执政为民必须强化对行政权力的监督。只有人民群众监督政府，政府才不会懈怠，执法和行政人员才不会滥用手中的权力。随着经济的发展和时代的进步，社会公共事务不断增多，行政机关的管辖范围越来越大，行政权力也相应增加；权力还有摆脱束缚自我扩张的特性，因此靠行政机关及其公务员自律依法行政是不够的，更重要的是要有一套真正强大有效的监督体系去制行政主体的权力扩张和滥用。可见，强化行政权力监督，是依法行政的保证。为此，我们应当在以下几个方面继续努力；一是要确立人大监督的核心地位，制定切实可行的人大监督法规，使监督内容、程序及后果明确清晰，便于操作，有效落实。二是要加大其他外部监督的力度。党的监督、派的监督、司法机关的监督、社会团体的监督、人民群众以及新闻媒体的监督都要充分发挥应有的作用，对各级各类行政机关及其公务员的行政行为依法实施监督，在共同服务于人大监督这个中心的基础上形成监督合力。比如司法机关的监督，要从体制上解决司法机关的人权、财权、物权受地方行政机关制约问题，使其能够没有后顾之忧地行使监督职权，同时应扩大司法审查范围，赋予司法权以法律监督的权威性；放宽行政诉讼的资格，使行政权力受到普遍监督而得到广泛控制；赋予检察机关对行政机关及其公务员的行政违法行为提讼和支持诉讼的权力，以追究违法行政的法律责任。又比如新闻媒体的监督，国家应尽快制定《新闻法》以及相关的法律，以保障舆论机构获取信息、信息的权利，保障公民的知情权，使舆论监督成为行政监督一个重要渠道、重要手段。如此等等，才能充分发挥现有监督网络的应有作用，保障依法行政的公正透明切实可行。
（五）深化改革，不断提高行政执法队伍的整体素质
依法行政，说到底要靠人“依”，靠人“行”，亦即要靠各级各类行政机关及其公务员去“依”、去“行”。因此，提高行政机关执法队伍的整体素质，直接关系到依法行政的实现。首先，要按照同志“三个代表”的重要思想，加强对行政执法队伍的思想政治建设，牢固树立马克思主义思想观、人生观、价值观，自觉地贯彻依法治国方略，自觉地推行依法行政；第二，要努力提高行政执法队伍的业务素质。要有针对性地、经常性地、多渠道地对行政执法人员进行业务培训，定期、不定期地进行考核，促进行政执法人员必学、爱学、勤学业务，提高业务素质和实际工作能力；第三，要坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，健全对行政执法人员的录用、考核、晋升、奖惩、辞职、辞退等具体制度，形成“能者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良好机制；第四，要加快行政管理学、行政法学的培训教育步伐，改善现有行政执法队伍的结构。
诚然，我国要实现依法行政，需要进行多方面的、长期的、艰苦的努力和大量的探索，对于一个法制建设几十年的国家来说是在不断探索和借鉴过程逐步向好的方向发展的，实现依法行政是我们的最终目标，通过大家的不懈努力一定会实现这一理想。
参考文献：
①、《政治与行政》第四章，弗兰克•丁•古德诺著，王元译华夏出版社1987年版；
②、《中国法学》应松年，中国法学出版社1997年第1期；
③、《同志在中共中央法制讲座上的讲话》，1996年2月8日；
〔摘要〕本文在分析经济法的使命和现代国家的职能的基础上，较为系统地阐述了在现代行政管理中运用经济法的意义、目标、原则、基本内容和可操作性等问题，进而揭示了经济法学与行政管理学的密切关系。 〔关键词〕经济法 现代行政管理 经济管理法制化 一、经济法的使命在于规范国民经济关系 1.经济法的实质 法律的基本功能是调整社会关系，以形成有利于统治阶级的社会秩序。其中，经济法调整国家因素影响的经济关系，亦即国民经济关系。 这里所说“国家”，包括国家权力机关和它的执行机关——行政机关。宪法规定，全国人大制定和修改有关经济的基本法律，审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告；全国人大常委会制定和修改关于经济的一般法律，在全国人大闭会期间有权对全国人大制定的法律进行部分修改和补充，审查和批准国家计划和预算的部分调整方案。国务院制定有关经济的行政法规，编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算，领导和管理经济工作和城乡建设。根据宪法的基本原则，经济法对各级国家机关，主要对政府领导、组织和管理国民经济的职权以及行使职权的程序作出具体规定，以利贯彻执行。这就是“国家因素”。 国家因素影响的范围，包括宏观方面和微观方面。宏观方面，指的是国家经济发展的全局，重点为计划、预算、税收、金融、物价、工资、产业政策、对外经贸等。微观方面，指的是政府有关部门对企业、对市场的具体事项的必要管理。 国家因素影响的方式，包括干预和参与。干预，说的是间接调控和直接管理。宏观调控主要采取经济办法，按照经济规律特别是价值规律办事，并且尽可能纳入法制程序。直接管理从表现形式上看主要采用行政手段，但也应当是依法行政。干预又可分为积极干预与消极干预，前者指保护、鼓励，后者指限制、禁止。经过多年的改革实践，我们已形成了这样一条指导原则：“政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济，不直接干预企业的生产经营活动。”〔1 〕这就明确了什么叫“国家适度干预”。参与，说的是国家投资，举办企业、事业。我国以公有制为主体，而公有制中又以国有为主体，国家对国有资产享有占有、使用、收益和处分的权利，但国有并不等于国营，所有权与经营权可以分离。严格地说，干预是“管”，参与是“办”，管、办应当分开，前者属于政府作为社会经济管理者的职能，后者属于政府作为国有资产所有者代表的职能。经济法侧重规范国家管理国民经济、维护市场经济秩序的活动。 由此我们可以得出一个认识：经济法是国家管理和协调国民经济运行关系的法律规范的总称。它的基本组成部分有三大块：一是国家对整个国民经济实行宏观调控和必要的行政管理；二是维护市场竞争秩序；三是建立现代企业制度。国家调控市场，市场引导企业，企业自主经营，构成经济法的基调。 根据这种认识，经济法与民法作出了基本的划分。民法调整平等主体的公民、法人及其他组织之间的经济关系，而经济法调整国家因素影响的经济关系。当然，在某些情况下也会发生一定的交叉联系。在调整社会主义市场经济关系的过程中，民法、经济法既有相对分工，又共同发挥作用。 2.经济法在国家整个法律体系中的地位 一国的法律体系是指由具有内在联系的各个部门法组成的统一体。对法律部门的划分和法律体系的框架，中外法学界历来存在多种意见。我们认为，设计一国的法律体系，一方面要适合本国的国情，另一方面要考虑与国际接轨。笔者曾经提出：“从中国社会主义的实际出发，在宪法这一根本大法之下，主要有六大法律门类：行政法、刑法、民法、经济法、社会法和诉讼仲裁法。”〔2〕去年初， 王家福等六位研究员著文提出，我国的社会主义法律体系主要应由以下九类法律构成：宪法，行政法，经济法，行政诉讼法，民商法，民事诉讼法，刑法，刑事诉讼法，社会法。其中，列在第三位的是“国家从整体利益出发对经济生活进行必要干预、对经 济秩序予以维护和对市场进行宏观调控的经济法。”〔3〕如此突出经济法的位置，在目前所看到的著述中， 还是不多的。 经济法在我国社会主义法律体系中的地位，首先表现为它已形成为一个独立的法律部门。经济法的调整对象，是客观存在的、现实的经济关系，既有自己的特殊性又有一定的范围。经济法的调整方法，具有直接性和综合性。如果说，在改革开放之初，经济法尚处于一种理论形态的话，那么，今天可以说，一系列的、调整国家因素影响经济关系的法律规范已经组合成整体意义上的经济法部门。 作为一种新型的法律形态，经济法在国家整个法律体系中的地位，不仅表现为它是否为一个法律部门，更重要的问题在于它是否为一个基本的法律部门。建立市场机制与宏观调控相结合的市场经济模式，综合协调国家、市场、企业三者之间的关系，主要依赖于民法和经济法，而其中宏观调控为经济法特有的功能。经济法解决的社会矛盾属于基本的经济关系，所起的作用是别的法律部门无法替代、因而不可或缺的。有鉴于此，称之为基本的法律部门，不是顺理成章吗？ 二、行政机关最大量的工作是依法管理国民经济 1.现代行政管理的职能 中国几千年的封建社会中，行政、司法往往混为一体，知县、知府大量的事务是审理案件。现代社会文明的标志之一，则是把立法、行政、司法分开来了。虽然我国不照搬西方某些国家的“三权分立制”，但也将国家机关划为既有分工、又有配合的权力机关、行政机关、审判机关和检察机关三类。考察现代行政管理的职能，必须以此为起点。这还只是一般性。 特殊性在于体现时代特征。在经过正、反两种经验比较之后，中国人民在以邓小平同志为代表的中国党的领导下，终于找到了一条有自己特色的社会主义建设路线，现已庄严地记载于党章和宪法之中。这就是：以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放。既然国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设，那么，作为国家权力机关的执行机关——行政机关，最大量的工作必然是管理国民经济。与此同时，还要管理各项行政事务、文化事业及其他社会事务。 2.经济法与行政管理的结合点 前面已分析经济法的使命和现代国家的职能，在此基础上，我们将进一步探讨经济法与行政管理有些什么关系。经济法从法律的角度反映国家因素如何对市场经济秩序发生影响，行政管理从行政的角度规范行政机关如何领导和管理国民经济建设，这是一个问题的两个方面。对此，行政学家和法学家是达成了共识的。不妨援引如下两份资料： （1）夏书章教授主编的《行政管理学》， 对当代行政的概念作了下述界定：“行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。”〔4〕 （2）张尚zhuó＠①教授所著《行政法教程》， 提出下述观点：“在我国，政府工作的法制建设，主要是同我国社会主义法律体系中的两大法律部门紧密相关的，这就是经济法和行政法。当然，经济法，除它的一个大的分支——经济行政法是同政府工作密切相关的以外，它还有另外的一些内容。而行政法，包括它的同经济法交叉的一个大的分支——经济行政法在内，则全部是同政府工作密切相关的。总之，加强政府工作的法制建设，在我国，主要就是要大力发展经济法和行政法。”〔5〕 毋庸置疑，依法管理国家事务，就包含着依法管理国民经济，特别是将经济法行政法运用于行政管理之中。 经济行政法是调整国民经济管理关系的各种法律规范的总称，如我国现已制定出来的《预算法》、《税收征收管理法》、《中国人民银行法》、《审计法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《国有企业财产监督管理条例》、《外汇管理条例》、《公司登记管理条例》等等。因其以经济法与行政法相交叉的形态出现，兼具经济法和行政法两方面的属性，一些学者称之为经济行政法，也有人认为应称之为行政经济法。因其强调国家因素的作用，行政管理服务于经济建设， 所以它也就是国民经济管理法。 据统计，在我国的法律体系中，约有80％的法律和行政法规是由行政机关执行的，而其中，最大量的行政执法活动是由经济行政管理机关进行的，如计划、财政、税务、中央银行、审计、统计、物价、工商行政、技术监督、规划、土地、城市建设、劳动、海关、自然资源管理、环境保护和各产业部门，既是行政机关，同时又是执法机关。 经济法立足于国家整体，显示出社会公共性的根本特征； 现代行政管理又称公共行政管理，即政府在社会经济发展方面发挥作用。结论自然而然地得出来了：经济法与现代行政管理有不解之缘；现代行政管理中必须运用经济法这种手段。 三、经济法在现代行政管理中的具体运用 1.目标 在现代行政管理中运用经济法，期望实现什么目标呢？众所周知，一切经济工作必须以提高经济效益为中心。我们正在实行两个具有全局意义的根本性转变，一是经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，二是经济增长方式从粗放型向集约型转变。前一个转变，本世纪之内要求初步实现；后一个转变，则需要更长的时间。当前国有企业包括国有外贸企业，面临不少困难，某些企业效益不甚理想。因此，我们的着眼点应定为效率优先，同时也要兼顾公平。 经济法对国民经济发生影响，一般通过经济基础作为中介，或是改造旧的生产关系，或是确立新的生产关系，以解放生产力，发展生产力。也有些涉及人与自然之间的关系的经济法律，可以直接对生产力起到保护和促进的作用。国家经济管理机关及其工作人员，要熟练地掌握履行行政管理职能所必需的法律知识，特别要提高运用经济法管理国民经济的意识和能力，努力实现国家提出的目标：“经济管理法制化达到较高水平。”〔6〕制定社会主义法律必须遵循客观经济规律和自然规律，按法律办事与按规律办事要尽可能一致起来。实现经济管理法制化，也就是实现经济管理科学化。科学管理，治国之道。 2.原则 在现代行政管理中运用经济法，必须坚持什么原则呢？概括地说，就是依法行政。其理由在于，社会主义市场经济应当是法制型经济。 依法治国的基础环节是行政管理法制化。行政机关按照法律规定行使行政权力，管理国家事务，反映了人类社会的进步，即从人治走向法治。现代国家政府普遍奉行这一准则，我国于改革开放之后亦确立了这一原则。依法管理国民经济，正是依法行政的重要方面。 社会主义国家实行依法行政，以规范化的制度，正确处理人民政府与人民群众的关系，有利于保证贯彻为人民服务的宗旨，有利于保证行政管理的规范性和科学性，也有利于保证社会对行政工作的监督。 近二十年来，我国的社会主义法制建设取得了巨大的成就，但是还存在不少的问题。例如，在经济领域，侵占、破坏国家的和集体的财产，制造、销售伪劣产品，搞不正当竞争，扰乱市场经济秩序，乱收费、乱罚款、乱摊派，政府机关滥用职权、自办公司、巧立名目、与民争利等等，人民群众对这些社会公害深恶痛绝。1996年3月， 在八届全国人大四次会议所作的政府工作报告中强调指出：“各级政府及国家公务员都要依法管理经济和社会事务，坚决维护国家法律法规和政策的统一性与严肃性。” 3.基本内容 在现代行政管理中运用经济法，需要掌握哪些基本内容呢？可分为宏观调控与具体行政管理两大环节。 国家管理经济的职能，主要是把宏观管住，包括规划整体发展、制定方针政策、协调市场运行、组织社会保障，通过立法确立计划、财政、金融三者之间相互配合和相互制约的机制，确立价格、工资综合改革方案。因此，计划法、财政法、税法、银行法、价格法、工资法等在经济法体系中占有举 足轻重的地位。现代经济法作为国家宏观调控经济的法律，显示出在市场经济条件下国家的作用是主动的，而不是被动的，是高屋建瓴的管理，而不是拾遗补缺。 这里有一个成功的例子。1993年3月， 我国修正《宪法》，增加了一项重要条款：“国家加强经济立法，完善宏观调控。”同年6月24日，中共中央、国务院发出《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，提出了16条措施。中央领导同志说，16条中有13 条属于经济手段。 从1993年下半年以来，我国实施了以治理通货膨胀为首要任务的宏观调控。经过三年多的努力，到1996年底，国民经济的运行成功地实现了“软着陆”。在此期间，立法上亦采取了一系列措施，包括：（1）1993 年12月制定的《公司法》，确定“公司在国家宏观调控下，按照市场需求自主组织生产经营，以提高经济效益、劳动生产率和实现资产保值增值为目的。”（2）1994年3月的《预算法》，开宗明义提出：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”（3）1995年3月的《中国人民银行法》，第一条规定：“为了确立中国人民银行的地位和职责，保证国家货币政策的正确制定和执行，建立和完善中央银行宏观调控体系，加强对金融业的管理，制定本法。”第三条规定：“货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。”上述?梅啥记康髁恕巴晟坪旯鄣骺亍闭庖蛔钪匾墓芾硎侄巍?/P> 另一个环节为对国民经济活动的具体行政管理。例如，公司注册登记，颁发各类许可证和执照，征税，物价检查，商品市场管理，产品质量监督管理，等等。行政法上称之为具体行政行为。 至于抽象行政行为，那是指国务院制定行政法规，国务院有关部委局和地方有关政府制定规章，各级行政机关制定、具有普遍约束力的决定、命令。这些行政法规、规章、决定、命令，有的涉及宏观的即全局性的方面，有的涉及微观的即个别性的事项。宏观管住、微观搞活，并非指宏观管死、微观自流。政府的抽象行政行为和具体行政行为都可以对宏观经济、微观经济发生这样或那样的影响。 4.可操作性 在现代行政管理中运用经济法，需要注意哪些可操作性的问题呢？根据我国的实践，主要应当处理好以下几种关系。 第一，国民经济法制管理的层次划分——基本层次与补充层次。行政机关是社会经济的管理者，同时又是行政执法者。依法行政的第一个层次或曰基本层次的内容，即是行政机关依法行使行政管理权，包括行政处罚权。在社会主义市场经济条件下，行政机关面临着大量的社会、经济问题，需要作出许多的具体行政行为。而当公民、法人或其他组织违反行政管理秩序之后，行政机关则依法对其作出行政处罚决定。依法行政的第二个层次或曰补充层次的内容，即是公民、法人或其他组织对行政处理、行政处罚不服，有权依法申请行政复议、提起行政诉讼和要求取得国家赔偿。这三项相互关联的法律补救制度，其结果，可能是对行政处理、处罚的认可和维护，也可能是对行政处理、处罚的否定和制约。行政机关享有行政管理权，公民、法人或其他组织享有法律救济权，从中亦可体现社会主义法制的公正性。 第二，行政管理权限的范围——法定职权与自由裁量权。行政机关行使权力遵循法定原则，即只有法律规定的行政权力才能行使，法无明文授权则不得为之。违反这一原则办事，就构成越权。针对目前对某些违法行为打击不力的情况，人们要求加大执法的力度，这从一般意义上讲也是对的，但全面理解，应当是：行政执法、行政处罚既要有力度，也要有限度。这个“度”，就定在法定职权上。由于社会经济生活复杂多样，完全采取“一刀切”的方式并不恰当，法律常常在法定职权范围内列出一个幅度，行政机关可在法定的幅度内享有自由裁量权，但不能显失公正。如一般违反治安管理行政秩序的罚款幅度为1元以上、200元以下；对虚假广告可以根据情节处以1万元以上、20万元以下的罚款。行政机关行使职权不能越出法律、法规和规章规定的范围。因此，自由裁量权不等于无所不为。行使法定职权和自由裁量权都属于依法行政。 第三，行政管 理职权的内容——权力与义务。行政管理职权是代表统治阶级意志（在社会主义国家，就是代表人民意志）的国家通过立法授予的，它不仅意味着权力，而且同时意味着义务，因此又称为职责。既然承担了义务，就应当作为，而不能不作为。乱作为是越权，不作为是失职。权力也好，义务也好，说到底，都是为了实践人民政府为人民服务的宗旨。有的人做了官（准确地说，应是公务员），只想到自己是管老百姓的，没有想到为老百姓办实事。人们感叹到某些地方、部门办事难，其源盖出于此。所以，国家工作人员需要树立统一的权力、义务观。政府与企业的正确关系，应当是：管理中有服务，服务中有管理，管理也是服务。 第四，行使行政管理职权的过程——实体权限与程序要求。实体法规定实际的权利、义务，程序法规定行为的方式、步骤。前面所讲作为和不作为，亦适用于是否按照法定的程序执法。不论行政处理、行政处罚，抑或行政复议、行政诉讼、国家赔偿，都不能违反法定的程序要求。例如《行政处罚法》规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”所以，行政管理一要讲权限，二要讲程序。但须注意，程序不能太繁，应当有利于提高行政效率，又方便人民群众。 四、经济法学与行政管理学的密切关系 现在全世界都在关注发展领域的一个重要议题——公共行政管理。1996年4月联合国首次专门讨论这个问题。 国际行政科学学会为目前世界行政科学领域规模最大、层次最高、最为重要的学术组织，第三届国际行政科学大会于1996年10月在北京举行。中国政府一直致力于行政管理体制的改革和发展，吸收外国的先进经验，探索适合本国国情的行政管理模式。我们对行政管理学的重要性应当有足够的认识。 行政管理学又称行政学，或公共行政学，或公共管理学。前述《行政管理学》一书指出：“行政管理学是研究国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。”〔7〕 作为一门综合性的学科，行政管理学同其他许多有着密切的联系。例如，经济法学。经济法学是整个法学中的一个分支学科，它研究经济法的产生、发展和发挥作用的规律性。它的学科对象中，包含政府的法律地位和经济管理行为的规范化问题。政府作为体现公共权力的国家机关、作为国有资产所有者以及作为民事关系中的机关法人，这三重性法律身份必须严格区分、正确适用，否则就会因法律地位模糊而导致管理秩序混乱。我国的行政体制改革还需继续，同时对外国的特别是以日本、法国、韩国等为代表的政府主导型市场经济模式，应予关注并进行一些比较研究。政府依法管理国民经济，协调市场经济运行，既是现代化建设的必然要求，又是现代化建设的科学手段。由是观之，经济法成为现代行政管理的重要组成部分，乃是题中应有之义。 诚然，经济法学与行政管理学各有特定的内容和体系，但在如何建立有效的行政体制、依法管理国民经济这一主题上，它们发生交叉的关系。我们可以运用系统工程的理论和方法将它们统一或结合起来。日本法学家曾经说过：经济法中的大部分规范，是要由国家各种行政机关来执行的〔8〕。中国亦如是。经济法学中包含行政管理， 行政管理学中包含经济法。学科交叉是现代科学发展的趋向之一。 〔1 〕见《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（1993年11月14日）。 〔2〕拙作：《经济法新论》，中山大学出版社1993年6月版， 第4页。 〔3〕王家福等：《论依法治国》，《法学研究》1996年第2期。 〔4〕〔7〕夏书章主编：《行政管理学》，中山大学出版社1991年6月版，第2页、第6页。 〔5 〕张尚zhuó＠①：《行政法教程》， 中央广播电视大学出版社1988年版，第28～29页。 〔6 〕见《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2 010年远景目标纲要》（1996年3月17日）。 〔8〕【日】金泽良雄：《经济法概论》， 中文版见甘肃人民出版社1985年5月第一版，第118页；【日】江上＠②：《经济法、禁止垄断法概论》， 中文版见国外法学知识译丛：《经济法》， 知识出版社1982年3月第一版，第8页。
关键词行政法学行政法体系大陆法系
目前，从我国部门行政法来看，某些行政领域甚至连一部基本的部门行政法律都没有出台。其原因与我国的部门行政法理论研究相关。
部门行政法是行政法学研究的新领域，各学者对其看法也有不同，如有学者认为：“行政法各论、分论谓之部门行政法。”①还有学者认为：“部门行政法是指规范和调整一定行政部门内发生的国家行政关系及监督行政关系规范的总称”。②我们认为，部门行政法学是以部门行政法律现象为研究对象的各种科学活动及其认识成果的总称。
部门行政法学的诞生是以现代行政法的出现为前提的，现代行政法只有在依法行政的条件下才可能实现。因此，现代行政法产生于资产阶级革命时期，经过两百多年的发展，国外的行政法研究已经达到了相当的水平，与西方国家相比，我国部门行政法还是个年轻的学科。
值得注意的是部门行政法学的发展具有一定的滞后性。我国的部门行政法没有形成真正的学科体系。部门行政法研究远远落后于现实社会生活反过来又制约了部门法的进一步发展。从学界研究来看可大致分为以下几个阶段。
一、新中国部门行政法律制度的重建阶段、部门行政法学产生的“孕育”阶段（1978-1982年）
自1978年中国共产党的第十一届三中全会的召开至1982年宪法的颁布，是中国行政法制重建时期。十一届三中全会《公报》指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”从而确定了从中华人民共和国成立以来国家制定的法律、法令不与现行宪法、法律、法令相抵触者均有效。部分解决了行政领域无法可以的局面，使得行政制度重建工作迈出了一大步。这一时期又颁布了大量的行政管理法律法规，涉及经济活动、财政税收、文教卫生、人事管理等诸多领域，为依法行政提供了前提条件。其中主要有《经济合同法》、《个人所得税法》、《商标法》、《中外合资经营企业所得法》、《外国企业所得税法》、《学位条例》、《律师暂行条例》、《海洋环境保护法》、《国家建设征用土地条例》等等。这些国家政策与法律、法规的出台也正在积极的孕育着部门行政法学在我国的出现，同时部门行政法学也在汲取着来自各方面的养分。
二、我国部门行政法学的萌芽阶段（1983-2000）
1983年王珉灿教授主编的《行政法概要》一书中概述了军事、人事、教育、公安、国民经济运行等部门行政法，开创了部门行政法之先河。由余书通、罗豪才等一批行政法学者和各国家部委局的法律实务工作者出版的《工商行政法》、《民政行政法》、《海关行政法》等十多部“部门行政法系列丛书”，对部门行政法研究有着一定程度上的帮助与促进作用，但是这套书更侧重于对部门行政法律制度的介绍，并未达到研究的高度。我国的行政法学者在具有较强专业色彩和技术色彩的部门行政法面前驻足不前。
三、我国部门行政法学的初建阶段（2000-2007年）
在2000年由中国人民大学出版的《部门行政法研究》中对众多行政领域进行概括的基础上又从宏观层面对部门行政法进行了总体研究。从而把我国的部门行政法大体总结为公共事务管理法、宏观调控法、组织与人员管理法、专业经济管理法、政务管理法五大类，并大胆的把其作为一个整体加以研究，从而在整体上把握部门行政法概念、特征、原则等基本理论问题，又能系统的比较我国现行各部门行政法制度的主要内容、特点和趋势。但对部门行政法作为管理调控诸如外交、国防、公安、教育、卫生、税收、人事管理、司法行政、新闻出版等多方面行政管理活动并没有在书中清晰的体现。
《特别行政法问题研究》一书由杨解君、孟红主编。这部书主要特点在于：一是体例安排灵活多样，不拘一格。二是从理念、规范上和实效多个层次对部门行政法加以分析。三是与时具进，展现时代变迁与部门行政法相辅相成的关系。
我国行政法学者崔卓兰、王景斌的《部门行政法学》，可以说是从微观层面建构部门行政法学的尝试。这一阶段还有很多部门行政法学各论的专著和教材问世。如，《公安行政法》、《农村行政法》、《警察权益保护法》、《审计行政法》、《城市规划行政法》、等。
四、我国部门行政法学的系统构建阶段（2007年-自今）
部门行政法学的研究对象是部门行政法现象。我国行政法涉及国家生活的多各方面和不同领域，行政法的运用方式和手段也存在差别。这对系统构建我国部门行政法学的理论基础增加了很大的难度。“对于从事日常的行政实际运作的人们，一般不十分关心行政法的理论体系应当如何构建的问题，他们更为关心的是如何保障具体工作有效运作以及确保具体案件得以公平、妥善的处理。”③行政法学总论研究日渐精深，理论色彩也日益浓厚，行政法理论往往不能直接适用于各部门的具体行政实践，而部门行政法的深入研究，恰恰到了一个有抽象行政法理论通向生动行政实践的“桥梁”作用。“行政法学研究课题必然从总论转移到分论，即从一般原理到部门法学，落实到特定的问题上，这样，将使应用性和可操作性大大增强。”④
注释：
①余凌云．部门行政法的发展与构建—以警察（行政）法学为个例的分析．法学家．2006（5）．
②张正钊，李元起主编．部门行政法．中国人民大学出版社．2000年版．第1页．
[论文摘要]：我国现行宪法经过四次修改已经具有明显的价值取向，但是还存在诸多缺失。具体表现在：宪法政治性、政策性、纲领性规定过多；现行宪法的人权宣示和保障缺位；现行宪法对国家权力行使范围的限定不够明确。
从世界宪法史看，大致说来，有三种类型的宪法，一是“革命宪法”，一是“改革宪法”，一是“宪法”。如果说我国1982年宪法是“改革宪法”的话，那么经过四次修改以后，我国的现行宪法可以说是“宪法”，因为其具有明显的价值取向。首先，现行宪法重新确认了民主原则；其次，现行宪法首次确立了“法治”原则；最后，现行宪法完善了人权的内容。我们肯定了中国现行宪法的价值取向，但并不意味着它就是一部完美无缺忠实体现了现代文明时代精神的社会主义宪法。中国现行宪法由于是在改革开放初期制定的，它所体现的立宪思想、立宪原则、社会发展模式与思路、基本价值观念等仍不可避免地具有时代的局限性本文试从以下几个方面对我国现行宪法的重要缺失进行分析。
一、现行宪法政治性、政策性、纲领性规定过多，致使宪法缺乏法律规范性和可操作性
宪法是“政治性特别强的法律”。所以就宪法的任务、内容、功能而言，宪法无疑比普通法律具有更强的政治性。但是，宪法酋先应是法律，和其他法律一样，具有规范性、可操作性和强制性。长期以来，由于受传统宪法理论的影响，我们对宪法作用的认识，偏重于政治性而忽视其法律性。因而在制定、修改宪法时，往往把许多政治性、政策性的内容装入宪法，使宪法充满时尚化的政治语言。我们通过对现行宪法的内容进行分析就会发现，在我国现行宪法中，无论是序言还是具体章节中，都有大量政治性内容。比如在总纲中，我们可以看到诸如“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中，制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设”、“国家发展医疗事业，发展现代医药和我国传统医药……”等政治性条款。现行宪法的政治性还体现在大部分内容以国家政策为取向，这突出表现在我国宪法对经济制度的规定方面。据统计，1982年宪法总纲共32条，其中关于经济制度的规定就有13条。另外，从对现行宪法的几次修改来看，基本上是政策变更为动因，同时又冈政策变化而对宪法内容进行相应修改。所以，现行宪法的几个修正案。都涉及或者是主要涉及了经济政策的内容。如1988年的宪法修正案虽然只有2条，但都是关于经济政策方面的；l993年9条宪法修正案中有5条是关于经济政策性的；1999年修究，有关经济政策的内容也占了一半，如提升公有制经济的重要地位，重新确立新的所有制形式和分配方式等等。即使在2004年宪法修正案，关于经济政策的内容也不少。与大量的政治性、政策性内容相比，我国宪法的“法律味”显得严重不足。这使许多应该由法律规则、原则、形式规范的内容政治化了，使宪法缺乏法律的规范性。宪法缺乏规范性自然无操作性可言。这就是我国长期以来未能实现宪法司法化，宪法长久处于虚置状态的主要原阕。
二、现行宪法的人权宣示和保障缺位。致使公民权利经常受到侵犯
宪法作为人权的保障书，其最终日的在于保障公民的权利不受侵犯。而我国现行宪法却“没有把修宪的重心放在公民直接权利的宣示和保障上”。所以我国现行宪法关于公民的基本权利的内容不能适应或满足公民现实的权利需求，其具体表现有：其一，我国公民权利过于原则化，规范表述过于笼统和概括，易造成人们解读上的歧义和适用上的不知所措。马克思说：“法律是肯定的、明确的、普遍的规范。”当然，宪法规范的明确性主要应以规则来体现，并且只有规则才能做到肯定、明确。而我国宪法规范以原则性为主，并且在修宪时也以原则性为指导思想，导致我国宪法中原则性规范过多，公民权利的规制也不例外。宪法既然是“人权的保障书”，权利的界限和权利的保障都需要在宪法中加以明确。宪法对公民权利不作具体规定，而只以“确认原则为限”，权利的种类、范围和界限不明确，保障公民权利就只会是一句话，而随意限制、剥夺公民权利的违宪现象就不会受到制止和惩处。其二，我国现行宪法权利体系的某些内容缺乏科学性，逻辑分类缺乏严密性。比如说生存权、发展权、自决权等国际人权斗争的最新成果在我国宪法文本中没有反映，国内根本法与国际法的效力关系问题没有载明，对公民的平等权和自由权的分类有悖于国际人权学说的通例。其三，对公民权利的限制过多。尽管现行宪法对公民基本人权的列举是不完整的，但对公民权利的限制则是充分的。比如第五十一条只是单方面规定：公民行使自由和权利不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法权利和自由。单从字面推敲，此规定就有过于拔高国家、社会和集体利益及其他公民的合法权利与自由而压制与之对应的这一方公民的权利和自由之嫌。逻辑上看，也应当同时有相反之规定本条才算完整、自恰。其四，关于人权保障制度设计的缺位。人权保障制度的优劣细密与否总体上决定了宪法的正当与否，宪法获得认同可能性的大小。一个国家的宪法可以没有其他制度的规定，但人权及其保障、国家权力的制约却须臾不可或缺。就宪法文本来看，现行宪法关于人权保障的制度设计几乎是缺位的，所以宪法上规定的公民权利就不能得到很好的实现。
三、现行宪法对国家权力行使范围的限定不够明确，致使宪法对权力控制乏力
关键词：行宪法 缺失
从世界宪法史看，大致说来，有三种类型的宪法，一是“革命宪法”，一是“改革宪法”，一是“宪政宪法”。如果说我国1982年宪法是“改革宪法”的话，那么经过四次修改以后，我国的现行宪法可以说是“宪政宪法”，因为其具有明显的宪政价值取向。首先，现行宪法重新确认了民主原则；其次，现行宪法首次确立了“法治”原则；最后，现行宪法完善了人权的内容。我们肯定了中国现行宪法的宪政价值取向，但并不意味着它就是一部完美无缺忠实体现了现代宪政文明时代精神的社会主义宪法。中国现行宪法由于是在改革开放初期制定的，它所体现的立宪思想、立宪原则、社会发展模式与思路、基本价值观念等仍不可避免地具有时代的局限性本文试从以下几个方面对我国现行宪法的重要缺失进行分析。
一、现行宪法政治性、政策性、纲领性规定过多，致使宪法缺乏法律规范性和可操作性
宪法是“政治性特别强的法律”。所以就宪法的任务、内容、功能而言，宪法无疑比普通法律具有更强的政治性。但是，宪法酋先应是法律，和其他法律一样，具有规范性、可操作性和强制性。长期以来，由于受传统宪法理论的影响，我们对宪法作用的认识，偏重于政治性而忽视其法律性。因而在制定、修改宪法时，往往把许多政治性、政策性的内容装入宪法，使宪法充满时尚化的政治语言。我们通过对现行宪法的内容进行分析就会发现，在我国现行宪法中，无论是序言还是具体章节中，都有大量政治性内容。比如在总纲中，我们可以看到诸如“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中，制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设”、“国家发展医疗事业，发展现代医药和我国传统医药……”等政治性条款。现行宪法的政治性还体现在大部分内容以国家政策为取向，这突出表现在我国宪法对经济制度的规定方面。据统计，1982年宪法总纲共32条，其中关于经济制度的规定就有13条。另外，从对现行宪法的几次修改来看，基本上是政策变更为动因，同时又冈政策变化而对宪法内容进行相应修改。所以，现行宪法的几个修正案。都涉及或者是主要涉及了经济政策的内容。如1988年的宪法修正案虽然只有2条，但都是关于经济政策方面的；l993年9条宪法修正案中有5条是关于经济政策性的；1999年修究，有关经济政策的内容也占了一半，如提升公有制经济的重要地位，重新确立新的所有制形式和分配方式等等。即使在2004年宪法修正案，关于经济政策的内容也不少。与大量的政治性、政策性内容相比，我国宪法的“法律味”显得严重不足。这使许多应该由法律规则、原则、形式规范的内容政治化了，使宪法缺乏法律的规范性。宪法缺乏规范性自然无操作性可言。这就是我国长期以来未能实现宪法司法化，宪法长久处于虚置状态的主要原阕。
二、现行宪法的人权宣示和保障缺位。致使公民权利经常受到侵犯
宪法作为人权的保障书，其最终日的在于保障公民的权利不受侵犯。而我国现行宪法却“没有把修宪的重心放在公民直接权利的宣示和保障上”。所以我国现行宪法关于公民的基本权利的内容不能适应或满足公民现实的权利需求，其具体表现有：其一，我国公民权利过于原则化，规范表述过于笼统和概括，易造成人们解读上的歧义和适用上的不知所措。马克思说：“法律是肯定的、明确的、普遍的规范。”当然，宪法规范的明确性主要应以规则来体现，并且只有规则才能做到肯定、明确。而我国宪法规范以原则性为主，并且在修宪时也以原则性为指导思想，导致我国宪法中原则性规范过多，公民权利的规制也不例外。宪法既然是“人权的保障书”，权利的界限和权利的保障都需要在宪法中加以明确。宪法对公民权利不作具体规定，而只以“确认原则为限”，权利的种类、范围和界限不明确，保障公民权利就只会是一句话，而随意限制、剥夺公民权利的违宪现象就不会受到制止和惩处。其二，我国现行宪法权利体系的某些内容缺乏科学性，逻辑分类缺乏严密性。比如说生存权、发展权、自决权等国际人权斗争的最新成果在我国宪法文本中没有反映，国内根本法与国际法的效力关系问题没有载明，对公民的平等权和宗教信仰自由权的分类有悖于国际人权学说的通例。其三，对公民权利的限制过多。尽管现行宪法对公民基本人权的列举是不完整的，但对公民权利的限制则是充分的。比如第五十一条只是单方面规定：公民行使自由和权利不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法权利和自由。单从字面推敲，此规定就有过于拔高国家、社会和集体利益及其他公民的合法权利与自由而压制与之对应的这一方公民的权利和自由之嫌。逻辑上看，也应当同时有相反之规定本条才算完整、自恰。其四，关于人权保障制度设计的缺位。人权保障制度的优劣细密与否总体上决定了宪法的正当与否，宪法获得认同可能性的大小。一个国家的宪法可以没有其他制度的规定，但人权及其保障、国家权力的制约却须臾不可或缺。就宪法文本来看，现行宪法关于人权保障的制度设计几乎是缺位的，所以宪法上规定的公民权利就不能得到很好的实现。
一、依法行政要解决行政机关行使职权法制化问题
一个国家是否已经建成为法制国家，在很大程度上是看行政机关，看其是否依法行政，从严治政。近年来，我国依法行政的成就是有目共睹的，相继出台了一些行政法律法规，如《立法法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》和《行政复议法》，使行政机关行政逐步走上了法制化轨道，给依法行政提供了强有力的法规支撑。但是，就目前行政机关工作法制化而言，除了亟待解决行政机构组织本身的法制化和对行政监督的法制化外，还需重点解决行政机关行使职权法制化的问题。
行政机关行使职权主要表现在两个方面。首先是立法。在以往的立法工作中，主要是有关经济管理、社会管理的一些项目，难免不同程度地受到当时的体制与认识的局限，或多或少存在不能适应社会主义市场经济，特别是不适应WTO规则所要求的这样那样的问题。主要是：行政法规和法律之间、地方性法规和法律、行政法规之间以及部门规章和地方性法规之间的权限划分不明确，“立法无序”；体现转变政府职能，实行政企分开的原则不够，行政机关管的事情过多，办事手续失之繁琐；政府部门之间职权交叉、重复，造成互相推诿、扯皮，甚至“依法打架”；对有关行政管理部门规定的权力比较具体，责任比较抽象，权力与责任不够统一；对老百姓（公民、法人和其他组织）规定的义务比较具体，权力比较原则，权力与义务不够统一；比较重视对违法行为的制裁，而对法律规范的引导作用重视不够，等。解决这些问题，一是要坚持“三个代表”的重要思想，在确立立法计划、审核立法项目时，严防部门利益“法制化”，克服行政机关权责失衡和人民群众权利义务不均的现象。二是按照《立法法》的有关要求，对以前已经公布的法规进行认真的清理、修定，促使和确保法律法规的统一；对正在制定或准备制定的法律规章，在规定有关行政机关的权力的同时，必须规定其相应的责任，规范、制约、监督行政权力的行使，防止滥用权力。三是在立法工作中坚持马克思主义的唯物辩证法，正确处理好母法与子法、主动式立法与被动式立法、党的政策与立法工作、市场经济与立法工作、工作经验与立法工作、立法工作与民主和集中的辩证关系，使立法工作更加科学，以此来不断提高立法质量，保证具有中国特色社会主义法律体系日臻完善。其次是执法。改革开放以来，各级行政机关的法律意识有了普遍提高，法制建设取得了很大成绩，有力的促进了经济和社会发展。但仍有有法不依，违法施政的问题：有些行政机关法制观念、法制意识淡薄，惯于长期以来形成的用行政手段办事，缺乏依法决策、依法管理、依法处理问题的自觉性，存在着“以言代法”、“以罚代法”、“以权压法”、“以情代法”、“执法犯法”的现象，有的甚至置法律于不顾，搞权情交易，，贪脏枉法，既妨碍了工作，又败坏了政府形象。现在各级政府部门都在针对行政审批权过度集中和缺乏监督、行政审批事项十分庞杂和行政效率低下以及审批事项程序不合理的弊端进行改革，如果只是减少审批项目，是不可能从根本上解决问题的。审批现在全世界都有，哪些需要审批，哪些不需要审批，不仅仅是数量上的增减。行政机关必须从行政审批弊端的根源着手，通过改革提高行政机关工作效率，使政府行使审批权的过程公开、公正；通过改革对审批权的设定进行科学的论证，使审批行为规范、透明；通过改革明确审批的具体程序，对逾期审批和重大事项审批要赋予行政相对人一定的权利救济手段和建立听证会制度。依法行政除了执行一些具体规定外，多数都是程序上的问题，程序公正是办好一切事情的前提和基础。因此，目前只有《行政处罚法》还不足以解决行政中存在的所有问题，还需要制定颂布实施《强制法》、《许可法》和《行政程序法》。这样，法律、法规对行政机关的职责和行使行政权的程序都作出了明确的规定，为行政机关履行职责提供了准确的依据，就可以使行政机关做到办事权限合法，办事程序合法，既行使权力，又承担责任，既不能不作为，以不能乱作为。同时，行政机关依法行政，率先实现从“人治”到“法治”的转变，对实现依法治国的战略也将起到积极的推动作用。
二、以德行政要着力加强行政机关的行政伦理建设
以德行政，就是各级行政机关和公务人员在行使行政权力、管理国家事务中，以马列主义、思想、邓小平理论为指导，以为人民服务为核心，以集体主义为原则，以政治道德建设为落脚点，“永做人民公仆”。以德行政中的“德”，首先是指国家各级行政机关的广大公务人员自身的道德建设，即行政伦理建设。
行政伦理，即“治国”的伦理，它是行政机关和全体公务人员在治理国家的过程中，在公共行政领域所应遵循的伦理道德要求的总和。行政伦理融合在治理国家与公共行政的方方面面，体现在行政体制、行政领导、行政决策、行政协调、行政监督、行政效率、行政素质之中，其本质是一种政治伦理。行政伦理包括三个方面的内容：其一是行政伦理观，它是行政伦理体系的核心；其二是行政伦理规范体系，包括行政伦理原则、行政伦理范畴、行政伦理规范；其三是行政伦理机制体系，包括行政伦理监督机制与行政伦理养成机制。
加强行政伦理建设，应在三个方面下功夫。一是树立正确的行政伦理观。行政伦理观就是国家公务人员在公共行政中关于行政伦理价值追求的总体观念，并具体表现为行政伦理活动现象、行政伦理意识现象与行政伦理规范现象，它在根本价值的层面上影响或指导着每一位公务人员的行政行为。近年来，党中央反复强调树立正确的世界观、人生观、价值观，就是要求广大的公务人员确立正确的行政伦理观。总书记为国家行政学院的题词“永做人民公仆”，就是对我们党行政伦理观的高度概括。因此，我们各级行政机关和广大公务职人员都应该按照“三个代表”的要求，牢固树立竭诚为祖国为人民服务的行政伦理观。二是建立健全行政伦理规范体系。建立健全适应社会主义市场经济体制的行政伦理规范体系是当务之急的思想政治建设重大工程，是解决行政道德失衡、失范的需要。用“三个代表”思想确立行政伦理的原则，用“五种革命精神”确立行政伦理的范畴，用“三讲”对行政伦理进行规范，这是强化领导干部和公务人员政治道德建设、促使其在行政中恪守“官德”的重要措施，也是党的事业发展和时展的需要。三是加强行政伦理机制体系建设。行政伦理所具有的显著特点是他律性和自律性的相统一，加强行政伦理机制建设就应从这两个方面入手。首先，针对他律性特点加强行政伦理监督机制建设。总书记曾强调指出：“对领导班干部一定要严格监督。”这几年查处的有领导职务的公务人员违法乱纪案件，大多数是群众举报或者由其他案件牵带出来的，这在很大程度上反映了行政伦理监督软弱
乏力。这说明了我们还没有完全形成有效的监督管理制度和机制，越是高级公务人员越缺乏有效的监督和管理。因此，目前已有的制度要坚决执行并继续完善，没有建立的要尽快建立。加大监督力度，特别要加强主动监督，把监督的关口往前移，加强事前防范，努力做到公务人员的权力行使到哪里，相应的监督就实行到哪里。其次，针对自律性特点加强行政伦理的养成教育机制建设。养成就是广大公务人员，尤其是有领导职务的公务人员要自觉地加强自身政治道德修养，使自己成为社会整体道德水平较高群体的一员，真正起到道德表率作用，自觉做到亲民、爱民、倾听人民呼声，代表最广大人民群众利益；教育就是在加强民主法制教育的同时，以理想信念为核心，开展党的基本理论、基本路线、基本纲领、爱国主义、集体主义、社会主义、诚实守信、马克思主义唯物论和无神论以及“五种革命精神”的教育，增强公民信用意识。通过有效地教育养成机制运行，使广大公务人员行政伦理修养，由以履行行政责任心为核心的道德自律，逐步渐近到行政理想、行政态度、行政义务、行政责任、行政纪律、行政技能、行政荣誉、行政作风融为一体，将行政他律与行政自律统一起来的行政人格形成与完善的最佳境界。总书记多次指出：“人格的力量很重要”，各级领导班干部和每一位国家公务人员要“努力把真理的力量和人格的力量统一起来。”这就是行政伦理教育与养成机制建设的最终目标。
三、依法行政与以德行政还需要建立健全有关制度
众所周知，道德先于法律而产生，其覆盖面又广于法律。道德在人类社会可以说是无处不在，无时不在，而且制约着社会的一切规范。因此，在依法治国、以德治国的大前提下，依法行政与以德行政是相辅相成、相互促进，是一个紧密结合的整体。当我们做到以德行政，依法行政才有有力的政治思想支撑，行政立法、行政执法、行政守法才有坚实的基础，两者如同机车之双轨，忽视其中任何一个方面，都不可能实现从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府的原则和目标。
【摘 要】宪政就是依宪法而政治，它以宪法为前提，最终目的是保障人权。宪法司法化是法的司法适用，是对宪法所规定的公民权利进行切实保护的有效手段、途径，它在我国的实现是必要的，同时存在不少的困境，但宪法司法化的最终实现也是可能的。 【论文关键词】宪政；宪法司法化；人权（公民基本权利） 随着我国社会经济的不断发展，宪政建设的逐步推进，公民权利保护意识的日益加强，宪法司法化的初步实践，在理论上对其进行更深入的探讨具有非常重要的意义。我们应突破传统的对宪法司法化狭隘的认识，摆脱传统的思维定式对宪法司法化认识的束缚，结合我国的现实情况来探讨宪法司法化问题。这就要求我们应对宪法司法化作理智与客观的分析，一方面要分析其在中国现实宪政条件下存在的必要性，看到其在我国现行法律体系还不完善情况下对公民权利保护、促进宪政建设方面所发挥的积极作用，另一方面也要看到在我国宪政条件下实现宪法司法化的艰难之处，从而对我国的宪政下的宪法司法化建设的可能性有更为清晰的认识。 一、我国现行宪政下宪法司法化的必要性 所谓宪政，就是依宪法而政治，依宪法而治理。宪政就是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人权为目的的政治形态或政治过程。保障人权是宪法的核心功能，宪法是人权斗争的产物。宪法对权（权力与权利）的分配可以说是权的第一次分配（基本分配），而司法则可以说是对权的第二次分配（矫正性分配）。以司法来保证宪法所规定的基本人权的落实是宪政的题中之意。本文所讨论的宪法司法化是指宪法条文的司法适用性，是指宪法规范可以被司法机关援用作为裁判案件的依据，主要是宪法中规定的公民基本权利的司法救济，它只有在公民的宪法权利遭受侵害且普通法律救济途径穷尽的情况下才启用。 长期以来，我国司法界几乎没有“正典”的宪法司法化的实践。那么，是因为我国的宪法不能被司法化，还是因为宪法司法化在我国没有这种必要性呢？下面我们来探讨一下这个问题。 首先，本本中的法律不是真正的法律，适用中的法律才是真正的法律。法律如果不被适用就会成为一堆废纸而毫无用处。宪法作为法的渊源之一也不例外，它的生命力也在于其适用，而宪法的司法适用是宪法适用的应有之意。其次，随着我国宪政建设的不断深入，树立宪法的权威，增强公民的宪政意识，使“宪法至上”观念深入人心已成为宪政建设的基础性目标。要实现这些就必须切实抓好宪法的适用，使宪法走进百姓生活，与百姓生活密切相关，使百姓能切实感受到宪法的存在，感觉到宪法就在身边，感觉到宪法就是实实在在的法，而不是“高高在上”的法。通过宪法司法化，可以纠正公权力主体和私人团体的违宪行为，防止和矫正公权力的滥用，保障公民的宪法权利。从而进一步维护宪法规定的制约平衡的权力结构体制，有利于促进宪政建设。再次，宪法司法化是解决公民“权利虚置”问题之必须。有些公民权利有宪法规定但尚没有转化为变通法律规范权利从而造成了“权利虚置”的状况。当面对“权利虚置”、立法滞后的现实，手捧宪法却不能在司法实践中适用以纠正违宪行为保护合法权利时，高谈宪法是公民权利的保障书是没有任何意义的。最后，宪法司法化客观上也使国家权力分配更为合理，使我国“大行政”“小司法”的现状有一定程度的改观。 二、我国宪政条件下宪法司法化的困境 宪法的司法化是指司法机关在没有具体法律将公民的宪法基本权利落实时，适用宪法条文作为判决的依据。它的前提条件是：应当由法律具体化的宪法上的基本权利没有具体化，当公民的基本权利受到侵害时，需要直接依据宪法条文对公民基本权利予以救济。我国宪法上确实存在没有被具体化的公民权利，这也是学者们讨论宪法司法化的根本原因。主张宪法司法化的学者认为：宪法具有司法适用性，可以弥补法律漏洞，维护宪法权威，更好地保护公民的合法权益。 那么，我国法院是否可以将宪法司法化呢？分析我国的宪法、宪政体制和宪法解释权的归属等问题，就可以找到它的答案。 第一，我国宪法中没有宪法司法化的规定。我国现行宪法第126 条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权”，虽然有人将所依照的“法律”解释为包括宪法、法院组织法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等， 但毕竟不明确，而且这里的“法律”似应理解为法院独立行使审判权的保障及行使审判权之程序规则，而不包括以宪法规范作为裁决的依据。宪法规定得过于 抽象、原则和概括，政治色彩太浓，导致宪法条文缺乏可操作性。第二，我国属于在陆法系的国家，大陆法系国家的法官在裁判案件时，一般遵循三段论的推理模式，即法律规定是大前提、待决案件事实是小前提、特定法律后果之发生是其结论。所以在没有法律规定的情况下做出的判决，无异于“法官造法”。而我国法院的现实情况却不容许有这样的情况发生。首先我国法院在宪政体制中的地位和权限不容许其有这样的行为：我国法院相对于立法与行政来说地位相对较低；法院、法院系统内部及法官的独立性较差。其次我国现在的法官的个人素质也实难担当起“造法”的重任。我国现有法官的素质良莠不齐，专业素养与职业道德均在“建设”之中。第三，宪法的解释权不属于人民法院。根据我国现行宪法，宪法的解释权专属于全国人大常委会。最高人民法院的司法解释权仅限于法律、法令的适用，不包括宪法规范的适用。因此，法院如果直接适用宪法做出判决，必然要对宪法条文进行解释，那么其行为本身已构成实质的违宪。对宪法解释权专属性的这种规定，使得我国法院行使司宪权又多了一道围栏。第四，从世界范围来看，宪法的司法适用并不是世界各国普遍的做法，只有少数国家宪法规定宪法可以由法院直接适用，但是这些国家大多建立了宪法法院，这种直接适用宪法的法院并非全是普通法院。并且他们遵循一定的原则：一是严格区分宪法诉讼与非宪法诉讼，防止司宪权的滥用；二是坚守“穷尽其他救济办法”的原则，即使当部门法缺乏具体规定时亦要尽量通过解释部门法的一般条款和具体概括的规定，或法言法语，将宪法规范的内在价值和精神注入其中，从而避免使用这一救济手段。由些可见，我国现行的宪政体制下宪法的司法化问题并不是容易解决的。 三、宪法司法化的实现是不可抵挡的潮流 纵观我国的法律，可以看到，从来没有任何一部法律对宪法司法化的问题做出过明确禁止的规定，在现实生活中虽没有“正典”的但实际上的宪法司法化实践也是有的。由此可见，宪法司法化在我国现行的宪政体制下是有其生存的可能性与空间的。随着世界各国对人权保护的加强，宪法作为人权最重要的保护手段，其司法性适用也是不可逆转的潮流。 首先，从理论上讲宪法司法化的可能性表现在以下方面：其一，宪法是法，具有规范性、意志性、物质决定性等法的基本特征，当然也具有法的司法适用性。“宪法是根本大法”“宪法是母法”不应该成为宪法不能司法化的理由。其二，随着社会生活的不断发展、法律制度的不断完善和法律体系的不断健全，对于有些法律规范，公、私法这种学理上的划分对他们已经显得无能为力了。宪法正是这样一种情况。宪法实际上是公法和私法的共同基础，微缩着一国法律体系中私法和公法两者的内容。宪法的这种特性使宪法司法化不仅可能而且可行。其三，对私人团体侵犯公民宪法权利违宪责任追究的必要使宪法司法化走进人们的生活不仅可能而且已成为现实。 其次，从我国宪法实践上看，宪法司法化有其生长的土壤与空间。看我国宪法实践的历史，宪法在审判中的引用问题涉及了这样几个司法解释：1955 年“关于在刑事判决中不宜引用宪法作论罪科刑依据的批复”；1986 年“关于人民法院制作法律文书应如何引用法律、法规性文件的批复”；1988 年“关于雇工合同‘工伤概不负责’是否有效的批复”。2001 年7月24日公布的“关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应当承担民事责任的批复”，这就是关于被众多学者称为“中国宪法司法化第一案”的齐玉苓受教育权案的批复，这一批复的出现引起了国内宪法司法化研究的高潮。最高人民法院短短的几十字的批复让沉寂了许久的实务界与理论界看到了宪法在司法上适用的进步，看到了最高人民法院要触动这根敏感“神经”的决心，看到了中国宪法司法化蠢蠢欲动的根芽。同年8月发生了青岛三名中学生要状告教育部的案件，2002年1月出现了四川大学学生状告中国人民银行成都分行的案件。这些案件的出现证明了宪法的司法适用已有了根基。宪政体制下对人权保护的加强，也是宪法走向司法化的动力之一。 最后，宪法司法化的国际化趋势也为中国宪法司法化提供了契机。继1803 年美国联邦最高法院在马伯里诉麦迪逊一案中开创了宪法司法化的先河之后，许多国家先后将其宪法运用于司法实践，实现了宪法司法化。目前，世界上已建立了三种宪法监督体制：普通法院监督体制、立法机关监督体制、专门机关监督体制，在这三种体制中，宪法都具有司法效力。所以要使中国宪法与国际接轨，就必须顺应宪法发展的国际化趋势，抓住历史给予的机遇 ，不失时机地建立适合自己的宪法监督体制，以促进中国的宪政与法治建设。 【
关键词：水库生态；生态调度：生态系统
一、引言
大型水利工程譬如水库的建设，使人们能够对水资源进行更加有效的管理和利用，兴利除弊，造福人类，同时水库建设对生物群落和生态系统造成了不可避免的影响。并由此引出了水库的“生态调度”概念。
二、水库建设和现行调度方式对河流生态的影响
水库建设影响千万人的生命和财产，具有防洪、航运、供水、发电、控制水质和改善水景观等综合用途，带来了巨大的社会经济效益；另一方面，密集的水库建设会对河流生态环境产生一系列的影响。众多研究认为，水库建设运行改变河流天然情势，影响河流泥沙、水质，造成河流生态系统多样性的下降。
现行的水库调度方式主要有两大类，即防洪调度和兴利调度。现行水库调度方式的主要缺陷是，只注重发挥水库的社会经济功能，力求经济利益的最大化，但是忽视对于水库下游及库区的生态系统需求。主要表现在以下方面。
(一)水库下泄流量
以发电为主要功能的水库，在进行发电和担负调峰调度运行时，发电效益优先，往往忽视下游河流廊道的生态需求，下泄流量无法满足最低生态需水量要求。另外，在我国北方，水库的兴建为发展灌溉事业和供水提供了巨大机会。但是，通过水库和闸坝大量引水，导致下游河道断流、干涸。河流生态系统受到严重破坏。
(二)水文情势变化对于生物的影响
水文情势指水文周期过程和来水时间。在数以几十万年甚至数百万年的河流生态系统演变过程中，河流年内径流的水文过程是河流水生动植物的生长繁殖的基本条件之一。
河流建设大坝以后，水库按照社会经济效益原则和既定的调度方案实施调度，改变河流水量的时空分布。无论是发电、供水还是灌溉等用途，都趋于使水文过程均一化。改变了自然水文情势的年内丰枯周期变化规律，这些变化严重影响了生态过程。
(三)水库水温分层影响
多数水库都有垂向水温分层现象。水库水体的水温分层现象对于鱼类和其他水生生物都有不同程度的影响。以三峡工程为例，据测算，三峡蓄水后水体出现温度分层现象。由于下泄水量的水温低于建坝前的状况，使坝下游的“四大家鱼”的产卵期推迟20d。
(四)泥沙分配问题
水库的调蓄作用改变了天然河流的年径流分配和泥沙的时空分布，汛期洪峰削减，枯季流量增大，大量泥沙在库区淤积，严重影响水库寿命和工程效益的发挥，同时还引起库区生态与环境的复杂问题。
另外，由于水库的拦沙作用，泥沙在水库中淤积，造成水库下泄水流含沙量降低，可能使海岸线向陆地蚀退，造成河口萎缩。
(五)库区及下游水质
水库建成蓄水后，原来河流的水域面积扩大，形成淹没后的库区，河流的边界条件改变，原来对河流水环境造成威胁的污染源成份发生明显变化。随着库水位的升高，库区流速迅速下降。其结果是减少了对污染物的扩散输移能力和生化降解速率，导致污染物浓度增大。另外，下游河道水量减少，会使水体污染加重。
三、水库生态调度
生态调度是伴随水利工程队河流生态系统健康如何补偿而出现的一个新概念。它的提出有助于改变人类对强加于河流的影响，是对筑坝河流的一种生态补偿。生态调度的核心内容是指将生态因素纳入到现行的水利工程调度中去，并将其提到应有的高度，根据具体的工程特点制定相应的生态调度方案。生态调度是水库调度发展的最新阶段，并自始至终贯穿着生态与环境问题，以满足流域水资源优化调度和河流生态健康为目标。
四、水库生态调度的内容
(一)水量调度
水库通过其调蓄作用改变了河流的水量时空分布，影响了河流的天然径流模式，使下游河道短期的和长期的流量减少，甚至断流，严重威胁河流的生态健康。另外，水库的调洪作用使自然洪水脉冲式周期被人为平均化，使得物质循环的减弱甚至中断，影响水生生物的产卵和生长。
因此以尽量维持河流的自然水文特征为目的的水量生态调度要达到以下2个目标，一是保证最小生态径流量，二是营造接近自然态的水文情势(洪水过程)。前者在汛期与非汛期都应保证，后者应该在防洪和维持河流生态系统健康之间寻求一平衡点。
1、保证最低生态需水量
最低生态需水量是指在受人类活动影响的情况下，河流为保证生态稳定所需要的水量。生态调度要满足河流一定的生态需水要求，维持河流生态平衡，不允许时段下泄的径流量小雨最低生态需水量。
河流生态需水量的确定应根据河流所在区域的生态功能要求，即生物体自身的需水量和生物体赖以生存的环境需水量确定。河流生态需水量不但与河流生态系统中生物群体结构有关，而且还应与区域气候、土壤、地质和其他环境条件有关。
2、营造接近自然态的水文情势
通过营造自然洪水过程，改变现行水库调度中水文过程均一化的倾向，模拟自然水文情势的水库泄流方式，为河流重要生物繁殖、产卵和生长创造适宜的水文学和水力学条件，促进生态系统的恢复。
(二)泥沙调度
为缓解水库淤积，水库可按“蓄清排浑”、调整泄流方式以及控制下泄水量等方式。通过调整出库水流的含沙量和流量过程，尽量降低下游河道冲刷强度。减少常规调度情况出库水流对下游河道冲刷并延缓其进程，以减小不利影响。如三峡水库通过采取“蓄清排浑”的调度运行，降低泥沙淤积，延长水库寿命。
(三)水质调度
水质良好是河流生态健康的重要标志。为防止水库水体的富营养化，可通过改变水库的调度运行方式，在一定的时段降低坝前蓄水位，缓和对于库岔、库湾水位顶托的压力，使缓流区的水体流速加大，破坏水体富营养化的条件。也可以考虑在一定时段内加大水库下泄量，带动库区内水体的流动，达到防止水体富营养化的目的。可利用水库调度对水资源配置功能，蓄丰泄枯。增加枯水期水库泄水量，从而显著提高下游河道环境容量，改善水质。从而有效缓解河流水体富营养化现象，控制蓝藻和“水华”的暴发。
(四)控制生态因子调度
如单项的水温、流速、流量等生态因子调度。以水温为例，根据水库水温垂直分层结构，结合下游河段水生生物的生物学特性，调整利用大坝不同高程的泄水孔口的运行规则。
高坝水库泄水，因水流消能导致气体过饱和，对于水生生物产生不利影响。针对这个问题，可以在保证防洪安全的前提下，延长泄洪时间，适当减少下泄最大流量。研究优化开启不同高程的泄流设施，使不同掺气量的水流掺混。
