【关键词】竣工结算审核；风险分析；对策探究
引言
国家为推动“互联网+”的发展战略和行动计划顺利实现，对通信行业提出了“提速降费”的明确要求，我国通信运营商面对日益激烈的市场竞争，进一步优化了通信基础设施建设投资结构，加大了对施工单位竣工结算审计超规定审减率的考核力度。工程监理单位因对施工单位提交的竣工结算文件审核不严格，导致竣工结算最终审计后的审减率超过规定范围（合同一般约定审减率不超过5%），建设单位对监理单位同步纳入考核范围，甚至规定对工程监理单位以履职不到位定性进行加倍处罚，降低对工程监理单位年度服务质量后评估分数，对通信工程监理单位后续承接监理业务带来重大不利影响。因此，通信工程监理单位很有必要对竣工结算审核中存在的主要风险因素进行梳理，拟定有效控制策略，采用主动控制和动态控制相结合的方式，求真务实地履行监理单位的法定职责，努力促进项目投资控制目标得以实现。
1主要风险因素、典型案例及解决措施分析
（1）施工单位在竣工结算中高估冒算，虚增工程量。通信工程施工单位在竣工结算文件编制中高估冒算，竣工图与施工现场不相符合，人为虚增工程量的现象时有发生。典型案例分析：①通信架空光缆线路工程竣工图加大档距，或虚增电杆的数量。解决措施：现场监理人员（监理员或监理工程师）应就采用OTDR仪器测量光缆线路竣工长度，随机抽查、复核竣工图与施工现场的一致性，确保工程量偏差在规定范围之内。②通信行业“村村通”或“宽带乡村”建设项目中，常常会使用利旧杆路或共享异网杆路，为保证工程质量和施工安全，有关新建钢绞线和拉线或更换电杆、扶正电杆等杆路整治工作内容，具有工日高、材料消耗大等特点，设计文件一般均有相关设计和预算，施工单位在施工过程中偷工减料，并没有完全按设计文件施工，却将相关施工费用编入了竣工结算文件。解决措施：现场监理人员应严格按照国家标准《建设工程监理规范》（GB/T50319-2013）切实履职到位，加大对施工现场的巡检力度，详细记录监理工作日志，做好施工现场工程计量工作，以作为竣工结算审核的基础数据和证据。③施工单位在编制竣工结算文件时，虚增防雷接地、埋式敷设光缆、机房及铁塔基础工程等隐蔽工程量，总监理工程师进行结算审核时缺少核减工程量的有力证据。解决措施：施工单位在对隐蔽工作施工前，按规定提前通知现场监理人员，现场监理人员应严格切实履职到位，实施旁站监理，做好隐蔽工程质量验收和工程计量工作，详细作好监理日志，以作为竣工结算审核的基础数据和证据。④施工单位擅自变更设计，提高质量标准或扩大施工范围，分部分项工程超预算施工，并按实结算工程量。比如：铁塔基础设计为C35混凝土，施工单位为提高基础承载力，擅自按C40混凝土施工并相关费用编入竣工结算文件；施工单位为增加工程量，在人井中盘留光缆20m（人井光缆预留一般为5m）；施工单位为减少施工难度和增加工程量，擅自改变光缆线路或通信管道施工路由，延长线路或管道长度；并按实际完成的工程量编入竣工结算文件。解决措施：总监理工程师在审核施工单位提交的竣工结算文件时，按照有关规定，对必须满足两个条件的工程量才予以确认：a.施工单位严格按照设计文件或设计变更文件完成的工程内容；b.经验收工程质量合格。超出设计文件或设计变更文件或是质量不合格的工程量，不予确认，在结算审核时应予以核减。⑤不能正确理解、应用预算定额子目，错误计算工程量。例如：a.定额子目“光（电）缆工程施工测量”，是指路由长度，多条光缆同路由布放时只能计列一次，施工单位在结算文件中重复计列施工测量工程量。b.小芯数光缆与大芯数光缆连接时，在原有48芯光缆接头处，引接4芯光缆，施工单位在结算文件中计列为48芯光缆接头，实际只需要熔接4芯的工作量。c.“村村通”或“宽带乡村”线路工程中的光分路箱内纤芯直熔时，将光缆成端按光缆接头进行计列工程量。d.光缆测试工作量计取中，不能正确理解中继光缆与用户光缆测试，将用户光缆测试按中继光缆测试进行工程计量。只有局和局之间的光缆测试才计为中继光缆测试，基站之间、光交之间的光缆应按用户光缆测试进行计量。解决措施：总监理工程师应加强对预算定额的深入学习和准确把握，同时加强对施工单位结算编制专业技术人员的业务指导，共同提升对工程预算的应用水平，从而确保总监理工程师竣工结算审核质量。（2）施工单位在竣工结算中套用费用定额错误、重复计费。通信工程施工单位在竣工结算文件编制时对费用定额中规定的相关费用概念及应用标准没有准确把握，出现错误套用费用定额、重复计费等现象。典型案例分析：①施工单位在编制宽带乡村竣工结算文件时，施工队伍调遣费以单个村或点位进行计取；施工单位设有分公司驻地的，施工队伍调遣费按距离较远的总公司为起点计算，从而虚增了结算费用。解决措施：根据信息通信行业建设工程费用定额的规定，施工队伍调遣费按施工现场与企业驻地的距离在35km以外方能计取，同时按单项工程进行计列。总监理工程师在审核施工单位提交的竣工结算各项费用时，认真核查施工单位实际情况，透彻理解并严格执行费用定额相关规定。②施工单位在编制宽带乡村竣工结算文件税金时，甲供材料列入计费基础。解决措施：根据信息通信行业建设工程费用定额的规定，税金的计划基础中不包括建设单位提供（俗称“甲供”）设备和主要材料的费用，总监理工程师在审核竣工结算时应予以核减。③施工单位在编制竣工结算文件时，综合赔补费、二次搬运费，二次转运费等费用计取没有正当依据、重复取费。解决措施：现场监理人员应严格按照《建设工程监理规范》（GB/T50319-2013）规定的程序和当地建设单位相关规定，对施工单位发生的综合赔补费、二次搬运费，二次转运费等费用进行客观、公正的核实，及时办理签证手续，并报建设单位审批，方能作为结算依据。
2工程监理单位对有效控制竣工结算审计审
减率的对策探究工程监理单位为了实现对施工单位提交的竣工结算文件进行严格、有效、具有说服力的审核，应该树立全过程投资控制理念，采用主动控制和动态控制相结合的方式，按照建设工程监理规范和建设单位的相关规定，创造性的开展监理工作，有效防范施工单位在编制竣工结算时高估冒算、错误套用费用，给竣工结算最终审计超出规定范围带来严重隐患。项目监理机构应对有效控制竣工结算审计审减率制定以下对策：
2.1严格审查施工图设计文件和预算书
施工图设计文件是工程施工的指导书，是竣工结算文件编制和投资控制的重要依据，总监理工程师必须参加设计会审，对设计文件及预算书中存在的主要问题（如有）提出合理可行的修正方案建议。施工图预算书是投资控制的核心环节，总监理工程师必须认真审核各项预算书的编制依据和工程量计算规则是否充分合法，定额取费是否正确，从源头上将竣工结算金额控制在有效范围。
2.2严格审核施工组织设计方案
项目监理机构必须认真、严格审核施工单位报送的开工报告和施工组织方案，在投资控制方面，主要审查施工组织方案是否严格按照设计文件结合施工现场复核实际情况来编制，是否超出设计文件工作内容，对施工单位拟订的可能会超出预算书的施工方案及时提出审核意见，必要时向建设单位书面报告。
2.3严格审查工程变更
机房设备安装工程变更会对总体布局、机房安全、未来扩容和维护操作会带来较大影响的，必须经过建设单位、设计单位和监理单位共同讨论和确认；管道和线路工程中的路由变更，会造成工程量和结算费用大幅增加，都应报经建设单位审批、同意。工程变更应由设计单位按规定程序作出变更设计，施工单位按照变更设计文件进行施工，监理单位应要求施工单位严格按照变更设计文件进行施工，对施工单位擅自扩大工程范围的工作内容不予计量。
2.4严格审查施工单位费用签证
通信铁塔、基站和线路工程的施工环境十分复杂，设计单位难以对施工过程中可能发生的综合赔补费、二次搬运费、二次转运费、施工队伍调遣费、仪器仪表费、隐蔽工程费等费用做出客观、准确的评估，建设单位通常采用现场签证的办法与施工单位进行按实计列结算。项目监理机构对施工单位发生的需要现场确认的费用，必须本着实事求是、对建设单位高度负责的态度进行审查、办理签证手续，报建设单位审批，并对所有现场签证按单项工程进行台账登记管理。
2.5严格审查竣工资料
竣工资料是工程实施成果的全面反映，是工程的总体形象的真实描述，是工程结算的重要依据，是工程维护的基础资料。项目监理机构应严格审查竣工资料的竣工图纸与施工现场是否相符、竣工资料中的工程量与竣工图上的工程量是否相符，确保竣工资料的真实、准确和完整。经总监理工程师审查确认的竣工资料才能作为工程验收和竣工结算的依据。
2.6加强业务培训、提高竣工结算编制和审核能力
工程监理单位可组织施工单位集中进行竣工结算编制和审核能力业务培训工作，理论联系实际，共同探讨、准确理解、正确运用《信息通信建设工程预算定额》等系列定额及其配套文件，结合实际案例向有关结算编审人员讲述、交流工程预结算编制办法及相关建设单位有关规定，共同提高竣工结算编审能力。
2.7严格审核竣工结算
工程竣工结算审核是项目监理机构对项目进行投资控制的重要环节，是检验现场监理人员和总监理工程师的敬业精神、职业道德和履职能力的试金石。工程结算应建立三重保障体系，分工负责、层层把关进行确认和审签：（1）监理员复核或从施工现场直接获取工程计量或费用签证的有关数据并签署原始凭证。（2）专业监理工程师负责本专业的工程计量或费用签证的工作，审核工程计量或费用签证的数据和原始凭证。（3）总监理工程师负责全面审核监理员和专业监理工程师的监理工作成果和施工单位报送的竣工结算。总监理工程师进行竣工结算审核应抓住以下几个“质量控制点”：①有无施工合同；②工程实施成果与设计文件或设计变更文件的要求是否相符；③设计变更是否有建设单位批复；④工程质量是否合格，验收证明是否具备；⑤工程计量是否准确；⑥计费依据、计算办法是否正确；⑦各类签证费用手续是否齐备、真实有效；⑧在结算文件中正确处理甲供设备和主要材料与施工单位结算费用之间的关系。
3结束语
工程竣工结算的基础工作贯穿于施工全过程，现场监理人员应及时、准确地记录已完工程量和各类现场签证费用，建立台账进行动态管理。总监理工程师应当不定期巡视、抽查现场监理人员所做的工程量和现场签证费用记录，并将部分典型记录与工地实物工程量进行复核，真正掌握现场监理人员的职业道德、责任心和监理工作质量。总监理工程师必须遵守法律法规和职业道德，以高度的工作职责心和敬业精神，精通相关领域专业技术和规范标准，严格复核竣工资料，透彻理解、熟练运用《信息通信建设工程预算定额》等系列定额、配套文件及建设单位工程结算审核的有关规定，对竣工结算进行严格审核，确保施工单位提交的用于工程最终审计的结算文件的真实性、准确性和完整性，确保审减率控制在规定范围。项目监理机构层层分解落实工作责任，经过科学的创新管理和务实、艰辛的工作，努力促进项目投资控制目标得以实现，从而提高客户服务感知度和满意度，全面提升工程监理单位在行业中的核心竞争力，促进企业的科学、健康和可持续发展。
参考文献
[1]张晓峰，杜军.互联网+国家战略行动路线图.中信出版集团，2016.
[2]康忠学.履行总监理工程师职责的体会.中国通信企业协会，2009.
[3]《中国建设监理协会.建设工程监理规范》（GB/T5039-2013）应用指南.中国建筑工业出版社，2013.
毛尔盖水电站工程结算的执行与方式
结算适用范围毛尔盖水电站结算适用范围主要包括:建筑安装工程、设备采购、材料采购、技术服务合同、征地、移民、环保合同、专项工程、建设项目管理等。ZJ结算依据结算依据包括:发包人、承包人双方共同签订的合同、协议;发包人审批的变更单价或合价的批复文件;发包人审批的索赔批复报告;发包人审批的价差结算表;监理工程师签发的已完单元工程量并经业主现场代表的确认计量签证;监理工程师签发的已完单元工程质量签证;监理工程师签发的已完土石方工程测量资料或其他测量资料;监理工程师验收核实(附计算依据)的其他项目签证并经现场业主代表认可;监理工程师签发的计量支付单;现场方案四方会签单;现场计日工签证单;发包人审批的完工结算，等等。建筑安装工程月进度结算支付进度结算由承包人申报，监理人审核，发包人审批支付。承包人应按监理人规定的格式提交月进度付款申请单，并附有完成工程量月报表。该申请单应包括以下内容:(l)已完成的本合同《工程量清单》中的工程项目及其他项目的应付金额。(2)扣除按应当由发包人扣还的工程预付款相应的金额。(3)扣除应由发包人扣留农民工工资保证金，扣除工程进度风险抵押金。(4)根据合同规定承包人应有权得到的其他金额。(5)扣除按合同规定应由承包人支付给发包人的其他金额。(6)经监理人签证的当月计日工支付凭证标明的应付金额。(7)扣除应由发包人扣留的保留金。特殊情况下的结算由于工程变更，新增加工程项目，工程已部分完成，新增单价尚未审定，为不影响工程施工资源的组织与调配，可进行预结支付工作。所有的预结支付必须按规定程序进行申请、审核办理。预结算工程量必须为已完成且经验收合格单元工程，按实际完成量的80%进行预结。预结算工程单价由监理人进行预估，发包人计划合同部进行审核，其预估单价可由合同类比或初步计算确定，预估单价不得高于最终审核价。结算中应注意的事项工程月结算工程月结算应按照结算依据中的各个条款进行审核;审核月结算报表时要核对报表中的单价和合同单价或变更批复单价是否一致;要进行书面核对，不是用电子版本核对，电子版有时会出现错误，从而导致最终结算金额错误。检查报表计算公式是否全部正确，这也是结算中容易出错的地方。扣款结算中扣款金额应按照合同依据进行扣款，扣款项目有:①扣预付款，包括进场预付款和年度预付款;②扣保留金;③扣农民工保证金;④扣工程进度风险抵押金;⑤扣借款;⑥其他扣款。这里要注意的是借款要及时扣除，否则很可能出现到工程后期没有足够的工程款来抵扣借款;有些工程会出现实际工程完工后的总金额比合同总金额减少很多，这样在扣预付款时就不能再按照合同中规定的公式计算，否则就会导致工程完工，工程款全部结完后预付款还没有扣完的情况。这就需要合同管理人员对工程要熟悉，有预见性，扣款时灵活控制，杜绝错误，避免损失。合同工程量的超量在合同招标阶段，合同工程量不一定准确，在实际施工中会出现增减;在结算工程量超量时，要对照是否是施工蓝图有变化或是施工中实际情况发生的变化，如果是施工中实际发生的变化，并不是由承包人的原因造成的增量，由监理工程师和发包人签认并附超量说明后支付给承包人。资料不符在工程结算中，按照结算依据中基础资料附全，不要出现资料与结算工程量不对应、不相符的情况。如，结算的工程量是某建筑物上部结构，而资料却是下部结构。重复计量结算工程量应按照监理工程师确认的工程量签证单进行计量，注意不要出现工程量的重复计量，有些工程建筑物结构较为复杂，容易出现重复计量。不支付的工程款工程结算中未签订合同(或协议)的项目不支付;未履行所签订合同(或协议)的义务和责任的项目不支付;工程质量不合格的部分不支付;量、价有误的变更不支付;资料不全的部分不支付;除特殊情况外，未经批准的变更不支付，未完成验收的项目不支付;超出合同(或协议)范围又未办理变更手续的项目不支付;越权批准的变更不支付;工程量计算未经监理及业主现场代表签证认可的项目不支付。预留工程量在工程建设快完工时，工程量不能都结完，需预留一部分在完工结算中结算，如工程量全部结完，可能有出现超结工程量无法扣回的情况，导致完工结算金额可能出现负值。甲供材料核销发包人提供的甲供材料是发包人按市场价格采购的用于本工程的主要材料，结算时注意甲供材料核销对账，因发包人提供给承包人甲供材料的单价比市场价格低;如果承包人甲供材料领用量远多于实际发生工程量中甲供材料的消耗量，就会造成发包人的损失，应在结算中扣除承包人多出部分材料量的差价。挪用工程款要随时跟踪、核实承包人对工程结算款是否全部运用到本工程中，决不允许挪作它用。工程结算“目录清单”的运用工程结算中不同项目工程量要求的资料不同，有的资料较多、较复杂，有的较为简单。如，混凝土衬砌中的钢筋、混凝土工程量结算所需要的资料:基础面的四方验收资料、钢筋质检资料、试验资料、模板验收资料、永久缝止水质检资料、混凝土试验资料、工程量签证资料等;资料数量较大，如果月进度结算中八份报表都附上这些资料就会增加不必要的工作与成本，对于部门归档也较为繁琐。对此，毛尔盖水电站采取了“工程结算目录清单“的方式来解决上述问题。“工程结算目录清单”就是把本次结算所需的质检资料、试验资料、测量资料等数量较多的资料(工程量签证资料除外)由监理、业主等相关部门审核通过并存档后出具的一份资料汇总清单，并由监理、业主签字认可，结算时附上一份汇总的“工程结算目录清单”，不必再附质检、试验等资料。
建立结算台账的意义
投资监理工作，一般为工程进度价款结算(包括合同管理)及最终的工程完工投资决算。而每月、旬的工程进度价款支付，工作量大，任务繁重。本文就此部分工作中遇到的一些问题，谈谈个人的看法。国内的承包合同一般分单价合同、总价合同或单价加总价合同。这里主要谈的是前两类合同的投资监理。
1总价合同
总价合同投资监理，总的监理原则是“与完成的工程进度相匹配的投资比例控制的价款支付监理”。然而，我国现行的投资监理尚未与国际惯例相适应。实际上，工程承包合同大多不可能包死。这是因为地质情况的变化、设计方案的改变等，往往造成工程量的很大出入(超出5铸一15%)等，会有量的补额问题，而因政策性调整、物价上涨等因素引起的投资大幅度增加，又造成价的补差问题(1)量的补额的投资支付。需具备设计的修改通知单、承包商(乙方)的专题申报报告、监理工程师的核认签字，以及业主(甲方)的核定一套完整的手续。(z)价的补差。价的补差是根据合同，依照文件规定、设计工程数量的定额消耗，凭财务发票进行。这里需注意的是，生活耗量不得计入，而且承包商内部间的调剂必须掌握，不得计入。
2单价合同
对于单价合同的处理与总价合同基本相同，差异之处在于:总价合同量、价差支付一般需待概算修编后，主管部门审批且甲方本着不让承包商无利可图，甲方同意的调整价款进行。单价合同，笔者比较赞同“不包括业主掌握的预备费、开办费等，承包方的临时工程费、间接费、利润及税金等摊入的综合单价”的方法。这样结算，工程量x单价，简捷、一目厂然(综合单价是否有损承包商利益，有待探讨)。单价是不可随意更改的，应维护合同的严肃性，但对于新增项目及报价无单价(投标时深度不够，项目较粗)的补充单价当然另当别论。补充单价的编制有两种选择，即:(a)原报价执行的文件规定、当时的价格及投标取费费率;(b)现行文件规定、价格及费率。进度价款结算，不论(a)、(l;)哪种选择，笔者认为:投标取费费率不改变，以维持乙方的中标时的水准。仅将标内、标外两种情况区别对待;标内项目按(a)种选择，与投标单价保持一致;标外可执行(l，)种选择，按现行文件规定，价格一次性结清。
3标外项目
(合同外项目)由于标外(合同外)项目需在预备费中或另行开支，因而，对于标外项目，投资监理必须加以严格控制。属标内的内容，一定不可进入标外;不然的话，投资监理的进度价款结算必将失控。例如:某工程承包合同价1.3亿元，主体工程为单价合同，临时工程为总价合同;设计上有一中导墙，永久不拆除，与水工有一定的结合，但招标时，在施工导流工程中计量，乙方亦据此量计了价;由于招标及承包合同对该内容在文字上没有一个很清楚的定论，乙方坚持要将其作为标外项目处理(近200万元投资，约占承包合同价的1.5铸)。计价，乙方则坚持进厂、上坝公路的开挖内容亦同样要作为标外项目处理。
关键词：加强监管；会计；廉政建设
Abstract:Inordertoadvancethefinancialreform,strengthensthemanagement,inrecentyears,ourprovinceeachregionwasthesamewiththenation,carriedonmultiformaccountanttodelegatethesystempilotreformandtopassthroughoneafteranothersummarizes,theguidanceandthepromotionunceasingly,accountantdelegatesthesystemreformtohavethegoodtendencywhichwasontherise.
keyword:Strengthensthesupervision;Accountant;Cultivationofcleangovernment
一、会计委派制开展情况
随着改革开放的不断深入，社会经济的发展和社会主义市场经济体制的建立和完善，会计委派制这一新生事物，顺应改革发展的客观要求，从小到大，不断发展，以强劲的生命力，不仅推动了会计改革，而且在加强宏观、微观经济管理方面也越来越显露出重要作用。同时也正逐渐被人们认识和接受。
我省的会计委派制的改革，从90年代初开始，至今可以说大致经/历了以下几个阶段：
第一阶段即1996年以前，是自发式的个别尝试阶段。我省的一些县（市）如巴中市、郎中县、苍溪县等，对县属国有企业进行了直接委派会计负责人为主的会计委派制，中江县还结合厂长经理承包制，推行了会计人员年薪制等办法。这对当时在县以下的多数中小企业实行承包制后出现的国有资产流失、会计信息失真等问题起到了一定的牵制作用。同时，对"一包就灵"提出了质疑。虽然是个别地方和局部的试点，但引起的反响是不容忽视的。
第二阶段从1997年到1998年，这期间主要是总结、认识、引导试点阶段。在这一时期，我省会计委派制在各地的一些国有企业、国有控股企业、集体企业、中小企业等各类企业以及行政事业单位等，逐步推开，形式各异。其间，政府主管部门，特别是各级政府的会计管理部门即财政部门主动地参与了这项改革。全省各级财政部门逐步把会计委派制工作列入了会计管理工作重要的议事日程，并且充分发挥政府管理会计工作的职能，对各地的会计委派制试点进行总结，在充分肯定这一改革的同时，及时地提出了存在的一些问题，而且对进一步深化会计委派制改革问题提出了一些建设性的意见。比如省财政厅专门就全省会计委派制试点作为财政科研课题，专门组织力量进行调研，最后形成了《四川省会计委派制改革调查报告》，对全省的会计委派制情况、问题进行了总结，对今后工作提出一些指导性的意见。这一《报告》得到了省政府主要领导的高度重视，并在省政府主办的《四川政报》上公开发表，省财政厅也将《报告》下发各地，并要求各地认真总结试点情况，因地制宜、稳妥推进。这对全省会计委派制无疑起到了引导和推进作用。这期间，各级党政和纪检监察部门也高度重视和关注这一工作，把推行会计委派制作为反腐倡廉的一项重要工作，督促有关部门落实。全省的会计委派制改革，进展的广度和深度前所未有。
第三阶段为1999年以后，进入了有组织的总结、完善，全面推广阶段。从1999年到现在，随着经济改革的不断深入，全省的会计委派工作在经过多年的实践、认识、再实践、再认识最后又回到实践的过程，对会计委派制改革基本上形成了共识，而且不断地从实际出发，总结完善，朝着规范化、科学化方向努力。特别是中纪委三、四次会议和国务院的有关指示发出后，更为会计委派制的进一步推行指明了方向。目前，会计委派制已经列入了包括省政府在内的各级政府的重要议事日程。全省21个市、州，有12个市政府和近90个县政府专门下发文件，要求全面推行会计委派制，还有如遂宁、宜宾、乐山、南充、达州等市政府还制定了有关委派制的办法。各级政府分管经济工作的领导都亲自负责领导会计委派制工作，各级财政部门也责无旁贷地和纪委监察部门积极配合，把会计委派制作为深化财政改革、推进党风廉政建设的主要任务之一狠抓落实：一是抓了全省的会计委派调研，做到心中有数。省纪委、监察厅联合召开了座谈会，派专人调研，了解全省的工作进程和问题，研讨解决问题的办法；二是交流各地情况，找典型代表介绍工作经验，互通情报，取长补短。省财政厅还于1999年专发会计委派工作简报六期至各地和省级各部门，专门收集了全省各地会计委派制办法，编辑成《四川省会计委派制度专辑》（一）、（二）印发各地，对帮助和指导这一工作的开展起到了推动作用；三是有倾向性地推荐一些行之有效的作法，起到了引导和示范的作用。如省财政厅制定了《四川省省级国有大中型企业财务总监制试行办法》下发各地，引起了各级的重视。又如对长宁县、北川县行政事业单位"零户统管"（会计集中核算）制和简阳市的乡镇"统一集中核算"制等大加推崇，促进了有条件的县、乡实行这些办法；是作为工作任务进行全省安排布置，要求各地予以贯彻落实。2000年1月，省监察厅、省财政厅下发《关于继续试行会计委派工作的通知》文件明确要求，各级财政纪检监察部门根据中央要求，结合各地实际情况把目前适合我省实际的几种会计委派制形式，有组织有计划地积极稳妥地推行。这几种形式和要求是：1、在县及县以上党政机关和财政全额拨款的事业单位实行会计集中管理，统一核算制。2、所有的乡、镇财政所实行综合财政预算会计集中核算，今年要求达到60％的推广面。3、暂不具备条件的县级党政机关实行重点会计委派制。4、国有企业、国有控股的大中型企业以及骨干企业实行财务总监制。5、企业集团内部实行会计集中委派制等。
由于我省会计委派制试点基本上呈现以两头促中间的情形，即基层起步早，纪委督促严，在一段时间省、市本级动作不太大，效果不明显，但进入1999年以后，省、市两级都开始行动，特别是市一级行动迅速，措施有力，这样，会计委派改革在全省已基本形成了热潮。据初步统计，全省有18个市、地、州，90多个县（区、市）近800个乡（镇），2000多个行政事业单位和企业开展了各种形式的会计委派制度。
二、会计委派制的几种形式
我省会计委派制试点，形式多种多样，试点对象有企业、国家机关、事业单位，委派的人员有会计机构负责人，也有全部会计人员，委派的主体有企业主管部门、政府部门，也有企业本身等。但经过多年实践，认识到会计委派制作为政府管理经济的重要措施之一，要不断适应经济改革深化的要求，绝不能一蹴而就，要不为地总结和完善。比如县以下国有中小企业普遍实行了改、转、租、卖、让等以后，企业所有制性质发生了变化，如再治袭国有企业一套管理，无论在法理上，在具体管理办法上显然已不适宜。原来如溪、阆中、中江县等直接向企业委派会计人员的做法已经行不通了。也有的由于企业进行股份制改造后，委派的会计负责人形同虚设。所以，会计委派制要适应市场经济的需要，要为政府宏观经济管理服务。因此，我省会计委派制的形式也经历了不断取舍，优胜劣汰的过程，最终是适应市场经济发展的，有利于加强监管，规范经济行为，维护经济秩序，促进经济建设的，切合实际的会计委派制形式主义会被人们所接受所推崇。经过几年来的磨合，现在适合我省经济管理实际，并取得一定共识，正在积极推广和试点的几种会计委派制形式主要有以下几种：
（一）财务总监制。财务总监的委派对象为国有企业和国有控股企业。财务总监人选通过考试、面试、结合考核，经组织部门批准，从市级综合经济管理部门中选派或向社会公开招聘。财政部门负责聘用委派以及日常工作。
财务总监的职责是代表政府监督企业执行国家财经法律、法规情况，向政府机关提交有关企业财务报告，如重大问题专题报告。不干预企业的生产经营活动。
财务总监的任职与行政级别不挂钩，工资收入比照所在企业经营班子副职执行，由同级财政预算安排。对财务总监工作业绩的考核由财政部门牵头，组织部、经贸委等部门共同负责。考核结论记入本人档案，作为派驻、罢免和奖励和重要依据。
为配合财务总监的试点，将国有企业财务负责人由原同级财政部门备案制改为审批制。国有企、事业单位财务负责人的任免，由所在单位呈报，财政部门审核，组织部门审批。财务总监制主要在我省乐山、达州等市试行。
（二）财务监督特派员制度。财务监督特派员派驻单位为国有大中型企业和国有控股企业。财务监督特派员由市级机关副县级以上干部担任，财务监督特派员办事处设在财政局或经委，负责日常管理工作。办事处内设若干办事组，每个办事组负责2至4个企业的财务监督工作。财务监督特派员任期三年，可以连任，经费列入同级财政预算，并规定了相应的奖惩制度。
财务监督特派员对政府负责，代表政府行使监督权力。主要职责是以财务监督为核心，监督企业贯彻执行国家财经法律法规和方针政策；列席经宫管理等有关会议，但不干预企业经营活动，评价企业主要领导成员的业绩，并对其奖惩、任免提出建议。
财务监督特派员的稽查报告，由财务监督特派员办事外送企业主管部门进行审核，审核后报市政府。市政府根据报告，结合企业领导人的考核情况，实施奖惩、任免。如重大问题，可向政府专题报告。财务监督特派员主要在我省自贡、遂宁等市试点。
（三）会计集中核算。会计集中核算对象目前主要是县、乡（镇）两级行政、事业单位。在保证单位预算体制、资金使用权和财务自"三个基本不变"的前提下，取消各单位账户，统一由会计集中核算机构（会计中心）开设账户，会计核算，管理会计人员。单位设置出纳岗位，负责本单位的具体财务收支。同时建立综合财政预算制度，收支审批制度，审核制度等内部控制制度，实行严格的岗位责任制。
会计集中核算办法已在全省60%以上的乡、镇和部分县、市实行。
省委、省政府决定在总结各地改革试点的基础上，从省级机关的实际出发，结合部门预算改革，决定于2001年在省级党政机关和全额拨款事业单位的一级预算单位，实行国库集中支付、会计集中核算改革，待条件成熟后再推广到各系统所属二级单位。目前，省财政厅已代省政府拟了《四川省省级机关试行会计集中核算支付办法的实施方案》，并正在征求意见。
方案的主要内容是：设立四川省省级机关会计核算支付中心，在保证单位现有预算编制程序、资金使用权、财务自"三个不变"的前提下，取消单位预算内、外银行账户。省财政厅建立国库单一支付体系。取消单位会计核算岗位，保留除会计核算、记账以外的会计职能，实行国库集中收付、委托记账、分户核算。会计集中核算支付的资金为财政拨款、上级补助收入、预算外资金和其他收入等四部分。
（四）企业内部会计委派人员。企业集团公司按隶属关系、管理权限对所属各级子公司委派会计人员。委派工作由集团公司统一管理。会计人员在本单位或集团公司内部选聘。委派会计人员的主要职责是严格执行国家财经法规及集团公司的财务管理规定，办理单位的财务管理和会计核算，向集团公司负责，奖惩考核由集团公司实施。
企业内部会计委派办法主要在我省五液、电信、邮政、石油、川化等大型集团公司实行。
三、会计委派初见成效
我省各地地会计委派制度改革试点，尚处在总结推广阶段，有的还有待于进一步探索并不断完善和提高。但是经过几年的实践，全省会计委派试点进展总体是好的，对建立健全约束机制、防止国有资产流失、促进党风廉政建设、维护各利益主体的合法权益等发挥了积极的作用。
（一）促进了会计工作和会计信息质量的提高。试行会计委制度，将会计人员的人事权、考核权、工资评定权等从各单位中分离出来，使会计人员相对独立，有利于保证会计人员发挥会计核算和监督和基本职能，在一定程度上抑制了编制虚假会计信息的现象，保证了会计资料、会计信息的真实、完整。
（二）有利于加强财政预算管理，提高资金使用效益。行政事业单位实行集中收付、集中核算后，把"收支两条线"管理落到了实处，行政事业性收费、罚没收入、基金、税收等收入可以及时、足额缴入国库或财政预算外资金专户，各单位私设"小金库"情况等到有效控制。单位实行预算内外综合财政计划，使单位预算更加刚性化，支出管理更加严密，有效地提高了资金营运效益。特别是乡镇一级辨会计集中核算后，对农村费改税，减少农民负担，规范基层政府管理行为，促进基层政权建设起到了积极作用。
（三）消极腐败现象有所减少和遏制。试行会计委派制度，使财务监督权与生产经营管理权相对分离或相互制衡，强化了会计监督职能，规范了会计行为，把财务会计监督由事后监督变为事前预防和事中控制，使会计监督能贯穿于财务会计活动全过程，对于国有、集体资产保值增值，从源头上遏制和减少消极腐败现象，制止铺张浪费等起到了积极作用。
（四）稳定了会计队伍，提出了会计人员的素质。试行会计委派制度后，会计人员的委派、考核和管理由政府会计管理部门或主管部门实施，单位领导不得随意更换会计人员，相对稳定了会计队伍。会计人员通过竞争择优上岗，本文来自范文中国网。上岗后严格考核、评定优次，以此确定会计人员续聘或解聘，引入了竞争机制，给会计人员增加了压力和危机感，促使会计人员不断加强学习，提高自身业务素质以适应需要。
四、值得探讨的几个的问题
推行会计委派制试点是改革会计人员管理体制、强化会计监督的一种有益尝试，虽然在特定的条件下有其积极作用，但也不是"一派就灵"的灵丹妙药，目前在理论上也还有许多问题值得探讨：
（一）财务总监、稽查特派员与会计委派制的关系会计人员"委派制"属于会计人员管理体制范畴。体制是一个上层建筑范畴，体现为行政上级对下级的管理。委派的客体是会计人员，委派的主体是财政部门或其他政府部门。对于财务总监，并不陌生，国外早已有之。我国改革开放的窗口城市深圳也早已在国有控股公司中试行，目前全国各地的实行范围更为普遍。但将财务总监作为会计人员"委派制"来认识却有不妥。财务总监属于现代企业制度下所有权对经营权的监督约束范畴，派生于资本的权力，而非行政之权力。从国外的情况来看，公司的财务总监往往由董事会任命。1994年深圳市三家委派财务总监的公司都是深圳市国有资产管理委员会授权的国有资产营动机构，是基层国有全资、控股和参资企业的投资主体（即所有者财务主体，）其向国有全资、控股企业派出财务总监是为了保护大股东的根本利益，加强对经营者的财务监控。但委派财务总监只能由大股东说了算，小股东对此无能为力，这是资本权力使然。国有资本如果只是参资角色，则无权委派财务总监。否则，其他小股东纷纷效仿，委派代表自身利益的财务总监，岂不乱了套？从深圳市和我国其他地区国有资产产权部门委派财务总监的工作性质和内容来看，财务总监不属于会计人员。但不少人仍将财务总监误认为是会计人员，误将财务总监理解为行政权力派生物，这与我国国有资本的产权主体不明晰有关（不少地方财务总监由政府部门派出，而非由国有资本产权部门派出）。由于财务总监是由产权部门派出的，又常住企业，代表所有者对企业经营者进行日常监督，所以监督的威力较大，相应缓解了企业会计人员的工作压力，有利于会计工作质量的提高。
稽查特派员是中央为加强对大型国有企业的财务监督而派出的。地方有的也仿效，对所属大中型企业派出稽查特派员。其工作性质与财务总监基本相同，财务总监也好，稽查特派员也好，都不参与企业的账务处理，不能认为他们是会计人员，其派出源于资本的权力，属于财务机制范畴，而非管理体制范畴。
（二）会计委派制与会计本质问题
会计的本质是什么？会计不是被动地反映企业经营活动情况。会计既有核算职能，又有监督、预测等控制职能。上述两上基本职能，都有助于进行正确的经济决策和财务决策。持"管理活动论"的学者更加强调会计的管理职能，主张"算为管用"，会计要为提高企业经济效益服务。如果不区别情况地向企业委派会计使会计人员游离于管理活动之外，变成"为算而算"的工具。委派制将利益各方矛盾的焦点转移到委派的会计人员身上，会计人员工作的压力加大。委派的会计人员通常三年一换岗（有的仅为一年），对被委派的单位情况不太熟悉，普遍存在"做一天和尚撞一天钟"的心态，无意得罪人，也没有主动参与管理的积极性；被委派单位对委派的会计人员有抵触情绪和防备心理，视会计人员为"客人"，不让其进入决策层。这就意味着会计人员失去了实践主体，成了无源之水、无本之木。其结果，既不利于加强企业经济核算，提高经济效益，不利于会计已有职能的发挥，又不利于调动会计人员的积极性，不利于会计科学的良性发展。
（三）会计委派制与国际会计惯例问题
所谓会计人的国际惯例是指国际上在会计工作方面的一些通行做法。就会计人员的管理来看，大多数国家企业会计人员由企业自己招聘、使用和管理，鲜有例外。只是法国的会计人员管理体制比较特殊，其会计人员分为两大系统，公共会计人员和企业会计人员，前者由财政部实施条条管理，就职于政府部门和国有企业。法国会计人员管理体制的形成是由其法律、文化、历史等因素决定的，法国的特殊做法也不是一般规律。而且，法国是欧盟的成员国，其会计人员管理体制是否会受到欧盟的影响而改变还很难说。另外，法国的国有企业生存受企业效益和国家财政的影响，经常受到"私有化"的威胁，以后在国有企业中是否仍然推行公共会计人员制度尚不得而知。除法国之外，西方各发达资本主义国家也有国有企业，但并未采用委派制的做法，说明非委派制对于国有企业也是适用的。企业会计人员应采用国际上通行的办法，由企业自己管理。至于在党政机关，财政拨款的事业单位以及有政府授权收费或罚没职能的事业单位，可以根据情况进行试点。
五、建议与打算
会计人员管理体制的改革是一项系统工程，会计委派制改革只是会计人员管理体制的改革的一部分，牵一发而动全身，必须谨慎从事。会计人员管理体制改革建议遵循以下原则：
1、确定性原则。是指会计人员管理体制改革要给会计人员的身份一个明确的说法，不宜模棱两可，从而给会计人员的职能发挥创造良好的条件。可以明确行政事业单位会计人员的"外部人"身份，但企业会计人员还是以"内部人"身份出现更为合适。
2、间接性原则。要求会计人员管理体制的改革必须充分发挥国家对会计工作的间接管理和调控指导作用。
3、适应性原则。是指会计人员管理体制的改革要适应建立现代企业制度的需要，应体现出现代企业对会计核算、会计监督、会计管理的要求，并通过对会计工作和会计人员的管理，最大限度地调动会计人员和会计机构为提高各单位经济效益而出谋划策的积极性。
4、普遍性原则。要求会计人员管理体制改革必须考虑矛盾的普遍性与特殊性，从会计发展的高度衡量改革成效。
5、法制性原则。是指会计人员管理体制改革不得与现行和将来可能颁布的法律相抵触。按照上述原则，企业会计人员管理体制改革的目标模式是：会计人员回归企业，强化外部监督，实现国家间接管理。我省的会计委派制度改革将区别情况，因地制宜，试点求精不求多，在积极、稳妥的基础上，稳步推进会计委派制改革试点工作。
（一）加强会计委派制试点工作的组织领导，要在各级党委、政府的统一领导下进行。
（二）与依法建账结合进行。我省实行的建账监管办法是依法建账的重要措施。是会计基础工作的重要内容，会计委派制试点单位首先要抓好依法建账，实行建账监管，避免多套账、造假账的现象发生，提高会计信息质量。
（三）要与稽查特派员制度、总会计师制度和其他现行的会计人员管理制度结合起来，避免委派人员的职责重叠。
（四）积极稳妥、切合实际地推行会计委派制改革。由于会计委派制改革牵涉面广、政策性强，既对社会各行各业，又面对千千万万会计工作者。要充分调查研究，在条件成熟的地区或部门，有选择地进行试点。
在国有大中型企业试行财务总监制或稽查特派员制度。
我省的会计委派制的改革,从90年代初开始,至今可以说大致经/历了以下几个阶段:
第一阶段即1996年以前,是自发式的个别尝试阶段。我省的一些县(市)如巴中市、郎中县、苍溪县等,对县属国有企业进行了直接委派会计负责人为主的会计委派制,中江县还结合厂长经理承包制,推行了会计人员年薪制等办法。这对当时在县以下的多数中小企业实行承包制后出现的国有资产流失、会计信息失真等问题起到了一定的牵制作用。同时,对一包就灵提出了质疑。虽然是个别地方和局部的试点,但引起的反响是不容忽视的。
第二阶段从1997年到1998年,这期间主要是总结、认识、引导试点阶段。在这一时期,我省会计委派制在各地的一些国有企业、国有控股企业、集体企业、中小企业等各类企业以及行政事业单位等,逐步推开,形式各异。其间,政府主管部门,特别是各级政府的会计管理部门即财政部门主动地参与了这项改革。全省各级财政部门逐步把会计委派制工作列入了会计管理工作重要的议事日程,并且充分发挥政府管理会计工作的职能,对各地的会计委派制试点进行总结,在充分肯定这一改革的同时,及时地提出了存在的一些问题,而且对进一步深化会计委派制改革问题提出了一些建设性的意见。比如省财政厅专门就全省会计委派制试点作为财政科研课题,专门组织力量进行调研,最后形成了《四川省会计委派制改革调查报告》,对全省的会计委派制情况、问题进行了总结,对今后工作提出一些指导性的意见。这一《报告》得到了省政府主要领导的高度重视,并在省政府主办的《四川政报》上公开发表,省财政厅也将《报告》下发各地,并要求各地认真总结试点情况,因地制宜、稳妥推进。这对全省会计委派制无疑起到了引导和推进作用。这期间,各级党政和纪检监察部门也高度重视和关注这一工作,把推行会计委派制作为反腐倡廉的一项重要工作,督促有关部门落实。全省的会计委派制改革,进展的广度和深度前所未有。
第三阶段为1999年以后,进入了有组织的总结、完善,全面推广阶段。从1999年到现在,随着经济改革的不断深入,全省的会计委派工作在经过多年的实践、认识、再实践、再认识最后又回到实践的过程,对会计委派制改革基本上形成了共识,而且不断地从实际出发,总结完善,朝着规范化、科学化方向努力。特别是中纪委三、四次会议和国务院的有关指示发出后,更为会计委派制的进一步推行指明了方向。目前,会计委派制已经列入了包括省政府在内的各级政府的重要议事日程。全省21个市、州,有12个市政府和近90个县政府专门下发文件,要求全面推行会计委派制,还有如遂宁、宜宾、乐山、南充、达州等市政府还制定了有关委派制的办法。各级政府分管经济工作的领导都亲自负责领导会计委派制工作,各级财政部门也责无旁贷地和纪委监察部门积极配合,把会计委派制作为深化财政改革、推进党风廉政建设的主要任务之一狠抓落实:一是抓了全省的会计委派调研,做到心中有数。省纪委、监察厅联合召开了座谈会,派专人调研,了解全省的工作进程和问题,研讨解决问题的办法;二是交流各地情况,找典型代表介绍工作经验,互通情报,取长补短。省财政厅还于1999年专发会计委派工作简报六期至各地和省级各部门,专门收集了全省各地会计委派制办法,编辑成《四川省会计委派制度专辑》(一)、(二)印发各地,对帮助和指导这一工作的开展起到了推动作用;三是有倾向性地推荐一些行之有效的作法,起到了引导和示范的作用。如省财政厅制定了《四川省省级国有大中型企业财务总监制试行办法》下发各地,引起了各级的重视。又如对长宁县、北川县行政事业单位零户统管(会计集中核算)制和简阳市的乡镇统一集中核算制等大加推崇,促进了有条件的县、乡实行这些办法;是作为工作任务进行全省安排布置,要求各地予以贯彻落实。2000年1月,省监察厅、省财政厅下发《关于继续试行会计委派工作的通知》文件明确要求,各级财政纪检监察部门根据中央要求,结合各地 实际情况把目前适合我省实际的几种会计委派制形式,有组织有计划地积极稳妥地推行。这几种形式和要求是:1、在县及县以上党政机关和财政全额拨款的事业单位实行会计集中管理,统一核算制。2、所有的乡、镇财政所实行综合财政预算会计集中核算,今年要求达到60的推广面。3、暂不具备条件的县级党政机关实行重点会计委派制。4、国有企业、国有控股的大中型企业以及骨干企业实行财务总监制。5、企业集团内部实行会计集中委派制等。
由于我省会计委派制试点基本上呈现以两头促中间的情形,即基层起步早,纪委督促严,在一段时间省、市本级动作不太大,效果不明显,但进入1999年以后,省、市两级都开始行动,特别是市一级行动迅速,措施有力,这样,会计委派改革在全省已基本形成了热潮。据初步统计,全省有18个市、地、州,90多个县(区、市)近800个乡(镇),2000多个行政事业单位和企业开展了各种形式的会计委派制度。
二、会计委派制的几种形式
我省会计委派制试点,形式多种多样,试点对象有企业、国家机关、事业单位,委派的人员有会计机构负责人,也有全部会计人员,委派的主体有企业主管部门、政府部门,也有企业本身等。但经过多年实践,认识到会计委派制作为政府管理经济的重要措施之一,要不断适应经济改革深化的要求,绝不能一蹴而就,要不为地总结和完善。比如县以下国有中小企业普遍实行了改、转、租、卖、让等以后,企业所有制性质发生了变化,如再治袭国有企业一套管理,无论在法理上,在具体管理办法上显然已不适宜。原来如溪、阆中、中江县等直接向企业委派会计人员的做法已经行不通了。也有的由于企业进行股份制改造后,委派的会计负责人形同虚设。所以,会计委派制要适应市场经济的需要,要为政府宏观经济管理服务。因此,我省会计委派制的形式也经历了不断取舍,优胜劣汰的过程,最终是适应市场经济发展的,有利于加强监管,规范经济行为,维护经济秩序,促进经济建设的,切合实际的会计委派制形式主义会被人们所接受所推崇。经过几年来的磨合,现在适合我省经济管理实际,并取得一定共识,正在积极推广和试点的几种会计委派制形式主要有以下几种:
(一)财务总监制。财务总监的委派对象为国有企业和国有控股企业。财务总监人选通过考试、面试、结合考核,经组织部门批准,从市级综合经济管理部门中选派或向社会公开招聘。财政部门负责聘用委派以及日常工作。
财务总监的职责是代表政府监督企业执行国家财经法律、法规情况,向政府机关提交有关企业财务报告,如重大问题专题报告。不干预企业的生产经营活动。
财务总监的任职与行政级别不挂钩,工资收入比照所在企业经营班子副职执行,由同级财政预算安排 。对财务总监工作业绩的考核由财政部门牵头,组织部、经贸委等部门共同负责。考核结论记入本人档案,作为派驻、罢免和奖励和重要依据。
为配合财务总监的试点,将国有企业财务负责人由原同级财政部门备案制改为审批制。国有企、事业单位财务负责人的任免,由所在单位呈报,财政部门审核,组织部门审批。财务总监制主要在我省乐山、达州等市试行。
(二)财务监督特派员制度。财务监督特派员派驻单位为国有大中型企业和国有控股企业。财务监督特派员由市级机关副县级以上干部担任,财务监督特派员办事处设在财政局或经委,负责日常管理工作。办事处内设若干办事组,每个办事组负责2至4个企业的财务监督工作。财务监督特派员任期三年,可以连任,经费列入同级财政预算,并规定了相应的奖惩制度。
财务监督特派员对政府负责,代表政府行使监督权力。主要职责是以财务监督为核心,监督企业贯彻执行国家财经法律法规和方针政策;列席经宫管理等有关会议,但不干预企业经营活动,评价企业主要领导成员的业绩,并对其奖惩、任免提出建议。
财务监督特派员的稽查报告,由财务监督特派员办事外送企业主管部门进行审核,审核后报市政府。市政府根据报告,结合企业领导人的考核情况,实施奖惩、任免。如重大问题,可向政府专题报告。财务监督特派员主要在我省自贡、遂宁等市试点。
(三)会计集中核算。会计集中核算对象目前主要是县、乡(镇)两级行政、事业单位。在保证单位预算体制、资金使用权和财务自三个基本不变的前提下,取消各单位账户,统一由会计集中核算机构(会计中心)开设账户,会计核算,管理会计人员。单位设置出纳岗位,负责本单位的具体财务收支。同时建立综合财政预算制度,收支审批制度,审核制度等内部控制制度,实行严格的岗位责任制。
会计集中核算办法已在全省60以上的乡、镇和部分县、市实行。
省委、省政府决定在总结各地改革试点的基础上,从省级机关的实际出发,结合部门预算改革,决定于2001年在省级党政机关和全额拨款事业单位的一级预算单位,实行国库集中支付、会计集中核算改革,待条件成熟后再推广到各系统所属二级单位。目前,省财政厅已代省政府拟了《四川省省级机关试行会计集中核算支付办法的实施方案》,并正在征求意见。
方案的主要内容是:设立四川省省级机关会计核算支付中心,在保证单位现有预算编制程序、资金使用权、财务自三个不变的前提下,取消单位预算内、外银行账户。省财政厅建立国库单一支付体系。取消单位会计核算岗位,保留除会计核算、记账以外的会计职能,实行国库集中收付、委托记账、分户核算。会计集中核算支付的资金为财政拨款、上级补助收入、预算外资金和其他收入等四部分。
(四)企业内部会计委派人员。企业集团公司按隶属关系、管理权限对所属各级子公司委派会计人员。委派工作由集团公司统一管理。会计人员在本单位或集团公司内部选聘。委派会计人员的主要职责是严格执行国家财经法规及集团公司的财务管理规定,办理单位的财务管理和会计 核算,向集团公司负责,奖惩考核由集团公司实施。
企业内部会计委派办法主要在我省五液、电信、邮政、石油、川化等大型集团公司实行。
三、会计委派初见成效
我省各地地会计委派制度改革试点,尚处在总结推广阶段,有的还有待于进一步探索并不断完善和提高。但是经过几年的实践,全省会计委派试点进展总体是好的,对建立健全约束机制、防止国有资产流失、促进党风廉政建设、维护各利益主体的合法权益等发挥了积极的作用。
(一)促进了会计工作和会计信息质量的提高。试行会计委制度,将会计人员的人事权、考核权、工资评定权等从各单位中分离出来,使会计人员相对独立,有利于保证会计人员发挥会计核算和监督和基本职能,在一定程度上抑制了编制虚假会计信息的现象,保证了会计资料、会计信息的真实、完整。
(二)有利于加强财政预算管理,提高资金使用效益。行政事业单位实行集中收付、集中核算后,把收支两条线管理落到了实处,行政事业性收费、罚没收入、基金、税收等收入可以及时、足额缴入国库或财政预算外资金专户,各单位私设小金库情况等到有效控制。单位实行预算内外综合财政计划,使单位预算更加刚性化,支出管理更加严密,有效地提高了资金营运效益。特别是乡镇一级辨会计集中核算后,对农村费改税,减少农民负担,规范基层政府管理行为,促进基层政权建设起到了积极作用。
(三)消极腐败现象有所减少和遏制。试行会计委派制度,使财务监督权与生产经营管理权相对分离或相互制衡,强化了会计监督职能,规范了会计行为,把财务会计监督由事后监督变为事前预防和事中控制,使会计监督能贯穿于财务会计活动全过程,对于国有、集体资产保值增值,从源头上遏制和减少消极腐败现象,制止铺张浪费等起到了积极作用。
(四)稳定了会计队伍,提出了会计人员的素质。试行会计委派制度后,会计人员的委派、考核和管理由政府会计管理部门或主管部门实施,单位领导不得随意更换会计人员,相对稳定了会计队伍。会计人员通过竞争择优上岗,本文来自范文中国网。上岗后严格考核、评定优次,以此确定会计人员续聘或解聘,引入了竞争机制,给会计人员增加了压力和危机感,促使会计人员不断加强学习,提高自身业务素质以适应需要。
四、值得探讨的几个的问题
推行会计委派制试点是改革会计人员管理体制、强化会计监督的一种有益尝试,虽然在特定的条件下有其积极作用,但也不是一派就灵的灵丹妙药,目前在理论上也还有许多问题值得探讨:
(一)财务总监、稽查特派员与会计委派制的关系会计人员委派制属于会计人员管理体制范畴。体制是一个上层建筑范畴,体现为行政上级对下级的管理。委派的客体是会计人员,委派的主体是财政部门或其他政府部门。对于财务总监,并不陌生,国外早已有之。我国改革开放的窗口城市深圳也早已在国有控股公司中试行,目前全国各地的实行范围更为普遍。但将财务总监作为会计人员委派制来认识却有不妥。财务总监属于现代企业制度下所有权对经营权的监督约束范畴,派生于资本的权力,而非行政之权力。从国外的情况来看,公司的财务总监往往由董事会任命。1994年深圳市三家委派财务总监的公司都是深圳市国有资产管理委员会授权的国有资产营动机构,是基层国有全资、控股和参资企业的投资主体(即所有者财务主体,)其向国有全资、控股企业派出财务总监是为了保护大股东的根本利益,加强对经营者的财务监控。但委派财务总监只能由大股东说了算,小股东对此无能为力,这是资本权力使然。国有资本如果只是参资角色,则无权委派财务总监。否则,其他小股东纷纷效仿,委派代表自身利益的财务总监,岂不乱了套?从深圳市和我国其他地区国有资产产权部门委派财务总监的工作性质和内容来看,财务总监不属于会计人员。但不少人仍将财务总监误认为是会计人员,误将财务总监理解为行政权力派生物,这与我国国有资本的产权主体不明晰有关(不少地方财务总监由政府部门派出,而非由国有资本产权部门派出)。由于财务总监是由产权部门派出的,又常住企业,代表所有者对企业经营者进行日常监督,所以监督的威力较大,相应缓解了企业会计人员的工作压力,有利于会计工作质量的提高。
稽查特派员是中央为加强对大型国有企业的财务监督而派出的。地方有的也仿效,对所属大中型企业派出稽查特派员。其工作性质与财务总监基本相同,财务总监也好,稽查特派员也好,都不参与企业的账务处理,不能认为他们是会计人员,其派出源于资本的权力,属于财务机制范畴,而非管理体制范畴。
(二)会计委派制与会计本质问题
会计的本质是什么?会计不是被动地反映企业经营活动情况。会计既有核算职能,又有监督、预测等控制职能。上述两上基本职能,都有助于进行正确的经济决策和财务决策。持管理活动论的学者更加强调会计的管理职能,主张算为管用,会计要为提高企业经济效益服务。如果不区别情况地向企业委派会计使会计人员游离于管理活动之外,变成为算而算的工具。委派制将利益各方矛盾的焦点转移到委派的会计人员身上,会计人员工作的压力加大。委派的会计人员通常三年一换岗(有的仅为一年),对被委派的单位情况不太熟悉,普遍存在做一天和尚撞一天钟的心态,无意得罪人,也没有主动参与管理的积极性;被委派单位对委派的会计人员有抵触情绪和防备心理,视会计人员为客人,不让其进入决策层。这就意味着会计人员失去了实践主体,成了无源之水、无本之木。其结果,既不利于加强企业经济核算,提高经济效益,不利于会计已有职能的发挥,又不利于调动会计人员的积极性,不利于会计科学的良性发展。
(三)会计委派制与国际会计惯例问题
所谓会计人的国际惯例是指国际上在会计工作方面的一些通行做法。就会计人员的管理来看,大多数国家企业会计人员由企业自己招聘、使用和管理,鲜有例外。只是法国的会计人员管理体制比较特殊,其会计人员分为两大系统,公共会计人员和企业会计人员,前者由财政部实施条条管理,就职于政府部门和国有企业。法国会计人员管理体制的形成是由其法律、文化、历史等因素决定的,法国的特殊做法也不是一般规律。而且,法国是欧盟的成员国,其会计人员管理体制是否会受到欧盟的影响而改变还很难说。另外,法国的国有企业生存受企业效益和国家财政的影响,经常受到私有化的威胁,以后在国有企业中是否仍然推行公共会计人员制度尚不得而知。除法国之外,西方各发达资本主义国家也有国有企业,但并未采用委派制的做法,说明非委派制对于国有企业也是适用的。企业会计人员应采用国际上通行的办法,由企业自己管理。至于在党政机关,财政拨款的事业单位以及有政府授权收费或罚没职能的事业单位,可以根据情况进行试点。
五、建议与打算
会计人员管理体制的改革是一项系统工程,会计委派制改革只是会计人员管理体制的改革的一部分,牵一发而动全身,必须谨慎从事。会计人员管理体制改革建议遵循以下原则:
1、确定性原则。是指会计人员管理体制改革要给会 计人员的身份一个明确的说法,不宜模棱两可,从而给会计人员的职能发挥创造良好的条件。可以明确行政事业单位会计人员的外部人身份,但企业会计人员还是以内部人身份出现更为合适。
2、间接性原则。要求会计人员管理体制的改革必须充分发挥国家对会计工作的间接管理和调控指导作用。
3、适应性原则。是指会计人员管理体制的改革要适应建立现代企业制度的需要,应体现出现代企业对会计核算、会计监督、会计管理的要求,并通过对会计工作和会计人员的管理,最大限度地调动会计人员和会计机构为提高各单位经济效益而出谋划策的积极性。
4、普遍性原则。要求会计人员管理体制改革必须考虑矛盾的普遍性与特殊性,从会计发展的高度衡量改革成效。
5、法制性原则。是指会计人员管理体制改革不得与现行和将来可能颁布的法律相抵触。 按照上述原则,企业会计人员管理体制改革的目标模式是:会计人员回归企业,强化外部监督,实现国家间接管理。我省的会计委派制度改革将区别情况,因地制宜,试点求精不求多,在积极、稳妥的基础上,稳步推进会计委派制改革试点工作。
(一)加强会计委派制试点工作的组织领导,要在各级党委、政府的统一领导下进行。
(二)与依法建账结合进行。我省实行的建账监管办法是依法建账的重要措施。是会计基础工作的重要内容,会计委派制试点单位首先要抓好依法建账,实行建账监管,避免多套账、造假账的现象发生,提高会计信息质量。
(三)要与稽查特派员制度、总会计师制度和其他现行的会计人员管理制度结合起来,避免委派人员的职责重叠。
(四)积极稳妥、切合实际地推行会计委派制改革。由于会计委派制改革牵涉面广、政策性强,既对社会各行各业,又面对千千万万会计工作者。要充分调查研究,在条件成熟的地区或部门,有选择地进行试点。
在国有大中型企业试行财务总监制或稽查特派员制度。
关键词：总会计；往来款项；清理；建议
中图分类号：F23 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）006-000-01
2015年的《财政总预算会计制度》已于2016年起施行。在新制度的引导下，总预算会计开展具体工作实践中，清理总预算会计往来款项，对化解财政工作存在的问题和风险，进一步提升财政工作管理水平，提高财政资金的使用绩效颇有裨益。以下就清理总预算会计往来款项具体工作开展讨论，思考总预算会计往来款项清理过程中存在的问题，进而给出清理往来款项的几点建议。
总预算会计账中，除去收入、支出等明确的会计核算具体内容，往来款项往往涉及了如何处置尚未最终“尘埃落定”的财政资金。会计账套中的往来款项若不能及时清理，将带来很多问题。一是，若未能及时清理账套中的往来款项，不断累积，不但先前的问题得不到妥善解决，往来款项的金额也如同滚雪球般越滚越大，久而久之，若会计更替换任，对往来款项会计信息的理解就会更加晦涩。二是，会计制度、财政政策的变更可能不利于先前问题的解决，使往来款项变成一个“烫手山芋”，会计人员无从下手解决。三是，可能由于业务操作不规范，存在错用、混用往来款项涉及的会计科目的情况，错误的会计信息将对未来工作带来不良影响。还有，往来款项涉及的会计科目在业务办理的过程中可能存在一些经济风险与问题。例如，应计收入、支出的核算项目，暂挂往来科目中，这样就会影响真实的收入支出数据，由于信息不对称，政策的出台和具体实施产生滞后性，甚至可能产生权力设租寻租的行为。由于挂账的资金未及时入账，形成一部分闲置的资金，产生挤占挪用资金的可能性，造成资金使用的乱象。因而，清理总预算会计账套中往来款就显得尤为重要。必须在总预算会计具体实务工作中，为清理总预算会计账中的往来款项做好多方面的准备工作。
一、协调上下级财政间的关系，做好体制结算工作
上下级财政间的关系涉及两个方面的会计科目，一是与上级往来，一是与下级往来。在具体的科目使用过程中，首先要正确厘清往来结算事项，及时将往来结算情况登记入账；其次，要严格按照体制结算的相关规定和要求，在结算前将往来款项涉及的科目全年发生数据进行汇总整理，作为上下级财政间沟通协调工作的依据之一。同时，应对未来上下级财政间的资金结算总体情况做好预判，在沟通过程中及时协调处理结算事宜，为体制结算工作的开展营造良好的基础环境，确保与上级往来和下级往来资金结算工作的顺利实施，从而更有利于处理与协调上下级政府间的关系。
二、清理借入借出款项，及时做好债务情况分析
首先，从借出款项来看，在出借给预算单位应急所需资金时，要明确借还主体的具体法律责任义务，签订合法规范的借款协议。财政部门应对借出款项进行跟踪和使用情况评价，结合借出款项对整体财力的影响进行借款单位的分级监督与评价。借入款项的一方，应对具体的借款使用情况向财政部门进行定期反馈，做到出借的财政资金在合法合理使用的情况下发挥其最大效用。其次，要对借出的款项进行分门别类，对借出款项今后的处理方向进行预判，是借款转拨款，还是收回借款，还是根据实际情况由借入方继续延期使用，都应做好情况梳理。再看借入款项，首先应区别债务的类型和明确具体用途。第二，要及时建立借入款项的信息监控体系，将每一笔借入款项进行记录和监控，按期结合自身财力安排偿债资金，对借入款项的本金和利息进行偿还，避免产生政府信用危机的问题。第三，要根据实际财力和社会发展状况对借入款项的总额进行控制。
三、及时处理应收应付款项，明细项目核算需准确
首先，要明确各类应收款项在其他应收款科目核算具体的资金性质、具体债务单位信息。其次，在具体科目使用过程中，对将被核算资金的总体情况和明细情况以书面文字形式做好备注。应该注意到其他应收款科目原则上年终无余额，因此务必要做好年终全面清理和结算工作。相对应的，对于其他应付款科目的核算，要确定其他应付款科目涉及的单位信息以及具体的金额等详细信息。其次，在收到款项时，应对今后该笔款项的具体处置方式做好预判，以便今后及时准确作出处置。最后，同样应控制其他应付款科目的贷方余额，不宜过大。
四、加强审计监督，让内部控制制度助力往来款项清理工作
审计监督的有效介入，可以帮助财政总预算会计在具体工作中查找往来款项涉及的科目使用过程中存在的问题和漏洞，在外部监督的过程中，可以结合比较以往的往来结算数据并作出分析和评价。财政部门应控制往来款项涉及资金的总体规模，及时减少往来款项，做好监督工作。从内控制度建设的角度来看，应建立相对完备的内控体系。财政内部各单位资金的使用结算过程中存在的问题，应及时由财政总预算会计和其他财务管理人员整理提出，对存在的问题进行有效解决。应形成往来款项清理长效机制，提高相关领导和具体业务经办人员的责任意识，分类预警、设置底线、定期评估与全面清理。编制往来款项清理工作备忘录，将有用的经验保留推广，高效防范各类总预算会计业务风险。
在总预算会计具体工作实践中，重视和加强往来款项清理工作，既是一项基础工作，又是一项重要工作。今后，要不断提高总预算会计业务水平，建立往来款项清理工作的长效机制，为清晰、明了的财政总预算会计账套和报表编制工作作出努力。
1
企业集团是以资本为纽带由集团公司（母公司）、子公司、分公司、关联企业等组成的多层次、多元化企业群体。一方面集团公司可按独资或股份公司组成，按《公司法》规定，形成董事会、监事会、经理层的责权关系体制和相互制衡的自我约束机制。作为所有者代表的董事会与所聘任的经理层之间存在明确的权责规定，其中关于财务管理问题是双方权责规定的重要内容，其实质是要强调所有者对经营者的约束与控制；另一方面，集团公司又是母公司，通过直接或间接方式对外投资，掌握子公司的控制性股权，实施产权管理，也存在集团公司对下属子公司的财务管理与监督问题。结合这些内容，构建企业集团财务管理机制应体现以下原则：第一，要与《公司法》和企业经营机制改革相符合。第二，要形成多层次财务管理体系，处理好集团公司与下属企业财务关系。第三，要充分体现出所有者意志，最大限度地维护所有者利益和保证企业资产安全与增值。第四，财务管理要与财务监督紧密结合，即在财务管理过程中，把好财务监督关，在设立财务管理机制中，溶进财务监督思想。第五，按照企业集团特点，处理好集权与分权，统一与灵活关系，保持一定的集权和统一模式是尤为重要的。
2
按照上述原则，企业集团财务管理机构及其运行设置如下：
说明如下：
1.集团公司是整个企业集团的权力中心，在财务管理方面起着对整个企业集团的筹资、运用、收回与分配等的战略决策作用。集团公司具体财务管理工作由财务总监负责。财务总监是由董事会直接委派代表所有者意志专司财务管理与监督的专职、专业人员。为便于财务总监职责的履行，财务总监直接向董事会负责。集团公司财务部直接受命于财务总监。
子公司在法律上是自主经营、自负盈亏的法人实体，但由于其受母公司产权控制，这样在财务机构的设置上和财务会计工作的安排上要统一由集团公司决定。关联公司与此基本类同。
分公司、直属分厂由于对外不具法人资格，因此，其财务管理的主要工作可集中在集团公司财务部进行，即有关筹资、投资决策的业务由集团公司统一规划，其只负责基层单位的会计核算工作。
2.由于董事会本身的职责规定和人员构成等因素，其不能过多干预企业经营活动，也难以对经营者实施日常专业性监督，实际上董事会的管理和监督在及时性和有效性上尚存不足之处。可考虑在总经理（经营者）负责全面经营管理工作同时，委派财务总监专司财务监管之责，双方分别走相互联系又相互制约的两个职责系统。按内部控制原则，企业最高经营者（经理层）应属“不相容职务”，不应赋予过多的强权或独权，即人、财、物等诸大权不能归集于一人，该层需设定制约与分权机制。分别设立经营者与财务总监，是符合内部控制要求。所要强调的是，董事会在选择经营者或委派财务总监时，必须事先明确双方各自的责、权、利，以保证双方相互配合、相互联系、相互约束，共负企业发展重任。
3.财务总监应按高层职位设置。
4.监事会是专司企业监督之职的基本组织，其设立与功能是依法规定，非公司制国有企业是依据《国有企业财产监督管理条例》组成，公司制企业是依据《公司法》或公司章程设立。
5.由监事会（或董事会）直接负责内部审计，以提高内部审计地位，保证其监管监督职能发挥。尽管财务总监也具有监督职能，但由于其本身也参与企业经营决策和组织财务收支活动，故其不具备独立性身份。所以经营者、财务总监的工作状况以及在其监督下的财务收支过程及结果本身又要受到独立的内部审计再监督，从而完整构成企业多层次、全方位、全过程的监督体系。
3
构建企业集团财务管理机制，除设置相应管理机制外，还应考虑以下内容：
1.以垂直领导为主的“双重”财务会计工作体制。在多层次管理体制和多元化投资大中型企业，特别是集团化经营企业，可考虑建立由集团公司财务总监的“垂直”领导和下属企业单位负责人“横向”领导相结合，以“垂直”领导为主的财务工作组织体系。财务总监在董事会授权下，负责整个企业范围内财务会计组织工作，包括财务机构的设置与下属主要财务负责人的统一任免（有些财务岗位或主要负责人须经董事会批准后再由财务总监执行任免决定）；与这种组织体系相关的财务人员业务考核，工作评价，提任晋级，奖罚等主要事项由财务总监统一负责；各独立核算单位的会计核算工作的原则性规定也统一由财务总监负责；下属财务负责人要向财务总监和本单位负责人共同报告其工作。这种自上而下以“垂直”领导为主的“双重”领导的财务工作组织体系，一方面使所有者对其资产的监管要求一开始就有了组织上的保证，从而为日后有效的财务管理与监督奠定了基础；另一方面，可保证所有者的意志和最高层次的各项决策、指令自上而下得到迅速贯彻执行，并保持自下而上的畅通的信息反馈渠道，保证各项决策建立在准确、及时、可靠的信息基础上。当然，一旦“双重”领导中出现指令各异情况，在这种工作体系下处于“一仆二主”地位的财务人员可能在许多问题上陷入矛盾和困惑之中。对此，首先由企业统一按《会计法》和国家、企业有关财务会计方针政策和企业具体情况，建立明确的财务人员职责职权，使财务人员所做所为均有制度、标准去约束、衡量和评价；其次，要认识到财务人员工作的严格化、制度化、标准化是整个企业对财务工作的统一要求和原则，也是保证整个企业有效、高效运转和企业财产安全与完整的重要措施，争取下属企业单位负责人对此达到共识，并对财务人员的工作给予充分理解和支持；再次，若财务人员认为是违法、违规或违背上级有关政策的财务收支，应按照《会计法》和职责权限规定去办理，要求财务人员的做法是有根有据，有法可依的；最后财务总监对下属企业主要财务人员的考核评价既要按照财务工作的专业标准和财务人员职责要求去考虑，也要充分参考下属企业单位负责人的意见。
2.“上检下报”工作制度。与“双重领导”工作组织体系相适应，实行“上检下报”工作制度。所谓“上检”是指财务总监作为集团公司最高财务负责人要对整个企业范围内各项财务制度、财务计划、各项决策的实际遵守执行情况及财务收支的实际发生情况进行经常性的检查和督促，这些工作已在财务总监职权、权限中明确，这就要求财务总监或其委派人员定期或不定期的到有关部门和下属各企业单位检查了解情况。所谓“下报”是指企业有关部门，特别是下属各独立核算单位要定期向财务总监上报会计报表（包括汇总会计报表或合并会计报表、基层会计报表）、财务报告和其他有关文件资料，并及时上报其在工作中所遇到的有关需要财务总监掌握和解决的财务问题（除财务人员外，企业任何人员，也都有责任上报有关财务问题）。财务总监通过“上检下报”及时掌握整个企业的财务状况、经营成果和财务状况变动情况，及时发现、控制和上报存在的各种财务问题。这样做，在保证企业政令上下贯通的同时，也使企业真实的经营状况、存在的问题及时准确地反映到有关决策部门，保证决策的科学合理，并使发现的问题得以迅速解决。
3.以统一管理为特征的权责规定。第一，对于集团公司，在财务总监领导下，以财务部为主体，承担下列职责：（1）对资产实行统一管理、统一调度、分级使用、分级核算办法，母子公司固定资产的购建、报废、盘盈、调入、调出、投资等资产变动的经济行为，以及折旧计提方式，统一由集团公司财务部办理审批。子公司负责日常管理与核算，确保资产收益率的实现。（2）统一管理资金，对内是资金调度中心，对外是筹集资金“窗口”，实行统存统贷、开户集中、内部借贷办法。（3）统一财务报表，集团公司与子公司实行财务报表汇总核算。（4）统一上缴税利，子公司由集团一个口对外缴纳税利。（5）统一投资权，子公司技改开发，对外投资等方案，经核准，由集团公司统一投资实施。第二，对于子公司，财务部门主要职责：（1）根据国家规定及集团公司管理办法，负责组织本公司的财务核算工作。（2）建立以成本利润为内容的财务管理体系。（3）承担本公司资产运营、资金活动的增值任务。（4）编制财务报表，按期上缴利润与税费。
4.以资产增值为主的经营考核制度。（1）要按资产经营方式，体现资产增值为主的考核内容，实行资本收益率、总资产报酬率、销售利润率、资本增值率、资产负债率、社会贡献率等效益指标的考核。（2）由财务总监负责，集团公司财务部组织实施指标考核。一是对子公司签订资产经营责任书。二是对子公司的指标执行情况，进行年度考核评估，报告董事会。
5.上下结合的预算与控制。在企业集团中，企业财务管理要通过一系列的预算与控制来实现。具体的操作方法是由下属企业单位自下而上自行编制并上报各种反映其资金筹集、投放（运用）、收回及分配的预算。这些预算包括销售预算、生产要素预算（主要材料消耗预算、直接人工预算和制造费用预算）、期间费用预算、损益及分配预算等。当然，在具体运转过程中，下属企业单位可根据自身财务管理集权程度的大小来确定所需呈报的预算种类及内容。企业总部汇总后，总经理和财务总监结合企业战略目标和总体计划，对这些预算进行审核、分析、比较，并提出修改意见，经上级审议通过后，最后定案归档。在审核时应注意：第一，下属企业单位所作的财务预算和决策应是集团公司所给予决策范围的界定。第二，评价下属单位财务预算优劣的标准不仅要看其预期绩效，而且要看与整个企业总体战略的符合制度。
一、集团财务监控的概念随着经济全球化和对外开放程度的不断加深，越来越多的企业构建了以产权为纽带、母子公司体制为基本结构的集团公司组织模式，用以实现规模经济，提高企业的竞争力，为此，集团公司必须以资产产权为纽带，对子公司实行财务监控管理。集团财务监控就是在产权基础上产生的，为确保集团整体目标实现而实施的统一财务政策与监管活动，其实质是协调集团成员各方利益，使财务监控对象在财务监控机制的约束下向财务监控者所设定的目标运动，确保集团经营与财务目标的完成。集团财务监控对子公司而言就是“允许各自为战，不许各自为政”，对集团来说则是避免“集而不团”现象的发生，是一种权力控制。
二、我国现有集团财务监控存在的问题及原因分析随着我国经济体制改革的不断深入，集团财务监控在发展过程中暴露的问题也日益突出，主要表现在：
1、单纯的分权模式。由于权力过于分散，导致集团内成员单位各自为政，缺乏统一性。目前，不少集团公司在财务管理上过度分权，造成核心企业驾驭和控制不力，难以从集团整体发展的战略高度来统一安排投资和融资活动，追求局部利益“最大化”，损害了集团的整体利益。体现在投资上，便是整个集团的投资规模失控，投资结构欠佳，投资收益下降，经营风险加大；体现在筹资上，便是整个集团缺乏内部资金的融通，对外举债规模失控，资本结构欠合理，利息支出增大，财务风险加大。
2、单纯的集权模式。由于权力的高度集中与承担的经济责任不均衡，容易挫伤成员单位的积极性，导致集团内部凝聚力缺乏、整体优势和综合能力难以发挥。
3、产权控制不到位，股权结构单一。“产权—资本”控制本是最为有效和根本的财务控制，但很多集团不是市场机制的产物，在财务控制上普遍存在产权控制不到位、股权结构单一的问题。
4、财务监控不完善，财务政策缺乏一体性。集团需要有完善的控制机制和政策，而很多集团却没有建立起贯穿母子公司的财务监控机制，监管不到位，监督力度不足，母公司不能从整体发展的战略高度统一安排公司的投融资活动，弱化了集团整体优势。
5、职责不清晰，管理链条长。依托于计划行政体制的企业组织结构，层级多、职责不清，影响了财务控制的效果。
6、缺乏相应的激励机制。激励机制是解决“委托—”问题、完善财务控制的必要手段，但我国很多集团激励机制都不完善，经营者的利益没有与企业利益、员工利益挂上钩。
7、集团财务监控机构设置不合理。现有集团财务与会计机构通常合二为一，导致企业财务与会计责权利不分，财务工作仅局限于提供报表数据，财务的监控、预测、协调功能得不到有效发挥，财务机构的运作效率也不高。尽管我国集团财务监控现状是由多方面原因造成的，但单纯的分权模式使集团成员单位各自为政、缺乏一体性才是最根本的原因。
三、城市轨道交通企业集团财务监控体系的目标、原则及保障基础
（一）构建目标总目标：增强集团成员单位及其员工的积极性、创造性与责任感，在集团整体上带来更高的财务资源配置效率，促进集团财务、业务的协同发展。具体如下：
1、形成科学的决策机制、执行机制和监督机制，确保集团经营管理目标的实现；
2、建立行之有效的风险控制系统，强化风险管理，确保各项业务活动的健康运行；
3、通过堵塞漏洞、消除隐患，防止并及时发现和纠正各种欺诈、舞弊行为，保护集团财产的安全完整；
4、规范会计行为，保证会计资料真实、完整，提高会计信息质量。
5、更好地发挥激励机制的功能效应，不纯粹地为了控制而控制。
（二）构建原则
1、集权与分权相结合原则财务监控体系应以“集权为主、分权为辅”的模式，既要发挥集团的战略决策和协调配合作用，又要调动各成员单位的主动性和创新意识。
2、监控机构分开设置原则集团公司财务机构应按照财务、会计分开的原则设置，以便于各司其职、相互配合；其次是履行监督职责的内部审计机构单独设置，由总经理负责并接受董事会的领导。
（三）保障基础
1、集团财务的网络化。集团应构建适合自身特点的财务网络化系统，以使财务监控具有远程化、适时化的优势和富于自我学习、自我进化、自我适时应变的特征。
2、集团财务人员业务水平的不断提高。集团应高度重视财务人员队伍建设，注意高级财务人才的引进与培养，加强在职财务人员的素质锻炼，并通过建立实施相应的机制使其迈上经常化、系统化和制度化的轨道。
四、城市轨道交通企业集团财务监控体系的模式针对我国集团财务监控体系的现状，结合城市轨道交通企业集团的特点，其财务监控体系模式从以下几个方面构建：
（一）加强集团资金的监控，实行资金集中管理资金流是集团运营的血液，通过对集团资金的管理来提高资金效用，既要使资金在可控范围内快速流动，又要使资金运动产生预期效益，实现效率和效益两方面的均衡。资金集中管理能增强集团的融资能力和信用扩张能力，是资金监控的关键。根据轨道交通企业资金流动的特点，其资金集中管理模式采用设置集团财务结算中心的方式。
1、财务结算中心隶属于集团公司财务部，是独立运行的职能机构，集团所属各成员单位均到结算中心开立账户，由中心统一办理各单位对内对外的资金结算，使其成为名副其实的资金枢纽，主要职能如下：
（1）融资信贷职能：通过结算中心统一向金融机构融资，下属单位需要资金，由中心统一调配并有偿使用，从而提高整个集团的信誉度，使资金成本相对较低，促进集团内资金使用效率和效益的提高。
（2）监督控制职能：通过结算中心对各单位进出资金的合法、合理、有效性进行审核，使集团掌握所属各单位的资金流向和使用范围，达到控制其资金运用的目的。
（3）信息反馈职能：通过结算中心掌握的各种核算资料，准确反映各单位收人、支出、节余和经营业绩以及资金的运动情况，为集团领导决策和调整信贷计划提供有力依据。
2、财务结算中心在资金集中管理中的重要作用：
（1）通过内部账户办理资金结算，便于控制和调度管理，提高结算速度和加快收人资金的归集；通过对账户进行集中控制，使集团内部各单位资金运作完全处于集团监控下，从而控制资金流向，降低资金风险。
（2）通过财务结算中心实现集团内资金相互调剂余缺，协助资金回笼和资金调度，使集团公司更高层次参与下级企业的管理，强化集团的资本经营；通过对集团内部资金融通,盘活存量资金，减少长期信贷，降低集团对外借款的利息和高负债经营的风险。
（3）通过财务结算中心实现集团对所属成员单位的财务控制，规范财务管理，使集团公司的控制权通过主要资金的控制落到实处，有效地监控各成员单位的资金运作，确保其经营行为规范、安全和高效。
3、财务结算中心在运作中可能出现的问题及应对措施：
（1）集团所属成员单位在生产经营中难免遇到经济纠纷，当这些单位被法院执行资产保全或强制执行时，结算中心资金自然成为被执行对象，从而对结算中心的正常运转造成一定程度影响，甚至有可能造成损失。
（2）由于财务结算中心作为集团的内部职能部门，其目的不是盈利而是服务于整个集团的生产经营，在运作过程中不完全具有独立性，会受到来自管理层的干预，把资金调剂给一些并不符合要求的成员单位，一旦这些单位经营不善，就会造成调剂资金无法收回，发生呆帐甚至是坏帐。
（3）应对措施：财务结算中心可以模拟银行职能，引入银行的存贷款管理机制和结算功能，专门对各成员单位的资金收付及往来业务款项的结算，系统内统一信贷，定期考核它们在结算中心的存款和结算情况，建立信用担保及借款的严格审批制度，做好每一笔资金使用的事前审查把关、事中的跟踪、事后的回笼工作，发现问题及时按照处罚权限严格处理，确保资金安全合理使用。
（二）对集团所属成员单位实行财务总监委派制实行集团所属成员单位财务总监委派制，有利于更好的维护集团整体利益和强化对子公司的财务监控，委派财务总监纳入集团公司财务部门的人员编制，实行统一管理与考核奖罚。
1、委派财务总监的主要权限：
（1）知情权：为能直接有效地进行监督，应使财务总监可以直接参与成员单位的经营管理活动，赋予其质询有关部门负责人、听取业务人员汇报、参加或列席重大会议等权力。
（2）联签权：与总经理一起对重大事项进行联签，使财务总监可以有效地参与企业的经营活动并真正对资产安全负责。
（3）建议权：对于企业的经营活动，财务总监可从集团财务监控角度提出意见，对财务人员行使任用、调动、奖惩等方面的建议权，甚至可以对所属单位总经理违反财经法纪、损害集团资产安全的行为向董事会提出撤换人选的建议。
（4）要充分发挥委派财务总监的作用，其必须是所属单位董事会成员并享有相当的职权，否则其财务监控职能必然遭到削弱。
2、委派财务总监的主要责任：
（1）对所属单位提交集团董事会的财务报告真实性承担连带责任。
（2）对所属单位企业资产流失承担相应责任。
（3）对所属单位重大项目投资决策失误承担相应责任。
（4）对所属单位严重违反财经纪律的行为承担相应责任。
3、委派财务总监的待遇和独立性：（1）为了保证委派财务总监实行财务监督的独立性，其薪酬应采用固定工资加奖金的方式，由集团公司考核支付，不与子公司发生经济关系，这对维护集团权益和保证财务监控的贯彻执行起着重要作用。
（1）为了保证委派财务总监实行财务监督的独立性，其薪酬应采用固定工资加奖金的方式，由集团公司考核支付，不与子公司发生经济关系，这对维护集团权益和保证财务监控的贯彻执行起着重要作用。
（2）集团公司对被委派的财务总监实行定期考核和轮岗，通过所属单位的民主测评对其进行监督。尽管实施财务总监委派制成本较高，但相比其在防止资产流失、公司价值管理方面所发挥的作用而言，这项人力资源投资无疑将获得超额回报。
（三）强化集团的事前监控—预算监控预算监控是集团公司防范风险、评价企业经营业绩、实现企业目标的重要手段，有助于集团战略目标的实现、对成员单位的控制、经营业绩的评价和协调相互间的利益关系。
1、为保证集团预算管理的权威性、科学性、规范化和有效实施，应设立预算委员会并居于预算组织体系的核心地位，在董事会授权下处理和决定预算管理的重大事宜，其提案应提交董事会审查决定，是董事会职责的延伸和具体化。
2、加强以资本预算为中心的全面预算控制，集团公司确定发展战略和经营目标，逐层进行分解，确定关键的预算指标，作为成员单位责任预算的基础，一般性的预算内容则不作为集团预算监控的重点。
3、建立健全预算授权制度，分为预算内授权和特别授权。预算内授权是指较低层次的管理人员根据既定的预算、计划、制度等标准，在其权限范围内对正常的经济行为进行的授权。特别授权是指对非经常经济行为进行专门研究做出的授权，由于特别授权的对象是某些例外经济业务，一般没有既定的预算、计划等标准所依，因而需要具体情况具体分析。预算内授权在集团内大量存在，授权给成员单位的管理人员即可，而预算外授权在集团中较少出现，因无章可依，成员企业管理人员常无法负责、无权处理，需要集团高层管理专门研究做出决定。
4、建立与完善预算报告制度并符合以下要求：
（1）内容的系统性：在集团预算执行组织中，不同层次的责任中心具有不同的责任预算目标，因而需要不同的责任报告，其详尽程度因管理需要而不尽相同，但其系统和完整性不应有异，即报告应覆盖集团各责任主体，并突出其责任预算目标的执行情况。
（2）资料的相关性：为使定期报告的资料与管理层的需要相关，制度设计时应注意使报告反映出各责任中心所能控制的内容和各级管理层所需注意之处。
（3）报告的及时性：由于预算调控的对象是成员单位日常经营和预算执行过程，报告的及时性是调控职能实现的关键，报告期间通常按月或其他时间间隔编制，但为适应预算管理要求，报告期间应尽可能缩短。
（4）形式的灵活性。定期编制的责任报告可以采用报表、数据分析、文字说明等多种形式，预算执行的报告系统则还包括口头汇报和碰头会等更具灵活性的方式。
（5）集团全面预算管理应紧紧围绕收支两条线，将人财物、产供销各环节全部纳入预算范围，并将预算指标层层分解到各成员单位的部室，再落实到个人，使每个员工都对预算充分了解，并真正担当起应该承担的成本控制责任。
（6）预算执行中的调整是预算实施过程中的必然问题和基本环节，集团应建立系统的调整审批制度与程序，并按规定严格实施。
（7）在集团全面预算管理中，对预算完成情况的考核评价，必须与预算编制的内容相适应，以预算执行主体为考评主体，以预算目标为核心，通过比较预算执行结果与预算目标，确定其差异并分析形成的原因，据以评价集团内各责任主体的工作业绩。
（四）强化集团的制度监控与审计监控
1、制度监控是集团财务监控的基础性工作，应结合其战略经营管理与自主理财需要，在执行国家财务制度的基础上，制订集团内部财务会计制度，用以规范集团各成员单位的财务行为，提高集团整体财务信息质量，为集团财务监控提供强有力的信息支持与制度保障。制度监控主要涉及财务制度、会计制度和会计政策：（
1）集团需要规范的财务会计制度主要包括：财务管理基本制度、成本费用控制制度、对外投资管理制度、收益分配管理办法、合并会计报表规定、财务报表分析制度、贷款及担保管理规定、资产经营目标责任考核办法、资金管理制度。
（2）为增强所属单位会计信息的可比性，利于集团公司对其进行财务分析和业绩考评，应对所使用的会计政策进行统一规定，主要包括：固定资产分类及折旧方法、存货计价方法、资产摊销方法、成本计算方法及收人确认方法等。
（3）集团制度监控的主要方式：建立定期报告制度，如子公司每月向母公司报告一次经营情况，内容包括财务报表和财务比率情况等，以此来估算和评价子公司的经营变化情况；通过适时有效的集团财务信息系统进行控制；建立定期的监督审查制度，如集团公司财务部每年必须抽出一定时间到下属单位了解情况，监督指导其工作。
2、审计控制是集团财务监控体系不可或缺的组成内容，也是对各成员单位进行监控的最终防线。集团审计机构应依据集团财务制度及审计监控目标制定一套完整的《集团审计监控制度》，作为审计监控的主要依据和各成员单位规范财务运作的参考。
（1）集团审计监控的目标：维护集团整体利益，严肃集团章程与制度，保证集团内控系统高效运转，监督内部成员单位切实履行受托经济责任，促使其完善内部管理和提高经济效益，确保集团掌握其相关信息真实全面、资产安全完整。
（2）内部审计机构应单独设置，由总经理负责并接受董事会的领导，加强集团的审计监控，有利于维护集团的整体利益和提高集团的经营绩效，最终实现集团价值最大化。
（五）推行集团激励监控和预警监控
1、激励监控
（1）建立集团激励机制，将年薪制、业绩考评与年薪相结合等作为主要的激励监控措施加以推行。集团公司应运用科学规范的管理学、财务学和数理统计方法，对所属成员单位经营期内的生产经营情况、资本运营效益、经营者业绩等考核分析的基础上，做出客观综合评价。
（2）对集团内成员单位的业绩评价采用分部分级法，即把成员单位按分部归类，将各种评价指标划分为不同的级次并赋予不同的分值，然后通过各指标汇总得出的总分值对其进行考核与评价。具体按以下步骤实施：首先选取适当的评价指标，主要有销售额、销售利润率、剩余收益、现金流量、投资报酬率、总资产报酬率、流动资产周转天数、流动比率、资产负债率、每股盈余等，根据指标选取与评价的可操作性原则，不同性质的成员单位赋予指标不同的考核范围；其次是确定分部分级标准和各级分值，指标分级划分标准应根据分部标准和经营管理的需要而定，分级不宜过多，分值要便于计算，考核指标按性质进行分部后，再按不同级别赋予不同的分值；最后是制定评价方法，根据分部分级方法，对每一指标分级并赋予相应分值，如投资报酬率大于20%的分值为3，在5%-20%之间的为2，小于5%的分值为1，各项考评指标分值之和为成员单位总评分。
（3）集团还应根据预算指标、同行业平均指标等相关数据，确定成员单位处于危险区、警戒区、安全区还是理想区，并采取不同的处理方法，危险区内的企业是否终止、清算或合并，警戒区内的成员单位严格监管、挖掘潜力、取消奖励，安全区内的成员单位扩大成果、兑现奖励，理想区内的成员单位巩固优势、额外激励。
2、集团的预警监控，就是依据财务与经营等相关资料对成员单位财务运营体系存在的问题进行适时分析，发出预警信号并提前采取防范措施的系统，其基本功能是预防和化解风险的发生，将风险造成的损失降到最低，根据相应情况尽快查清风险原因，恢复财务正常运作。
（1）财务预警指标的设计和选择，财务预警系统的主体财务比率包括偿债能力、盈利能力、营运能力和社会贡献能力四个方面。评价偿债能力应选择流动比率、速动比率、资产负债率等指标；评价盈利能力应选择总资产报酬率、资本收益率等指标；评价营运能力应选择应收账款周转率和存货周转率等指标；评价社会贡献能力应选择社会贡献率和社会积累率等指标。
