关键词 药品广告 监管问题 监管对策
中图分类号：F713.83； R951 文献标识码：C 文章编号：1006-1533（2013）05-0038-04
药品属于特殊商品，广告内容是否真实、科学直接关系到用药者对产品种类及数量的选择，关系到用药者身体健康乃至生命安全。如今，广告宣传已深入到百姓生活的各个细节，对药品广告管理的好坏直接影响到民生和政府的公信力。尽管我国政府在药品广告监管中投入的人力和物力逐年增加，但药品广告监管效益却不尽人意。如何找准监管着力点，提高药品广告监管效益，保障用药安全有效，提供更加客观真实的药品选择信息，为药品生产者、经营者提供更加公平的宣传环境是摆在监管者面前的刻不容缓的任务。本文旨在分析我国药品广告监管存在的问题，提出提高监管效益的对策，为药品广告监管政策及措施的制定提供参考。
1 违法药品广告现状
本文对国家食品药品监督管理局（以下简称国家药监局）广告数据进行统计分析，结果显示：
1） 近3年每年报纸、电视严重违法药品广告数维持在5万个以上，此数据还未包括广播广告、互联网广告、手机广告、擅自散发张贴的小广告等违法广告；药品监督管理机关在监测中并未仅限于检查其审批的药品广告，而是对监测到的所有违法药品广告进行统计并移送工商行政管理机关。
2） 严重违法药品广告在不同地区极不平衡，上海、浙江和宁夏等地严重违法药品广告发生率较低，黑龙江和吉林等省市违法药品广告的发生率却很高。
3）70%以上严重违法药品广告选择到地市级以下城市，地市级以下城市成为违法药品广告重灾区。
4）非药品冒充药品宣传的严重违法广告约占所有严重违法药品广告的30%。非药品冒充药品宣传同样误导民众，危及民众的身体健康乃至生命安全。
2 违法药品广告的成因
违法药品广告屡禁不止并不是孤立的现象，它的发生、发展有其深刻的社会根源，也有监管方面的责任。违法药品广告的蔓延程度实质上是社会政治、经济和文化等各方面不同程度的折射。
2.1 违法药品广告生存的温床
目前，我国薄弱的医疗保障体系、广告媒体既拥有强势背景又靠药品广告获得经济支撑、广告代言人丰厚的代言费、药品消费者尤其是广大地市级城市以下的药品消费者对违法药品广告识别能力有限，上当受骗后维权意识、维权能力不强等，均为违法药品广告提供了生存的温床。药品生产、经营、广告和广告媒介是同一条违法药品广告经济利益链上的得益者，每个环节都有为违法药品广告推波助澜的原动力，而受违法药品广告影响的用药者成了唯一的受害者。
违法药品广告利益链上除消费者以外的各个环节是共生共赢的，他们因共同的经济利益而产生协同作用，形成冲撞药品广告监管的强大合力，如果仅仅治理市场表象，没有从整体及根源考量，更没有从违法药品广告关乎用药者身体健康和生命安全考量，其结果是违法药品广告的危害被淡化，管理不能治本，监管效率事倍功半。另外，我国不少药品品种是低水平重复，在激烈的市场竞争中低质的药品要生存就不得不通过违法广告来拉动生产或销售，非药品冒充药品宣传治疗作用可以获得更加丰厚的经济利益。
笔者考察过德国、澳大利亚和西班牙等国的药品广告监管状况，发现这些国家的药品广告很少，违法率极低，究其根源，是药品广告管理法律严明、社会环境没有违法药品广告生存的温床。他们有良好的管理和社会保障，有完善的医药分离制度和社会医疗保险机制；医药费用由保险公司核销，保险公司承担了监督者的角色，有效剥离了药品生产、销售、医院及患者间的经济关系，挤掉了广告宣传的利益空间，使得广告宣传只能增加企业的成本却不能带来显著的经济效益。阻断各环节经济利益的驱动，加以严明的法律，药品广告相关者就不会冒着违法风险去做没有经济效益的事。
2.2 现行药品广告监管法律法规不完善
2.2.1 现行药品广告管理法规
现行《中华人民共和国广告法》（中华人民共和国主席令第34号，以下简称《广告法》）是我国目前最主要、最权威的广告管理法律，是指导、制约和处理广告活动的法律依据。《广告法》第六条规定“县级以上人民政府工商行政管理部门是广告监督管理机关”；第三十四条规定“药品等广告必须在前由有关行政主管部门对广告内容进行审查；未经审查不得”。现行《中华人民共和国药品管理法》（中华人民共和国主席令第45号，以下简称《药品管理法》）第六十条规定“药品广告须经企业所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准，并发给药品广告批准文号；未取得药品广告批准文号的，不得”；第六十二条规定“省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门应当对其批准的药品广告进行检查，对于违反本法和《中华人民共和国广告法》的广告，应当向广告监督管理机关通报并提出处理建议，广告监督管理机关应当依法作出处理”。
2.2.2 现行药品广告管理法律法规的不足
1） 对药品广告监管的特殊性考量不够：《广告法》是针对所有商品广告的法律，从统一市场规制出发将违法药品广告的处罚权赋予工商行政管理机关，其对药品特殊性的考量仅体现在将药品广告的前置审批权及对审批后广告的检查职责赋予省级药品监督管理机关，而对药品生命攸关的特殊性及严重违法药品广告致滥用、误用药品存在用药安全隐患的严重性未能进行充分、专业的评估。
2） 对违法药品广告带来的巨大利润和违法成本之间的不平衡预判不足：未预判到伴随着经济、科技的快速发展而出现的大量严重违法药品广告是未经审批擅自的；现行广告法对违法药品广告的处罚还是以规范市场、促进广告业健康发展为立法目的，也未明确药品广告代言人的法律责任。极低的违法成本，对违法药品广告相关获益者难以起到惩戒威慑的作用，使违法药品广告相关获益者屡罚屡犯，屡犯屡赚。
3） 未将违法药品广告监管有效纳入药品安全监管体系：《药品管理法》除第六十条规定药品广告前必须经审批外，没有其他条款明确将药品广告管理纳入药品安全监管体系中，而是将其作为较独立的市场宣传行为管理。其第四十八条第二项第六款规定“所标明的适应证或者功能主治超出规定范围的”按假药论处，此条本来应该可以成为治理此类严重违法药品广告的利器，但药品管理法第六十二条和第九十二条明确了药品监督管理机关只对其批准的药品广告拥有检查职责，违法广告是移送工商行政管理机关进行处罚，这使《药品管理法》偏离了其以“保证药品质量，保障人体用药安全，维护人民身体健康和用药的合法权益”的立法目的，又回到市场规制，未能充分考量严重违法药品广告的不良后果。《药品广告审查办法》第二十一条规定对任意扩大产品适应证（功能主治）范围、绝对化夸大药品疗效、严重欺骗和误导消费者的违法广告，省以上药品监督管理部门可以采取行政强制措施。此条款在药品广告监管实践中大大增强了药品监督管理机关的监管力度，但这也只是部门规章中将药品广告监管初步纳入药品安全监管体系的措施，而不是国家法律层面上赋予药品监督管理机关对违法药品广告的处罚权。再者，2012年1月1日起正式实施的《中华人民共和国行政强制法》（中华人民共和国主席令第49号）第十条规定：行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。目前被食品药品监督管理机关采用并认为是遏制违法药品广告有力措施的暂停销售行政强制措施面临法律依据不足的困境。
4） 立法定位不准确，药品广告监管权责不清晰：两部法律涉及药品广告条款的制定目的不准确，造就了现行的药品广告监管模式，使药品广告的管理似处于工商行政管理机关和药品监督管理机关及相关部委的多重监管之下却又游离于该药品安全监管体系之外的状态，造成药品广告“多家管、多家都没有全管、多家都不能全管”的现状。虽然广告法、药品管理法之外还有相关法规、规章，力图对药品广告管理作进一步完善，但法律是上位法，其局限只能通过法律本身的修正才能破解。正是立法目的不准确成为制约药品广告管理效能的短板，成为现实条件下药品广告多头管理仍事倍功半的法律缺陷所在。
2.3 地区差异
由于药品广告管理相关法律的立法缺陷，使不同地区药品广告管理相关部门对药品广告的管理职责、管理权限的认知有较大差异，各地监管力度、监管效能迥然不同，加之各地区文化水平、经济发展水平和用药水平等发展极不平衡，导致在相同法律法规框架下各地药品广告的监管效率存在很大差异。
3 加强药品广告监管的对策
3.1 加强全社会文化建设，完善管理，加强社会保障
虽然国家药监局监测结果显示上海、浙江等地区严重违法药品广告发生率很低，但并不等同于上海、浙江等地药品广告受众很少受到违法广告侵害，因为在资讯高度发达的今天，有益的和有害的讯息都会通过卫视、互联网和手机等载体瞬间传播到各个角落。只有全国各地药品广告管理效能均得以提高才能最大限度保障用药者用药安全；只有经济不断发展，地区之间逐渐平衡，医疗保障不断加强，“以药养医”得到治理，全民文化素质得以提高，才能从全社会层面减少违法广告。国家应从战略层面制定政策加强全社会的文化建设，加强社会保障，着力构建社会诚信体系，增强全民族的社会责任感和自律意识。
3.2 完善药品广告监管法律法规
现行的《广告法》和《药品管理法》分别于1995年2月1日和2001年12月1日实施，其中不少条款已滞后于我国经济、文化的发展，进一步完善我国的药品广告管理法律体系已是迫在眉睫。国家应尽快修订关于药品广告管理的相关条款，把保障用药安全作为药品广告管理的立法目的，只有把药品广告监管真正纳入药品安全监管的体系才能找准监管着力点，从根本上改变“多家管、多家都没有全管、多家都不能全管”的现状。
3.2.1 《广告法》修改建议
建议新修订《广告法》时将药品广告审批权、药品广告的检查监督权、对违法广告的药品生产和流通企业的处罚权赋予县级以上药品监督管理机关，将药品生产和流通企业以外的违法药品广告责任主体的处罚权赋予工商行政管理机关；明确药品广告媒体和代言人等违法相关者的责任，加大对违法药品广告相关者的处罚力度；明确涉及民事、刑事的违法药品广告，广告所有责任主体共同承担相应民事和刑事责任；修改原药品广告监管模式下制定的不适宜的相关条款。此建议体现的是《广告法》的立法目的和对药品特殊性的专业考量，将药品广告监管真正纳入药品安全监管体系。药品监督管理机关是药品安全监管的专业机关，对违法药品广告的药品生产、流通企业有监管和处罚职责，而工商行政管理机关是市场规制机关，对违法广告的市场行为负有监管和处罚职责。此条建议有效甄别了药品广告与一般商品广告的共性和个性，明确了相关管理机关对各自职责范围内相关责任主体的监管职责，将药品广告监管的关口前移到“生、养”药品的生产和经营企业。
广告经营工作是党的新闻事业发展的重要方面和重要环节，同时，广告以独特的社会文化形式，影响着大众的消费取向以及物质、精神生活，担负着重要的社会责任。因此，以正确的舆论引导人，不仅是党报新闻报道的职责，也是广告经营的职责。
不讲导向伤害党报公信力
《中华人民共和国广告法》规定：广告应当“符合社会主义精神文明建设的要求”。广告虽是商家的一种付费宣传方式，但同时也是一条重要的信息传播渠道，它与新闻版面融为一体，广告对受众的引导效应，尤其对大众的消费行为，从某种意义上说丝毫不亚于新闻报道。它作为一种大众文化，以其独特的视角，具有重要的价值导向作用，如果在价值导向、文化意识导向和生活方式导向方面存在突出问题，无疑对人们的思想、价值观起着严重的误导作用。
平均占媒体版面或时段40%强的导向正确的广告宣传，因其强大的传播力、引导力、影响力、公信力，不仅会成为党的新闻事业健康发展的经济源泉，而且置身于好广告的氛围中，不但能帮助受众树立正确的价值导向并获得视觉、听觉的精神享受，更能弘扬先进、高尚、文明的广告文化；而导向错误的虚假违法广告带给人们的只会是污染和伤害。
舆论导向正确，是党和人民之福；舆论导向错误，是党和人民之祸。缺乏导向意识，广告经营容易陷入“昧着良心赚钱”的误区。
改革开放后，我国大部分媒体“断奶”，相当一段时间里，广告成为媒体发展的重要支柱。各媒体利用公信力带来的影响力，争相进行广告经营，大量的广告通过大众传媒，渗透到人们的日常生活之中，推动了商品经济的发展，随着新常态的出现，“僧多粥少”导致“扒到碗里都是肉”，导向意识被扔到脑后。
广告在党报上刊发，利用的是党报的政治性、权威性和公正性所带来的影响力在受众中建立良好的消费舆论促进销售。如果不讲“导向”，只盯着广告费，虚假违法广告泛滥，媒体沦为不良广告的帮凶 ，最终损害新闻媒体的公信力，损害自己的利益。
虚假违法广告不仅误导消费者给消费者带来精神或物质损失，而且导致舆论环境恶化，使媒体失信于受众，进而造成人民群众对党和政府的不信任，最终影响到党的执政能力和执政地位。
2015年底，国家工商总局在抽查监测中，发现个别媒体违法广告数量和违法率都非常高，起了社会各界的强烈不满，被政府职能部门勒令停刊医疗行业的全部广告两个月。
面对社会各界的严厉批评，许多媒体解释为广告竞争激烈、经营压力大。实际上，导致虚假违法广告屡禁不止、泛滥成灾的实质是媒体的“导向意识”淡漠，媒体广告经营深陷于“违法、整改，再违法、再整改”的“恶性循环”的怪圈，其后果是不仅造成党报公信力的严重受损，而且媒体广告收入呈现“雪崩式下滑”。
导向意识须渗透到广告经营中
党的新闻媒体要把社会责任放在第一位，加强行业自律、提高把关意识，广告必须导向正确、格调高雅，自觉抵制不良广告。坚持社会主义法制建设，依法办事，严格按照《广告法》等国家法律法规规范广告经营行为，从制度层面杜绝虚假违法广告的产生。广告经营工作是一项系统工程，广告经营活动的每个环节都要讲导向。
1.组织广告时要讲“导向”。“新闻经营两分开”，不能搞“有偿新闻”和“有偿不闻”。从源头上严控，诸如“21世纪传媒”系列媒体利用党和国家赋予的公信力和影响力，采取威逼利诱等拙劣手段进行“广告”经营行为。
2.广告刊播内容要讲导向。广告要表现什么主题、传达什么信息，一定不能背离社会主义核心价值观和精神文明的要求。明明是安居楼，广告却要说是“帝王”的享受；合资的汽车，硬要说“百分之百的进口原件”；美容广告的广告词，竟然写成“小三，我的选择”；好好的成语大量使用假借字，糟蹋中国文化；而医疗广告广告中的表述更是晦淫晦涩和无限夸大。
3.广告表现形式要讲导向。广告的艺术性表达是感染力的重要手段，然而，金发碧眼、赤身露体的肉麻魅惑，粗陋低级的广告词，这些跑偏的表达充斥新闻媒体，只会败坏社会风气，污染人们的心灵。
4.广告刊发时机要讲导向。信息传达对空间和时间有很高的要求，不同的时间节点对广告更是有正确导向的要求。比如“5・20”大地震发生后，举国哀悼，此时如果刊发“欢乐谷开业庆典”广告，肯定是不合正确导向要求的。
因此，必须高度重视广告正确的政治导向，以弘扬主旋律、传达正能量为己任，杜绝虚假违法广告的，促进广告经营工作健康、有序发展。
完善管控制度强化监管力度
党报担负“党的新闻舆论工作的职责和使命”，党报广告工作者更应按照“广告宣传也要讲导向”的要求，根据党报媒体广告经营的特点，建立虚假违法广告管理联席会制度，构建广告经营公共服务平台，完善广告经营风险管控制度，增强诚信自律意识，加强广告自我监管力度，实现文明健康的广告市场秩序，是坚持“广告也要有导向”的重要保障。
1.强化守法意识，加强新闻媒体自律，是确保广告宣传正确导向的重要措施。要自觉遵守新《广告法》等法律法规，大力弘扬职业精神和职业道德，依法加强广告宣传管理，自觉维护广告市场经营秩序。
2.的各类广告必须内容真实、合法，符合社会主义精神文明建设的要求，不得含有虚假内容，不得欺骗和误导消费者；要拒绝烟草广告、恐怖和耸人听闻等惊扰公众的广告、损害未成年人身心健康的广告、有违社会公德和社会风尚的广告以及法律法规禁止的其他广告，各媒体要严格自律，新闻记者不得借采访名义承揽广告业务，不得以新闻报道形式刊播或变相刊播广告，不得以人物专访、专题报道、讲座、空中门诊等形式变相广告；新闻人物专访、专题报道中不得含有地址、电话、联系方式等广告宣传内容；不得以普及科学知识、专家咨询宣传等名义介绍、推销企业产品和服务；推销设备、技术、种子、种苗、种畜、种禽和种兽的广告，不得含有分析预测产品市场供求情况和经济效益的内容。
3.建立健全广告审查制度、审查核实广告内容，是新《广告法》赋予广告者的法定义务。媒体自身严格自律，履行广告前的审查责任，是减少和预防违法广告的有效措施，是净化广告环境的基础。
党报要设立内部广告审查专门机构，与广告经营机构相对分离，完善广告业务承接、登记、审核、档案保存等制度，形成有效监管，严格实行广告审查员“一票否决”制度，对因审查把关不严出现违法广告要追究相关人员的责任，不得因在改革过程中广告经营方式的变化而放松对广告内容的审查管理。
4.积极主动对接各级党委、政府职能部门，构建顺畅、有效的沟通渠道，及时将各级党委、政府职能部门的管理要求、监测数据、处罚决定等情况向集团和相关媒体通报；进一步规范广告行为；联系上级管理机构和专业人员对各媒体广告经营部门进行业务指导；组织各媒体广告审查人员进行广告业务审核资格和能力培训；并积极探索广告事前审核制度，逐步完善各媒体自审、送审等审核机制；加强集团媒体与各级党委、政府职能部门在事前审核、事中整改、事后追责等方面的合作。
5.监测各媒体虚假违法广告刊播情况，每周出一期《广告监测信息》；参照国家相关部门标准，根据分级、分类原则探索建立虚假违法广告刊播预警及调控机制，并按月各媒体虚假违法广告预警通知；收集广告行业整治虚假违法广告动态、各级管理部门监测数据、国家最新法规等信息，每月召开一次联席会议，总结集团当月广告监测情况，按月汇编成一期《广告监管动态》，报送上级及相关部门 ；在各级党委、政府职能部门，尤其是工商行政管理部门的指导下，对广告违法违规行为进行自查自纠，督促违法违规媒体进行整改，积极配合落实工商行政管理部门处罚决定。
6.建立追究责任制度，媒体负责人总把关，专人具体把关，广告审查员行使对不良广告实行“一票否决”的职责和义务，做到分工明确，责任到人，对不良广告及时发现、及时制止、及时处理。
对日常监测当中发现的虚假违法广告，在每周《广告监测信息》中进行通报，对管控虚假违法广告较好的媒体进行通报表扬；对已通报过仍未整改继续刊播并被相关职能部门发现后进行处罚的，根据其违法违规程度，追究责任。
7.切实加强重点商品和服务广告管理。对医疗、药品、保健品、收藏、酒类、地产等容易产生虚假违法广告的行业广告，广告刊播前应进行重点审核。对置国家法律法规于不顾，片面追求经济效益，事关人民群众身体健康和生命安全的药品、医疗、保健食品等不符合新《广告法》要求、侵犯消费者的合法权益，人民群众反映强烈的广告一律不予刊发。
关键词： 药品广告；法律规制；监管
药品作为一种特殊商品，是用来治疗、预防和诊断人的疾病的产品，关系到人民的身体健康和生命安全。药品广告是消费者获取药品信息的主要途径之一，但其具有信息不对称的特性，消费者处于信息弱势地位，因此世界各国政府都对其予以规制。我国也不例外，对药品广告进行规制的法律主要有《广告法》、《反不正当竞争法》、《药品管理法》、《药品广告管理办法》、《药品广告审查办法》、《药品广告审查标准》等，其中规定处方药只能在专业期刊上广告，非处方药可以在大众媒体上广告；药品广告必须事先获得审批，获得药品广告批准文号等等。尽管法律对药品广告给予了特别的重视，但是违法的药品广告依然屡禁不止。
1 违法广告的表现形式
1.1 从违反药品广告监管方面看
违法广告主要有未经审批擅自广告、擅自篡改审批内容、违反禁令广告。据统计，2005年9月至10月，各省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门依法通报批评并移送同级工商行政管理部门查处违法药品广告11198次，在这些违法药品广告中，未经审批擅自的为10345次，占违法广告总数的92.4%；擅自篡改审批内容的有790次，占总数的7.1%；禁止广告的63次，占总数的0.5%［1］。
1.2 从违法广告的内容及形式看
违法广告主要有如下表现：自我吹嘘高治愈率、高有效率、安全无毒副作用；片面利用名人或患者形象做广告；凭空杜撰获得所谓国内外大奖，谎称攻克国家或者国际医学难题；法律禁止的治疗肿瘤等7个方面的药品广告依然不断；一些医疗机构打着专家坐诊、专科门诊、特色医疗等招牌，夸大宣传，推销所谓“特效”药品；滥用广播咨询节目，以新闻报道、健康栏目、健康热线等形式出现，内容却涉及医疗机构名称、药品名称、医疗器械及产销商名称，误导病患者。
2 违法药品广告屡禁不止的原因分析
2.1 法律规范不完善
虽然关于药品广告的法律规范种类繁多，但是药品广告法律规范的内容仍然不完善。如《广告法》中有关虚假广告的规定过于简单，既没有明确的概念，又没有具体的认定标准，实际操作难度大。对明显虚假的广告判定起来比较容易，而对那些打擦边球和边缘性广告判定却有一定的难度。例如有的广告大部分内容是真实的，只是在某一个方面表述是虚假的，能否把整个广告认定为虚假广告，即达到何种程度才算虚假广告，广告法没有在这方面做出规定，致使查处案件时难以定性，若定为部分虚假则难以计算广告费用，最后以未到工商部门办理手续擅自此类广告作为一般违法广告案件了结此案，影响了查处力度。
2.2 监管主体不统一
我国目前的药品广告监督体制中，药品广告的管理机关是工商部门，省级以上药品监督管理部门负责药品广告批准文号的审批。《中华人民共和国药品管理法》第六十二条规定：“省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门应当对其批准的药品广告进行检查，对于违反本法和《中华人民共和国广告法》的广告，应当向广告监督管理机关通报并提出处理建议，广告监督管理机关应当依法做出处理。”根据这条规定，药品监督管理部门有责任对药品广告进行监督检查，但却无权直接处理，需由工商部门依法进行处理。因此医药广告的审批和管理分属两个不同部门，部门之间缺乏协调监督机制，合力难以形成，也是导致违法药品广告屡禁不止的原因之一。
2.3 经济利益的驱使
目前医药广告主，无论是药品的生产销售商，还是药品的使用单位——医疗机构，都是参与市场竞争的主体。在优胜劣汰的市场经济体制下，面对激烈的竞争，那些小型医药企业和小型医疗机构在资金、人员和技术设备上自然处于劣势，一方面他们研发能力低，轻研发重营销，因此缺少高质量的产品和技术；另一方面他们为了抢占消费市场并获取经济利益，频频虚假医药广告。
虚假医药广告在媒体的泛滥，并非中国特有现象。经济利益的驱使是造成这种现象的重要原因。老百姓对于药品知识掌握甚少，不能够凭借掌握的日常知识去判断所有的药品，因此，在广告主，广告者和受众之间，其资源和权力结构显然是一种不对称的关系。如果缺少完善的管理和制约机制，这种不对称性势必影响大众传媒保持其理论层面上应有的社会公共性。广告者——大众传媒需要经济上对其进行输氧输血，这是有目共睹的事实，如果没有广告的支持，电视网和广播网的节目不会成为免费的产品，而报纸也会相应贵上几倍。但如果媒体过度依赖广告收入，势必会影响到传媒的独立性，甚至引发一系列的社会问题。媒介并不是不能判断“可根治癌症”、“一个月内增高5公分”等广告的荒谬与虚假，只不过是为经济利益的驱使，它们放弃了“把关者”应有的责任而为其大开绿灯，乃至于推波助澜［2］。
2.4 对违法药品广告不同主体的处罚不合理，处罚力度不够
《广告法》第四十三条规定，未经广告审查机关审查批准，广告的，由广告监管机关责令负有责任的广告主、广告经营者、广告者停止，没收广告费用，并处广告费用l倍以上5倍以下罚款。
笔者认为擅自药品广告主要是违背了行政管理秩序，对违法广告人主要以行政责任处罚是适当的，但是，不能对各违法主体处以相同的处罚。行政处罚尽管不适用补偿原则，但应当遵循过罚相当的原则，违法广告主体不能因违法广告获得利益。擅自药品广告的广告主、广告经营者、广告者从擅自广告中的获利是不同的，因此过错程度也不同。广告费是广告经营者、广告者的违法收入，是他们进行违法广告行为的原动力，以此为标准对他们进行处罚是可以的。但对于广告主，擅自的药品广告内容大多是虚假的或引人误解的，因广告给广告主带来的收入一般远远超过广告费用，而与广告费用也没有直接的关系［3］。另外，根据《药品管理法》，药监部门对其也仅能处以“撤销广告批准文号”和“一年内不受理该品种的广告审批申请”的处罚。这些处罚对于大部分违法广告主来说“无关痛痒”，不能产生震慑作用。
3 发达国家药品广告法律规制经验借鉴
3.1 美国
美国是当今世界上广告业最发达的国家之一。它的广告投入几乎占世界广告总投入的2/5。为了有效管理庞大的广告业，美国首先完善全国性和地方各州的广告立法。
【关键词】药品广告；法律规制；监管
药品作为一种特殊商品，是用来治疗、预防和诊断人的疾病的产品，关系到人民的身体健康和生命安全。药品广告是消费者获取药品信息的主要途径之一，但其具有信息不对称的特性，消费者处于信息弱势地位，因此世界各国政府都对其予以规制。我国也不例外，对药品广告进行规制的法律主要有《广告法》、《反不正当竞争法》、《药品管理法》、《药品广告管理办法》、《药品广告审查办法》、《药品广告审查标准》等，其中规定处方药只能在专业期刊上广告，非处方药可以在大众媒体上广告；药品广告必须事先获得审批，获得药品广告批准文号等等。尽管法律对药品广告给予了特别的重视，但是违法的药品广告依然屡禁不止。
1违法广告的表现形式
1.1从违反药品广告监管方面看违法广告主要有未经审批擅自广告、擅自篡改审批内容、违反禁令广告。据统计，2005年9月至10月，各省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门依法通报批评并移送同级工商行政管理部门查处违法药品广告11198次，在这些违法药品广告中，未经审批擅自的为10345次，占违法广告总数的92.4%；擅自篡改审批内容的有790次，占总数的7.1%；禁止广告的63次，占总数的0.5%［1］。
1.2从违法广告的内容及形式看违法广告主要有如下表现：自我吹嘘高治愈率、高有效率、安全无毒副作用；片面利用名人或患者形象做广告；凭空杜撰获得所谓国内外大奖，谎称攻克国家或者国际医学难题；法律禁止的治疗肿瘤等7个方面的药品广告依然不断；一些医疗机构打着专家坐诊、专科门诊、特色医疗等招牌，夸大宣传，推销所谓“特效”药品；滥用广播咨询节目，以新闻报道、健康栏目、健康热线等形式出现，内容却涉及医疗机构名称、药品名称、医疗器械及产销商名称，误导病患者。
2违法药品广告屡禁不止的原因分析
2.1法律规范不完善虽然关于药品广告的法律规范种类繁多，但是药品广告法律规范的内容仍然不完善。如《广告法》中有关虚假广告的规定过于简单，既没有明确的概念，又没有具体的认定标准，实际操作难度大。对明显虚假的广告判定起来比较容易，而对那些打球和边缘性广告判定却有一定的难度。例如有的广告大部分内容是真实的，只是在某一个方面表述是虚假的，能否把整个广告认定为虚假广告，即达到何种程度才算虚假广告，广告法没有在这方面做出规定，致使查处案件时难以定性，若定为部分虚假则难以计算广告费用，最后以未到工商部门办理手续擅自此类广告作为一般违法广告案件了结此案，影响了查处力度。
2.2监管主体不统一我国目前的药品广告监督体制中，药品广告的管理机关是工商部门，省级以上药品监督管理部门负责药品广告批准文号的审批。《中华人民共和国药品管理法》第六十二条规定：“省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门应当对其批准的药品广告进行检查，对于违反本法和《中华人民共和国广告法》的广告，应当向广告监督管理机关通报并提出处理建议，广告监督管理机关应当依法做出处理。”根据这条规定，药品监督管理部门有责任对药品广告进行监督检查，但却无权直接处理，需由工商部门依法进行处理。因此医药广告的审批和管理分属两个不同部门，部门之间缺乏协调监督机制，合力难以形成，也是导致违法药品广告屡禁不止的原因之一。
2.3经济利益的驱使目前医药广告主，无论是药品的生产销售商，还是药品的使用单位——医疗机构，都是参与市场竞争的主体。在优胜劣汰的市场经济体制下，面对激烈的竞争，那些小型医药企业和小型医疗机构在资金、人员和技术设备上自然处于劣势，一方面他们研发能力低，轻研发重营销，因此缺少高质量的产品和技术；另一方面他们为了抢占消费市场并获取经济利益，频频虚假医药广告。
虚假医药广告在媒体的泛滥，并非中国特有现象。经济利益的驱使是造成这种现象的重要原因。老百姓对于药品知识掌握甚少，不能够凭借掌握的日常知识去判断所有的药品，因此，在广告主，广告者和受众之间，其资源和权力结构显然是一种不对称的关系。如果缺少完善的管理和制约机制，这种不对称性势必影响大众传媒保持其理论层面上应有的社会公共性。广告者——大众传媒需要经济上对其进行输氧输血，这是有目共睹的事实，如果没有广告的支持，电视网和广播网的节目不会成为免费的产品，而报纸也会相应贵上几倍。但如果媒体过度依赖广告收入，势必会影响到传媒的独立性，甚至引发一系列的社会问题。媒介并不是不能判断“可根治癌症”、“一个月内增高5公分”等广告的荒谬与虚假，只不过是为经济利益的驱使，它们放弃了“把关者”应有的责任而为其大开绿灯，乃至于推波助澜［2］。
2.4对违法药品广告不同主体的处罚不合理，处罚力度不够《广告法》第四十三条规定，未经广告审查机关审查批准，广告的，由广告监管机关责令负有责任的广告主、广告经营者、广告者停止，没收广告费用，并处广告费用l倍以上5倍以下罚款。
笔者认为擅自药品广告主要是违背了行政管理秩序，对违法广告人主要以行政责任处罚是适当的，但是，不能对各违法主体处以相同的处罚。行政处罚尽管不适用补偿原则，但应当遵循过罚相当的原则，违法广告主体不能因违法广告获得利益。擅自药品广告的广告主、广告经营者、广告者从擅自广告中的获利是不同的，因此过错程度也不同。广告费是广告经营者、广告者的违法收入，是他们进行违法广告行为的原动力，以此为标准对他们进行处罚是可以的。但对于广告主，擅自的药品广告内容大多是虚假的或引人误解的，因广告给广告主带来的收入一般远远超过广告费用，而与广告费用也没有直接的关系［3］。另外，根据《药品管理法》，药监部门对其也仅能处以“撤销广告批准文号”和“一年内不受理该品种的广告审批申请”的处罚。这些处罚对于大部分违法广告主来说“无关痛痒”，不能产生震慑作用。
3发达国家药品广告法律规制经验借鉴
3.1美国美国是当今世界上广告业最发达的国家之一。它的广告投入几乎占世界广告总投入的2/5。为了有效管理庞大的广告业，美国首先完善全国性和地方各州的广告立法。
3.1.1按药品的种类来划分行政管理机构对药品广告的监管职能非处方药的广告由FTC进行审批和监管，处方药的广告由FDA进行审批和监管，这样既有利于FDA从专业角度对处方药进行有效的监控，也可以避免同一药品广告由不同部门进行监管所带来的弊端。1962年，美国国会通过了FDCA《联邦食品、药品、化妆品法案》的修正案，将处方药广告管理权从联邦贸易委员会（FTC）移交给了FDA，要求处方药广告主在广告首次后，将广告促销材料作为促销药品上市后监督的一部分提交给FDA，并在FDCA中作了一些简要的规定，特别强调处方药广告应包括关于有效性、副作用、禁忌证等的简要说明。
3.1.2对违法药品广告的打击力度大虚假广告是美国广告监管的重点。美国联邦贸易委员会规定，凡是“广告的表述或由于未能透露相关信息而对理智的消费者造成错误印象的，同时这种错误印象又关系到其所宣传的产品、服务的实质性特点，这类广告均属欺骗性广告”。因此，无论是直接表述，还是暗示信息，广告者都要负责。
另外，美国人的诉讼意识很强，如果有观众发现违规广告，就会告知联邦通讯委员会，通讯委员会则会出面调查此事。该委员会有权对违规严重的任何电视台吊销执照。联邦贸易委员会也设立了专门的电话热线和网站，接受消费者有关虚假药品和医疗广告等的投诉。一旦联邦贸易委员会判定某一广告为欺骗性广告，可以要求广告者马上停播，并责令其更正的广告。如果广告者继续播出违法广告，将被处以高额罚款。同时，联邦贸易委员会可以向联邦地方法院提讼，法院有权冻结广告者的全部资产，以备将来对消费者进行赔偿。如果罪名成立，广告者将面临经济赔偿，甚至牢狱之灾［4］。因此，对违法药品广告的打击力度大，其违法成本高于违法利益，维护了法律的严肃性和有效性。
3.2德国德国媒体发达，医疗水平先进，其社会医疗保险体制非常完善，因此，药品广告的效果并不明显，这样就从营销渠道遏止了药品的虚假广告；德国通过立法对医药广告加以严格规定，又从根源上摧毁了虚假药品广告的温床。德国1994年修订颁布的《医疗广告法》对包括医药及医疗设备等在内的所有医疗范畴内的广告进行了严格规定，其中药品方面规定：处方药只允许在专业药店中出售，也只允许在医生、药店销售员及医学研究人员等相关的专业性杂志上做广告。非处方药的广告投放稍微宽松一点，但是对其广告描述有苛刻的限制。
法律还规定，所有医药广告必须清楚注明药品副作用及服用介绍等相关要素，并单独注明“为预防用药风险及副作用，请您仔细阅读药品说明书并向专业医生询问”。
如此严格的规定对于制药商来说广告不能直接获取利益回报，还不如投资于新药研发。这样一来，虚假药品广告也就不会出现了。
3.3法国法国国家卫生制品安全局在药品广告管理方面对专业广告和大众广告都有一系列的具体要求，甚至从字体到字迹都有明显的要求和标准。如在对专业广告的要求中，该局特别提到对组成某种药物名称的所有单词必须采取统一标准处理，无论是字迹、字体，还是颜色都应该完全一样，以避免为突出广告效应而弱化药物的其他特点。为防止公众利益受到侵害，该局规定，尚未获得上市批准的药品不得先期进行广告宣传；为避免夸大药效，不允许在药品广告中使用“特别安全”、“绝对可靠”、“效果最令人满意”、“绝对广泛使用”等吹嘘药品安全和疗效的过激字样；为避免出现不公平竞争，不能在广告中出现“第一”、“最好”等绝对字样。此外，任何药品在投放市场1年后，不能再继续标榜为“新药”。由此可以看出，对专业广告的形式进行规范，也是很有必要的［5］。
4建议
借鉴国外药品广告法律规制的相关经验，结合目前我国药品广告中存在的问题，笔者从法律规制的角度提出以下建议供参考：
4.1坚持药品广告强制审查制度药品具有特殊属性。一方面，药品可以预防疾病，健康身体，但另一方面，如果药品使用不当，也会危害使用者的身体健康和生命安全。对于广大消费者来说，他们没有能力评价药品的质量与疗效，也无法识别药品的真伪。而药品广告作为一种传播药品信息的重要媒介，由于药品的特殊性和消费者对药品的无知性，目前我国的市场竞争机制仍不成熟，消费者运用法律保护自身利益的意识仍有待提高，这就要求政府对药品广告实施强制审查制度，通过专业技术人员运用专业知识对药品广告进行审核，防止虚假广告进入市场，危害消费者健康。
4.2广告监督主体多元化和有机化借鉴美国的相关经验，从药品的安全性角度出发，将处方药广告和非处方药广告划归不同监管主体进行监管，使同一类药品广告的审查、日常监管、处罚成为一个有机整体。
处方药与非处方药广告的监管所需要的药品专业知识的程度是不一样的，从我国的情况出发，药品监督管理部门汇聚了大量药品监管的专业人才，对于需要药品专业知识程度高的处方药品广告监管来说，将处方药的监管职能交由药品监管管理部门是合适的。而将非处方药的审查交由工商部门，使其审查、日常监管、处罚成为一个有机整体，可以提高广告监管工作的效率，也可以加大对于违法药品广告的处罚力度。
4.3从内容和形式上规范药品广告应将药品广告与普通的商品广告区别对待，单独立法对药品广告进行特别规制，从内容和形式上对药品广告做出具体规定。例如借鉴法国的经验，对药品广告的用语进行限制，如药品广告中是否有绝对言词，是否有误导受众的可能等，避免为突出广告效应而弱化药物的其他特点；对专家、名人、医生、医院做广告及对儿童做广告做出具体规定。
从保护消费者的利益出发，应借鉴德国的经验，所有药品广告必须清楚注明药品副作用及服用介绍等相关要素，并单独注明“为预防用药风险及副作用，请您仔细阅读药品说明书并向专业医生询问”。
4.4引入信用体系，建立企业信用档案虚假广告的是诚信缺失的表现，因此，治理虚假广告，引入信用体系，值得探索。2004年9月30日，国家食品药品监督管理局印发了《药品安全信用分类管理暂行规定》，为药品安全信用体系的完善奠定了法律依据。建立药品企业信用档案，进行信用等级评价，根据信用等级进行监管，激励守信和惩戒失信，定期和不定期地向社会公布，创造鼓励诚信，打击失信的氛围。同时向广大消费者宣传如何防范虚假广告，鼓励大众积极参与到信用监管与评价中来，共同打击虚假广告的广告主和者。
4.5建立更为严格的惩罚制度和实施更严厉的惩罚措施，明确各广告主体的责任乱世必苛以严法。在欧美，许多国家将虚假的广告列为违法犯罪行为，轻则罚款，重则判刑。即使是一次罚款，也能让众多作假者破产，也能使他们身败名裂，也能使虚假广告的制作商被清除出广告行业。在目前虚假药品广告泛滥的严峻形势下，我国应该借鉴国际上许多有效的做法，针对违法虚假药品广告制作企业和单位，建立更为严格的惩罚制度和实施更为严厉的惩罚措施，使它们的“违法成本”远远大于所获得的非法收益。
发生药品广告违法行为要追究相关行为者的责任，特别是要加大对广告者（媒体）的责任，将停业整顿、吊销营业的行政责任也适用于广告者。除行政处罚以外，还应明确违法药品广告行为的民事责任，由广告主承担患者由于服用该药品而造成的损失，从实体和程序上加大对消费者的保护力度，严惩广告主，从而维护法律的有效性和尊严。在惩罚主体上，除了广告主、广告经营者、广告者外，还应该将广告表演者列入广告行为主体范围。
【参考文献】
［1］关于印发2005年第五期违法药品广告公告汇总的通知［Z］.国食药监市［2005］627号.
［2］公文卿.虚假医药广告及法律规制［J］.淮阴师范学院学报,2004,28:486.
［3］王静波.药品广告审查合理性与法律保证的探讨［J］.中国药师,2005,9(6):564.
关键词：广告文明 创新 新媒体创意 产业升级
中图分类号：G206
文献标识码：A
近年来，中国学者围绕“广告文明与和谐社会构建”、“新媒体与新广告”、“广告创新与产业升级”三大主流语境，展开了理论与实践的积极探索，并取得丰硕成果。在三大主流语境研究视野之下，学者们对广告伦理现象、广告媒介嬗变与创新状况、广告产业升级进程、广告创意的时代特征等重大命题进行了深入细致地探讨，引领了广告业的发展方向，并丰富了广告学学科体系的基本内容。
一、广告伦理重构广告文明传播
在社会主义市场经济转型时期大背景下，由于商业利润的驱使，广告伦理的沦丧和缺位导致了问题广告滥觞，致使问题广告和受众之间的矛盾成为社会矛盾一个层面。在广告活动中，“广告主的广告信息传播是受利益驱动的‘本能行为’，具有‘有谋而为’的主动性”。统观当前的研究成果发现，对广告伦理的研究主要以“广告伦理”、“广告道德”、“广告文化”、“广告诚信”、“问题广告”、“虚假广告”等为主题来进行展开，核心词汇是“广告伦理的重构”。归纳起来看，对广告伦理的研究集中表现为广告伦理失范的表现、产生原因和重构三个方面。
1.广告伦理失范的表现
广告传播对社会道德、社会价值和社会文化有塑造与维护的积极影响，也有消解与腐蚀的负面作用，有其特殊表现。
其一，广告伦理失范多表现为对传统社会道德的消解。陈培爱教授在《中华传统文化与广告伦理探析》一文中指出：“传统与现代、正面与负面的广告误区与表现，主要包括：广告的失真与夸大、比较广告中的伦理、倡导性广告伦理、针对儿童与妇女的广告伦理、媒介外溢引起的广告伦理界定等”。而史建教授认为：“广告传播活动可以塑造和维护社会道德系统，也可以具有道德消解的作用，可以消解社会信度、摧毁公共道德偶像、粉碎公共的道德理想和信念”。
其二，广告伦理失范也表现为对不良消费文化的吹捧。在广告传播中提倡利己主义、个人主义、拜金主义，宣扬超前消费、奢华消费、另类消费，倡导不健康的消费习惯，强化等级观念，极大地误导了人们，特别是青少年的消费价值取向。
其三，伦理失范还常常表现为制造民族文化冲突，引发新的社会矛盾。许多广告无视历史文化传统，把商业利益置于民族情感之上，有意或无意地使用伤害民族感情的元素、符号、说辞，传播伤害民族情感的信息，制造民族文化冲突，引发新的社会矛盾，危害性极大。
2.广告伦理失范的原因
其一，从广告传播角度看，广告信息单向流动的过程，本质上是政治利益、经济利益和文化利益三位一体的“利益流动”，以及其背后的“利益分配”、“利益冲突”等相关命题。广告伦理失范的根本原因是广告主和广告对象为实现自身利益的最大化，引起的广告利益冲突问题。
其二，从广告监管角度看，中国的广告监管模式是多个监管主体，依据法律和相关广告管理条例来规范广告的合法有序传播。多个监管主体之间总是留有违法广告生存的空间。更为重要的是，广告监管的法律体系相对滞后，面对媒介融合背景下的广告市场并不能发挥应有的市场监管作用，例如，《广告法》所观照的语境是十六年前市场环境，“而且是过于宽泛、主观，实际上等于没有什么意义，对广告弄虚作假缺乏有效而严厉的惩罚措施”。同时，广告监管对象的复杂性为广告监管带来了很大困难，在新媒体环境下，广告主往往通过广告媒介的转移、广告形式的转移、广告内容的变异、广告理念的转移、广告产品的转移来躲避监管。
其三，从广告素养角度看，广告从业人员的职业理想和职业道德尚未真正确立，一旦遇到违法广告行为的经济诱惑，许多广告从业人员就会抛弃职业精神，退而求其次。另外，我国广告受众的广告素养教育相对滞后。广告受众对广告的认知、解读、评判、利用等能力不足，使得广告受众对违法广告缺乏相应的分辨能力，在受到违法广告的侵害后，也缺乏相应的维权能力，这也是许多问题广告得以出现的重要原因。
3.广告伦理的重构
对于广告伦理的重构，近年来，我国学者关注到“整合营销传播”、“公益广告”、“公关广告”、“新广告运动”、“绿色广告传播”、“广告素养教育”与广告文明缔构和广告伦理重构之间的关系，并从理论层面提出了“势能理论”、“广告场理论”、“广告文明传播和广告文化缔构理论”，这些命题的提出。从时间与空间的维度上探讨了“广告伦理重构”的理论与实践基础。其中。“广告场”理论强调的是广告市场中多角关系的和谐构建与和谐传播。广告“势能理论”关注的是对广告伦理失范本质的揭示，“广告文明传播和广告文化缔构理论”则探讨了在媒介融合时代广告伦理的重构的理论意义与现实途径。这些理论涉及到广告主的理想，媒体的责任感和公信力。广告人的专业精神，广告监管的适时性及受众的广告素养等相关问题。例如，广告监管要处理好监管与发展的辩证统一的关系，因为任何管理体制和法律体系都不是一成不变的，都要顺应社会和监管对象的发展，而不断完善和创新；不但要监管广告行为，制止广告伦理的失范，也要监测社会和行业动态，为广告行业发展提供服务。涉及到《广告法》的修订，广告管理体系的重构，广告监管职能的重新定位和广告管理意识的转变等不能回避的问题。
4.广告文明传播
广告文明传播的基础是广告市场中广告多角关系的和谐建立。广告主应该实现经济效益和社会效益的高度统一。从这个意义上讲，有理想的广告主，既是社会物质文明的创造者，也是精神文明的创造者。当广告主真正把企业的理想纳入到社会发展的宏观视野中去的时候，广告文明传播才能得以真正实现；广告媒介部门是广告信息传递活动中的最大受益者，广告主的投入的大多为媒体所得，广告媒介大多大众传媒，其社会公信力令人关注，这种身份决定着广告媒介又是广告传播活动中最大的问责者。
二、新媒体与新广告
在媒介使用上，“手机、电视和网络依次成为受众接触和使用程度最高的三种媒介”，广告主对此做出的反应是对媒介广告预算进行从新分配，新广告媒介的传播地位愈来愈得以彰显，网络广告媒介的主流化和手机功能的泛媒介化趋势凸显出来。
1.网络广告媒介的主流化
网络广告媒介在人们的媒介消费中已占有主流化地位。可从政治、文化、市场三层面来解析。
其一，政治主流化的示范作用。在十七大开幕的当天，会议新闻中心网站、人民网、新华网、中国网、央视国际等国
家重点新闻网站就对十七大进行了图文、视频直播。新浪、搜狐、网易和腾讯等商业网站也链接了大会直播页面，十七大开幕式的直播迅速攀升到各大网站访问量第一位。网络媒体在十七大报道中，印证了自己主流媒体的地位，“从报道内容的准确性与权威性角度，强化了网络在传播国家主流新闻信息上的重要地位。”
其二，文化主流化潮流。网络广告媒介在文化方面的主流化，体现为对社会文化的影响力和塑造力。“主流文化是在文化竞争中形成的，具有高度的融合力、强大传播力和广泛的认同的文化形式，它们也是在社会文化中具有主导话语权的文化。”在网络文化极具影响力和批判力的今天，网络文化已参与到主流文化的再创造中，在这个过程中网络文化融人、成长为新的主流文化，这时的网络文化就进入主流文化之列。
其三，市场主流化趋势。在宏观层面上，据DCCI互联网数据中心预计，2009年中国综合门户的广告营收规模惯性增长至63.2亿元，增长率为32.4％。2008年，新浪、搜狐、腾讯、网易四大门户广告收入占据了门户广告市场96.2％的份额，市场集中度非常高，显示了中国网络广告媒介市场的成熟。根据DCCI预测，2010年将成为网络广告市场的转折点，网络广告营收规模将达到212.5亿元，增长率约为37.6％；2011年，网络广告营收规模会达到305.2亿元，增长率进一步提升到43.6％。
2.新媒体资源的多元流动
新媒体资源的多元流动打造了广告新媒体传播平台，改变了媒体竞争格局，为广告产业的发展带来新的活力。具体来说新媒体资源的多元流动主要表现是资本、受众、广告、服务等媒介资源向网络广告媒介市场的流动。
其一，资本流动。媒介资本的流向反映了一个媒介市场的盈利能力和资本收益率。近年来，网络广告媒介市场进入有史以来的最大整合期，2007年分众传媒以2.25亿美元收购好耶网络广告公司；新浪在2008年年底对分众传媒非互联网广告业务的收购，可以看作互联网媒介走出互联网的一大进步。由此，媒介覆盖范围的进一步扩大，媒介传播矩阵的进一步丰富，为广告主提供了更为广阔的信息载体和服务手段。可以看出，近年媒介资本的大运作都在网络媒介的参与下完成。
其二，受众流动。受众规模一定程度上决定媒介的市场规模。中国互联网络信息中心(CNNIC)的报告显示，截至2009年底，中国网民规模达到3.84亿人，较2008年增长28.9％，在总人口中的比重从22.6％提升到28.9％。另据调查，受众看电视和上网的时间分别占其业余时间的64.7％和48.2％，并且由于网络广告媒介的诸多优点，越来越多的受众将通过网络媒介进行互动、沟通和消费。
其三，广告流动。受众向网络广告媒介的流动导致了广告主对广告预算的从新分配。网络广告媒体在网民数量持续快速增长的基础上，不断涌现多种媒体平台和广告联盟，促使广告形式更加丰富的同时，营销效果也呈现多样化局面。因此，越来越多的广告主认识到网络媒体的价值并开始更多尝试。来自艾瑞咨询公司的数据显示，网络媒体营销地位已经超过广播和杂志，成为第三大媒体平台。该机构还根据网络广告监测系统iAdTracker的最新数据研究发现，2008年中国网络广告媒体的品牌广告主数量达到7674个，比2007年的6035个同比增长26.省略获得2008年北京奥运会在中国大陆和澳门地区的新媒体转播权，也同时成为北京奥运会官方互联网转播机构。
3.手机功能的泛媒介化
目前，我国正式进入3G时代。由此，手机功能媒介化对高速数据业务的技术要求得以实现，手机功能的媒介化得到技术支持，6.7亿手机用户就会成为手机媒介受众。手机功能的泛媒介化，主要是指手机媒介的媒介化经营、传播的大众化、营销和广告功能开发。
其一，手机媒介的媒介化经营。2007年，我国自主研发的CMMB手机电视技术系统开始测试，测试结果表明，终端移动接收实时节目时，画面流畅、音质优美，这一测试成功为我国手机电视媒介的市场经营亮了明灯。“2009年，广电系统主导的CMMB手机电视技术系统已覆盖全国其他300多个城市，建成一个覆盖全国、面对多种移动便携接收终端的手机电视服务系统。”中国的移动通讯巨头也开始积极开拓手机媒介市场，中国移动也获得手机媒体的广告经营资格，随着网络媒介运营商的集约化发展，未来的手机媒介经营形式将会更加灵活多样。
其二，手机媒介传播的大众化。中国第25次网络发展状况统计报告显示，截至2009年12月底。手机网民规模2.33亿，占网民总体的60.8％。随着手机上网的大众化，以移动互联网为主的移动数据业务收入，在中国移动通信业务收入中的比重也越来越高，移动搜索等移动互联网业务发展迅猛。据来自中国工业和信息化部的数据显示,2008年中国移动的WAP流量达到51.7亿MB，同比增长了100％。另一方面是手机媒介参与大众传播。“在2008年北京奥运会期间，CTR市场研究对中国国民在赛事期间的全媒体接触行为进行了调查，从媒介选择来看，手机电视的收看率达到2.1％，有15％的受众选择通过手机报了解每日的战况。”。
其三，手机媒介的营销和广告功能开发。由于手机媒介的接收终端较为固定，便于广告主与目标消费者获得稳定的沟通渠道；同时，手机媒介实现了部分实名制，广告主可以锁定目标消费者；另外，手机媒介的广告主和受众采取了一对一的沟通方式，广告传播的效果监测更容易实现；在传播特点上，手机媒介的信息传播更短、更快、更符合手机媒介受众的接收习惯。这些特点使手机媒介受到市场的多方追捧。手机广告主要分为手机直投类广告(DM)和基于移动互联网的广告形式，前者如短信广告、彩信广告、小区广告、手机报等，在3G大规模商用前都是手机广告的主要形式。然而，随着30的大规模商用，像图片、文字链、视频等基于移动互联网的广告表现形式将会丰富起来，这些形式将更好的满足品牌广告主的品牌诉求，并发展成为手机广告形式的主流。
三、广告创新与产业升级
数字媒介技术推动下的媒介融合，打破了中国广告的生态。为广告产业升级提供了难得的契机。由此，广告创新与产业升级的推进成为中国广告学术研究的又一主流语境。
1.创新广告创意
传统媒介时代是“打断式”的传播时代，广告主在有限的传播渠道内总是打断受众的媒介接触，广告受众也是被动的接受信息。在此媒介环境下，目标受众对广告信息具有逃避的接受心理，为实现广告传播目标，几乎传统的广告创意原则都须包含“独特性”、“原创性”、“震撼性”等这些核心要素，
以期实现在广告表现上引起受众的“共鸣”，吸引受众对产品或品牌的关注。然而，“数字媒介中的广告不像电视上商业广告，也许不会突然打扰或耽误读者与受众的观看。”数字媒介赋予受众对信息的主动权，使受众具有强大的信息选择和逃避能力，受众有能力回避广告信息的干扰。广告创意要追随受众目光和心理需求的转移而改变广告表现方式，以适应数字媒介环境带来的变迁。通过受众喜欢的内容，或者让他们参与进来，则更能激发受众对品牌认知的兴趣。为此，数字媒介时代必须创新广告创意。具体来说有以下几方面的表现。
其一，可体验性成为进行广告创意的指导原则，创造性的提供品牌体验是品牌传播的有效策略。
其二，可搜索性成为广告创意的基本要求。从某种程度上来说，“搜索技术的不断进步，让曾经作为大众传播时代广告形态支撑的传者和受者信息不对称的广告形态向信息对称的方向不断进发，深刻地改变了广告活动的本质。”也使信息到达的准确性大大提高。
其三，可参与性在广告创意过程中得以完美执行。广告创意的可参与性迎合了数字媒介时代受众的多种心理和媒介接触习惯，能够有效实现广告传播的目标。
其四，可标签性成为广告创意面对的又一重要问题。可标签性作为广告创意的原则，它一方面要实现对受众的分化与区别；另一方面还要对受众进行粘合与重聚，这是数字媒介和受众的破碎与重聚特征使然。
2.创新广告媒介创意
“广告媒介创意的核心就是要使创意成为广告媒介经营和广告媒介选择的核心”，也就是增强广告媒介经营和广告媒介选择的创新力。主要表现在以下几个方面。
其一，广告媒介经营创意。中国广告媒介的竞争态势已由“跑马圈地”式的扩张粗放增长转向“精耕细作”式的存量集约发展。今天，数字媒介时代已成为现实，无论传统媒介还是数字媒介都要以创意为核心，增强广告媒介经营的竞争力和创新力。
对传统媒介而言，首先是要加快自身的数字化进程，努力挖掘数字媒介技术对提升传统媒介竞争力的价值，实现传统媒介的数字化改造。其次是抢夺数字媒介的经营权，像手机电视、付费频道这些数字新媒体的经营对各媒介组织来讲都是新领域，所以传统媒介要争取拿到其经营牌照，以抢占数字媒介经营的先机。再则是加强媒介内容资源的管理意识，内容资源是传统媒介的重要财富，利用数字媒介内容缺乏带来的商机，将这些内容进行售卖、共享、租赁是提升广告媒介经营创新力的一个要点；对数字媒介而言，首先是加快对传统媒介内容的融合，内容资源的短缺是制约数字媒介发展的一大瓶颈，解决这一问题的关键是实现对传统媒介的有效融合。其次是深化数字媒介的优势，互动传播和精准传播是数字媒介的最大优势，数字媒介的经营要将这两点作为提升竞争力的基点。再则是增进数字媒介经营模式、赢利模式、广告模式的探索，数字媒介由概念向现实的演进需要具有可操作性经营模式、赢利模式、广告模式的支撑，推进这些模式的实践和完善，才能从根本上增强数字媒介的竞争力。
其二，广告主媒介创意。在数字媒介时代，对广告主来讲，广告媒介创意主要有三方面。首先是受众中心制。在数字媒介环境中，受众的主动性要求广告传播要将广告目标和受众相统一。其次是网络媒介中心制。数字媒介环境下，对传统广告媒体起补充作用的网络媒介，成长为具有战略性的互动媒介，在媒介选择中，网络媒介成为必不可少的战略性选择。再次是注重网络媒介舆论。随着数字媒介技术支持下的博客、BB8、论坛等网络媒介形式的崛起，在此媒介上形成的媒介舆论愈来愈影响着广告主营销的成败。对商业媒介舆论的主动引导，成为今天倍受人们关注的口碑营销。
3.广告产业升级的实现
我国广告产业近三十年的高速发展，是粗放式的发展，是在外力推动下获得的发展。这种发展使中国广告产业的国际竞争力不强，产业的辐射性和带动性不强，产业的创造性和创新力不足，无法满足我国经济和社会在未来的发展要求。因此，要实现中国广告产业的持续和谐发展，必须实现广告产业的优化升级，中国广告产业优化升级的路径有以下方面。
其一，引导有实力、有特色、有思路的广告和媒介企业实现集团经营，搭建本土广告企业参与国际竞争的平台是广告产业优化升级的一个路径。
其二，从中国独特的经济市场环境、文化环境、媒介环境出发，关注中国广告市场的特殊性，用中国的模式来解决中国广告产业问题。
一、时间安排和整治步骤
专项整治时间从年月至月。共分四个阶段：
（一）宣传动员和自查自纠阶段（年月15－31日）。利用各种形式在全市范围内传达贯彻医疗、药品广告专项整治工作会议精神，对当前我市医疗、药品广告存在的突出问题进行认真剖析。同时，各有关单位对的医疗、药品广告进行自查自纠。
（二）集中整治阶段（年月1日—月30日）。对我市相关媒体、刊物上的医疗、药品广告进行检查，对检查中发现的问题进行集中整治。
（三）建章立制阶段（年月1－15日）。针对整治中发现的问题，有关职能部门、有关单位要建立和完善对医疗、药品广告的监督管理制度和工作机制。
（四）总结阶段（年月16－31日）。有关职能部门对整治情况进行全面总结，并将整治工作总结上报市医疗、药品广告专项整治领导小组办公室。
二、重点整治内容和广告要求
（一）重点整治内容
此次专项整治工作的重点是，严厉打击在医疗、药品广告中欺骗和误导消费者的虚假违法广告。重点查处下列行为：
1．以新闻报道形式的医疗、药品广告。一是在广告版面不标明“广告”标记，而使用“专版”、“专题”、“企业形象”等非广告标记；二是以通讯、评论、消息、人物专访、专家访谈、纪实报道、报告文学、专家咨询、科普宣传等形式广告；三是在新闻报道中标明企业、事业单位的详细地址、邮政编码、电话号码和电子信箱等。
2．在医疗、药品广告中使用消费者、患者、专家的名义和形象作证明，尤其是社会公众人物在医疗、药品广告中以消费者、患者、专家的身份，向群众介绍、推荐商品服务或商品服务的优点、特点、性能和效果等。
3．医疗广告中治疗性病、牛皮癣（银屑病）、艾滋病、癌症（恶性肿瘤）、癫痫、乙型肝炎、白癜风和红斑狼疮等的广告，保证或变相保证治愈股骨头坏死、障碍和不孕不育等各种疑难疾病。
4．药品广告夸大功能疗效，主要是在广告中对药品的适应症或功能主治、治疗效果进行夸大宣传或作出承诺；广告中含有药品说明书以外的学术理论、观点等内容；药品广告内容是否以食品药品监督管理部门核准的产品说明书和广告审查批文为标准，有无任意增加或更改宣传内容；药品广告含有“根治”、“铲除”、“攻克”等不科学地表示功效的断言或保证。
5．处方药违反规定在大众媒体广告和医疗机构制剂违法广告；治疗障碍等禁止的药品广告。
6．未取得有效的广告审查文件，篡改广告审查文件或使用过期、失效、撤销的广告审查文件医疗、药品广告。
（二）广告要求
1．医疗广告。未取得或使用过期失效的《医疗广告证明》的医疗机构或单位不得医疗广告；医疗广告内容仅限于《医疗广告证明》中批准的医疗机构名称、诊疗科目、诊疗方法、从业医师姓名及技术职称、诊疗地点、诊疗时间以及联系方式等，不得篡改广告内容；《医疗广告证明》文号必须与医疗广告内容同时。
2．药品广告。未取得有效的药品广告审查批准文号、未经市食品药品监督管理部门备案的药品广告，不得；广告内容必须以国家和省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门批准的说明书为依据，以食品药品监督管理部门核准的广告审查批文为标准，不得任意增加或更改宣传内容；处方药及国家禁止广告的药品不得在大众媒体广告；药品广告审查批准文号必须与药品广告内容同时。
3．医疗、药品广告的广告经营单位名称、联系方式应与广告内容同时。
三、组织保障和职责分工
（一）组织领导。为加强对医疗、药品广告专项整治工作的组织和领导，成立由市委常委、宣传部长何事忠和市政府副市长谢小军任组长，有关职能部门负责人为成员的市医疗、药品广告专项整治工作领导小组，负责全市的整治工作。领导小组办公室设在市工商局。
各区县（自治县、市）要在当地党委、政府的领导下，成立相应的组织机构，将专项整治工作列入当地整顿和规范市场经济秩序的总体工作，并结合实际，制订具体的整治工作实施方案。
（二）职责分工
1．市委宣传部负责新闻媒体的监督，市新闻出版局在职责范围内加强对报刊广告的监管，对虚假违法广告情节严重的新闻媒体及其负责人，按照有关规定予以处理。
2．市文化局、市广电局要按照国家广电总局的要求加强对电视台和广播电台广告的日常管理。要利用监测台的优势条件，开展对医疗、药品广告的监测，并做好案件的移送工作。同时要做好违法广告监测数据与工商行政管理等部门的共享，整合职能，形成监管合力。
3．市卫生局负责对医疗机构的监管。在彻底清除“院中院”和承包科室的同时，做好医疗、药品广告的出证工作，对虚假广告的医疗机构和经销单位依法吊销其《医疗广告证明》、《食品广告证明》，并通报同级工商行政管理机关。要加大对利用广告虚假宣传坑害患者的医疗机构的整治力度，对违法情节严重的医疗机构要依法吊销其《医疗机构执业许可证》。
4．市食品药品监管局负责对药品、医疗器械广告的审查和监测工作。对严重违法的药品、医疗器械广告主，撤销其广告审查批准文件，并通报同级工商行政管理机关。
5．市工商局要加强对医疗、药品广告的监测工作，依据监测结果，采取行政强制措施，及时制止违法广告的。采取日常监测、集中监测和抽查监测相结合的监测方式，集中监测和抽查监测至少每季度一次。要对医疗、药品虚假违法广告进行全面排查，并根据广告监测结果及时向社会警示公告。
四、建立医疗、药品广告长效监管机制
对医疗、药品广告的监管要实行专项整治与日常监管相结合，逐步建立起以广告监测为基础，以案件查处为手段，以信用建设为平台，以行业自律为支持，以责任追究为保障的监管制度，达到长效监管、标本兼治、重在治本的目标。
（一）推行医疗、药品广告前备案制度。按照《医药、保健食品广告备查须知》的要求，对关系人民群众身体健康和生命安全的医疗、药品广告前的样稿进行备案。各级工商行政管理机关要切实履行职责，督促广告经营单位、广告单位把好广告审查关；对未经工商行政管理机关备案的医疗、药品广告，不得予以。
（二）完善广告监测制度，强化对广告内容的监管。重点监测关系人民群众身体健康和生命安全的医疗、药品广告。要更新监测设备，拓展监测范围，把电视、广播纳入监测范围。监测发现的典型虚假违法广告，在第一时间予以暂停或停止。
（三）强化案件查处制度，实施对广告活动的监管。对监测和社会监督发现的以及人民群众投诉举报的虚假违法广告案件，要及时立案查处，发现一个，查处一个。
（四）建立媒体广告信用自律制度。倡议成立新闻媒体、广告经营单位诚信联盟，签订诚信公约，共同恪守职业道德，把握广告宣传导向，维护公平竞争秩序。
（五）坚持和完善广告审查员制度。广告经营单位应将“广告审查员一票否决制”落到实处，切实履行广告审查员的责任，严把医疗、药品广告前的审查关。
（六）建立违法广告公示制度和广告活动主体的信用监管制度。聘请部分人大代表、政协委员、专家学者对新闻媒体的广告进行社会监督。对广告监测和社会监督发现的以及广告监管部门查处的情节严重、性质恶劣的虚假违法广告，定期通过企业信用网予以公示。同时按照企业信用分类监管要求，对虚假违法广告的广告主、广告经营单位、广告单位视违法情况分别纳入警示企业、失信企业、严重失信企业进行信用分类监管和重点监管。对虚假广告的有关单位要严格按照广告管理法律法规的要求，责令其在相同版面（时段）进行公开更正，消除虚假广告的影响。
论文摘要:由于网络广告具有不同于传统广告的特性，是否应由广告法进行调整，在国内尚找不到法律依据，加上多种因素的制约，网络广告法律问题纷纷出现。为了对网络广告进行全方位的规制，在对网络广告进行研究的基拙上，提出如下完善网络广告法律规制的制度设想。
1拓宽广户告法的适用范围
1.1以司法解释扩大广告法的适用范围。网络广告管理的根本手段是法律手段，要用法律手段对广告进于剥周整，其前提是将网络广告纳人广告法的调整范围。在我国《广告法冲喊性较高，但仅调整商业广告。幻‘告管理条例》比较全面，但没有明确广告的含义。《中华人民共和国训算机信息网络国际互联网管理暂行规定》及《实施办法》以及其后相继制定和颁行的一些部门规章，为计算机网络管理捌共了一些法祠址的依据。但是，“法无禁止不为罪”、“法无禁止不为错”，这些规定都没有对网络广告进行规定，造成了“网络广告的、制作、审查监督和管理手段缺乏可操作的规章告法第2条明确规起广告，是指商品经营者或者服务提供者承担费用，通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者所贺男毛的服务的商业广告。
1.2确立网络广告市场准人制度。制定全国统一实施的《网络广告管理条例》，确立网络广告经营者的市场准人制度。只有领取犷告经营许可证》才能从事网络广告业务。在我国，现在还没有全国性的立法。从地方性法规来看，引匕京市网络广告管理创7办法》对此作了规范。第5条规定，”经营性互联网信息服务提供者为他人设计、制作、网络广告的应当那匕京市工商行政管理局申请办理广告经营登记，取得犷告经营许可证》后到原注册登记机关办理企业法人经营范围的变更登记。但其规定不细、效力等级也低、适用范围较小，影响不大。
2保障网络服务中介机构的健康发展
21谨慎认定网络广告服务中介的责任。ISP(互联网接人服务商),ICP(互联网内6f务商)是网给运行与管理的重要环节，离开了ISP,ICP，政府就无法对网络实施有效的管理，因此在加强制定网络广告法规的同时，也应注重保障ISP,ICP等网络服务中介的健康发展。从事电子商务的网站有两种主要类型，一类是网站自身进行网上销售或者贺拱服务，成为交易的一方主体，比如网上商城;一类是网站(网络服务商)提供综合性或者行业性的虚拟交易空间，会员或者客户通过其进行交易，这种网站一般被称为交易平台，比如易趣网、阿里巴巴等。前一种情况下，网站相当于传统的卖家，其承担的义务在传统法律框架下基本能够解决。
2.2合理使用避歹滩规则。国际公认的遗歹幼巷规则是指对提供信息定位服务的ISP,包括搜索引擎服务商，可以在特定条件下使用避风港，不承担侵权责任。使用避乒赚巷规则，必须区分以下两类性质的行为:第一类性质的行为是指普通搜索，获得服务商随机产生的搜索结果的行为。比如，在Google或百度首页的搜索框内输入一个关键词，搜索引擎依据自身所依赖的搜索技术，搜出很多网站或者有链接的文件。第二类性质的行为是指除了普通搜索模式外，对系统自动搜出的链接人为地加以组合、归类、排列和系统化。比如设置流行歌手列表或流行歌曲排行榜，用户可以轻而易举断百过这种绍重高度组合、归类、抖杯和系统化的栏目，找到心仪的歌手及其歌曲。
3确定网犷告司法管辖权
网络广告的监督管理是全世夕耗共同面临的课题。按传统的法律理论，管辖权主要是指一国的刑事管辖权，刑事管辖权原则有属地管辖、属人管辖、保护管辖和普遍管辖等四大类月酬究的司法管辖理论是以地域、当事人的国籍或当事人的意志为基础的。我国民事公法第29条对傲形毅件的管辖是这么规定的，“因侵权行为提起的诉讼，由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。城且是在网络广告的侵权行为中，由于侵权人的身份往由佳以确定，因此对侵权人管辖的确认仍然比较困难。
网络广告案件司法管辖权确定的难点。网络的跨地域性使得传统管辖权获得的基本联结点变得难以确认。属地原则是传统的管辖理论的最基本联结点，犯罪地是指行为的发生地和结果的发生地。在涉及网络犯罪中确佳度加大，关于叨隧些地点可以认为是行为地、犯罪地，成为最大的争论点。对于操作计算机的地点，可以认为是行为的地点。对于网络数据的传输所通过、到达的节点(中途经过的路游器和目标计算机)和数据放在网络上由他人自由下载的浏览数据网页地等地点，可否认为是犯罪地点还有争论。保护原则，在网络中也变得不好确定。网络的任何行为都有全球性，保护原则是否可以针对所有这些行为还有待考虑。网络行为的全球性使得针对网络的犯罪大多数都是对于全球的侵害(例如计算机病毒)，作为对于全球都有重大影响的犯罪是否可以适用普遍管辖，各国现在还没有达成一致的协议。在审判管辖中，犯罪地同样是最重要的因素，由于犯罪地的不确定性，也会带来管辖上的不便。
4强化网络广告的执法监管
在我国，网络广.告的监管已经实现“管理从无序状态趋于有序的状态，，，国家工商局正积极探索互联网广告新的有效监管方式。从现在来看，加强网络广告的监管应从如下方面着手:
4.1监管要以不期皮为本。网络广告的新技术特征决定了监管要以高新科技为手段。在美国，采用第三方服务器的方式进行监管，服务器软件除了可以桂硒!到浏览率外，还可以检违反国家规定的广告，如烟草、色情或暴力等，一个服务器一天可以处理三千多个网站。北京市工商局就利用OCR技术实现了对虚偷告的监测。在该系统中建有常见违反规定的字词库，比如虚假广告中常见的“第一.，“专家”等词语都被收录到数据库中。:
4.2规范网络监管机构。虚假网络广告之所以能蒙骗消费者，一是消费者贪利的心理，另一方面是监控不到位。因此，要有蜘也防止虚偷告的侵害，就必须建立起安全可靠的网络交易制度，做到规则键全，交易有序，把真实广告同虚假广告真正区来。政府可以建立网上监颇(系统，将网络广告的审查标准公布;培网络服务商和网络广告公司的专职审查员。在不增加政府负担的情况下，可以赋予ISP一定的监管职责，负担起网络广告的监管责任。这样做，既不会增加政府的机构设置和财政支出，又可以使网络广告业健康有序地发展。
5行业自律和网络用户自我保护机制的建立
关键词 违法医疗广告 原因 对策
中图分类号G206 文献标识码A
医疗广告是指利用各种媒介或者形式直接或间接介绍医疗机构或医疗服务的广告。医疗广告不同于一般的商业广告，它的专业技术性非常强，而且涉及到人民的生命健康。因此，医疗广告一直是广告监督管理部门的监管重点，从1993年《医疗广告管理办法》颁布实施以来，不断进行补充、修正，并集中开展专项整治活动，虽然也曾取得过明显的成效，但违法医疗广告仍然充斥各种传媒，成为广告市场的一大顽疾。
就目前情况来看；医疗广告的违法问题主要体现在四个方面：第一，宣传医疗机构的治愈率、有效率等治疗效果，或宣称保证治愈。第二，利用专家、患者形象作证明。第三，使用军队和武警部队的名义广告。第四，以新闻形式医疗广告。此外，还有利用电视短剧等带有故事情节的节目播发医疗广告。
一、违法医疗广告的成因
违法医疗广告屡禁不绝，究其原因，主要在以下几个方面：
1 广告法律法规不够健全，违法成本太低
改革开放30年来，广告业也走上了法治轨道，形成了以宪法为基本大法、以广告法为核心、以各种行政法规和部门规章为框架的广告法律体系。但我们也清楚地认识到，还存在着不少漏洞和许多不足，以1994年的《广告法》为例，它已经远远落后于形势。首先，从《广告法》的性质和地位看，它应当是我国广告业的部门法。但从实际的功能和定位看，主要是国家对广告业和广告活动的监督管理，因而应该是行政管理法或行政行为法。如果后者成立的话，又缺少了国家对广告业发展的基本方针、政策的陈述以及对广告活动主体权利的规定等内容。其次，《广告法》调整的范围仅限于商业广告，对非商业广告不加调整。而后者对社会发展和广告业自身的发展显得越来越重要。再次，对广告活动的规范、广告标准的规范需要进一步具体。如对网络广告、媒介购买、比较广告、误导广告、广告协会、广告出证机构、市场调查机构等等规范。最后，对虚假广告的认定和法律责任需进一步明确。如强化司法程序，加大处罚力度。又如1993年的《医疗广告管理办法》为例，对医疗广告的程序、内容和形式的规定都不够严格。对违法者法律责任的规定也相对较轻。正因为这样，医疗广告市场的各个主体，在物质利益的驱动下，纷纷炮制出一些违法、违规的医疗广告。
2 广告监管机制不够完善，监管力度不大
一方面，现在对广告的监管涉及部门太多，又没有相关的法律规范它们各自的权利和义务，造成一些监管部门、执法部门的随意性、任意性太大。另一方面，这些监管部门配合不够，不能形成监管合力。如对医疗广告的监管就包括工商、卫生行政部门，甚至公安、司法行政部门以及消费者委员会、社会公众和新闻舆论的共同监督。总而言之，缺乏医疗广告综合治理的长效监管机制，导致对违法医疗广告的监管难以到位，从而使违法者出现侥幸心理。
3 广告行业自律不够严格，自我约束能力不强
广告行业自律是指广告主、广告经营者和广告者以行业内部普遍认可的制度、准则等成文、不成文的规范为标准，对自身广告活动进行约束和管理，使广告活动符合国家法律法规、职业道德和社会公德的要求。总体而言，我国广告行业的自律水平不高，尽管有各种自律规条，但执行并不理想，对广告市场主体的约束力不强。当今中国社会正处在变革的历史转型期，在社会机制运行过程中，某些层面可能会呈现短暂失序状态，原有的与自然经济或产品经济相适应的道德秩序受到严重的冲击，而新的与市场经济相适应的道德秩序尚未形成，此环境给人们的社会意识造成某些失衡与扭曲，如民众心理暂时形成了某种“失真”的价值尺度。医疗广告失范是社会失范的缩影，当某些社会层面滑入唯“利益”是重的轨道，那么所有难以即刻兑换成现金的美好事物就可能遭到冷遇，在“注意力经济”时代，为了获得受众的青睐，广告主、广告经营者和广告者不惜自降格调，仅仅满足于无害的道德“底线”，失范行为的出现也就在所难免了。
4 广告受众知识面不够宽，识别能力不强
虚假违法医疗广告之所以存在，一个重要的原因就是有人上当受骗。医疗机构违法医疗广告的目的是想增加就诊人数，提高医疗收入，如果不能达其目的，它就不会刊播这类广告。事实上，病急乱投医的受众，总是对这些违法医疗广告抱一线希望，加上他们相关法律知识的缺乏，在上当后依然保持沉默，这就使违法医疗广告继续盛行。
二、治理违法医疗广告的对策
1 完善广告立法，加大执法力度
一方面，要完善医疗广告监管的立法工作。自1993年《医疗广告管理办法》实施以来，国家相关部门一直在修改完善该办法。2007年1月1日，最新修改的《医疗广告管理办法》正式实施，相较老的办法，新的管理办法在四个方面加以了完善：一是严格规定了广告的程序。医疗机构医疗广告必须经过卫生行政主管部门对医疗广告进行成品审查。医疗广告经过审查以后，不许再改动，要按审查后的样本来。二是严格规范了医疗广告的内容。在新修订的《医疗广告管理办法》中，从医疗广告仅限于出现的内容和不得含有的情形两个方面对医疗广告内容进行了限制。仅能出现的内容包括医疗机构的名称、地址、类别、接诊时间、联系电话等等。不能出现的情形比如说诊疗方法、疾病名称等等。三是严格限制医疗广告的形式。对于报纸大量出现的报告文学、新闻故事等等，都属于以新闻形式医疗广告，在新办法中都是禁止的。新的《医疗广告管理办法》特别强调了不得以医疗咨询类栏目或者节目或者变相医疗广告。四是加大违法者的法律责任。对违法广告的者，工商行政管理部门可以依法取消它的广告经营资格。卫生行政管理部门对严重违法医疗广告的医疗机构也可以进行相应的处罚。当然，医疗广告的监管立法工作远远没有结束，还需要我们在实践中不断加以完善。
另一方面，要加大执法力度，坚持不懈地严厉查处各类违法医疗广告案件。首先要集中力量查办一批虚假违法医疗广告案件，对违法医疗广告始终保持高压姿态。其次要加大医疗广告监测和违法医疗广告公告力度，惩治违法广告行为。各地要加强广告监测工作，建立预警机制，对本地区重点媒体加强日常监测，及时发现和掌握违法医疗广告的苗头和重点区域，增强整治工作的主动性。要及时向社会违法医疗广告警示，集中曝光一批典型违法医疗广告，提高消费者防范和识别虚假违法医疗广告的能力。最后要经常性地开展医疗广告执法检查，保证违法医疗广告不反弹。
2 理顺监管机制，实施动态监管
一方面，要加强综合治理，建立防范虚假违法医疗广告的长效机制。首先，要加强部门间的协调配合，充分发挥党
委宣传、工商管理、监察、纠风办、广播影视、新闻出版、卫生、中医药管理等部门的职能作用。其次，要把惩治违法与树立诚信并举，在打击虚假违法医疗广告的同时，广泛宣传医疗广告管理法律、法规知识，在日常监管中积极运用行政指导手段，规范广告行为。再次，要继续落实完善各项监管制度，进一步落实违法医疗广告的新闻媒体单位领导责任追究制度，建立违法医疗广告联合公告制度，完善医疗广告市场信用监管制度，健全医疗广告活动主体退出广告市场机制，以及广告审查员制度、广告活动主体评选评优违法广告一票否决制等制度，逐步实现对医疗广告规范化、制度化的长效监管。
另一方面，要强化标本兼治的措施，实施医疗广告市场全过程、全方位的动态监管。首先，要强化对医疗机构广告行为的监管，从源头上治理虚假违法医疗广告，对屡次虚假违法广告的医疗机构要依法停止其广告，根据具体情节，采取警示、加大日常巡查、分类监管等措施，同时积极协助卫生、中医药行政管理等部门加强行业管理，从源头上治理虚假违法广告。其次，要强化对广告经营者的监管，规范医疗广告设计、制作和行为，要督促广告经营者健全和落实广告管理制度，依法经营，自觉遵守法律、法规规定，拒绝设计制作和虚假违法医疗广告。对设计、制作和虚假违法医疗广告的广告经营者。要严厉查处，直至清除出广告市场。再次，要强化对广告媒介单位的监管，构筑防范虚假违法医疗广告的最后一道防线，对违法医疗广告问题严重的广告媒介单位，要依法停止或限制其广告资格。或责令其停业整顿。要加强对利用广播、电视健康专题栏(节)目医疗广告内容的监管，凡含有广告内容的此类栏(节)目，要求明示“本栏(节)目中含有广告内容”的忠告语，否则依法予以惩处。
3 提升道德水准，加强行业自律
一方面，要提高全民、特别是广告主体的道德水平，自觉遵守广告道德规范。广告职业道德内涵十分丰富，即包括广告人的职业理想、职业态度和职业责任，也包括广告人的职业技能、职业操行、职业良心和职业荣誉等，广告职业道德是沟通广告职业行为和社会公德的桥梁和纽带，是我们必须大力弘扬的职业精神。医疗广告的，既需要法律规范的约束，也需要道德规范的调整。广告道德是以广告行为活动“应当怎样”为尺度，通过衡量和评价广告活动的现状，力图使“现状”符合于“应当”。从调节方式上看，广告道德的调节作用是通过诉诸舆论褒贬、沟通疏导、教育感化等方式得以实现的，尤为重要的是唤起广告从业人员的知耻心、敬业精神、积极主动性和社会责任感，从而促使他们的职业行为从“现有”向“应有”转化，自觉做到医疗广告的真实、合法。
另一方面，要完善广告行业自律。在完善的市场经济条件下，广告主、广告经营者和广告者在各个市场中的经营行为，政府不宜进行过多、过细的干预，重要的是强化行业自律的作用。广告行业自律是规范广告经营行为的重要环节，有着政府行政监管所不可代替的作用。广告行业自律必须是多方面、全方位的，即必须由广告主、广告经营者、广告者等多方面共同配合，包括成立自律组织、订立自律条款、成立广告中介服务机构，如报刊发行量审计机构及广播电视的收听率和收视率等调查机构等。
