基本情况
（一）海南农垦海云胶鞋厂隶属于海南省农垦总局，创建于1986年2月，是一个以生产各类全胶雨鞋为主要产品的国有工业企业，总投资46.50万元，设备年生产能力为150万双全胶雨鞋，工厂占地面积41763.6l平方米，位于海口市金岭路，工厂现有职工628人，在职职工611人，离退休人员17人。
该厂自创建以来，一直生产全胶雨鞋，产品单一，技术含量低，且产品生产属于手工密集型生产，企业人员多，设备老化，原材料价格上涨，使生产成本连年上升，产品竞争能力差，导致产品大量积压，贷款回收困难。1996年末库存产品23.9万元，占用资金377万元。应收帐款496.3万元。多年来资金沉淀严重，生产流动资金严重短缺。使工厂非但无法维持正常的生产经营，更谈不上开发新产品，工厂长期处于停产半停产状态。95、96两年，累积亏损额达635.70万元。该厂负债总额为2123.50万元，资产负债为104％，严重资不抵债，无力清偿到期债务。生产难以为继。
（二）海南南宝微电子公司原称“海南南方微电子联合实业有限公司”，是于1988年5月由海南省电子工业总公司与贵州4433厂共同投资成立的小型国有企业，主要从事集成电路后工序封装，兼营电子元器件。1992年4月投产，由于生产设备配套不齐，经常管理不善，造成产品无竞争力，效益差，长期处于负债经营的困境。1994年8月，贵州4433厂因无资金投入而自动退出联合，公司成为海南省电子工业总公司独家投资公司，更名为“南方微电子公司”。1996年初，公司已陷入非常困难的境地。甚至连工资也难以发放。1996年4月，公司更名为“南宝微电子公司”，但公司已是积重难返，无法彻底摆脱困难，1996年9月公司全面停产。有在职职工20人。据1996年12月统计，该公司资产总额为1265万元，负债总额为2250万元，资不抵债985万元，累计亏损1166万元。已无力支付到期债务，严重资不抵债。
审理及经验
由于这二宗国有企业破产案件的审理有关部门要求的时间很紧，同时案件的审理任务重，难度大。针对上述情况，我院从以下几个方面着手工作：
1、依法采取一系列措施，保证破产清算工作得以顺利进行。我院受理这两宗企业破产案件申请后，依法组成合议庭，对这两家的破产申请进行了认真审查，认为这两家企业的破产申请符合破产条件的规定，为此，于8月26日裁定受理这两家企业的破产申请并宣告这两家企业进入破产还债程序。同时及时的向破产企业发出移交财产、文件、帐册和不得自行处理债权债务的通知，指定了留守人员，向有关银行发出了停止支付存款的通知，向已知债权人发出了申报债权通知，并于8月28日在《海南日报》、《人民法院报》公告通知未知债权人在两个月内申报债权及召开第一次债权人会议的时间；向债务人发出催收债款的通知；刻制了清算组公章。
2、注重关键，组织精干的清算小组，促使破产案件顺利及时审结。《企业破产法》（试行）第；4条规定：人民法院应自宣告企业破产之日起15日内成立清算组，接管破产企业。清算组负责破产财产的保管、清理、估价、处理和分配，清算组可以依法进行必要的民事活动。故清算组是企业被裁定宣告破产后依法对破产企业进行管理、清算的法定组织。清算组的工作是否得力，直接关系到案件的及时审结。我院于8月26日宣告海云胶鞋厂、南宝微电子公司进入破产还债程序后，迅速向有关单位发出指定清算组成员的函，着手组建清算组。关于海云胶鞋厂破产一案，经过讨论成立了由省农垦总局工业处、省工业厅、省财税厅、省人民银行、省国资局、省农垦总局体改办、省农垦社会保障局7家单位9位同志组成的清算小组。南宝微电子公司破产案，经讨论成立了以省工业厅、南宝微电子公司、省审计厅、省人民银行、省财税厅、省国资局、省电子工业总公司、省职工介绍服务中心6家单位7位同志组成的清算小组。合议庭还组织清算组成员学习有关法律法规，将有关破产的法律法规印发人手一份，使他们了解审理破产案件的一般程序，明确清算组的主要职责。9月9日，清算组正式进厂接管了破产企业并开始工作。合议庭根据清算组成员的特长进行了分工，海云胶鞋厂破产案清算组分3个小组，一是职工安置组，二是资产清算组，三是追债组，分头负责，又互相协作。南宝微电子公司破产清算组分成两个组，一是人员安置组，二是资产评估组。这样就使清算组成员在工作中既有主动性又有责任感，各负其责。如何组织指导清算组工作，充分发挥清算组的作用？我院的经验是：一是选择审理案件中可能涉及有关事项的单位人员参加，如人事劳动部门，审计部门、工商、银行等部门，这样有利于问题的解决。二是注意尽可能把清算组人员选得精干点。三是注意及时向省政府介绍清算组的地位和作用，得到政府的支持。四是根据案件审理情况，逐步让清算组成员提前介入工作。五是注意合议庭与清算组加强联系，并定期开会，互相沟通情况，给清算组工作以及时指导，使工作互相协调，取得主动。清算组经过近两个月的努力工作，编制了破产财产明细表，清算了债权债务，提交会计师事务所评估了破产财产，编制了破产财产分配方案和职工安置方案。由于清算组卓有成效的工作，保证了我院在时间紧、任务重的情况下，超常规地顺利审结了这两起破产案。
3、查清破产企业的债权债务，争取时间开好债权人会议。我院受理这两起破产案件后立即通知已知债权人，并发出公告告知未知债权人，此后债权人纷纷申报债权。海云胶鞋厂破产案件中申请债权的有6家：（1）农业银行海口分行本息合计9121742.94元；（2）建行海南分行本息合计1285895.47元，（3）省农垦社会保障局：拖欠职工养老保险基金共计1188090.44元；（4）省农垦总局308475.46元；（5）省农垦橡胶厂40694.21元；（6）海口市污水处理公司排水收费所2158.08元。南宝微电子公司破产案中共欠佳务27笔，合计2537.53万元，申报债权的有6家：（1）212商银行海口市分行，本息16307550元，（2）建行金盘支行本息3186435元；（3）建行省分行本息合计848196.18元；（4）省电子工业总公司合计2479950.24元；（5）厦门市鑫河机电科技开发公司6085.05元；（6）厦门永红电子公司13504.40元。
法院还向已知债务人发出催收债款通知，经清算小组核查，海云胶鞋厂的债权总额614万元，其中（1）应收帐款496.30万元；（2）其他应收款117.70万元。债务人共84家，遍及广东、广西、湖南、海南4个省的各大小城市。南宝微电子公司的债权有15笔，合计409.67万元。主要是应收帐款、预付帐款和其它应收款。其中该公司原总经理王宗仁挂帐397.22万元。由于其本人已失踪多年，此笔企业债权较难追回。破产案时间紧，清算组活动经费紧缺，无法按原预定计划，派清算组成员去追债，所以法院除向有关债务人发出还债通知外，已将债权列入破产财产公开进行了拍卖。
摸清两企业的债权债务后，法院于11月19日召开了债权人座谈会。会议听取了清算组关于企业破产清算情况的工作报告，清算组介绍了破产企业债权债务情况、破产财产的变现及破产费用的支付、职工安置等情况。当得知破产财产变现后不足以支付破产费用和职工安置费用，债权清偿率为零时，债权人对此表示理解，支持国家企业改革计划。由于破产案件提前终结，且破产财产已不足支付破产费用，故法院公告取消原定于12月8日的债权人会议。
4、抓住重点，公开拍卖企业破产财产，最大限度实现破产财产的变现，以取得最好的社会经济效果，增加透明度。依法处理破产企业的财产，最大限度地实现破产财产的变现是破产案件的难点。破产财产能否按期顺利拍卖成交，是大家共同关心的问题。为了做好拍卖工作，合议庭召集清算组共同商讨对策。要多方宣传并对拍卖事项在《海南日报》上提前一周作广告。经过积极努力，两破产企业财产分别于11月17日、11月18日上午顺利拍卖成交。海云胶鞋厂被海南省农垦工业总公司以600万元的价格整体买走，南宝微电子公司被省电子塑料配件厂以50万元的价格买走。顺利实现了破产财产的变现。
5、努力做好职工思想工作，安排好职工生活，创造及时审结案件的良好环境。妥善安排破产企业的职工生活，不仅关系到社会的安定团结，亦关系到破产案件的能否及时审结的问题。海云胶鞋厂有职工628人，退休17人外，在职611人。稳定职工情绪，使其正确对待企业破产是该案的难点。该案刚诉到法院时，职工抵触情绪大，思想不稳定，纷纷写信、打电话，甚至直接找到法院和清算组要求解决危重病人、住院病号的医疗费，职工的拖欠工资等，一大堆问题摆在法院面前。当时，自来水公司、供电公司听到该厂被宣告破产还债，也停水停电。职工纷纷向法院反映，说如不解决，无法正常生活，要集体上访，要上街游行。合议庭、清算组对此极为重视，立即向省高院、省企业兼并破产和职工再就业协调小组反映情况，省高院、省企业兼并小组向省政府主管部门反映，联合召集自来水公司、供电公司协调，并联合发出通知：破产企业进入破产还债程序前所欠水电费作为破产债权和其他债权一道受偿；企业破产公告后所发生的水电费列入清算费用，从破产财产变现中优先支付。水电公司恢复了供水供电，一场一触即发的集体上访、闹事被制止了。同时，合议庭还与协调清算组及省农垦总局协商，拨了一部分款项解决危重病号、住院病人的医疗费、生活极其困难的职工的生活费。合议庭还经常同清算组交换意见，把做好职工思想工作、稳定职工情绪，做好国家对国有企业进行改组的政策宣传作为清算组的一项重要工作来抓。这些工作的落实，为破产案件的顺利审结创造了良好的环境。
6、合理分配破产财产，妥善安排职工再就业。企业的破产，面临着众多职工行将失业，如果将他们全部推向社会，无疑将增加社会的不稳定因素，同时也是资源的浪费。国务院国发[1994]59号、[1997]10号文件都把企业破产后职工的再就业作为一个很重要的问题。我院审理这两起破产案，都把职工的安置问题列入重要议程。海云胶鞋厂以600万元拍卖成交，南宝微电子公司以50万元拍卖成交。根据《企业破产法》（试行），国发[1994]59号、C1997]10号、财工字[1996]226号文件精神，海云胶鞋厂优先支付破产费用956109.21元，剩余5043890.79元，按以下顺序清偿；1、支付企业破产前拖欠职21232资318575.86元；2、支付企业破产前因资金困难无法支付而挂帐的合同工、临时工押金，职工已垫支的医疗费、公务费、电话费、按政策规定的独生子女补贴、按规定的职工住房公积金以及欠拨厂工会经费、欠支卫生、水电部门的费用共计361828.06元；3、支付截止1997年8月底欠付职工养老保险费1111124.84元；4、支付完上述事项款后尚余3252，362.03元，不足以支付在职职工611人的安置费和退休职工17人的医疗费共计15207191元。故结存余款3252326.03元作为职工安置费全额转入海南省农垦再就业中心，不足部分请求国家有关部门拨给。
关于海云胶鞋厂的职工安置，清算组提出职工安置方案，经与合议庭讨论通过，决定企业破产终结后，企业在职职工611人全部进入海南省农垦职工再就业服务中心实施再就业。再就业中心代缴养老、医疗、失业等社会保险金，发放再就业前每月200元的生活费。再就业中心负责下岗职工的培训，与用人单位联系，提供再就业机会。退休职工由省农垦总局社会保障局负责管理，并按规定享受社会保险待遇。南方微电子公司拍卖成交50万元，原流动资金5.9元，共计55.9万元，不足支付破产清算费用75.12万元（包括现有职工16人的安置费）。关于职工安置，清算组提交了职工安置方案。企业破产终结后，在职职工16人全部移交省再就业服务中心，职工安置费也同时划拨给该中心统筹使用。对于符合办理退休、病退、退职和提前五年退休手续的职工，由省再就业中心移交给省社会保障局负责管理。
建 议
审理这两起破产案件，向政府有关部门和企业提几点建议，以供参考：
1、市场经济的本质就是优胜劣汰，产品技术含量低、品种单一，没有广泛的市场，必然导致厂家经济效益低，生产能力低下，被市场淘汰。海云胶鞋厂破产的一个重要原因就是产品品种单一，质量不高，打不开局面，库存积压严重，贷款负担沉重，流动资金短缺，导致生产状况每况愈下，最终全面停产。南宝微电子公司从创建开始一直没有形成批量生产规模，设备不配套，产品质量不高，只是小批量试产，没有广泛的市场，故产品积压，贷款负担沉重，导致全面停产。因此，做好市场调查和可行性研究，适应市场需求，从产品质量入手，抓好产品质量品种，做好产品宣传，打开局面，形成一定规模，大批量生产，才能在市场竞争中立于不败之地。
一、指导思想
以服务“三农”为己任，坚持以政府主导、央行推动、银行参与、农民便利、多方共赢、风险可控为基本原则，有效解决农村地区居民基本金融服务需求。依托农村金融支付服务点，创新“银行卡+pOS机”支付模式，推进农村人民币反假工作及农村国债市场建设工作，将金融服务延伸到整个农村区域。促进农村居民便利地就近支取基础养老金、农村低保、粮食直补、公益林补贴、新农保补贴等多项政策性补贴小额资金，实现农户“足不出村”就能办理查询、取现、缴费等银行结算业务；保障农民“放心用钱、方便用钱、用整洁钱”；拓宽农村国债发行管理渠道，增加农民投资收益。实现农村金融服务达到“政府满意、农民受益、银行发展”的良好效果。
二、农村金融支付服务点服务内容、设立条件及审核
（一）农村金融支付服务点为农村居民提供如下服务：（1）1000元以内的小额存取款；（2）新农保、新农合金的缴交、支取；（3）政府为“三农”各种直补金的支拨、领取；（4）人民币反假；（5）农村国债推广等。
（二）设立标准
农村金融支付服务点实行制，选取设立应坚持平等自愿、风险可控的原则，服务点应具备有固定场所、运营稳定、经营规范、信誉良好、热心为农户服务、有足够的备付现金等基本条件。选取点为乡镇政府所在地、集贸中心、能辐射2000人口以上的行政村或村群。
（三）设立审核
设立农村金融支付服务点由金融机构向县人民银行申请，人民银行报领导小组核批。银行卡助农取款、反假货币、国债等业务准入的审查由人民银行审查，其中银行卡助农取款服务除中国银行县支行、农业银行县支行、邮储银行县支行、县农村信用社等已审核通过外，辖内符合条件的金融机构申请开办银行卡助农取款业务的，应以其市级机构的名义向人民银行市中心支行申报，同时报当地人民银行审核备案。
（四）农村金融支付服务点人基本条件和工作职责
基本条件：（1）遵纪守法，品行端正，在当地威望高，信誉好，无不良记录和嗜好；（2）有合法稳定的现金流入，现金储备可以满足日常取现需求；（3）具备基本的金融知识，风险意识强，服务意识好；（4）有一定的文化水平，能掌握设备操作，能办理业务和登记台账；（5）人原则上应持有合法的经营执照，从事的经营活动辐射面广；（6）服务场所有必要的安全防护设施，内部管理规范。
工作职责：（1）宣传国家惠农政策及业务有关政策制度及工作流程；（2）宣传银行卡、支付通、自助设备、反假货币、国债等相关知识；（3）负责为本区域基础养老金、农村低保、粮食直补、公益林补贴、新农保补贴等允许办理的金融业务。人办理的每笔业务都必须向村民提供业务回单，提醒村民核对余额，并要求村民在《农村金融支付服务点登记簿》或《缴费登记簿》上签字或按手印；（4）在醒目地方悬挂银行专制的服务牌匾，并做好服务牌匾的日常保洁工作；（5）按照有关操作规范，对银行配发的支付通（pOS机）、验钞机等电子机具进行操作、管理、维护，保障设备安全，防止违规操作。
三、工作目标
力争用两年时间消除农村地区金融服务空白点，满足农村地区居民基本金融服务需求。在2016年前实现农村金融支付服务点在全县农村乡（镇）、行政村全面覆盖，在2016年前实现农村金融支付服务点在2000人（含）以上村民小组实现全覆盖；近3年之内，力争使国债销售网点遍布全县辖内基层农村金融机构，农村国债发行量占比每年提高3至5个百分点；农村居民对反假货币、支付结算、国债等金融知识知晓率和应用率提高到60%以上。
四、组织保障
（一）加强组织领导
成立农村金融支付服务点建设工作领导小组，组长由县分管财经县领导担任、副组长由县人民银行、财政局领导担任、成员由县各金融机构负责人组成领导小组。领导小组负责组织、指导、协调、审核、监督全县农村金融支付服务点建设工作。领导小组下设办公室，办公室设在人民银行县支行营业室，办公室成员由人民银行县支行营业室、财政国库、县金融机构业务部门负责人组成，办公室负责农村金融支付服务点建设、准入审查、宣传、考核和评价等工作。
（二）明确职责分工
1．县人民银行、财政和县各金融机构广泛利用电子显示屏、电子网络、手机信息等现代化信息传播工具，做好设立农村金融支付服务点的宣传工作，坚持贴近群众、贴近实际、贴近农村生活，开展多层次的宣传，增强社会对银行卡助农取款服务、反假货币、国债推广的认知度，为农村金融支付服务点推广工作营造良好的舆论氛围。
2．银行机构要按照《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》(中发〔2016〕1号)有关要求，大力推进农村地区便民金融服务点建设，延伸扩大银行金融服务，积极稳妥推进转账电话、网上银行、手机支付等新型电子支付方式在农村地区的广泛应用。
（三）实施激励措施。一是地方政府要根据《省人民政府办公厅转发中国人民银行南昌中心支行等部门关于加快我省县域银行卡市场发展指导意见的通知》（赣府厅发【2016】31号）等文件精神，对银行卡终端机具投放的银行机构进行投资补偿，即对银行机构在集镇每布放一台ATM机，每年补贴人民币不少于1000元，从布放年开始连续补贴3年，对银行机构每布放一台pOS机一次性奖励人民币100元，每布放一台验钞机一次性奖励人民币300元；对推广国债的商业银行，将农村国债销售纳入奖励项目范围。二是银行机构对涉农卡收费实行减免优惠政策，对实行国债承销机构将每年度70%国债发行费用于奖励优秀经办人员。三是对服务点协助公安机关等管理部门破获假币案件或没收、收缴假币工作中有突出贡献的，人民银行可依照《中国人民银行反假货币奖励办法》（银发[2016]2号）的规定建议公安等部门给予奖励。
五、宣传、实施阶段
（一）宣传培训阶段
1．4月底前，人行县支行制订县农村金融支付服务点实施方案报当地政府批复推广。
2．5—6月份，人民银行组织各金融机构就银行卡助农取款服务、反假货币、国债进行宣传推广，开展面向农村金融支付服务点和持卡农民的银行卡受理、风险防范、假币识别、国债知识等业务培训。
（二）实施阶段
下半年按照稳步推进的原则，对取得农村金融支付服务点的银行机构及申请开办的银行资质进行审核，做好服务点的选取、协议签订、设备配备、标牌悬挂（牌匾由人民银行和涉点行（社）共同颁发）等工作，全面开展银行卡助农取款服务、反假货币、国债推广工作，2016年底前实现农村金融支付服务点在全县农村乡（镇）、村全面覆盖。
六、工作要求
（一）加强领导，落实责任。各银行业金融机构和财政要高度重视农村金融支付服务点建设工作，要相应成立领导小组，主要领导亲自抓，分管领导具体抓，要采取切实可行的有效措施，扎扎实实服务点建设推广工作，做到思想认识到位，措施保障到位，要及时制定本单位的具体实施办法，明确工作责任。确保责任到位、落实到位。
（二）加强管理，严控风险
1．涉农银行机构应建立农村金融支付服务点信息档案，与服务点签订相关协议，为服务点配备相关设备，制作悬挂“农村金融支付服务点”标牌，张贴安全用卡以及假币识别宣传单、公布投诉电话。
2．银行卡助农取款服务受理终端应使用固定pOS机或带硬件加密功能的电话支付终端，原则上不得布放移动pOS机。在固定线路通信网络缺乏或严重不稳定的情况下，经当地人民银行批准，收单机构可面放屏蔽SIM卡（用户身份识别卡）漫游功能的移动pOS机和带硬件加密功能的无线电话支付终端。服务点只能向借记卡持卡人提供每卡每日累计不超过1000元（含）人民币的小额取款和余额查询业务，严禁为信用卡（含贷记卡和准贷记卡）提供取款服务。收单机构应主动关闭办理银行卡助农取款业务pOS机的信用卡业务功能。
3．涉农银行机构应严格按照支付结算法律法规和人民银行银行卡助农取款服务相关文件要求，采取按季巡检、实施交易监测、定期与服务点进行对账、要求服务点建立银行卡助农取款业务台账等有效措施，加强对服务点和pOS机的管理，并积极开展向助农取款服务点和持卡农民的银行卡受理、风险防范和假币识别等业务培训，提高业务办理的熟练性，规范服务点业务操作，加强风险防控。
4．人民银行和银行机构应加强银行卡助农取款服务业务的检查监督。对违规的收单机构，人民银行县支行将视情节轻重，采取通报批评、罚款、暂停业务、取消资质等措施进行严肃处理；对违规的服务点，收单机构应及时督促其整改，并视情况对违规服务点采取警告、批评教育、暂停业务办理，直至撤机等处置措施；对存在利用pOS机进行不当牟利、故意使用假币等行为的服务点，应立即中止其业务，收回机关机具设备、标识牌等。构成犯罪的，应移交司机机关进行处理。
5．国债承销银行机构要主动承担更多的社会责任，根据自身国债发行方式和特点，积极向上争取国债发售计划和农村国债发售专项计划，对农村国债发行实行额度管理，要将不低于每期国债发售计划40%的额度面向农村发售。对个别农村国债代销网点出现供不应求情况，应及时调整承销网点国债发售计划，并积极向上级行申请追加国债发售计划，最大限度地满足农村居民购买需求。国债承销机构应按规定向当地人民银行报送国债报表，及时掌握辖内农村国债销售情况。
6．人民币服务管理。一是涉农银行机构应及时对正在使用的点验钞机、自动柜员机进行升级更新，提高其防伪性能，严防假币因机具设备不能有效识别而流入、流出银行。人民银行应加强检查，对有关投诉应认真、及时进行核查，重点关注被投诉单位整改情况；二是针对农村大小面额人民币需求，涉农银行机构根据自身业务库库存量，提前一天或定期向人民银行报送券别需求表，提出用现申请，人民银行则根据预约为服务点投放所需券别的完整券。
一、全面推进一事一议财政奖补工作
今年将一事一议财政奖补试点范围由80个县扩大到全省，并继续开展“规范管理年”活动，着力抓规范管理。
（一）规范议事程序。一是严格遵守筹资筹劳有关规定，坚决防止加重农民负担；二是创新议事机制，在保障农民合法权益的基础上，采取群众喜闻乐见、简便易行的方式开展一事一议；三是按照《省政府办公厅关于进一步做好减轻农民负担工作的实施意见》，协调农业部门监制一事一议筹资筹劳专用凭证，由县级印制并在全省使用。
（二）规范资金项目管理。一是编制一事一议财政奖补中长期规划，完善项目库建设；二是印制一事一议财政奖补工作手册，全省统一操作流程，统一使用规范文本，统一使用宣传标语，统一使用一事一议财政奖补项目标识。
（三）规范绩效考评。一是细化、硬化工作绩效考评办法，严肃考评纪律，力争使考评公平、公正；二是强化考评结果的运用，加大奖惩力度，建立健全激励约束机制；三是督促暂停试点的三个县落实整改措施，并组织对去年考评发现问题较多的重点县进行“回头看”。
二、稳妥推进化解乡村垫税债务工作
（一）及时启动债务偿还工作。一是印发省清理化解乡村垫交农业两税债务工作实施方案，审批设区市化债工作方案，明确以县为主的偿债责任；二是按照客观因素分配、下达各地化债补助资金，督促落实地方配套资金。三是按照先公示，后偿还的原则，全面启动债务偿还程序。
（二）严格偿债资金管理。一是建立债权人申请和偿债资金支付审核制度，偿债资金通过财政专项转移支付特设专户直接支付到债权人；二是明确偿债的优先顺序；三是加强资金监管，化债资金支付纳入电子监察平台系统监控。
（三）加强信息监管，实行偿债销号制度。一是建立信息监管系统，及时、准确、完整地报送偿债信息，实行动态管理和定期报告制度。二是实行偿债销号制度。
三、统筹推进其他几项工作
（一）适时启动农村高中债务的化解工作。加强与国综办信息沟通，关注试点动态，争取第一批试点。同时做好基础调研，为制定化债方案作准备。
（二）开展国有农场办社会职能改革试点。制定国有农场办社会职能改革试点方案，争取中央转移支付资金，完善和巩固改革成果。
（三）落实和完善村级经费保障机制。开展村级经费保障机制落实情况检查，督促各地落实到位，发现未落实的扣减转移支付补助；严格控制村干部人数，规范村级财务，推进财务、村务公开。
（四）高度关注农村综合改革示范试点工作。密切跟踪全国的试点动态，及时把握试点政策，认真学习试点省份先进的工作经验，加强调查研究，研究拟订具体实施方案，适时启动我省试点工作。鼓励地方开展先行试点。
四、加强机构队伍建设
（一）加强理论和业务学习。按照学习型队伍的要求，以科学社会主义理论、十报告和中央、省的重大决策部署为学习重点，注重把政治学习与业务学习、研究农村改革和财政问题结合起来，提高推动科学发展、服务人民群众的能力和水平。
（二）严格遵守“八项规定”，切实改进工作作风。完善农村综合改革工作联系点制度，深入基层、深入群众，加强与基层和农民群众的联系，认真倾听他们的意见和呼声，帮助基层解决实际问题，促进机关作风转变。
（三）加强党风廉政建设。认真贯彻落实党风廉政建设工作责任，按照推进惩防体系建设的要求，加强内控制度建设，从源头上预防腐败，确保财政资金和财政干部“双安全”。
以发行股票、债券、、投资基金证券或者其他债权凭证的方式向社会公众筹集资金。非法集资涉及面广、破坏性强、危害极大，非法集资是指单位或个人未依照法定的程序经有关部门批准。同时具有很强的隐蔽性、伪装性和欺骗性，不仅严重扰乱正常的经济金融秩序，而且直接损害人民群众的切身利益，极易引发群体性上访事件，危及社会稳定。各地、各有关部门要充分认识非法集资活动的严重性、危害性和处置工作的艰巨性、长期性，切实增强防范和处置非法集资工作的紧迫感和责任感，时刻保持高度警惕和高压态势，有效防控，坚决打击非法集资活动，促进全市金融稳定、经济发展、社会和谐。
二、加大宣传力度。切实增强社会公众的法律意识和对非法集资活动的抵御能力
广泛利用报纸、电视、广播、互联网等媒体，各地、各有关部门要进一步加大宣传力度。大力宣传国家有关防范和处置非法集资活动的各项政策措施，教育群众自觉抵制非法集资，从源头治理非法集资滋生和蔓延的环境；要多方位、多角度地宣传非法集资的表现形式和特点，剖析典型案例，增强公民的风险意识和辨别能力。各县市区人民政府要按照宜昌市处置非法集资联席会议制定的宣传教育规划，结合本地实际，制订相应的宣传教育计划，并组织落实。
联席会议应及时通报宣传主管部门。宣传主管部门要积极采取有效措施，对各级人民政府和行业主管、监管部门发现并通报的涉嫌非法集资的案件。正确引导社会舆论，防止虚假宣传误导社会公众。
三、开展风险排查。认真做好对非法集资活动的监测和预警工作
建立本地区、本行业非法集资活动的监测预警体系，各级人民政府和行业主管、监管部门要切实负起本地区、本行业非法集资活动的监测和预警工作。指定相关机构和专门人员，通过建立健全群众举报、新闻监督、监管和查处等信息采集渠道，加强日常监管，把好关口，尽早发现问题，及时作出处理。近期，要按照“归口排查、预警排查、重点排查、内紧外松”原则，认真开展对辖内涉嫌非法集资活动的风险排查。要进一步加强监测预警体系和监控能力建设，切实做好预防工作，做到信息灵通、预警及时、反应灵敏、应对有力，坚决杜绝重大原发性非法集资案件发生。
四、加大处置力度。积极稳妥地做好非法集资善后工作
并迅速采取必要措施，各级人民政府要进一步加大对非法集资活动的处置力度。对社会影响较大、性质恶劣的应做好前期调查取证工作。及时组织部署，以高压态势予以严厉打击，有效遏制非法集资活动的势头，防止事态进一步扩大。对于影响极为严重和涉嫌集资诈骗的要及时移交司法部门，从重从快打击，增强威慑效果。
坚持公平、公开、公正、透明的原则，各级人民政府要切实做好处置非法集资案件的组织查处和督促债权债务清理清退等善后处置与维护稳定工作。各级联席会议及有关行业主管、监管部门要积极配合、协调和监督指导。做好善后处置工作。非法集资案件有行业主管、监管部门、组建单位或批准单位的由各级人民政府会同行业主管、监管部门、组建单位或批准单位负责组织督促债权债务清理等工作；没有行业主管、监管部门、组建单位或批准单位的由各级人民政府组织有关部门负责债权债务清理、督促相关企业或个人清退。
五、改善信用环境。努力满足农村居民和中小企业合理的金融服务需求
从重从快打击非法集资活动的同时，要坚持“查防并举、疏堵并用”方针。要采取综合措施，改善信用环境，提高服务水平，不断满足农村居民和中小企业合理的金融服务需求。金融机构要创造条件增加新的金融产品和服务，合理布局网点，增设新的金融机构，提高农村金融服务的覆盖面。不仅要进一步鼓励引进项目，发展经济，而且要对企业的经营活动加强管理和引导，切实解决企业财务管理不规范、信用评级体系不健全、经营状况披露不畅等问题。要进一步加强银企合作平台建设，有条件的要建立中小企业信用担保公司等服务机构，促进银企沟通与合作，及时为企业排忧解难，营造良好的发展环境和和谐安定的社会环境，努力实现全市经济又好又快发展。
六、加强组织领导。完善分工协作的工作机制
第五章 破产宣告和清算 第二十三条：有下列情形之一的，由人民法院裁定，宣告企业破产： (一)依照本法第三条的规定应当宣告破产的； (二)依照本法第二十一条的规定终结整顿的； (三)整顿期满，不能按照和解协议清偿债务的。 第(三)项改为：“整顿期满，不能按和解协议履行义务的。” 理由是：前条改“清偿债务”为“履行义务”，这里也作相应的变动。 第二十四条：人民法院应当自宣告企业破产之日起15日内成立清算组，接管破产企业。清算组负责破产财产的保管、清理、估价、处理和分配。清算组可以依法进行必要的民事活动。 清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定。清算组可以聘任必要的工作人。 清算组对人民法院负责并报告工作。 第2款改为：“清算组成员由人民法院从律师事务所、会计师事务所、审计师事务所等专业部门指定或者聘任。” 理由是：(1)清算组若依现行法尽由法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定，则其公权色彩过于浓厚，为行政干预司法开了方便之门，法院难于独立行使审判权。(2)企业上级主管部门在同企业的利益关系未界定清楚之前，它因同本案有直接利害关系而应当回避，否则势必损及清算活动的公正性；企业上级主管部门在同企业的利益关系完全界定清楚之后，没有吸收它参加清算组的必要。(3)企业破产清算具有涉及面广、专门性强、技术性高的特点，应当由会计、审计、法律等专门人员组成，而不宜由财政部门等政府职能机构人员组成。 本条应增加规定：“清算组的活动应当按破产财产的适当比例收取报酬。” 理由是：清算组成员均来自非政府职能机构，具有民间性、社会性和营业性的特点，按市场经济法则，其劳动当然应当收取报酬。至于收取报酬的办法，则应参考英、美等国破产法而定。 本条还应增加规定：“人民法院在受理破产案件后，作出破产宣告之前，应当及时指定临时破产管理人，负责保管破产企业的财产。在人民法院成立清算组后，其工作全部由清算组接管。” 理由是：在人民法院受理破产案件至破产宣告作出之前，清算组尚未组成，破产企业由此处于无人监管状态，其是否被宣告破产尚是两可性的未定数，因而若无专门人员或组织予以监管，破产企业则很容易、很有条件作出有损破产财产完整性的不当行为甚至违法犯罪行为，严重损害债权人的合法权益，妨碍破产程序的顺利进行。司法实践中所出现的公安机关等进驻破产企业的做法，就是因立法上的这一疏漏而造成的结果。美国破产法上就有这种规定。 第二十五条：任何单位和个人不得非法处理破产企业的财产、账册、文书、资料和印章等。 破产企业的债务人和财产持有人，只能向清算组清偿债务或者交付财产。 基本正确，可以保留。 第二十六条：对破产企业未履行的合同，清算组可以决定解除或者继续履行。 清算组决定解除合同，另一方当事人因合同解除受到损害的，其损害赔偿额作为破产债权。 第1款应改为：“对破产企业未履行以及破产企业已履行而相对方没有履行的合同，清算组可以决定解除或者继续履行。” 理由是：破产企业已履行而相对方没有履行的合同，如继续履行对破产企业已无意义，清算组则也可以决定解除，反之则决定继续履行。这是由破产案件的特殊性决定的， 目的在于防止机械执法所带来的社会资源的浪费。 第二十七条：破产企业的法定代表人在向清算组办理移交手续前，负责保管本企业的财产、账册、文书、资料和印章等。 破产企业的法定代表人在破产程序终结以前，根据人民法院或者清算组的要求进行工作，不得擅离职守。 第1款应改为：“破产企业的法定代表人和其他负责人在向清算组办理移交手续前，负责保管本企业的财产、账册、文书、资料和印章等。” 理由是：保管责任若仅由法定代表人一人负担，不仅显得过于苛刻，而且在实际效果上也不能有效地防止被保管对象的遗失、毁弃等，因而应当扩大责任主体的范围。 第二款应改为：“破产企业的法 定代表人和其他负责人员在破产程序终结以前，根据人民法院或者清算组的要求进行工作，不得擅离职守。” 理由是：前款增加“其他负责人员”，这里也作相应增加。而且从司法实践中看，破产企业的部门负责人以及财务会计等工作人员，都应当负有配合法院和清算组工作的义务。 第二十八条：破产财产由下列财产构成： (一) 宣告破产时破产企业经营管理的全部财产； (二)破产企业在破产宣告后至破产程序终结前所取得的财产； (三)应当由破产企业行使的其他财产权利。 已作为担保物的财产不属于破产财产；担保物的价款超过其所担保的债务数额的，超过部分属于破产财产。 第1款(一)项改为： “宣告破产时破产企业所有的全部财 理由是：(1)对于非全民企业而言，破产财产应以企业所有的为限；(2)对于全民企业而言，随着“两权分离”制度为“法人所有权”或“法人财产权”制度的取代，条款中再继续使用“企业经营管理的全部财产”，无疑属于词不达意，是故改为“企业所有的全部财产”以涵盖之。 第2款应当删除。 理由是：(1)将“已作为担保物的财产”规定为“不属于破产财产”，在理论上找不到依据。因为属于破产财产是一回事，如何依债权性质处置则属另一回事，二者不可混为一谈。(2)这样规定在实践中弊大于利。因为既然担保财产不属于破产财产范围，那么，以破产财产为管辖界域的清算组对此则无权过问。如此，在债权人行使别除权以前，担保财产实际上处于无人控制和管理状态，其不利后果是可想而知的。(3)这种立法例在破产法的立法史上并不多见，或者说是绝无仅有的。 第二十九条：破产企业内属于他人的财产，由该财产的权利人通过清算组取回。 没有问题，可以保留。但是，应当增加特殊取回权以及行使程序的规定。 第三十条：破产宣告前成立的无财产担保的债权和放弃优先受偿权利的有财产担保的债权为破产债权。 债权人参加破产程序的费用不得作为破产债权。 第2款改为：“债权人参加破产程序的费用、违约金、罚款、罚金等不得作为破产债权。” 理由是：违约金、罚款、罚金等均属惩罚性的债权，各国破产法一般不将它们当作破产债权对待。 第三十一条：破产宣告时未到期的债权，视为已到期债权，但是应当减去未到期的利息。 应增加规定：“破产宣告后条件未成就的债权，视为已成就债权，但是应当在破产分配时视其条件是否成就作出分别处理。” 理由是：附期限债权和附条件债权都是属特殊种类的债权，仅规定前者而不规定后者，在立法上难免带有不周延的缺陷，因此应当增补上去。 第三十二条：破产宣告前成立的有财产担保的债权，债权人享有就该担保物优先受偿的权利。有财产担保的债权，其数额超过担保物的价款的，未受清偿的部分，作为破产债权，依照破产程序受偿。 没有错误，可以保留。但是，别除权的范围应予扩大。 第三十三条：债权人对破产企业负有债务的，可以在破产清算前抵销。 应当改为：“债权人对破产企业在破产案件受理前六个月负有债务的，可以在破产清算前抵销。” 理由是：规定抵销制度是各国之通例，我国无疑也应规定该制度。债权人和债务人互负债务，尽管在破产清算前可以抵销，以公平保障债权人的合法权益，但是，债权人在对破产企业设定债务的时间上，必须限制在一定范围内。否则，就会助长其任意设定债务，规避法律，充分实现自己的债权，从而损害其他债权人的合法权益。为了同本法第35条规定的破产企业无效行为在时间上保持一致，笔者建议将其时间限定于人民法院受理破产案件六个月之前。 第三十四条：下列破产费用，应当从破产财产中优先拨付： (一)破产财产的管理、变卖和分配所需要的费用，包括聘任工作人员的费用； (二)破产案件的诉讼费用； (三)为债权人的共同利益而在破产程序中支付的其他费用。 破产财产不足以支付破产费用的，人民法院应当宣告破产程序终结。 第1款增加一项规定：“清算 组的劳动报酬。” 理由是：同前面将清算组工作市场化的建议相适应，这里在破产费用中应当包括清算组的劳动报酬。1992年5月23日财政部、国家体改委颁发的(股份制试点企业会计制度)第81条规定：“企业办理清算所发生的清算费用应优先从企业现存的财产中支付。”这个规定可以用在这里作为佐证。 第1款第(一)项删去：“包括聘任工作人员的费用。” 理由是：聘任工作人员的费用已包含于清算组劳动报酬当这里不必单独规定，否则会失于重复。 第三十五条：人民法院受理破产案件前6个月至破产宣告之日的期间内，破产企业的下列行为无效： (一)隐匿、私分或者无偿转让财产； (二)非正常压价出售财产； (三)对原来没有财产担保的债务提供财产担保； (四)对未到期的债务提前清偿； (五)放弃自己的债权。 破产企业有前款所列行为的，清算组有权向人民法院申请追回财产。追回的财产，并人破产财产。 没有问题，可以保留。但是，破产法也应规定行使追回权的程序。 第三十六条：破产财产中的成套设备，应当整体出售；不能整体出售的，可以分散出售。没有问题，可以保留。 第三十七条：清算组提出破产财产分配方案，经债权人会议讨论通过，报请人民法院裁定后执行。 破产财产优先拨付破产费用后，按照下列顺序清偿： (一)破产企业所欠职工工资和劳动保险费用； (二)破产企业所欠税款； (三)破产债权。 破产财产不足清偿同一顺序的清偿要求的，按照比例分配。 第1款应改为：“清算组提出破产财产分配方案，报请人民法院裁定后执行。” 理由是：如前所述，破产财产分配方案的讨论通过，在理论上不宜纳入债权人会议的职权范围，否则，会造成其职权过于膨胀，超出其性质范围，从而形成当事人程序地位严重失衡状态。 第三十八条：破产财产分配完毕，由清算组提请人民法院终结破产程序。破产程序终结后，未得到清偿的债权不再清偿。 删除“破产程序终结后，未得到清偿的债权不再清偿”。 理由是：现代文明社会的破产法以破产免责为基本特征，但免责制度仅对自然人才有适用的意义。因为自然人破产后仍然存在，仍是民事活动的主体，免责可使其卸掉包袱轻装上阵，重新振起。但对抽象实体的企业法人而言，破产宣告一经作出，其法律主体资格即随之消失，免责与不免责对它均无实际意义，换言之，免责是企业法人破产的惟一选择和应有之义，舍此别无他途。我国破产法在主体范围上迄今仅限于企业法人，而不适用自然人，因而在立法上明文规定“免责条款”，就成为具文。但是，在将来制定的破产法中，如果破产法适用于个人，则免责制度也是不可或缺的。 第三十九条：破产程序终结后，由清算组向破产企业原登记机关办理注销登记。 没有问题，可以保留。 第四十条：破产企业有本法第三十五条所列行为之一，自破产程序终结之日起一年内被查出的，由人民法院追回财产，依照本法第三十七条的规定清偿。 应改为：“破产企业有本法第三十五条所列行为之一，自破产程序终结之日起一年内被查出的，依债权人的申请，由人民法院追回财产，依照本法第三十七条的规定清偿。 理由是：破产程序的恢复，应当具有程序诉因，而不宜由法院依职权主动开始。这是维护财产安全和稳定经济秩序的需要，也是当事人处分原则的体现。 第四十一条：破产企业有本法第三十五条所列行为之一的，对破产企业的法定代表人和直接责任人员给予行政处分；破产企业的法定代表人和直接责任人员的行为构成犯罪的，依法追究刑事责任。 应改为：“破产企业有本法第三十五条所列行为之一的，视具体情节追究破产企业法定代表人和直接责任人员的经济责任、行政责任和刑事责任。” 理由是：增加经济责任，不仅是市场经济发展的需要，而且也是完善法律责任体系的需要。只有这样，才能够形成严密的责任体系。经济责任加上去之后，原有法条措辞及语言结构作了适当调整，努力做 到言简意赅。 第四十二条：企业被宣告破产后，由政府监察部门和审计部门负责查明企业破产的责任。 破产企业的法定代表人对企业破产负有主要责任的，给予行政处分。 破产企业的上级主管部门对企业破产负有主要责任的，对该上级主管部门的领导人，给予行政处分。 破产企业的法定代表人和破产企业的上级主管部门的领导人，因玩忽职守造成企业破产，致使国家财产遭受重大损失的，依照 第1款改为：“企业被宣告破产后，由人民法院在会计、计等部门的配合下查明企业破产的责任。” 理由是：(1)人民法院是具体承办破产案件的机关，情况比较熟，容易查明企业破产的责任。(2)政府监督部门不宜参加企业破产责任的调查和认定。因为监察机关是我国行政机关中的一个职能部门，专门负责行政监察工作，其监察对象是国家行政机关及其工作人员、国家行政机关任命的国营企事业单位的领导干部。在全民企业实行产权体制改革后，企业领导已不再由国家行政机关任命，非全民企业的领导选任机构中更没有行政因素，因而再沿袭过去的做法，由监察机关来审查企业破产的责任已无必要。(3)由于人民法院对企业经营管理中诸如财务会计、经营决策等专门技术性知识往往较为生疏，因而在审查企业破产责任时，一般应有会计、审计等机关的专门人员参加，并出具相关i正明材料。 第2款改为：“破产企业的法定代表人和其他负责人员对企业破产负有主要责任的，视具体情形追究其经济责任、行政责任。” 理由是：(1)企业破产往往肇因于企业经营管理上的失策和不当，因而除完全归因于客观现象或不可抗力外，其法定代表人一般都难辞对破产负担主要责任。但是，企业经营管理的正确方针有时也会在具体贯彻的环节上出现差错和纰漏，并最终造成企业破产，对此负有主要责任的企业其他负责人，也应承接担相应的法律责任。(2)增加“经济责任”，以使之同行政责任、刑事责任相配合，形成严密的责任体系，使法院能够予以灵活适用。 (3)强化破产责任的刑事追究，有利于突出企业破产立法的债权保障本位。当然，法律责任的构成应以主观上存有过错为要件。否则，我们会走到破产有罪主义和破产惩戒主义的老路。但是，从我国国情出发，对企业法定代表人及直接责任人员确立一定条件下的法律责任是有必要的。 删除第3款：“破产企业的上级主管部门对企业破产负有主要责任的，对该上级主管部门的领导人，给予行政处分。” 理由是：权利义务始终是相伴而生、对立统一的，随着全目企业经营机制的进一步转换，以及法人财产权制度的进一步落实， “政企分开”的目的很快就会实现， “婆婆”就会被依次“休”光，如此，再追究破产企业上级主管部门的破产责任，就显得完全多余。非全民企业更不待言。 删除第4款：“破产企业的法定代表人和破产企业的上级主管部门的领导人，因玩忽职守造成企业破产，致使国家财产遭受重大损失的，依照(中华人民共和国刑法)第一百八十七条的规定追究刑事责任。” 理由是：(1)经济体制改革后的企业财产，无论是全民的还是非全民的，都不好再简单地说是国家财产，而属于来源复杂、渠道多样的法人财产。如此，再追究相关人员的玩忽职守罪，就失去法律前提；(2)企业破产上的刑事责任制度是应当有的，但它并不在这层意义上使用，而适用于诸如破产诈欺等破产犯罪之中。 增加一款规定：“破产企业的法定代表人、其他负责人员犯有破产诈欺、和解诈欺、过怠破产等罪行的，依法追究其刑事责任。” 理由是： (1)这些犯罪行为，或者表现为隐匿、毁弃、私分、无偿转让财产，或者表现为捏造债务、承认不真实的债务，或者表现为毁弃、伪造账册以及其他会计文件，掩盖其真实状况，或者表现为破产宣告前一段时间实施浪费、或其他投机行为，以及非正常压价出售财产或者对原来没有财产担保的债务提供财产担保等，所有这些行为都在不同程度上，以不同方式损害了债权人全体的合法权益，或者在债权人之间造成了实质上的不公平，或者严重妨碍了破产程序公正、及时和顺利的进行，因而应当受到刑事责任的追究。(2)设定破产犯罪的刑事责任，可以有效地防止恶意债务人利用破产程序摆脱高筑之债台，达到规避法律的目的。 增加规定：“破产企业的法定代表人和其他 责任人员，在符合法定条件时，可向人民法院提出复权申请。但确定有破产犯罪r的，不得复权。” 理由是：企业法人受破产宣告后，对于其法定代表人和其他负责人员，除依企业破产法受到法律责任的追究外，其他相关法律，包括公法和私法，也可能对其政治权利、民事权利等设定种种限制，如不得充任律师、会计师、审计师等。这是破产惩戒主义在现代社会有所遗留的表现，这对各国法律都有或多或少的影响，其积极意义主要在于强化预防破产犯罪的功能。最近，我国一些公司法规中也出现了这类规定。这类规定不可能单独地、自动地发挥作用，而必须仰赖于企业破产法的配合。复权制度就是其中的重要方面。至于复权制度的具体立法体例，在国外有两种立法例：一是当然复权主义。二是申请复权主义。无论采用何种立法例，均需在企业破产法中作出明文规定。在我国，如前所述，企业破产责任是由人民法院负责查明和确认的，与之相适应，责任主体的复权也应依申请按法定程序进行，亦即，我国应采用申请复权的立法例。 第六章 附则 第四十三条：本法自全民所有制工业企业法实施满3个月之日起试行，试行的具体部署和步骤由国务院规定。 应当改为“本法自公布之日起施行”。 理由是：企业破产法制定后，不宜再以“试行法”的面貌出现，而且应当使之及早付诸实施。 删除“附：刑法有关条文”。 理由是：刑法有关条文附在企业破产法上没有必要，不附也不会影响其适用性，而且刑法一旦修改了，企业破产法也要跟着作连带修改，这样不利于维护法的稳定性。 第二十一章 全面修订我国破产法律制度的若干重要问题 1986年12月问世的我国现行破产法《企业破产法(试行)》，结束了我国缺乏破产法传统的历史，成为我国破产法发展历史的起点。这部破产法适用于国有企业的破产行为。1991年4月通过了修订的《民事诉讼法法》第十九章专门规定了“企业法人破产还债程序”。该“程序”适用于除国有企业以外的所有企业法人。这两个破产法律规范构成了一个整体，初步形成了我国社会主义市场经济条件下的破产法律机制。我国破产法的制定和实施，不仅填补了我国的立法空白，带动了诸如企业法、社会保障法、公司法、劳动法、反不正当竞争法、合同法等相关法律规范的相继出台，而且还切实地推动了国有企业制度的改革，促进了新、旧经济体制的转化，冲击了中国传统法律文化观念，使我国普通百姓开始了解破产为何物，并接受了破产法制这个事实。但是，同时也应看到，该破产法制定在十多年以前，这十多年来我国的经济及社会生活条件发生了极大的变化，原来在破产立法中所体现和贯彻的指导思想以及所设立的基本原则和程序制度，在相当大的程度上已不能适应新时展的需要，人民法院据此已经很难恰当地解决破产案件。不仅如此，我国现行破产法在内容上还显得过于简陋和粗放，缺乏可操作性。前述两部破产法律规范合在一起也总共只有51个条文，有许多重要的破产程序和破产制度均付诸阙如。而且，随着我国破产法学研究的深入和繁荣，现行破产法中所存在的弊端或者缺陷也被揭示得越来越明显。这些弊端或缺陷皆有待于克服和弥补。正是有鉴于以上种种原因，从1994年3月开始，全国人大财经委员会便组织有关专家、学者和实际部门的人士组成了破产法的起草小组，对我国现行破产法进行全面的修订或者说重新起草工作。在前面已经对破产法的修改问题作了较多的探讨，这里对破产立法中出现的若干重要问题再次作出探讨，一方面起一个强调的作用，另一方面起一个拾遗补缺的作用。 一、我国破产立法应当遵循的指导思想 全面修订或重新制定我国破产法无疑应当首先设定并遵循明确的立法指导思想。所谓破产立法的指导思想，是指立法者在全面修订或重新起草破产法的过程中所应当遵循的基本准则和重要方针。笔者认为，我国破产立法应当遵循以下三个指导思想： 1．尊重市场经济发展的内在规律和本质要求，为建立、健全我国社会主义市场经济体制服务。 破产法属于市场经济法律体系的重要分支，它自身就是市场经济内在规定性的法律表述，市场经济是破产法的生存土壤和运作环境。在一定意义上可以说，不发展市场经济，就不必要有破产法律机制。正因为如此，作为上层建筑组成部分的破产法，在其内容体系的设定和建构方面就必须表述和反映市场经济的内在要求。惟其如此，制定出来的破产法才 能够充分适应市场经济的发展，并对我国社会主义市场经济体制的建立和完善，起到能动的推动作用。这是我国破产法的基本功能和特殊作用。这便要求我国破产法能够确保各市场主体在市场经济条件下实行自由、公平、平等竞争，撤除不利于市场竞争的所有等级因素和特权观念，明晰市场主体的财产所有权界限，保障优胜劣汰机制的正常运转，切实保护债权人的合法权益，维护市场信用机制，充分体现“效率优先，兼顾公平”的社会价值法则。只有这样，我国破产法才能建构出正常的、具有旺盛生命力的破产机制，才能为市场经济的健康发展“保驾护航”。 2．借鉴先进发达国家的破产立法经验，尊重多数国家在破产立法上所采取的通常做法。 破产立法在我国只有短暂的历史，我国自古以来就没有破产立法这个传统。所以，我国破产立法的规范来源除了总结破产司法实践经验外，主要就是认真研究西方破产法制，借鉴其中有益的因素，吸收各国的通行做法。西方国家的破产立法自古罗马法以来发展至今一直未曾中断，其历史已达千年之久，其破产司法也积累了丰富的经验和素材，各国破产法的发展也表现出了大致相同的轨迹和一般规律。这些对我国破产立法均不乏借鉴价值。比如说，在破产原因的设定方面，英美法国家从来就有列举主义的传统，而大陆法国家则采概括主义。这两种立法原则随着时间的推移出现了相互融合的趋势，英美国家开始在立法中吸收概括主义，将它作为列举主义的补充，而大陆法系国家则通过大量的判例和司法解释演绎列举主义的内涵，使概括主义具体化①。破产原因立法上所出现的这个趋势无疑值得我国破产立法借鉴。破产立法的其他领域也有类似的情形。 3．立足中国国情，从实际出发，反映中国破产法的时代特 我国正处在传统的计划经济体制向现代的市场经济体制转换的过程中，我国的破产立法既是这个转型过程中的产物，又要反过来促进这个过程的顺利完成。这便决定我国破产法既要反映经济体制转型的内容和要求，又要承担起促进经济体制改革的独特功能。这就使得我国的破产法既要成为对债权人的“清偿法”，又要成为对债务人的“救济法”，同时还要成为对社会经济的“繁荣法”和“促进法”，从而使之富有鲜明的中国特色。比如说，对国有企业的破产程序应当有区别于其它经济主体破产的特别规定；对企业破产后的职工应当做到妥善安置，防止社会出现动荡因素；在国有企业以及一定范围内的其他企业法人的破产案件中，应当设立对企业领导人和直接责任人员的破产原因过错责任追究制度，有时甚至需要实行企业债务个人化。此外，破产立法还要注意我国经济水平发展不平衡这个特殊国情，对不同地区的破产案件适当地做到区别对待；等等。这些内容在资本主义国家的破产立法中通常不会出现，但我国破产立法在许多重要的方面却不能照搬外国法制，否则就容易使创造出来的破产机制脱离中国国情，并最终行不通。所以，我国的破产立法在基本规律方面应当做到“与国际接轨”，但在某些具体方面则应当体现出“中国国情”。这样也能够使我国破产法在人类破产法发展历史上独树一帜。 二、我国破产法的立法目的 任何立法都有其直接追求和间接追求的目的。目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机。破产立法也有一个目的的预设问题。这个目的既是立法者应当遵循的指导准绳，也是司法者应当依循的司法理念，对破产立法的学理解释也应当时刻考虑这个立法目的。可见，所谓破产法的立法目的，指的就是立法者基于对社会、经济发展的需要以及对破产法内在属性和发展规律的认识，预先在破产法中加以确定的通过破产法的运用所达到的理想结果。不同时代的破产立法有不同的目的。自古罗马法以来一直发展到今天，破产法的目的主要经历过三大发展阶段：在欧洲中世纪以前，破产法主要以保障债权人的债权实现为目的；近代以后直至现代，破产法在保障债权人债权的基础上，更多地顾及到了对债务人人权的保障；现代以降，各国开始在破产立法中体现出对社会福利以及国家整体利益的考虑。根据各国、各时期破产立法所体现出的主要立法目的以及一般倾向，可以将前述三种类型的破产立法分别称为‘‘债权保护模式”、“债务救济模式”和“社会公益模式”。 从我国现行破产法的各项规定来看，我国破产法所建构的目标模式应当界说为“社会公益模式”。但是，这个模式的选择并不完全适合我国市场经济发展的内在需要和客观规律。在司法实践中，我国的破产法律制度实施起来之所以步履维艰，困难重重，一 个重要的原因就是破产立法目标模式上的错位与失当。由于破产分配的比例偏低，债权人普遍缺乏主动申请破产的内在动因。由于破产惩戒机制过于疲软，债务人滥用破产程序，人为制造“虚假破产”，转移资产，规避法律，损害债权人的合法权益的违法现象在破产司法实践中为数不少。此外，行政权对破产司法权的干预和渗透也比较严重，破产司法的独立性难以保证，过去惯用的“关、停、并、转”等行政经济手段通过破产程序的名义依然在发挥作用。一言以蔽之，一个正常的破产司法机制在“社会公益模式”的支配下难以形成并发挥其应有的作用。因此，我国将来制定的破产法应当设置和建构一个科学、合理的破产立法目标模式。笔者认为，虽然西方各发达国家在破产程序的目标模式上已经越过债权保护型而向债务救济型或社会公益型转变，但我国破产法的修改却不能追随这个一般性趋势，而应当从中国市场经济发展的自身逻辑、内在规律和现实需要出发，选择适当的破产立法目标模式。我国破产程序目标模式的选择或建构应当主要考虑两个因素：一个是债权至上的价值观念；一个是社会安全的立法政策。这两个方面必须同时兼顾，缺一不可。只有切实认同和体现债权至上的价值观念，甚至确立债权神圣的立法原则，破产法才有基本的意义和存在价值。破产法的原始出发点就在于对诸债权人的债权予以公平清偿和最大限度的满足，债权人的合法权益始终是破产法所关注的中心。失去了对债权人合法权益的充分保护，破产立法的整个框架便会倒塌，破产程序就会异化为其他性质的程序。对此予以检测的一个实证性标志，就是债权人对破产程序保障债权的功能能否始终保持着强烈的希冀和愿望，债权人对破产程序的利用是否具有持久的能动性和积极性。如果一个破产程序建构出来，债权人对此漠不关心，甚至视若畏途，那么，至少对中国目前的现状来说，这个破产立法绝不可谓之曰“成功”。要做到这一点，在我国将来的破产立法中，就必须建立和强化对诈欺破产和“虚假破产”的惩戒机制，建立和健全关于破产犯罪、破产罚则和破产责任的制度体系；增设企业破产的预警系统，建立破产原因的预示制度；建立债务人申请破产的责任制度；实行有限制的破产免责原则，规定债权最低清偿比例制度；同时还要对债务人破产的法律后果予以明文规定，建立对债务人的权利或资格限制制度，实行一定程度上的破产惩戒主义；此外还应形成由法人破产向其直接责任人员个人破产的转化和连带机制等等。这些制度或原则的创设与强化，对完善我国市场经济新条件下的破产机制无疑具有极为重要的意义。与此同时，我国的破产法还应注意对破产后果的善后处理问题，并妥善解决企业办社会以及破产对职工安置以及再就业所产生的影响问题；同时也要适当增强法院对破产程序的控制力，限制债权人自治原则的适用，避免出现国家对破产失控的不利局面以及社会不安定因素的产生。
司法环境是影响金融生态环境建设的重要因素之一。调查显示,部分县域地区仍然存在司法不公和司法干预的现象,严重阻碍了当地金融生态环境建设,亚待引起高度关注并采取相应措施,加以解决。
一、司法现状:司法不公与司法干预同时并存
1.金融案件的执行效率低下。金融胜诉案件执行难是金融生态环境难以改善的重要因素。2001一2005年,某县金融机构已审结胜诉案件713件,金额4984万元,其中执行38件,执行金额527万元,执结率分别只有5.4%和10.5%。2005年,某县仅有建设银行和农村信用社两家金融机构案件,案件58件,审结47件,仅执行14件,金额57万元,执行案件件数和金额分别为2001年的16.7%和40.9%。2.司法干预影响了金融机构的正常经营。2005年,某县法院对该县工商银行、中国银行、建设银行开展检查6次,累计罚款28万元。被处罚的原因主要是由于金融机构与司法部门在核销、剥离不良贷款时存在认识上的偏差造成的。司法部门对金融机构频繁的检查在一定程度上影响了金融机构经营活动的正常进行。3.司法费用开支较大,对金融机构的利益造成影响。司法部门在审判或执行金融案件时,不仅要收取高额的诉讼费用,而且每年还要花费一些名目不清的费用,以增强司法干警审判或执行的积极性,对金融机构的利益造成影响。4.时金融机构的债权维护不够。在执行标的上重收回资金轻财产保全。一些县级法院总是以企业只有财产物品为借口,不愿对企业实行强制执行,且案件执行时间长、程序复杂,造成担保物价值降低,影响金融机构的债权回收。
二、原因解读:法律缺陷与信用缺失的交互作用
1.法律缺陷。一是银行贷款业务没有专门的法律规范。除《贷款通则》外,没有颁布出台规范贷款管理的专门法律,信贷维权缺乏特别的法律保障,如《担保法》中,没有明确行政管理部门的财产不得抵押的条款,若该部门财产涉及抵押时,往往影响金融机构贷款抵押权的实现。二是金融债权维护的法律规范不具体。如《公司法》中,没有对企业改制、重组、退出市场等行为设定具体涉及金融债权的法律约束条款,造成对企业逃废或悬空银行贷款的行为无法进行有效的制裁。三是对违法行为的惩戒力度不够。如《刑法》中,对诈骗银行贷款的故意行为,“数额较大的,处5年以下有期徒刑或者拘役”,但对因经营管理不善造成银行贷款巨额损失的过错行为,没有涉及,造成了大额国家资财的损失和浪费。
2.地方保护。据调查,有95%的金融机构认为地方保护是影响金融维权案件司法公正的主要因素。一是政府主导微观经济的理念存在误差。一些县、乡政府不能正确理解“银行也是经营人民币的特殊企业”,把国有金融机构和农村信用社等同于国家财政,导致金融机构在开展贷款清收或依法维护金融债权时,站在地方企业一边,在出台一些政策规章时,抛开金融债权于不顾,甚至公开支持企业逃废银行债务。二是县域国有企业在转制破产中存在明显的行政干预。在优化资本结构和企业破产中,多数企业不是由企业或债权人提出,而是由政府及其部门主张,除破掉了一些应付货款和其他应付债务外,绝大部分是破掉了银行贷款这个金融机构赖以生存的债权。三是受理企业破产申请时存在严重的司法不公和执法不严。有些基层法院违背《破产法》及有关法律法规,在受理企业破产案过程中,有意回避债权金融机构,往往在金融机构不知情的情况下,审理和批准企业破产;有时无视和侵犯抵押贷款权益,把有效抵押担保财产作为一般债权处置,甚至把有效抵押担保裁定为无效抵押担保,造成金融机构贷款债权悬空。
3.信用缺失。一是政府信用不高。有些乡镇政府或因贪大求洋搞基础设施建设,或因20世纪90时代盲目兴建的乡镇企业关停并转欠贷难以归还;并且有些政府公务员拖欠一、两万元的信用社贷款,长期不肯归还。二是企业信用不强。由于企业改制和破产中的地方保护及行政干预造成的后遗症,有些企业仍然欠贷不还,仍梦想着国家出台大破产、大核销的相关政策,能够一废了之、一核了之。三是社会信用不齐。经济欠发达地区的社会信用度仍然参差不齐,甚至出现一些城乡居民的居住房产抵押贷款到期拒不还贷的现象,使之成为县域金融机构新的贷款风险点。
三、政策建议:优化金融生态环境的相关制度安排
1.完善与金融生态环境建设相关的各项法律制度。建议全国人民代表大会尽快制定保护金融资产的《贷款法》,扩大贷款诈骗罪的犯罪主体范围和适用条件,将贷款诈骗罪扩大到包括法人在内的所有企业和个人。在《刑法》中增设“故意逃废金融债务罪”,加大法律惩戒力度,遏制逃债风气蔓延。在《担保法》中明确国家机关、行政管理部门财产不得抵押的条款,增强法律法规的可操作性,避免司法不公。尽快修订《破产法》,在《破产法》第一百九十五条第二款“缴纳所负税款”后,明确增加“偿还银行贷款”条款,而后才是“清偿公司其他债务”,不能把“银行贷款”与“公司其他债务”混为一谈,以保障金融机构债权人的优先受偿权利。
2.建立金融债权保全体系,实现银行审懊经营。建立以保全为原则,以市场为基础的存款保险制度,成立存款保险公司,进一步完善金融机构救助责任机制,从法律高度制约和改变中央银行无限制承担金融机构风险的现状。在《破产法》中,增加金融企业破产特别条款,从法律角度规范金融机构债权人的利益。同时,在《商业银行法》中增加金融机构贷款责任条款,对因选项不准、工作失误造成贷款损失,数额巨大的,给予有关责任人员(包括金融机构负责人),以刑事处罚,最高可判无期徒刑或死刑。有效加大贷款责任人员的惩戒力度,确保金融企业稳健、审慎经营。
截止十二月末，本溪分公司实现证券交易额32.7亿元，比上年减少4.2亿元，下降11.38%。其中：股票基金交易额为32.06亿元，比上年减少2.61亿元，下降7.5%；国债交易额为6605万元。股民开户数为28403户，新增465户,增长1.6%。网上投资者开户数为2748户,比上年增加693户,增长33.7%。网上交易量为3.3亿元，比上年增加1.1亿元,增长50%,网上交易量占全年证券交易总量的10.09%。全年营业收入2062万元，比上年减少226万元，下降9.87%。其中：佣金收入为1082万元，占全部收入的52.47%，比上年减少262万元，下降19.62%。全年营业支出为1683万元，比上年减少1073万元，下降38.93%。实现利润333万元，比上年增加185万元,增长125%。全年共清回各项债权资金达820万元。
**年，我公司主要开展了以下几方面工作：
1、确立切实可行的经营目标，进一步提高营业部的盈利水平。年初，分公司领导班子为更好地落实总公司提出的**年工作目标，召开了员工大会，认真传达了总公司计划工作会议精神，并结合自身的具体情况，确定了相应的经营目标。计划制订之后，为把工作落到实处，分公司又多次召集中层干部进行了充分讨论，将目标分解到两个营业部，而且对营业部的经营成本也分别制定了控制指标。同时将机关研发部和网上交易部的骨干力量充实到两个营业部，开拓业务，开展优质服务，形成了营业部之间、员工之间的竞争氛围。截止十二月末，永丰营业部完成证券交易额14.55亿元，其中，股票基金交易额14.15亿元，佣金收入实现463万元;北地营业部完成证券交易额18.17亿元,股票基金交易额17.91亿元,佣金收入571万元。
2、国债业务取得新进展。分公司在年初加大了宣传推行力度。除利用报纸、电台、电视台等新闻媒体进行宣传外，分公司研发部和网上交易部分别在两个营业部柜台设立咨询点，印发宣传单，向群众讲解国债知识，本溪县和桓仁县两个远程服务部针对当地居民对国债投资热情高、市场潜力大的特点，出动宣传车走街串巷广播宣传，既方便了乡镇居民，又扩大了宣传区域，让投资者从不了解到踊跃购买，达到了宣传的目的。截止十二月末，分公司完成国债交易量6605万元，使国债业务迈上了新台阶。
3、大力发展网上委托交易。经过一年多网上交易的运营，我分公司网上交易业务有了新的发展，截止十二月末，网上交易投资者开户数为2748户，比上年增加693户；实现网上交易量3.3亿元，比上年同期增长50%；网上交易额占分公司证券交易总量的10.09%，超额完成了总公司下达的网上交易额占总交易额5%的总体目标。在开拓网上交易市场过程中，我分公司一是搞好客户跟踪服务和咨询工作，建立了网上客户档案，设立专人负责网上业务咨询工作，客户提出问题及时解答，必要时上门服务，解决网上交易过程中出现的故障；二是扩大网上交易用户，对金融税务、工商、政府机关及电业、邮政、电信等企事业单位及其工作人员进行宣传走访，推广网上交易，赢得了越来越多的客户。
4、债权清理工作取得新进展,到期债券得到圆满兑付。**年的债权清理工作是在债权质量不断下降、清收难度不断增大的情况下取得的，可以说来之不易。一年来，在总公司法律部和清欠办的帮助指导下，我公司业务部同志与法律顾问一起多次奔赴海口、大连、沈阳、佛山、江门等地进行清欠。全年共清回本息820万元。其中包括：江门证券有限责任公司420万元；海口金海岸大酒店150万元；佛山证券有限责任公司220万元；大连万事通公司30万元。**年转让券的兑付压力重之又重。分公司大力开展广告宣传，化解了可能出现的兑付风险。采取多种措施，及时调度资金，圆满完成了兑付指标。1—12月份累计发行转让券27205万元，兑付28060万元。
5、管理工作进一步完善。分公司今年制订了《辽证本溪分公司车辆管理暂行办法》、《年度餐费管理报表》等，加强了费用管理工作。营业部针对新业务的开展，相应制订或修改了柜台业务操作细则、计算机信息系统管理制度等。安全保卫和防火工作常抓不懈，对保卫、经警人员加强了制度考核，做到防范工作及时到位，发现隐患立即处理解决。对不符合要求的保卫、经警人员做到了及时辞退更换。在防火方面，坚持了消防控制中心的值班制度，防患于未然，杜绝火灾事故的发生。
**年工作虽取得了一些效果，但还存在很多不足。**年10月，中国证监会对我分公司进行了现场专项检查，在经纪业务方面程度不同地存在一些问题。如管理不规范，客户管理档案资料不健全，经营成本高，平均效益差等等。
针对以上问题和总公司整改方案的要求，明年我们主要采取以下整改措施：
1、处理好历史遗留问题。加大对债权的清欠力度，充分利用法律手段，采取各种有效的措施，力争完成清欠任务。在总公司批准的计划内组织好柜台回购及企业债券的发行与兑付。
2、完成总公司要求的整改管理部门的任务，力争在**年一季度前完成永丰营业部、北地营业部财务、办公系统与分公司的独立，直接归属总公司管理的准备工作。
3、降低费用，节约开支，动员全体员工开展增收节支工作。
4、充分利用龙网优势，大力推行网上交易方式，加大营销力度，逐步降低交易成本，实现经纪业务的低成本扩张。
一、破产管理人的选任
（一）破产管理人选任的时间及临时财产管理人制度
当破产程序启动后，破产管理人何时开始存在呢？此即关系到其选任的时间。因破产程序立法例的不同，决定了不同的选任时间。目前世界各国关于破产程序开始的规定，大体分为两种情况：以法国、德国为代表的大陆法系国家，实行破产程序宣告开始主义，法院宣告破产前，破产程序并未开始，债务人的民事主体地位也没有发生变化，其财产不受约束仍由其支配，而至法院破产宣告时，才指定破产管理人，负责破产财产的管理；而在以英国、美国为代表的英美法系国家，实行破产程序受理开始主义，法院受理破产案件至破产宣告前，为防止债务人不当处分财产，债务人不能再对财产进行管理和处分，而是设立临时财产管理人，由临时财产管理人对债务人的财产进行全面管理，到正式破产宣告后，则由选任出的破产管`理人从临时财产管理人处接过管理权，对破产财产进行占有支配并予分配。上述两种立法例都使得破产管理人能及时接管破产财产，避免了破产人因一已之私或其他目的而非法处分破产财产、损害破产债权人共同利益之事发生，破产管理人被选任的时间是妥当的。
研究我国现行立法可知，虽然我国现行破产法关于破产程序之开始采用的是受理开始主义，但其关于破产管理人的选任时间却存在许多问题。对债权人利益的保护不周密，没有建立完备严密的债务人财产管理制度。如根据破产法第9条、24条规定，从法院受理到宣告债务人破产至少要经过三个月。在这期间内，破产财产由谁管理，法律没有作出规定。这样，在事实上破产人依旧可以不受任何限制地对其进行管理处分。破产人若为了自己的私利或个别破产债权人的利益，它完全有机会对破产财产进行非法处分，作出损害破产债权人共同利益的行为。既使是破产宣告后，破产管理人也不是立即被选任。在宣告与选任之间，亦存在上述相同的问题。破产程序之开始，其效力在本质上应对破产人管理处分破产财产的权利产生一定程度的影响或限制，而我国破产法则对此熟视无睹，这不仅是对破产程序宗旨之违背，同时也为破产人损害债权人的团体利益创造了条件。本文认为，正如大多数学者所建议的那样，既然我国破产法从体例上采用的是英美法系的破产程序受理开始主义，则理应在我国破产程序中借鉴和承认临时财产管理人制度。在债务人被宣告破产后，法院认为有必要可直接将临时财产管理人转换为破产管理人，这样一方面可使破产程序中的财产管理活动具有连续性，另一方面也避免了破产宣告至破产管理人选任出来之前的破产财产管理主体缺失的真空出现。当然，法院如果认为临时管理人已不适宜被选任为破产管理人，则可另行选任破产管理人。在我国破产程序中建立临时财产管理人制度就可以与破产宣告后建立的破产管理人制度相互衔接，使债务人财产从破产程序一开始就置于专门管理人的管理和控制之下，切实有效保全债务人的财产，保障债权人最大限度的清偿利益。
（二）破产管理人选任方式
关于破产管理人的选任方式，各国存在三种立法例：1、由法院选任并指定破产管理人。这为日本、西班牙、法国、比利时等国采用。（我国现行破产立法也是采用这一方式）。法院在破产程序中决定指定何人为破产管理人，债权人会议一般不得干预。但债权人会议对法院指定的破产管理人不服的，可以向法院提出异议。这一方式最大的优点在于效率高，破产管理人能及时产生，但其主要弊端是债权人的共同意志难以充分体现。2、由债权人会议选任破产管理人。这以美国、瑞士、加拿大等国为代表。在这些国家破产宣告后，由债权人会议选任破产管理人，在破产宣告至破产管理人被选任出来前或债权人会议一直未选任出破产管理人两种情况下，由法院任命临时破产管理人负责清算事务。这一方式反映了破产法对债权人利益的保护基本功能要求，“彻底贯彻债权人在破产程序中的自治精神”。但这一方式的不利之处是效率低，可能会出现债权人会议选不出破产管理人的情形。3、由债权人会议选任和法定权力机关指定破产管理人。这以我国台湾地区和英国为代表，但这种选任方式可能导致事权不一，因而受到较多的批评。
我国破产立法究竟应采用何种方式？本文认为可从以下几方面来考虑。首先，从破产管理人的地位来看。在英美法系破产管理人为受托人，在大陆法系则无定论，理论上可归为说、职务说和代表说三类观点。这些观点都有一定的道理，但都不全面完整。目前，越来越多的学者开始接受破产管理人具有独立的地位，不是任何一方的利益的代表，当然，也不是债权人利益的代表。因此，破产管理人的选任可说是一项较独立的工作。我们认为，目前我国采取法院指定破产管理人的方式是比较合适的。由于破产程序是在法院主持下进行的法律程序，由法院选任破产管理人，在理论上并无不妥，在实践中能及时产生管理人，保证破产程序的顺利进行。其次，一国采用何种立法例，要考虑该国的自身利益、价值取向、立法精神和目的、法律体系及其相关辅助制度、法律传统等因素即要从本国国情出发。破产管理人制度也不例外。考虑到我国诉讼结构形式受大陆法系职权主义影响较深，具有职权主义诉讼结构的一般特点，破产管理人阶层尚处于发育阶段；而且，市场经济体制也处于发展阶段，各种相关的辅助机制，保障制度还十分欠缺，在公正与效率的较量中，在相当长的一段时间内公正仍将是主导。所以，由法院选任破产管理人是适当的。但是，需要指出的是，由于破产法的基本功能是保护债权人的利益。而债权人会议对破产管理人的监督是保护债权人利益的关键，如果对破产管理人的选任，债权人会议不能予以有效的监督，这与破产法基本功能的要求是不相符的。因此，为了保障破产程序的顺利进行，保护全体债权人的利益，在法院选任管理人后，如有正当理由，可经有表决权债权总额一定比例的债权人表决通过，向法院申请更换管理人。
（三）破产管理人的资格
对破产管理人资格做出明确的法律规定，是保证破产管理人具有良好的业务素质和品行状况，保障破产清算程序有效进行的必要措施。根据我国现行立法规定，清算组成员由人民法院商同同级人民政府从 企业上级主管部门、政府财政、工商行政管理、计委、审计、税务、物价、劳动、人事等部门和有关专业人员中用公函指定，一经指定，有关单位和人员不得借故推托或擅离职守。确因特殊情况不能执行职务的，人民法院可以另行指定。清算组可以聘任一定数量的会计师及其他工作人员。立法没有统一的积极或消极资格条件的要求。此规定与国外立法大多由会计师、律师或其他适于管理破产财产的人充任破产管理人相比差异甚大。
可以说，我国现行立法基于其适用主体多为全民所有制企业，以及破产案件的处理牵涉各方面利益的客观实际，确定了以政府官员为主的破产清算组构成模式，并不着重考虑这些官员是否适于处理破产案件，其用意可能在于直接寻求政府有关部门的支持、协调、配合甚至参与。但这种做法会产生以下几方面问题：其一，被指定的人员能否脱离本职工作岗位全身心投入到案件处理中去，且随着案件的增多会不会影响政府部门的正常工作；其二，来自这些部门的人员是否都适于破产案件的清算工作，是否具备必要的专业知识和技能，是否通晓必要的破产法律知识。其三，由政府官员担任破产管理人，其工作效率如何？清算工作的客观公正性能否得到保证？这些人是否会因为过多地考虑职工安置、社会稳定、国有资产不损失等问题，而忽视对债务人财产的保全，债权人利益的保护？其四，被指定的政府工作人员的报酬是从破产财产中支付抑或是由被指定人员在政府中领取报酬而向法院尽义务？其五，被指定人员产生违法失职行为时如何承担责任？是个人责任抑或是单位责任？如果单位责任，其根据何在？如系个人责任，其责任财产从何而来，且要求其对轻微过错的失职行为负责，于理是否相通？
正是基于理论和实践中遇到的上述种种难题，有学者提出“清算工作职业化和市场化”的建议。我们认为，对破产管理人的资格可以从以下两个方面进行规定，一是对管理人的业务要求，在立法中明确规定可以被选任为管理人的专业人员的范围。法院选任的破产管理人应主要是为社会提供各种服务的独立机构中的专业技术人员，应淡化政府官员在破产清算工作中的地位和作用。比如会计师事务所、律师事务所、审计师事务所、资产评估事务所、企业管理顾问公司等机构的人员为破产管理人，他们往往具有扎实的专业知识、经验丰富、工作时间有保证、比较中立客观，因而更有利于协助法院及时地处理好清算事务。二是对管理人的人格品性要求，可规定消极资格的条件。如凡与债权人或债务人具有财产利害关系，而不能代表全体债权人公正处分财产的人不能作为破产管理人；曾有过渎职行为或曾因不称职而被解除过破产管理人职务，并且目前仍不适合受托的人，不能作为破产管理人。另外，破产管理人作为专门负责破产清算的机关，既可以指定多人组成，也可以指定一人组成。这主要由法院根据案件的大小、难易程度而定。同时，需要注意的是我国现行破产法只规定法院以公函指定清算组成员一个程序，这显然与破产管理人选任的全面规范化、程序化有一定差距。本文认为我国破产管理人选任应经过以下程序来确定：法院使用正式公函指定破产管理人，被指定人接受指定后法院应向其颁发破产管理人资格证书，这一证书作为其取得清算职权的凭证，非经法院撤销，任何人和部门不得对抗和剥夺；法院正式在传媒上对破产管理人的人选及资历、主要工作职责及职权予以公告；破产管理人因客观情况不能执行职务时，法院应予以撤销原指定，并可同时另行指定破产管理人，法院应将有关变更情况予以公告。
二、破产管理人的职责
破产管理人作为管理、处分破产财产的法定机关，其职责是指破产管理人在破产程序中依法享有的权利和承担的义务。破产管理人独立完成破产财产的保管、清理、估价、处理、分配事务，但必须对法院负责并报告工作，并受债权人会议的监督。
根据各国破产立法例和我国现行破产法可知，破产管理人的职责主要有以下几方面：
第一，全面接管破产企业。债务人被宣告破产后，就成为破产人，企业法人就沦为了清算法人，破产人所有的全部财产被作为概括执行的客体，应全部移交破产管理人管理和处分。破产管理人接受的破产财产包括破产人的有形和无形财产、动产和不动产、知识产权、对外的债权、持有的股份和债券以及破产人对外应履行的债务。此外，破产人的法定代表人应将该企业的财产状况说明书、债权债务清册及全部账册、文书、资料、印章、营业执照移交给破产管理人占有、管理和支配，破产人原进行的营业活动和诉讼或仲裁事务也应由破产管理人接管。破产人如不为移交或不为全面移交，破产管理人有权请求法院强制执行。
第二，保管和清理破产财产。接管破产财产后，破产管理人应当予以妥善保护和管 理，防止破产财产遭受意外或人为的损失。破产管理人应对破产财产进行登记造册，详细说明财产种类、性质、原值、现值、保存地点等，对债权债务进行核对，对营业状况予以了解掌握。其中最主要的工作是追回被他人占有的财产，收回破产人未收回债权和要求未激纳或足额缴纳出资的出资人补足出资额，从而为更好地保全破产财产，为随时顺利地处理和分配破产财产作准备。破产管理人独立保管破产财产不受他人非法干涉，如由于其疏于管理，未尽注意义务而使破产财产损失的，应负损害赔偿责任。
第三，代表破产人进行必要的民事及其它活动。破产人将破产财产移交给破产管理人后，破产人并不丧失对破产财产的所有权，但丧失了对破产财产的占有、支配和处分权，也丧失了对破产财产以自己的名义开展适当民事活动的权利。而破产管理人就取得了以破产管理人名义实施必要的以破产财产为标的民事活动的权利。一般来说，破产管理人可依法实施以下民事及其它活动：聘任必要的清算工作人员；为清算之目的，继续破产人的营业；参加诉讼、和解或仲裁；决定解除或继续履行破产宣告时尚未履行的合同；询问破产人等。
第四，对破产财产进行估价、处理、变价和分配。破产管理人对破产财产应当重新估价，已经折旧完毕的固定资产，应对其残值重新估价，残次变质财产应当变价计算，不需要变价的，按原值计价。破产管理人应根据清算结果制作破产财产明细表、资产负债表，并提出破产财产的分配方案。破产财产的分配方案交给债权人会议讨论通过，人民法院裁定认可后，破产管理人应即通知债权人限期领取财产，逾期不领取的可以提存。破产管理人分配破产企业的财产，以金钱分配为原则，也可采取实物分配方式，或者兼用两种方式。如破产企业的债权在分配时仍未得到清偿的，也可将该债权按比例分配给破产企业的债权人，同时通知破产企业的债务人。破产财产未经依法处理和分配，破产程序不能终结。我国现行破产法对破产财产的处理和分配方式、原则规定的不清楚、不具体，对破产财产的处理和分配期限未作规定，这些缺陷有待修改完善。
第五，办理破产人的注销登记。破产财产分配完毕后，破产管理人应当提请人民法院裁定终结破产程序。破产程序终结后，破产管理人应当向破产企业原登记机关办理破产企业注销登记，并将办理情况及时通知人民法院。此外，破产财产不足以支付破产费用和公益债务时，破产管理人应及时申请终结破产程序。三、破产管理人的一般义务和责任。
分析我国目前立法可知，我国现行破产法只是采用列举方式规定了破产清算组的职责，没有清算组成员一般义务的要求和违法失职责任的规定，这与国外各国法律破产管理人应尽善良管理人的注意义务并对自己的违法失职行为负责的规定相去甚远。
虽然现行立法对破产清算组的职责采用列举方式作出规定合乎国外通例，但毕竟繁琐且难尽其详，因而有必要设定破产管理人的一般义务，立法可以规定一个总的义务规则。比如规定破产管理人应尽“善良管理人”的义务，执行其职务。即其执行职务时的注意程度应与其身份、职业、地位、能力、学识等相适应，同时明确破产管理人违反“善良管理人义务”时应承担的责任。当破产管理人违反此项义务对破产财团、债权人或其他相关利害关系人的利益造成损害，法院可依职权或利害关系人的申请对其予以解任，当然，破产管理人被解任的事由除了违反善良管理人义务外，还包括其不能胜任工作或有其他违法行为。同时破产管理人应承担相应的赔偿责任。如我国台湾破产法规定破产管理人应对执行职务产生的损害，向破产财团和相关利害关系人承担赔偿或连带赔偿责任。
总之，资源的优化配置和市场主体的优胜劣汰，是市场经济的内在要求。当一个主体在市场竞争中失败，不能清偿到期债务时，市场机制就必然要求将其淘汰，使其资源得到重新配置。破产制度的价值正是为了实现市场机制的这个要求，而破产程序在本质上是一种强制性概括清偿程序，即对破产财产进行管理、处分、变价和分配，从而将其按法定程序公平分配给每一债权人，而这些清算事务均是由破产管理人承担。因此，其在破产程序中起着不可或缺的作用。而我国目前立法中对破产管理人制度规定不具体、不完善、实践中已明显制约和妨碍了破产管理人作用的发挥和职责的履行，急需对其进行修改及补充，以使破产法真正发挥对社会主义市场经济的保障和促进作用。
参考文献：
1.王立挺、周凯军，《浅析破产管理人制度的若干问题》，《合肥工业大学学报》2003年第8期
2.邹海林，《破产程序和破产法实体制度比较研究》，法律出版社1995年版
3.杨振山，《破产程序中的财产管理制度》，《政法论坛》1998年第6期
4.李永军，《破产法律制度》，中国法制出版社2000年版
5.韩长印，《破产清算人制度的若干问题》，《河南大学学报》2000年第3期
