樟坪畲族乡位于贵溪市东南端，赣闽交界武夷山脉西麓，东邻铅山县，南交福建省光泽县，西连贵溪市冷水镇，北靠贵溪市文坊镇，区域面积122 km2，平均海拔700 m，年平均气温16.4 ℃，年均降雨量1850 mm，是一个冬有严寒，夏无酷暑的山区小乡。全乡总人口4400人，其中农业人口3419人，畲族人口1090人，占31.88%，下辖4个村委会，43个村民小组，970户，1855个劳动力，其中少数民族有15个村民小组238户486个劳动力。是个典型的中部山乡。
2002年江西省贵溪市创新财政分配体制，面向乡镇出台“异地办厂，原地纳税”的财税政策，着力培植基层乡镇财源。具体而言，“异地办厂，原地纳税”就是贵溪市通过财政投资3亿元，统一规划平整土地，搞好基础设施，建立了“贵溪工业园”，各乡镇引进的工业项目可入驻园区，项目产生的税收全部归引资的乡镇。樟坪畲族乡把握机遇，积极招商引资，短短五年内就从一个落后的中部山区乡镇发展为江西省百强乡镇，人均财政收入一度位居江西省第一名。
1 江西省樟坪畲族乡“异地办厂、原地纳税”财税政策效果分析
2002年实施“异地办厂，原地纳税”的财税政策后，樟坪畲族乡经济发展发生了质和量的转变。2001年至2006年这五年内樟坪畲族乡GDP共增长了2.74亿元，年平均增长数度63%，工业总产值增量为29.968亿元，年平均增长速度达293%。财政收入从25.3万元飞跃式的增长到了1.02亿元，年平均增长数度为231%。2006年，该乡人均财政收入达3万元，居于江西省第一位，樟坪畲族乡列入江西省百强乡镇，新农村建设蓬勃发展。
到了2012年该乡工业总产值近30亿元见表1，在充足的资金保障下，樟坪畲族乡的各类社会事业取得了长足的进展。尤其是在畲族文化的保护和开发方面，取得了令人瞩目的成就。还建成了畲族文化广场、龙鳞大桥等富有畲族文化特色的建筑。该乡畲族马灯舞多次获得部级比赛大奖。
2 江西省樟坪畲族乡“异地办厂、原地纳税”财税政策问题分析
2.1 引资结构不合理，多以资源消耗型企业为主
2002年樟坪畲族乡实施“异地办厂、原地纳税”的政策以来，由该乡引入的主要企业均围绕铜矿的加工制造，而现代化的农业和服务业企业则屈指可数，对于该乡的经济贡献也非常少。目前，产业机构已经严重影响了当地的可持续发展。企业多以资源消耗型为主，当地铜业资源的状况将直接决定企业的生存状况，这种企业的发展前景是比较暗淡的。目前樟坪畲族乡政府也充分认识到了这一点。
2.2 税收结构不合理，第三产业税收贡献少
樟坪畲族乡自实施“异地办厂、原地纳税”的财税政策以来工业产值一路高涨，尤其是2002年，其工业总产值就突破了亿元大关，第三产业的比重偏低。到了2005年过后，第三产业在国民生产总值的比重不足1%，与发达国家30%～50%的比重相去甚远。从2002年实施“异地办厂、原地纳税”的财税政策以来，工业税收占财政收入的比重不断加速上升，尤其是在2008年，全乡完成工业总产值20亿元，工业税收对财政收入贡献率达95%以上。目前这一状况仍没有改变，不得不引起重视。业结构不够优化，现代农业、旅游服务业等第三产业在国民经济中所占比重偏低，精深加工比例也有待提高。
2.3 税收承诺太多，可用财政资金较少
“异地办厂，原地纳税”的财税政策实施的效果关键在于招商引资的情况。在该条财税政策实施的前两年，樟坪畲族乡的招商取得了巨大的成就，创造了所谓的“樟坪奇迹”。樟坪畲族目前招商优惠大概有税收减免、财政补贴、改善硬件环境和提供公共服务等，我们从表2中，可以看出以2007年为例，该年樟坪畲族乡各种税收合计1.2亿元，但是可用财政收入只有不到8百万，可用财政占整个税收收入的6.4%不到。在维持政府和教育事业正常运作的工资支出方面，都占了整个财政支出的近1/3，随着经济发展，樟坪畲族乡的财政收入不断上升，工资支出占整个财政支出的比重有所下降，但是其实际支出额依然是非常巨大的。
2.4 招商引资难度越来越大
在对樟坪畲族乡政府工作人员实地访谈的过程中，我们得知：对于影响“异地办厂、原地纳税”的财税政策实施效果的关键性因素―― 招商引资，已经越来越困难。如表3从2007年至2012这6年里，我们可以明显的看出虽然樟坪畲族乡引入的实际投资额有所增加，但是在平均企业资产方面这一核心指标方面，却是不断下降的。以2008年为分界点，樟坪畲族乡引入企业的平均资产都处在较低的水平。虽然进园企业的数量增多，完善了企业的产业结构，但是也使得园区的管理比较困难。进驻太多规模小的企业也不能发挥园区的规模效应。
3 江西省樟坪畲族乡“异地办厂、原地纳税”财税政策原因分析
3.1 经济基础薄弱，缺乏长远规划
由于樟坪畲族乡在实施“异地办厂、原地纳税”财税政策前全国区县并没有可以提供参考的案例，所以在工业园区的长远规划方面做得不够到位。致使，招商的前五年，进驻园区的企业均是围绕铜矿的制造和加工的资源消耗型企业。这类型企业的前期投入较大，产值也不错。所以，在短期内该乡的经济数据不断攀升，但使得产业结构失调。
3.2 片面最求经济增速，忽视财政收支的可持续发展
我国干部的提拔，很大部分是由其在职的政绩决定的，因为在干部考核时，着重就是看干部的政绩。在这种制度催动下，乡镇领导不管是为了升帽子还是保帽子，都会竭尽所能地搞一些政绩工程，这样就可能导致乡镇因造政绩工程而忽视可持续发展。
这种现象在“异地办厂、原地纳税”财税政策实施的早期比较明显，政府为了加快招商引资，给企业承诺了大量的优惠政策，目前樟坪畲族乡给引资的企业承诺的优惠政策有：（1）投产后3年内，政府以各种方式将收取的税收返还给企业，然后税收返还逐年减少。（2）政府负责园为园区提供基础设施和管理。（3）政府出面为困难企业进行融资贷款。（4）政府负责联系企业产品的销售等，试图将企业从生产到销售环节的疑虑全部消除。但是这样的不良后果也是多方面的。首先，虽然地方的GDP上去了，但是由于给企业的税收优惠太多，实质上，政府收到的可用财政资金，在企业投产后的1～5年是很少的。其次，政府出面为企业解决资金和销售渠道等问题，导致了政府负担加重。而且这些问题不一定政府出面就能解决，一旦失败，则政府的公信力会大大降低，甚至会爆发政府与企业之间的冲突。
3.3 区域间招商引资竞争加剧
随着中国经济的发展，招商引资已由初期的“国外资金”的引进转变为“辖区外资金（包括国外和国内的资金）”的引进。引资对象的增加使得招商引资竞争更为激烈，形式更趋多元化。目前樟坪畲族乡招商引资的主要手段包括：税收减免、财政补贴、改善硬件环境和提供公共服务，以及降低准入门槛等等。尤其是近年来，我国各级地方政府纷纷建立各种经济开发区或工业园区，并以此为基地通过各种税收优惠政策、财政补贴政策以及公共服务等手段展开全方位的招商引资竞争，逐渐将竞争推向白热化。
3.4 政府机构臃肿，财政资金使用效率低下
“麻雀虽小，五脏俱全”，乡镇政府作为一级政府，要配备政府的全套机构。一是乡镇机构管理混乱，与上级配套设立相应的部门，导致乡镇政府机构臃肿，人员过多，容易产生人浮于事的情况，如樟坪畲族乡各类行政事业单位和部门达到了22个。二是由于我国当前的行政管理体制下，公众没有渠道和途径对财政供养人员的增加实施有效监督，对基层政府的决策过程进行有效地监督和制约，从而导致增员随意性大，把关不严，乡镇财政供养人员剧增。三是工资刚性支出增长过快，使乡镇财政不堪重负。
3.5 现行财政体制下，樟坪畲族乡缺乏招商引资动力
目前樟坪畲族乡实行“乡财县管”，在主要税种的分享比例方面：个人所得税乡镇分40%，上解60%；企业所得税乡镇分40%，上解60%；营业税乡镇留50%，上解50%。近几年在贵溪的几个乡镇级行政单位中，樟坪畲族乡不管是在招商引资额还是税收贡献方面都名列前茅，但是巨大的上解支出、乡政府招入和管理工业园区企业的成本使得樟坪畲族乡感觉到目前招商引资的“性价比”并不高，自己实际可用资金并没有随着入园企业的增加而增加多少。加之，目前招商引资的难度越来越大，近年来樟坪畲族乡招商引资的激情并不如以往那么火热。
4 江西省樟坪畲族乡“异地办厂、原地纳税”财税政策改进建议
4.1 合理规划，有倾向性招商引资
从财政收入源头把关。不再一味的招商引资，而承诺企业过多的税收返还，保证乡镇财力的稳定发展。将更多的民族企业纳入税收优惠范畴，可以鼓励广大投资者参与到文化挖掘、保护、开发中来，让畲族文化保护工作和经济开发工作相互促进，到达精神文明建设和经济建设共同发展的目标。
4.2 发展畲乡风情旅游，完善产业机构
在园区成立一个开发畲乡风情旅游公司，以樟坪民俗资源为平台，突出畲族文化，打造畲乡风情游。着重围绕当地自然景观并对畲族文化遗产进行整理、挖掘、开发和保护，积极申报畲族马灯舞部级非物质文化遗产，充分展示畲族马灯舞、对山歌、烧篝火、婚俗、上刀山等民俗表演，以卡紫冈、上山生态资源为平台，突出自然风光，打造生态休闲游。培养“农家乐”“畲家乐”示范户，通过政府引导、资金扶助，以点带面、示范带动，弘扬畲族文化，打造畲乡风情游。不但将资源真正转化为优势，更能优化产业机构。
4.3 提高财政资金的使用效率
要结合本地实际，科学界定基层乡镇的工作职能与机构，严格编制管理，并实行定岗定编，严把乡镇工作人员入口关，防止编制任意更变现象出现。如是，方可能精减乡镇机关人员，地方经济的发展才能稳步前行。
其次要加大对财政资金监管，在无紧急或特殊状况下，应严格执行不得任意变更关于本级人大代表会通过的财政预算。如乡镇遇到时特殊状况确实需要变更收支的，必须事先编制详细的财政预算变更方案后并按程序提请本级人大批准，且需获得人大的批准后方可变更。与此同进，乡镇人大应严格对提请的财政预算进行严格的审议，对于财政预算的执行的应加大监督力度。
二、出台鼓励政策扶持企业发展。针对外出经营建安项目县内外税收差异点及影响数额，根据征管权限不同区别对待。规费收入减免，由企业提出申请后通知税务部门予以减免。外出经营建安项目回县交纳企业所得税的，按照回县已缴纳所得税总额中地方级收入部分分档分段计算安排资金补助企业技改、创新、设备购置、招投标费用等发展支出。外出经营建安企业回县纳税所得税总额300万元（含300万元）以下部分，按地方级收入70%额度安排补助资金；所得税总额300万元以上部分，按地方级收入60%额度安排补助资金。
三、部门通力合作落实鼓励政策
体制分成：县级财政在年终县乡上下级财政结算时，将外出经营建安项目回县纳税（所得税）单列结算，不列入当年县乡体制分成结算和下一年度乡镇收入基数，外出经营建安企业回县缴纳所得税地方级部分减除补助企业支出部分，实行县乡（镇）按30%：70%分成。县级分成部分主要用于县直相关业务配合部门业务经费支出。
税额认定：县税务征管部门负责认定外出经营建安项目回县纳税具体数额（提供外地工程项目合同、我县地税部门开具的建安企业外出经营税收管理证明、外地税务部门开具完税发票财务联等），严格区分县域内外建安项目所得税。
乡镇兑现：建安企业所在乡镇政府应全力为外出经营建安企业做好回县纳税服务工作，协助做好规费减免，负责企业发展补助资金安排工作，通过乡镇年度纳税大户表彰、扶持民企发展等方式及时兑现年度奖励扶持政策。如县级政府已经就相同内容安排部分扶持奖励，乡镇政府可予抵减县级政府已补助部分，就应安排与已安排两者差额部分安排奖励扶持。
资金调度：外出经营建安项目回县缴纳所得税地方级部分县乡结算时先留存县级财政，待兑现鼓励政策时，进行专项调度拨款，确保专项奖励资金及时兑现。
各位领导：
根据《xxx关于xxxx年深化农村税费xx工作的通知》（x发[xxxx]xx号文件）、《xxx办公x关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（x办发[xxxx]xx号文件）、xx省农村税费改革办《关于完善乡镇财政体制，开展“乡财县管乡用”改革试点的意见》和省财政厅乡镇财政管理局《关于实施“乡财县管乡用”改革和乡镇财政财务管理信息化有关事项的通知》精神和国务院、省、市深化农村税费改革工作会议要求，在全省“对经济欠发达、自身财力无法满足需要的乡镇，可以实施县管乡用的统收统支体制，采取‘乡财县管乡用’的方式”。现全省已有xx个县市实行了“乡财县管乡用”管理方式，省财政厅在xx市xx县试点很成功，并要求2006年经济不发达的县市全面推行。我县属于推行“乡财县管乡用”之列，现将我县实施乡镇财政管理方式改革工作情况向各位领导汇报：
一、实行“乡财县管乡用”管理方式的重大意义。
实行“乡财县管乡用”管理是解决乡镇“人员太多、收入太少、债务太重（目前乡镇债务xxxx多万元，乡镇负债面达xxx%）、支出太乱”等问题的较好方式，对规范乡镇收支行为，促进乡镇依法组织收入，确保乡镇基本需要，缓解乡镇财政困难，保障乡镇重点支出，防范和化解乡镇债务风险，维护农村基层政权和社会政治的稳定，促进农村经济与社会事业的健康和谐发展有着十分重大的意义。
二、实行“乡财县管乡用”管理方式的主要内容。
“乡财县管乡用”管理方式的主要内容是实行“五统、一管、一审”。即“核算统一、账户统设、工资统发、采购统办、票据统管、网络管理、乡镇举债县级审批”。
（一）核算统一。乡镇财政全面实行“两无一统、综合预算”，即由乡镇人民政府机关统一设立会计和出纳岗位，乡镇人民政府所属机构（七所八站）一律无会计和出纳岗位，以乡镇人民政府机关为会计核算主体实行统一核算，乡镇财政所有收入均在乡镇财政总预算会计中综合反映。乡镇财政总预算会计核算统一由县乡镇财政管理局乡镇财政管理股。
（二）账户统设。取消乡镇人民政府及所属机构在各金融机构的所有账户，由县乡镇财政管理局乡镇财政管理股在县城金融机构开设总预算会计的县级“结算专户”，在各乡镇金融机构统一开设乡级“结算专户”，将乡镇原来的“基本经费户”作为各乡镇人民政府单位会计“支出户”。乡镇所有预算内外收入、上级补助收入全部缴入“结算专户”。“支出专户”只能接受来自“结算专户”的拨款。
（三）工资统发。继续实行乡镇干部工资县级统发制度，对世界秘书网版权所有,乡镇机关全额编制人员工资、社保缴费等由县国库每月拨入财政工资统发户和机关社保局直接计入个人账户。
（四）采购统办。乡镇各项大额采购支出，按照x财采购[xxxx]xx号文件规定，参照县直单位执行。由乡镇提出申请和计划，经乡镇财政管理股按照预算计划审核后，交县采购办集中统一办理，采购资金由乡镇财政管理股直接拨付给供应商或服务商。
（五）票据统管。
1、乡镇所使用的票据在非税收入管理局统一领取，各乡镇必须确定专人负责票据的领取、发放、保管及核销工作。
2、乡镇领用的票据只限于乡镇财政供给单位和乡镇范围内的农村中小学校、卫生院使用，其他“三权”在上的单位不得在乡镇领取票据。
3、对票据实行“缴旧领新、限量领用、专人管理、当年结清”制度，并做到票单同行，即非税收入管理局凭银行缴款单核销收费票据。
（六）实行乡镇举债县级审批制度。乡镇原有的债权债务要按债权债务的发生时间、形成原因、资金来源、约定利率、还本付息等情况，逐一清理核实，建立台帐，制定消赤减债计划报县财政局备案。严格控制新增债务，原则上乡镇不得再有新增债务，如因特殊情况需要举债的，要实行县级审批制度，呈报分管财贸的县领导审批。
（七）信息化网络管理。全面建立乡镇财税管理信息化网络，县乡镇财政管理局设立网络服务器，乡镇财政所设立网络工作站。县乡财政依托公网，以固定ip方式组网连接，乡镇财政会计业务全部在县局服务器上保存，实现信息共享。通过信息化网络，实现财政资金网上远程申报、审批，数据网络汇总，资金运行网上监管，会计核算电算化。
三、实行“乡财县管乡用”的基本原则。
坚持乡镇财政“预算管理权、资金所有权、资金使用权、资金审批权、乡镇债权债务关系”等五权不变和继续实行一级政府、一级财政的原则，由县财政直接管理并监督乡镇财政的收支。
（一）一级政府、一级财政的原则。实行新的乡镇财政管理方式后，对乡镇政府仍实行“一级政府、一级财政”的统收统支财政管理体制。
（二）预算管理权不变原则。按照《预算法》规定，继续实行一级政府、一级预算。县级财政部门按有关政策，明确乡镇财政预算安排顺序和重点，提出乡镇财政预算安排的指导意见；乡镇政府根据县级财政部门提出的指导意见，编制本级预算草案报县级财政部门审核后，按《预算法》规定的程序报批。在年度预算执行过程中，乡镇人民政府提出的预算调整方案，经乡镇人大审查和批准后报县级财政部门备案；调整数额较大的，必须向县级人民政府报告，待批准后方可执行。
（三）资金所有权、使用权、审批权不变的原则。实行乡镇财政资金的所有权、使用权、审批权与管理权、监督权相分离，县财政直接管理并监督乡镇财政资金，乡镇财政资金的所有权、使用权归乡镇，资金结余归乡镇所有，县财政不集中、不平调。属于乡镇财权和事权范围内的支出，仍由乡镇按规定的程序审批。
（四）债权债务关系不变原则。乡镇的债权、债务仍由各乡镇享有和承担。
四、“乡财县管乡用”管理机构和岗位设置。
（一）县乡镇财政管理局乡镇财政管理股对乡镇财政所“乡财县管乡用”全面工作实施管理监督。乡镇财政预算会计业务统一由乡镇财政管理股核算。乡镇财政管理股全面乡镇财政预算会计业务，负责乡镇财务报帐审核事宜。主要职责：参与和指导乡镇财政综合预算的编制，监督预算的执行，及时拨付预算内、外及其他各项财政资金，准确记录各项财政业务，按时与有关部门和乡镇进行对帐，按月编制会计报表，按时审核乡镇行政事业单位财务，办理乡镇财政收支结算，审核和监督乡镇政府单位会计的支出核算，及时指出乡镇财务管理中存在的问题并反馈给乡镇，并按月向县财政部门报告预算执行情况。
（二）乡镇财政所负责乡镇预决算的编制，办理各项收支结算和对帐、报帐工作。各乡镇财政所设财政所长、财政结算会计（预算会计）、政府单位会计、出纳、财税信息网络管理员、票证管理员岗位。各岗位可以按照规定交叉任职，但必须健全稽核和内部控制制度，财政所长不得兼职政府单位会计、出纳岗位；财政结算会计不得兼任政府单位会计；财政结算会计、政府单位会计不得兼职出纳员；政府单位会计不能兼管票证。
财政所长负责财政所日常工作的管理，财政预算编制、执行，按县财政局授权审核、监督乡镇财政收支；财政结算会计负责乡镇财政预决算编制和预算执行情况分析，办理与乡镇人民政府各部门及县财政局的结算和对账，负责非税收入执收管理系统收入数据的录入，打印总预算会计拨款凭证，登记会计账薄，编制会计报表，按月编制乡镇财政用款计划，办理乡镇人民政府经费支出的请拨，负责向乡镇有关领导提供乡镇总预算会计报表，负责乡镇财政票据的领取和缴销，监督乡镇财政收入的及时足额入库，办理乡镇财政年终决算；政府单位会计负责乡镇人民政府机关支出专户的会计核算，按规定用途支付乡镇人民政府机关日常经费，按月提出乡镇日常经费支出计划报财政结算会计；出纳负责乡镇人民政府及所属部门的现金收付、缴存及日常报帐工作，按规定保管备用金，及时登记乡镇现金日记帐；财税信息网络管理员负责微机网络系统的维护、管理与使用，涉农补贴资金基础资料的录入；票证专管员负责乡镇所有收费票据的领取、发放和缴销。
五、具体措施
（一）加强组织领导。为确保改革的顺利实施，必须加强组织领导。县里成立以县长为组长，常务副县长为副组长，政府办、纪检监察、财政、人事、审计、人民银行的主要领导为成员的“xx县乡镇财政管理方式改革领导小组”，并下设办公室。办公室由县财政局长任主任，相关副局长任副主任，各业务股室负责人为成员。
（二）制订切实可行的县对乡镇的统收统支财政管理体制，充分调动乡镇人民政府当家理财和财源建设的积极性。根据乡镇的实际情况，对原来的乡镇财政管理体制进行相应调整，从确保乡镇基本运转、有利化解乡镇财政债务，调动乡镇理财积极性等方面制定新的统收统支乡镇财政管理体制。
（三）规范乡镇财政收支管理。按照收支两条线的原则，规范乡镇收支行为。根据乡镇财政收支规模和实际情况，明确乡镇支出范围，统一和规划各项开支标准，完善财务审批程序。
（四）清理乡镇财政供给人员。严格乡镇编制管理，严禁超编进人，严禁在编制外使用人员，属于清理清退范围的各类超编人员、不在编人员和自聘人员财政不供给经费。
（五）加强债权债务的管理。乡镇的债权债务要根据本乡镇的实际作出消赤减债计划，安排资金用于偿还债务。坚决制止乡镇村发生新的债务，乡镇人民政府和各部门一律不准为经济活动提供贷款担保。乡镇人民政府和村集体经济组织一律不得举债搞建设、上项目或发放各种津补贴。凡违反规定以政府名义提供贷款担保形成新的债务的，严格实行“谁签字，谁负责”，由签字人和政府主要领导负责偿还。建立化解乡镇人民政府、村债务目标管理和考核机制，把制止新债、化解旧债作为考核乡镇、村干部任期目标和工作实绩的重要内容。在新的债务化解之前，乡镇党政府主要负责人不得提拨重用，不准异地任职。乡镇的债权要及时清收，制订切实可行的回收计划，加大回收力度，回收的资金原则上要用于偿还债务。
六、工作步骤
（一）制订“统收统支乡财县管乡用”暂行管理办法。依据我县今年的乡镇财政管理体制，在学习和考察外地先进经验的基础上制定适合我县实际情况的实施方案及具体管理办法。
（二）清理乡镇资产工作
1、清理乡镇资产、账户、票据。清理乡镇银行账户、票据和现有资产，取消乡镇银行账户，缴销乡镇收入票据；账户的设立和票据的领用按有关规定重新办理。
2、清理乡镇债权债务,对现有债务进行逐一登记造册报县财政备案。
（三）完善网络建设，进入实施阶段。确定乡镇财政所人员岗位和职责，开设新的乡镇账户，完善县乡计算机网络，组织人员培训，按有关规定和业务操作规程的要求实施对乡镇财政收支的核算管理。
七、实施要求
（一）加强领导，统一思想。“乡财县管乡用世界秘书网版权所有,”财政管理方式改革是我县国库集中支付向乡镇的延伸，是我县实行新的乡镇财政管理体制，加强乡镇财政管理，确保基层政权和社会稳定的一项重要举措。各乡镇领导要进一步提高对“乡财县管乡用”改革工作的认识和理解，积极主动配合，切实加强组织领导，以保证改革的顺利实施。
（二）严明改革纪律。各乡镇必须规范操作程序，自觉接受纪检、监察、财政、审计等部门的检查监督。不准私分集体财产、滥发钱物，不准擅自开设银行账户（含存折户）、私设小金库，不准使用非正规票据、坐支收入，否则一经发现，将严格追究乡镇主要领导和直接责任人的责任，并将在体制结算中划扣违纪金额。
（三）调整乡镇财政所职能。农业税免征以后，乡镇财政所的主要工作应从组织农税收入转变到资金管理和非税收入管理上来。要集中精力做好“乡财县管乡用”的收支结算和对账、报账及机关财务会计核算工作，进一步规范乡镇财政财务收支管理。做好粮食直补、良种补贴、退耕还林补助等直接补给农民的各项资金和补贴的发放工作，加大服务“三农”的工作力度。同时要大力推进“村账乡管”工作，强化村级财务管理。
（四）加强部门协作，确保改革顺利进行。
1、财政部门要进一步完善内部机构，明确职责，建立健全各项财务管理制度。同时要合理分配人员，理顺业务关系，强化服务意识，以适应改革的需要。
2、人事、编制部门要加强对乡镇财政供给人员的编制管理，督促乡镇清理，清退超编人员。
3、审计部门要加强对乡镇财务审计监督，加大经济责任审计和专项资金的审计力度。
4、县人民银行要加强对乡镇银行账户的管理，并监督其他金融机构及时划转各项资金，确保各项财政收入及时入库、财政资金及时到位。同时，完善金融机构开户许可证制度，对各金融机构违规开设银行账户的行为要严肃查处。
5、纪检、监察部门要监督乡镇严格执行“乡财县管乡用”有关制度，对违反财经纪律行为要坚决予以查处并追究相关责任人的责任。
八、建议与要求
（一）为了适应农村税费改革后农税机构转变的需要，随着乡镇财政管理方式的改革，省财政厅农税局经省编委批准已更名为“xx省财政厅乡镇财政管理处（加挂xx省契税、耕地占用税征收管理局的牌子）。”并要求各市（州）、县（市、区）农税局统一更名为“××市（州）、县（市、区）乡镇财政管理局，加挂××市（州）、县（市、区）契税、耕地占用税征收管理局的牌子”。为了工作需要，恳请县人民政府、县编委迅速批复县农税局更名请示。
关键词：国库集中支付；乡镇财政决算；审计监督
财政预决算审计是国家审计机关审计工作的重要内容，也是审计工作的重中之中。随着国家加大对基层组织的财政投入和财政补助，加之乡镇自身经济实力的增强，使乡镇财政收入和财政支出规模不断增大，并且财政收入来源呈现多元化、财政支出结构复杂化的态势。近几年，公共财政管理体制改革不断深入，尤其是国库集中支出改革的推行，使乡镇财政收支管理越来越规范，同时也产生一些新的问题。如，乡镇财政预算编制是否科学、合理？乡镇财政预算执行是否真实、合法、合规？财政预算绩效是否达到预期的财政目标？等问题，迫切需要县级审计机关加大乡镇财政决算的审计监督，创新审计工作思路，提高审计服务质量。
一、国库集中支付下乡镇财政决算审计面临的问题
面对近年来乡镇实施的这一新的财政体制的改革，无论是对审计机关的审计人员，还是乡镇领导和财政人员而言，都是一种全新的挑战，自然难免在乡镇财政决算审计工作中，以及乡镇财政人员在财政预算编制、财政执行和财政决算中出现不少问题，主要有以下几个方面的问题：
(一)审计人员对国库集中支付制度掌握不系统，影响审计效率
在乡镇国库集中支付中，乡镇财政资金都纳入商业银行的单一账户体系，部门资金支出通过该账户支付到商品和劳务供应者或用款单位。在国库集中支付制度下，乡镇没有了以前用自设账户自主地进行资金的存入、提取、转账，乡镇财政业务流程也发生较大的改变：财政部门年初批复下达乡镇预算并录入指标，乡镇根据下达的指标提出每次用款计划，再由财政部门审核通过后，国库集中支付系统支付到用款单位账上。面对国库集中支付制度的改革，有些审计人员对这一财政制度改革和财政业务流程不太熟悉，提取数据不准，准确的得出审计结论不容易，从而影响审计工作效率和审计质量。
(二)财政人员对国库集中支付系统使用不规范，加大审计难度
乡镇实行国库集中支付制度改革后，使乡镇部门在资金使用上受到很大的限制，在资金使用权和财务自上受到削弱。因此，在实际工作中，乡镇财政人员存在抵触情绪和畏难情绪，存在不严格按照要求支付使用资金，使国库集中支付制度执行力较差。国库集中支付系统要求支出预算编制细化到支出科目的类、款、项，而乡镇预算编制随意性较大、没有支出标准或支出标准不统一，分类较粗，也降低了财政预算的执行力。财政人员对国库集中支付系统应用不熟悉，账务处理过程中错账、调账、强行平账行为较多，这些都使得审计工作头绪较多，审计难度加大。
(三)乡镇预算数据与决算数据逻辑关系较差，审计核查难度大效果不明显
由于财政监督管理的不到位，乡镇财政预算未进行严格的审批制度，导致财政预算编制较粗，没有按要求细化到支出科目的类、款、项，使用资金基本不按照预算的项目和数据列支，执行后的结果与预算数据相差较大，决算数据与预算时的数据存在逻辑关系错误的现象，财政预决算数据基本不能一一对应。针对上述现象，对于审计人员来说，要在短时间内把财务报表中交叉混淆的数据整理清晰，审计工作费时费力，致使审计效率效果不佳。
(四)乡镇财政决算报告过于简单粗糙，地方人大审查形同虚设
在乡镇，每年都会召开人代会对乡镇的财政预决算报告进行审议。但是，由于乡镇人民代表的文化层次较低，加之预决算报告提供的数据简单笼统、不精细，基本对财政预决算报告数据不能理解。所以，人大代表对财政预决算报告的审议一般提不出过多的评价建议和审查意见。人代会的财政预决算报告的表决只是形式上的通过而已，并无实质意义，未能发挥人大的财政监督职能。
(五)乡镇民生资金的使用范围涉及面广，审计效益评价较难
乡镇作为民生资金使用的基层单位，民生资金支出的最后一公里，民生项目涉及各行各业，资金总量较大，涉及面广，支出分散。民生项目资金一般不进行正规的招投标和政府采购，代开发票列支和白条列支现象严重，管理人员基本不熟悉业务，从而出现管理不到位的现象。由于民生资金总量大而涉及面广，对于审计工作来说，基本不可能开展详细审计，采取抽样审计却难以对总体指标得出科学、合理的结论，这些问题导致审计对乡镇财政决算的效益评价难以达到预期的目标。
二、国库集中支付制度下加强乡镇财政决算审计的对策
伴随着国库集中支付制度改革和新预算法的实行，加强乡镇财政预决算的管理和审计监督，已到了刻不容缓的地步。进一步加强和完善乡镇财政管理体制，必须提高基层管理者的业务水平，提高乡镇人大在财政预算管理中的监督作用，不断创新审计方法。为此，在国库集中支付制度下提出如下加强乡镇财政决算审计的对策。
(一)加强计算机财政数据培训力度
使审计人员能掌握国库集中支付系统后台数据结构分析现在财政支付系统大部分使用大型Oracle数据库进行后台信息处理，基于对乡镇财政决算数据的分析，审计前必须要对审计人员加强计算机财政数据处理培训，全面准确掌握财政信息系统和数据资源建设使用情况，财政信息数据存放形式，数据逻辑关系。使用掌握的数据，分析财政直接支付授权支付比例，检查有无执行年初确定付款方式，检查有无监控拨付资金运转情况等。审计人员正确运用计算机信息技术进行科学分析，以及发现审计线索，提高审计工作效率。
(二)重点关注集中支付系统中出纳行为
认真审核财政支出的原始凭证在财政支付系统中，财政支出的每笔资金都能第一时间反映到总预算账上，支出的经济功能分类由支出时决定。所以，在资金支付实际运行过程中，乡镇出纳岗位至关重要，如出纳不按照资金性质、资金的用途严格支出行为，这将会导致总预算决算时得出的数据失去真实性，财政上报的数据与实际支出将存在很大差异。因此，对乡镇出纳、经办的原始凭证，必须从票证内容、字迹、印章、时间、审批、经办等要素上严格审核，对填写内容、经济内容、是否白条、是否阴阳票进行特别、重点关注。
(三)广泛开展询问调查
收集整理有用信息开展特定问题取证乡镇决算资金使用过程中，有些资金可能存在不在支付系统中进行核算，从而通过支付系统数据分析可能无法查实决算过程中存在的问题，这就需要进行广泛的询问调查。比如，询问总预算会计资金的使用情况，分配拨付程序如何进行，核对是否与支付程序一一对应，是否存在账实不符现象；询问单位会计资金来源流程，资金支付方式，查看能否发现系统外使用资金，设立小金库情况；询问非税资金交款对象，了解资金解缴过程，是否存在账外收费等违规收费形为；询问民生资金受益人员，核实资金是否使用现金发放，收款日期是否一致，查实是否存在虚报冒领，违规发放现象发生。通过以上方式的询问调查，可以发现一些可能存在的问题或审计线索，从而帮助审计人员采集审计证据、提高审计工作效率，促进乡镇财政支出国库集中支付制度改革落到实处。
(四)强化财政决算报告数据结构审查
揭露人大批复数据的真实可靠程度对人大批复的决算进行详细审查，查看批复日期是否与开会日期、代表报到签到等时期相符；批复中数据逻辑关系是否存在问题，与乡镇总预算报告是否一致，是否存在人为调整情况，决算报表的结转结余资金，预算调整调剂资金，各级转移支付资金的使用安排是否符合要求，在决算批复中是否全面反映，是否存在批复数据与使用情况不相符的情况。查实批复数据的真实情况，对存在的问题如实反映，要求人大批复做到真实有效，不能存在走过场行为。
(五)强化对民生资金的审计监督
提高审计执法水平在审计过程中，为防范审计风险，应对项目工程投资结算相关资料，特别是原始清单进行审查；对部分单位和个人采取列报内容是否存在不真实、超范围等情况进行细审查；对是否采用虚假发票方式等方式套取乡镇项目资金、用款是否真实、支向是否明确等情况进行核实；对乡镇民生资金长期挂账、会计和出纳不及时清理的事项进行重点关注和审查。对乡镇决算审计中存在的问题要求被审计乡镇认真限期整改，对整改不力的，采取移送主管部门或通报批评等方式强化审计监督，并提出合理化的审计建议，规范乡镇财政决算行为，使之达到被审计乡镇对审计人员又怕、又恨、又爱的审计效果，进而提高审计服务能力和审计执法水平.
参考文献：
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[2]张海燕.论国库集中支付下的审计监督[J].行政事业资产与财务，2015(36).
[3]高堂春.国库集中支付单位审计工作思考[J].现代审计与经济，2014(01).
2.财务管理制度不健全,内控制度不严密,监督机制不完善。目前,许多乡镇没有制定规范性管理制度,使得诸如预算、资产、专项资金收支、工程项目、负债资金收支等方面的管理工作无章可循,缺乏制度约束。不少乡镇在财务收支审批程序、支出凭据的审核、财务人员岗位职责的履行等环节缺乏相应的制约机制,存在资金安全隐患。财务收支不能完全做到“一支笔”审批,“白条子”报账、“白条子”抵库、大量现金结算和大额现金支付现象普遍存在。此外,财政总会计、政府会计和出纳岗位职责不清,财政监督机制不完善的问题比较突出。
财政、财务管理不规范,财务收支活动不能严格遵守国家法律法规和财务规章制度,导致一些违规行为的发生。一是财政票据管理不严格,行政事业单位往来款收据成了“万能票据”,导致坐收坐支、个人占用票款、票据遗失等现象的发生。二是人员支出管理失控,超规定的范围和标准发放职工福利、补贴、奖金的现象普遍,如某镇全年发放各类福利、补贴、奖金数额达238万元,某镇全年人均发放各类福利、补贴、奖金达4.2万元,有些乡镇在负债的情况下,各类福利、补贴、奖金也照发不误。三是公务接待费用居高不下,公款吃喝现象有增无减等等。
乡镇财政、财务管理中存在的问题,究其原因,有乡镇自身因素,也有外部客观因素。要做好乡镇财政、财务管理工作,充分发挥乡镇在经济建设中的主战场作用,还需多管齐下,共同努力。对此,笔者提出如下建议:
1.强化对乡镇干部特别是乡镇领导干部的财政、财务知识的宣传。
领导重视是各项工作顺利进行的前提。乡镇领导干部对财政、财务知识的掌握,一是有利于其治财理财能力的提高,二是有利于对财务人员依法管财的理解和支持。财政部门应采取多种形式加强对乡镇领导干部财政、财务知识的宣传,人事组织部门应对财政、财务知识的掌握作为考核乡镇领导干部素质内容之一。
2.完善制度、夯实基础。
制度建设是各项工作顺利进行的基础。要完善财政、财务管理规章制度,制订乡镇预算管理、资产管理、专项资金收支管理、工程项目管理、负债资金收支管理等专项管理制度,规范理财行为;开发乡财县管应用软件,建立县乡财政信息网络系统,县乡财政之间实现网上申报、网上审核、网上拨款,并将乡财县管应用软件融入“金财工程”系统;加强资产管理,掌握乡镇部门资产家底,保证预算分配建立在真实、可靠的实物资产基础之上,逐步实现资产管理与预算管理的有机结合。转3.改革乡镇财政管理方式,推行“乡财县管”模式。
①实行“乡财县管”模式(即乡财乡用县管)是推动建立县乡公共财政体制框架,规范乡镇收支行为,防范和化解乡镇债务风险,维护农村基层政权和社会稳定的需要。对实行“乡财县管”的乡镇,坚持“三不变”原则:预算管理权不变、财政资金的所有权和使用权不变、财务审批权不变。
②以乡镇为独立核算主体,实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式。一是预算共编。即县财政部门按政策提出乡镇财政预算安排的指导意见,乡镇政府根据县级财政部门具体指导意见编制本级预算草案并按程序报批。二是账户统设。在县财政局内设立乡镇财政管理分局,统一开设乡镇财政收支账户,分别核算各乡镇综合预算收支;取消乡镇财政总会计,取消乡镇财政在各银行和金融机构的所有账户。三是集中收付。即乡镇财政非税收入全部纳入预算管理,乡镇收取的所有非税收入全部直接缴入县财政专户,由县财政根据乡镇收入类别和科目,分别进行核算。支出由财政专户拨入乡镇财政收支账户,乡镇财政管理分局以年度预算为依据,按照先重点后一般原则进行分配。四是采购统办。即乡镇列入政府采购支出项目,由乡镇根据年度预算提出申请,经乡镇财政管理分局审核后,交县政府采购中心集中办理,采购资金由乡镇财政管理分局直接拨付。五是票据统管。即乡镇使用的财政票据,其管理权上收县财政部门,实行票款同行,以票管收,严禁坐收坐支。
③县级财政部门加强对乡镇财务人员财政、财务知识的培训和监督。乡镇政府在县级财政部门的业务指导下,编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案,组织本级预算的执行。
今年以来，馆陶县以“分税制”为抓手，进一步深化财政体制改革，突出提升乡镇发展经济的积极性，激发乡镇招商引资项目建设活力，着力增强乡镇自我积累和自我发展的能力。截至目前，全县工业税收增量 万元，同比增长 %；增值税17739万元，同比增长71.37%。纳税超千万企业1家，实现了近10余年来零的突破。
一、一套体系做基础。通过借鉴 经验，根据馆陶县实际，总结三年“分税制”试点工作经验，制定印发了《关于实施强乡富村工程的意见》、《馆陶县人民政府关于深化乡镇财政体制改革的意见》等文件、读本，方便全县各乡镇人员学深学透分税制体制运作模式，做到上马项目多、引进企业多、帮助企业多，就能实现税收多、乡镇收入多、经济发展快。
二、两个层次抓推进。今年3月20日召开了馆陶县深化乡镇分税制财政体制工作会议。会上对深化乡镇财政体制改革文件进行了解读，明确了总体目标，核定了税种分享比例，划分了乡镇支出责任，制定了奖励措施和结算方式，确保了分税制顺利推进。一是财政部门负责制定县乡财政体制的政策和制度，确定乡镇财政体制模式，加强乡镇财政人员培训，规范乡镇预算管理模式，不断提高乡镇财政管理规范化、标准化水平，确保乡镇财政体制严格规范运行。二是全县各乡镇坚持以经济发展为中心，积极支持结构调整和经济发展方式转变，努力培育壮大财源增长点，积极带动产业链条及就业再就业
截至目前，全县乡镇新增市场主体 家，同比增长 %。全县新增就业 人。
一、中国城乡关系的历史演变
（一）改革开放前城乡关系的主要特点
从*年代初开始，国家为推进工业化，建立了全面控制经济生活的计划经济体制，将城市和农村分割为两个失去市场联系的部门。城市以工业活动为主，城市就业和生活几乎全由国家统一控制了起来。农民则从事农业生产，必须承担国家规定的各项生产任务。
改革开放前，中国城乡关系呈现出以下三个特征：
1、工农产品不能平等交易。新中国成立后，由于工业没有基础，推进国家工业化需要大量资本积累。为了保证以廉价的方式获得农业剩余，国家对粮食和棉花等大宗农产品实行统购统销政策，自由市场交易被严格限制；*年在农村建立了体制。统购统销和体制实现了国家对农民和农业剩余的全面控制。在这种体制下，国家通过工农产品的不等价交换，从农业部门取得了巨额的资金。改革开放前*多年，国家以工农产品价格“剪刀差”形式从农业中提取的经济剩余估计在*亿元－*亿元之间。
2、城乡之间劳动力不能自由流动。建国初期，农民享充分的自由迁居城市的权利。*－*年城市人口增加总量中迁移增长占到了*％，*－*年更是占到了*％。从*年代后期开始，中国逐渐形成了极为严格的户籍管理制度，限制农村人口流入城市，把城乡间人口的迁徙直接纳入国家计划的直接控制之下。改革开放前的近三十年中，中国农业劳动向制造业及相关部门的转移是相当微弱的，越来越多的劳动力只能继续滞留在农业部门。从*年代至*年代后期，中国的城市化进程完全处于停滞甚至倒退状态。
3、城镇居民与农民权利和发展机会不能平等。在城乡分割的户籍制度下，国家明确将居民区分为农业户口和非农业户口两种不同户籍，人为地将城乡居民分割为两个在发展机会和社会地位方面不平等的社会集团。
改革开放前，中国依靠计划经济体制下较强的资源动员能力所积累的巨额资金，推进了国家工业化的高速发展，建立了较为完整的现代工业体系。但计划体制和工业化政策强化了中国经济和社会的二元特性，使城市和农村在生产和生活水平上表现出极大的差异。国家工业化运动的快速推进并没有将中国带入现代化国家的行列，相反，由于过度剥夺农业，实行城乡隔离，城乡之间缺乏正常的市场联系，造成了工农业发展严重失调和城乡发展的严重失衡，工业化完全没有惠及农民。以恩格尔系数衡量，农民处于绝对贫困状态。由于农业生产效率长期低下，致使农业部门为工业化提供的资本积累开始枯竭。农民收入水平低，农民购买力严重不足，也从需求上制约了中国工业的发展。
（二）改革开放以来城乡关系的主要变化
以*年十一届三中全会的召开为标志，中国农村进入了改革开放的新时期。农村改革突破了制度，突破了统购统销的计划经济模式。农村改革不仅极大地解放和发展了农村生产力，带来了农村经济和社会的历史性巨变，而且为工业和其他部门的发展，为此后进行全面的经济体制改革，打下了良好的基础。
改革开放以来，随着市场机制的引入，中国城乡联系显著增强，城乡关系的变化特征主要有：
1、工农业产品交换市场化程度的提高，极大地推动了城乡关系的合理化进程。*年代中期以来，国家取消了实行长达30年之久的农产品统购派购制度，越来越多的农产品实现了由市场定价，计划经济体制下形成的极不合理的工农产品价格关系得到逐步调整。
2、乡镇企业异军突起，城乡经济相互作用日趋紧密。乡镇企业已成为中国农村经济的主体力量和国民经济的一大支柱，成为增加社会有效供给、增强综合国力的有生力量，成为*多年来中国经济增长最重要的推动力量。
3、农业剩余劳动力向城镇的大量转移，密切了城乡联系，对城乡隔离体制造成了巨大冲击。在城乡关系的转变中，农业劳动力转移具有决定性的意义。经过*年多年的时间，中国已有近2亿农村劳动力通过不同方式解决了在非农产业和城镇就业的问题。
4、小城镇的大量涌现和迅速发展，弱化了城乡隔离的格局，奠定了城市化发展的基础。截至*年底，中国有建制镇*，常住人口*亿，分别占全国人口的*％，农村人口的*％。
二、中国城乡差距的现状
虽然改革以来中国城乡关系逐步改善，但目前中国城乡差距仍过分悬殊，城乡发展失衡问题仍十分突出。
（一）城乡居民收入差距在波动中重新扩大
*年城镇居民生活费收入是农村居民平均收入的*倍，到*年下降到了*倍。农村率先改革，使农民率先获益。*－*年城乡居民的收入差距由*缩小到*以农民收入为*，下同。但此后城乡居民收入差距又呈逐步扩大趋势。*年城乡居民收入差距已扩大到*，超过了改革初期的差距。*年，中国城镇居民人均可支配收入为*元，农民人均纯收入仅为*元，城乡收入差距进一步扩大为*。城市居民的人均可支配收入与农村居民的人均纯收入的比率，不能真实地反映城乡之间的实际收入或者实际福利水平上的差别。据粗略测算，若只考虑货币收入，*年城乡居民收入差距为4：1。若考虑城市居民的各种福利性补贴，城乡居民实际收入差距将进一步拉大到*。
（二）农村居民内部收入差距也呈扩大趋势
*年城市和农村居民基尼系数分别为*和*，说明当时中国城乡内部居民收入分配基本上是平均主义分配。2*年这一数据分别扩大为*和*，城乡内部收入差距呈扩大趋势，且收入增速随收入水平呈阶梯式增长，呈现典型的“富者愈富，穷者愈穷”特征。如*年，城镇居民收入高低倍数（10％或20％最高收入户与10％或20％最低收入户的平均收入之比）为*倍，而*年只有3．09倍；农村居民收入同期高低倍数分别是6．5倍和4．8倍，农村居民之间的收入差距比城镇还要大。
（三）城乡社会发展差距悬殊
一是在教育方面。据第五次全国人口普查统计，农村人口中初中及以上文化程度的占39．1％，远低于城市人口占65．4％的水平。农村人口主要由受过初中和小学教育的群体构成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群体构成，这无疑是中国城乡之间最大的不平等。
二是在医疗方面。目前，广大农民缺乏基本医疗保障，基本上处于自费医疗的状态。*年城市个人支付的医疗费用占总医疗费用的60％，而农民个人支付的医疗费用则达到90％。*～*，占中国总人口60％～70％的农村人口，只消耗了*％～*％的卫生总费用。*年，农民人均卫生总费用为*元，城市居民人均卫生总费用为710．2元，前者仅为后者的1／4。
三是在社会保障方面。按享受社会保障的从业人员计算，农村的社会保障覆盖率只有3％，城乡社会保障覆盖率的比例为22：1，城乡人均社会保障费的比例为24：1。在养老保障方面，虽然已有近*万农民投保，但效果很差。在扶贫救助方面，据民政部统计，*年，农村仅有*万人得到了最低生活保障，占应保人数的25％，城镇享受最低生活保障人数达到了*万人，基本实现了应保尽保。
三、造成城乡差距过大的主要因素
中国城乡差距这样悬殊，是国民经济发展长期积累的结构性和体制性矛盾的集中体现。造成中国城乡差距过大的因素主要有：
（一）国家财政支农资金投入总量不足，农民直接收益的资金投入比重很低
财政支农投入是国家对农业支持和保护的重要方面。与中国农业的重要地位和发展要求相比，政府财政对农业的支持仍是低水平的，财政支农资金还缺乏一个稳定的增长机制。
1、政府财政支农资金投入总量不足。如果按WTO协议计算口径，*～*年，中国财政对农业支持总量分别为*元、*元、*元、*亿元和*元，分别占当年农业总产值的4．9％、5．3％、7．4％、7％和8．8％。按照相同的口径，发达国家的支持水平约为30％～50％，巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家约为10％～20％。在WTO规则允许的12种“绿箱”政策措施中，中国使用了6种（政府的一般服务支出、食物安全储备、国内食物援助、自然灾害救助、生态环境保护和地区发展援助）。“黄箱”支出在*年～*年计算基期内年均*亿元，占农业总产值的*％，与谈判允许的*％（*元）相比，中国“黄箱”政策的支持空间还有*元。
2、政府支农资金投入结构不合理。一是政府农业财政支出中用于人员供养及行政开支部分大体维持在60－70％，而用于建设性的支出比重不高。二是农业财政建设性资金中，直接用于农业基础设施比重较少，用于农业科研和推广应用的比重很低，而用于大中型带有社会性的水利建设比重较大。三是在政府农业投入中，直接用于流通环节的补贴过高，而直接用于生产的资金很少。四是政府农业财政资金的投入主要以间接支持为主，农民直接得到实惠的资金投入比重很低。以*的政府农业财政资金投入方式为例，直接补贴农民，与农民收入直接有关的资金投入仅为*亿元左右，约占10％左右；与农民生产生活直接相关的资金投入*亿元左右，占整个资金投入的23％左右；属于以间接方式支持农业、农民、农村的资金大约在亿元左右，包括对大型水利、生态、气象等基础设施的投入，农林水气等部门事业费的大部分，农产品流通补贴等，约占整个资金投入的67％左右。
3、财政农业支出部门分割严重，有限的资金不能形成合力。目前，政府投资的农业项目实行按投资额度确定权限，审批手续繁杂、程序较多。项目审批制度化、公开化、科学化不够，存在一定的盲目性和随意性。财政支农工作的主要内容往往是分资金、下指标，重资金分配、轻资金管理。农业项目的管理存在诸多漏洞，使得很多项目的实施效果较差。
（二）土地征用制度对农民明显不公平
1、征地范围过宽，存在滥用土地征用权的问题。现在的征地项目早已远远超出“公共利益的需要”，“公共目的”的土地征用与商业目的土地征用混杂在一起，存在对土地征用权的滥用。
2、土地征用对农民的补偿过低，农民存在严重的利益损失。根据现行《土地管理法》，对农民的补偿总计为该耕地征地前三年平均产值的10－16倍，最多不超过30倍。按照这个标准，对农民以现金形式补偿的通常都在每亩1．5万－3．5万元之间。现在国家每征一亩地，铁路、高速公路给农民的补偿一般是每亩～元。工商业用地对农民的补偿一般是每亩2～3万元，发达地区和城市郊区一般也就是每亩3～5万元。
3、对失地农民的安置无法解决他们的后顾之忧和长远生计。各地上报国务院审批的建设用地项目中，*％以上的征地项目是给被征地农民发安置补助费，让他们自谋出路。*－*年全国非农建设占用的*万亩耕地，按人均耕地不足0．7亩计算，至少有*万农民因征地失去或减少了土地。按现在的经济发展进度，*年至2030年的30年间占用耕地将达到*万亩以上，失地和部分失地农民将超过*万人。相当一部分失地农民，由于找不到工作或失去工作，成了“种田无地，就业无岗，低保无份”的“三无”阶层。
4、“以地生财”，已成为地方政府增加财力，筹集城镇建设资金的重要途径，成为新时期“以乡养城”的一种新形式。在计划经济时代，国有土地长期实行无偿使用。*年代初，国家改革了土地使用制度，对一些盈利性的用地项目实行国有土地有偿使用。各级政府可以通过出让国有土地，收取土地出让金。土地出让金作为财政预算外收入，专项用于城市基础设施建设和土地开发。*和*年，收取的土地出让金只有*亿元和11．3亿元。*年由于出让规模扩大，土地出让金增加到525亿元。为调动地方征收土地出让金的积极性，从*年开始至今，土地出让金不再上缴中央财政，全部留归地方财政。*年以后，土地出让金大幅度增长，*年达到*亿元。*年要突破*亿元。我们调查的有些县、市，土地出让金收入已经占到财政收入的35％左右，有的高达一半以上。调查的这些县、市，财政用于城市基础设施建设的资金60—70％来自出让土地的收入。为了加快城市发展，各级政府不约而同地把眼睛盯向土地，“土地是第二财政”等说法开始大行其道。
（三）城乡居民税赋制度不统一
目前农村税费制度改革仍然是在旧的城乡利益格局还没有从根本上得到改变的背景下进行的，改革后农业税收制度存在的主要问题有：
1、税率并不低。改革后农业税税率统一为不高于土地常年产量的7％，附加税率统一为不高于正税的20％，合计为不超过常年产量的8．4％。大多数地方实际执行的税负都是8．4％。无论是与中国历史上的农业税率相比，还是与其他国家农民承担的税负相比，按土地常年总产量征收8．4％的农业税，税率都偏高。
2、税制不科学。农村税费改革后，农业税是按土地的常年总产量计征的，没有考虑当年总收入扣除生产耗费后的实际所得，这个常年产量既包括农民销售的商品粮，也包括农民的口粮和种子粮等。也就是说，没有把农产品作为商品，而以农产品的产出来计税，从而出现了有的农民种地赔钱还得照章纳税。中国改革后的农业税，既不是对农民从事农业的净所得征收所得税，也不是按商品流转额征收商品税，实际上这种农业税已经退化为定额的土地税，或更像地租。
3、城乡税赋不公平。农业税并没有起征点和免征额，无论土地常年产量是多少，是自用还是外销都要纳税，按全额计征，这不符合税收公平原则。如果按照城市居民纳税的起征点和免征额的规定，绝大多数农民无须纳税。
（四）城乡劳动者就业权利不平等
农民工已经成为产业工人的重要组成部分。根据第五次人口普查的结果，中国农业户口人员占二三产业就业人口的比重已经高达46．5％，第二产业中农业户口从业者已经占到了57．6％，建筑行业占到了80％。但进城农民与城市居民身份地位、就业、社会保障、享受公共服务等权利是不平等的，对进城农民的一些不公平的、甚至是歧视性的政策并没有发生实质性的变化。
1、针对外出农民工的就业限制带有歧视性。一些城市仍沿用计划体制下劳动用工管理的办法，对企业使用农民工实行总量指标控制。1994年，劳动部颁布《农村劳动力跨省流动就业暂行规定》，开始实施以就业证卡管理为中心的农村劳动力跨地区流动就业制度。从实际情况看，这种专门面向农民工的就业证卡，大多演变成以管理之名，行收费之实。
2、对流动人口的管理制度存在明显缺陷。在外来人口比较集中的地区，当地政府城市发展规划和社会各种公共服务规划并没有考虑这部分的存在和需要，对这些人的管理费用也没有包括在政府的财政预算中，普遍的做法是依靠向外来人员收取各种费用。
3、义务教育体制的城乡分割越来越不适应社会需要。随着农村劳动力跨区域流动，农村一些儿童伴随外出就业的父母流入了城镇。第五次人口普查显示，中国有流动儿童近*万。中国儿童中心最近完成的一项抽样调查显示，流动儿童失学率竟高达9．3％。流动人口的大量增加，使城市接受义务教育的群体结构发生了改变传统以本地常住户籍人口儿童为对象的义务教育安排受到挑战。
4、城镇社会保障制度没有考虑进城农民工的需要。农民工因劳动条件和居住环境恶劣，伤亡、病害事故屡屡发生。目前从事危险行业的农民工，几乎没有享受工伤保险。
（五）公共财政对农村义务教育、医疗卫生和社会保障等社会事业的支持有限
1、农村义务教育投入体制不合理。中国政府间教育投入的大致格局是：中央和省级的教育投入主要用于高等教育，较少用于基础教育；基础教育投入的职责基本上由基层政府承担，特别是农村基础教育投入主要由县乡政府承担。在这种体制下，随着义务教育管理层次逐渐下放，基层政府和农民承担了发展农村义务教育的主要责任，这种分级办学体制在加重了基层政府和农民负担的同时，在客观上也迟滞了农村教育的发展，造成了农村与城市之间以及地区之间义务教育机会不平等的延续乃至扩大。总体来看中国农村义务教育的投入是不断增加的。*－*年，预算内农村义务教育经费占农村义务教育经费总额的比重为*％，*年农村义务教育总投入中政府预算内支出占到了78．2％。根据我们对一些县的调查，农村税费改革后，农村义务教育的投入状况不是改善了，而是进一步恶化了；农村义务教育的资金缺口不是缩小了，而是扩大了；农村义务教育的矛盾不是缓和了而是加剧了。对农村义务教育状况一定要有一个客观的估计。即使现在农村义务教育投入中政府投入已占了大头，也应该清楚，这种投入还是低水平的，远不能满足农村义务教育发展的要求。实行“以县为主”的农村义务教育管理体制，对保障教师工资的发放有明显的效果，但这项政策从总体上看仍囿于现行体制框架之内，未能从根本上解决义务教育体制的城乡分割问题。
2、农村公共卫生和预防保健工作薄弱，广大农民缺乏基本医疗保障。*－*年，政府农村卫生预算支出累计只有690亿元，仅占政府卫生总预算支出的15．9％。由于农村公共卫生服务资金严重不足，影响了计划免疫、妇幼保健等公共卫生服务项目的开展，导致近年来部分地区儿童计划免疫任务不能完成等问题。农村中某些已经得到控制的地方病、传染病的发病率出现了反弹甚至死灰复燃。一些农村地区职业病和环境污染所致疾病明显上升，对农民健康造成新的威胁。由于缺乏医疗保障体系，农民的医疗费用大幅度上升，明显超过了农民的承受能力。目前，农民看不起病、因病致残、因病返贫的问题在贫困地区十分突出。
3、中国城乡社会保障制度处于分割状态。与城镇社会保障制度相比，农村社会保障制度的建设还非常薄弱。在国家财政的支出中，只有少数用于农村社会救济；在农民养老保险和医疗保险上，国家基本没有承担责任。农村目前除养老保险和医疗保险在小范围进行改革试点以外，其他社会保障项目基本上没有建立起来。
四、由城乡分割走向城乡协调发展
目前中国的人均GDP按汇率计算，已达到*元，按购买力计算大约为*－*元，农业与非农产业的产值结构大约为1585，农业与非农产业的就业结构大约为5050，城镇化水平为40％。众多学者综合上述四项指标认为，目前中国已进入了工业化的中期阶段。
工业化中期阶段，是就业结构变革的加速时期，也是城镇化加快发展的时期。十六大所提出的奋斗目标，是2020年基本实现工业化，加快城镇化进程。未来二十年，如果发展战略和政策选择得当，工业化和城镇化的快速发展将为解决中国“三农”问题提供难得的机遇；如果继续将农民排斥在工业化和城镇化进程之外，中国经济的结构性矛盾将更加突出化和尖锐化，也使解决“三农”问题的难度陡然增大。工业化中期阶段将是由城乡分割走向城乡协调发展的关键阶段。必须调整经济发展战略，调整国民经济分配格局，调整城乡就业结构，提升城镇化水平，深化经济和社会管理体制改革，在改变城乡二元结构，实现农业与工业平等发展，赋予城乡居民平等的就业权、教育权和发展权，建立平等和谐的城乡关系方面取得重大突破。
（一）调整国民收入分配结构和财政支出结构，大幅度增加农民可以直接受益的资金投入比重
在中国工业化、城市化进程加快，开放化程度不断提高的背景下，确保主要农产品供求的平衡，提高中国农业的国际竞争力，保护农业环境和资源，增加农民收入，缩小城乡差距，迫切需要建立既符合WTO规则要求，又符合中国国情的对农业和农民的支持与保护政策体系。
完善国家对农业和农民的支持与保护体系的总体思路是：进一步调整国民收入分配结构和财政支出结构，努力增加政府财政支农资金投入总量；按照建立公共财政体制的要求，调整财政支农资金的使用方向，大幅度增加农民直接可以收益的资金投入比重；改进政府农业投资管理体制，提高政府支农资金的使用效益。
1、继续加大农业基本建设投资力度。与中央财力增长相适应，应逐年增加一部分中央预算内投资，重点用于农业建设，保证农业投资有一个正常稳定的来源，确保中央农业基建投资保持在较高水平。
2、建立对农民收入的直接补贴制度。一是逐步将主要农产品市场风险基金（如粮食风险基金）转为对农民的收入的直接补贴。二是在主产区建立对农民使用先进技术的直接补贴制度。三是逐步将一部分农产品出口补贴转为对农民的直接收入补贴。
3、充分利用WTO的“绿箱”政策，增加农业科研和推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入。
4、逐步将县以下以改善农民基本生产条件和生活质量为重点的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范畴。
5、整合财政支农投入，完善政府财政支农资金管理体制。应对现有农业项目、资金进行整合，相对集中。能够归并的支出事项建议由一个职能部门统一负责。
（二）改革土地征占制度，依法保护农民的土地财产权利
土地征用既要保证国家为了公共利益的需要用地，又要给农民以公平的补偿。现行法律无法有效保护农民的土地财产权利，从根本上解决失地农民问题，需要有新的立法和政策。
1、严格界定动用国家征地权力的公共利益类型。政府只有为“公共目的”才动用强制性的征地权。政府不能利用国家的强制力专门为一般营利企业去取得土地。工商业等营利性用地只能通过购买获得。
2、对农民实行公平补偿。土地征用补偿的内容，包括地价补偿、地上物（土地改良物）补偿及其他补偿。中国并不是按土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是按征用土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低。为了切实保护农民利益，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，实行公平补偿不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。
3、妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障。为失地农民建立社会保障，在保障资金筹集方面，应坚持政府、集体、个人共同出资的原则。在征用土地时，必须从土地出让金中拿出一部分，建立起农村养老保险基金。有条件的地区，要加大财政转移支付力度，为失地农民建立起与城市地区统一的养老保险制度。
4、积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。现行政策对农村集体非农建设用地的流转卡得死死的，但农村集体非农建设用地的流转实际上一直在自发地进行。目前法律的规定已大大滞后于经济发展的现实，必须进行改革。在符合土地利用总体规划、城市和集镇规划，在依法办理农用地转用手续的前提下，集体建设用地可以参照国有土地使用权招标、拍卖、挂牌出让的程序和办法，采用招标、拍卖、挂牌出让等方式出让土地使用权。
5、要修改有关法律，保证在征用农民土地过程中，农民有充分的知情权和参与权。政府在提出用地申请时，先要进行公告，让土地权利人对其合理性和合法性提出质疑；在批准用地后，要再次公告，并就赔偿等问题与土地权利人进行协商，若有争议可以申诉和申请仲裁，裁决不成，可以向法院申诉或上诉。
（三）统一城乡税制，从根本上治理农民负担过重问题
现在正在试点的农村税费改革，实质上是对传统农业税制进行的改良或修补。从根本上减轻农民负担，必须突破现行城乡二元税制结构，在税收制度上对农民平等对待。
2004年中央1号文件决定降低农业税税率1个百分点，提出有条件的地方，可以进一步降低农业税税率或免除农业税。农村税费制度改革的目标是，逐步降低农业税税率，直至最终取消农业税，按照建立公共财政体制和现代税制的要求，使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的纳税地位，逐步统一城乡税制。
1、把农民的税收负担纳入相应的税收系统。取消对农民单独征税的税种后，可以对农民征收所得税。由于个人所得税设置了免征额，可以将绝大多数农民排除在征税范围之外，只有规模化经营的有收入所得的农业生产者才承担税负。取消农业税后，还可以把农产品税纳入增值税体系。
2、制定对农民的税收优惠政策。中国农民收入水平低，长期以来农民负担重，农村需要休养生息，不应把从农业中征税作为增加财政收入的来源。
（四）公正对待农民工，让进城农民融入城市
2004年中央1号文件确立了公正对待农民工，让进城农民融入城市的完整政策框架。必须解决的政策问题有：
1、取消针对农民工进城就业的各种准入限制，实行一视同仁，平等竞争。
2、取消专门面向外出就业民工的就业证卡，简化农民外出就业手续。新的居民身份证管理条例已经颁布，要适时取消对外来人口实行的暂住证制度，实行暂住申报制度。
3、清理整顿对外出或外来务工人员乱收费。尤其要严厉查处强迫农民接受培训，以培训之名，向农民乱收费的行为。输入地政府必须将对外来人口的管理费用纳入政府的财政预算中，绝不能变相向企业或个人转嫁负担。
4、保障农民工子女享受义务教育的权利。要建立并完善保障进城务工就业农民子女义务教育的工作制度和经费筹措保障机制。
5、在公共卫生领域给民工市民待遇。要将无法享受到医疗保险的民工吸纳到城市医疗救助的范围内。
6、规范企业用工制度，保障劳动者合法权益。应当把农民进城务工纳入《劳动法》实施范围，在法律的层面上，规范劳动关系，加强农民工合法权益的保护。
7、要做好将农民工纳入工伤保险范围的工作。
8、将农民工的培训纳入各级公共财政的支持范围。进城务工的农民中绝大多数农民没有接受任何职业技能培训。按照1号文件的要求，做好农民职业技能培训工作，一是要将农民职业技能培训纳入各级公共财政的支持范围，建立“政府主导、多方筹集”的投入机制。二是把满足市场需求作为出发点，实行定向培训。三是积极探索新的培训方式。四是加强对农村职业技能教育的支持力度。
9、让农民能充分享受自由进城和自由迁移的权利。在大中城市的农民只要有合法固定住所、稳定职业或生活来源，公安部门应给予办理城镇常住户口，享受与当地城镇居民同等的待遇，履行相应的义务。
10、妥善解决城市农民工的社会保障问题。农民工社会保障应按照他们的实际需求分层次、逐步推进。对那些在非正规部门就业的劳动力，如个体商贩等，主要以个人储蓄和参加商业保险的方式取得养老、失业和医疗保障。对那些在正规部门就业、签订劳动合同的劳动者，可逐步纳入城市社会保障的范围。农村居民在城镇就业并落户的，在没有纳入城镇社会保障体制前，可继续保留土地承包权，并可享受原集体资产的收益分配，继续保留农村的宅基地使用权。
（五）加大政府对农村义务教育的支持力度，切实改进农村公共卫生服务，逐步缩小城乡社会保障水平的差距
1、进一步完善农村义务教育的管理体制和投入机制。要强化中央、省市级政府的支出责任，建立规范化的农村义务教育转移支付制度，逐步由中央和省级政府承担农村义务教育的投入。从全国范围来看，地方财力不能保证义务教育经费的主要是中西部农村，普及义务教育的主要任务也是中西部地区。因此，中央财政对农村义务教育的保障政策是，根据农村义务教育的最低标准，对中部省区不能保证生均最低义务教育经费的县予以补助。省级财政以平衡省内富县与穷县之间义务教育水平为政策目标。
1、 进一步强化财政工作目标管理
年初，我们提出了财政工作目标，制定了对财政收入、工资发放、财政改革等工作的目标考核办法。将确保工资发放纳入财政目标考核,并作为财政工作的首要任务，进一步强化了财政职工的工作责任感。
2、 积极培植财源
我们紧紧围绕乡党委提出的发展农业产业化，加快基础设施建设、发展旅游服务业的财源培植思路，做了大量工作，积极争取资金进行中低产田土改造和退耕还林，支持柠檬、蚕桑等农业产业化项目发展。
3、 加强收入征管
一是协助税务部门突出了重点行业、重点税种的管理。在有关部门密切配合下，狠抓了个体私营经济税收的征管。二是严格税政管理，规范征收政策。清理了税收减、免、缓政策,禁止新开口子。三是借新《税收征管法》出台的契机，大力清收欠税，加强税务稽查，严厉打击涉税犯罪行为，提高了广大纳税人的纳税意识，税收秩序得以规范。
4、 农村税费改革试点取得成效
通过努力，我乡的农村税费改革已顺利完成了宣传发动、方案编制、任务分解、分户落实等阶段的工作，新的农业税制已在我乡全面实施。从试点情况看，农村税费改革规范了农民与国家、集体之间的分配关系，有效减轻了农民负担，遏制了农村“三乱”，改革的步骤是稳妥的，措施是切合实际的，试点取得了明显成效。实施农村税费改革后，我乡农民负担水平减轻59.21％，得到了广大群众的衷心拥护和支持。在实施农村税费改革过程中，较好地把握了减轻农民负担与确保机构运转矛盾的处理，既做到了不一味强调减轻农民负担，又不一味强调确保机构运转，使整个农村税费改革工作得以顺利进行，并取得了较好的效果。
5、 积极争取上级转移支付政策
我们在进行农村税费改革试点工作的同时，积极向上级汇报，反映我乡在农村税费改革后的损失情况，得到上级的大力支持，收到了较好的效果，获得上级财政转移支付69.10万元，其中农村税费改革专项补助27.75万元,一般性转移支付41.35万元，极大地缓解了我乡财政压力。
6、 加强了财政监管
一是在预算安排上，坚持“人员经费零基化、公用经费定额化，专项经费项目化”原则，打破了支出按基数增长的安排惯例。二是加强了会议、接待、通讯、基本建设等非工资性支出的控制和管理。加强政府采购和会议经费管理,从目前实施情况看,支出节约效果较好，在通讯费管理上，严格按新出台的领导干部通讯费用报销办法进行管理，严格界定了支付范围和标准。三是开展了《会计法》执法检查，全乡自查单位13个，自查面达100%；经抽查3个单位，没有发现大的问题。四是加强财政督查，实施跟踪问效，具体落实了工资发放、税收政策的督查工作。四是积极防范和化解财政风险，加强了农村合作基金会遗留资产的管理，对农村债务和财务进行了全面清理。
7、 采取综合措施，确保工资和社会保障支出兑现
一是狠抓了资金的筹措和调度，对上积极争取，对内坚持预算内外资金打捆使用，保证了行政事业单位工资发放。二是实行了工资专户管理制度，强化了对乡金库的监管，确保了资金留解和留成资金合规使用。三是突出重点，保证工资兑现。今年以来，对教育按照“集中统一管理、打捆统一使用、定额定项安排”的原则，实行了“工资全额预算、公业务费等学杂费解决、预算外资金政府统筹、代管经费多退少补、政策性筹资统一安排使用”的经费管理办法，并兑现历年欠拨教育经费12万元。四是推行工资财政直接支付。今年4月起将党政机关和全额预算事业单位全部实行工资直发。
8、 加强预算外资金管理，严肃财经政策
一是继续加强了宣传，深化各单位对预算外资金“所有权属国家，调控权属政府，管理权属财政”的认识。二是进一步坚持和完善了票据源头管理办法，重新规范了票据、专户、财务管理体制。三是坚持预算外资金专户、专储管理，严格“收支两条线”政策。四是加大稽查力度。集中对单位预算外资金管理实施检查，有效规范了单位财务行为。
9、 积极稳妥地推进财政各项改革
一是规范和完善了会计核算中心，实施会计制，推进零户统管、综合财政预算等预算管理办法。二是加强教育经费管理，堵塞了管理漏洞。三是进一步完善了财政体制，规范供给办法。四是积极推进医疗保险等社会保障制度改革。
10、加强队伍建设和精神文明建设
一是组织学习、落实江总书记“三个代表”的重要思想和“七·一”重要讲话，提高财政干部政治理论水平和思想素质。二是大力开展“三优一学”和“塑形”活动，推行佩证上岗制和首问责任制，整顿和改进行业作风，树立了财政部门的良好形象。三是坚持“两手抓，两手都要硬”，狠抓精神文明建设。财政所机关保持了县级文明单位、县级爱国卫生先进单位、市级文明财政所称号，档案工作达省三级标准，计划生育、环境绿化、安全保卫等工作均取得可喜成绩。
