关键词: 城乡一体化 农村生态环境 政府主导 公众参与 内容提要: 政府在推进环境保护城乡一体化进程中居于主导地位，而环境保护的社会性、复杂性需要广泛的公众参与和社会合作。以可持续发展观为指导，通过强化制度建设，实现政府主导与公众参与的有效对接，将是推进我国农村环境保护的有效机制。 伴随农村经济社会的发展与进步，农村环境污染和生态破坏也在加剧。无论是面源污染、点源污染，还是生态环境破坏，都已成为影响农村经济持续发展、制约城乡一体化进程的严重障碍。 城乡一体化进程对于生态环境保护的新要求 城乡一体化是我国现代化和城市化发展的一个新阶段，包含城乡生态环境保护的一体化：第一，城乡环境保护重视程度一体化，即在观念上树立城市与农村环保同等重要的理念，努力实现城市和农村环保“两手抓，两手都要硬”。第二，城乡环境保护管理体制一体化，即管理体制的设计一体化（针对城市和农村的不同特点完善相应的环境管理体制）和保障体系一体化（对城市和农村的环保投入实现均等）。第三，城乡环境保护法制建设一体化，即城市和农村环保工作同样有法可依。服务于城乡环境保护法制建设的平等化，必须根据农村环保的特点，制定专门的农村环保基本法，修订与完善农村生态环境保护的法律法规体系。 农村生态环境保护中的政府主导作用 政府的职能和资源占有优势决定了其在生态环境保护中的主导作用，这个作用不应局限于城市，更应当向农村延伸。 政府作为与农村环境保护的差距。第一，政府对农村生态环境保护的短视。现存的政绩考核体制是以经济发展为重心的，缺乏对环境保护尤其是农村环保的战略性、长期性考虑。同时，政府将环保资金过多投向工业和城市，农村环保几乎享受不到环保专项资金的保障和先进环保技术的支持。第二，现行法律制度轻视农村生态环保。虽然现行法律提出了农村环保问题，但是缺乏针对性和可操作性规定，一些重要的农村环保领域还存在空白。第三，农村环境保护行政管理体制不科学。现行环境保护体制过分强调政府在环境保护中的主导地位，忽视了公众的参与，特别不利于公众环境意识的培养。 消除差距，加强政府农村环境保护法律职责。第一，创制与完善农村生态环境保护政策法律体系。结合农村生态环保的实际情况，在完善排污许可证制度、排污收费制度和环境影响评价制度的基础上，加快建立农村生态环境保护责任制度、农村生态环境综合治理考核制度和农村环境应急处置机制等。第二，建立健全农村环境保护管理制度。政府要重视科学规划在农村环保中的重要作用，合理安排乡镇企业的布局，控制污染物排放。设立专门负责农村环保的管理部门，明确职责，提高管理效率。第三，加大农村环境保护资金投入，运用经济手段改善农村生态环境。坚持“污染者付费、开发者保护、受益者负担”的原则，采取国家、集体、个人、外资多元投资的方式，保证稳定有效的环保资金投入。积极引入市场机制，特别是要鼓励个人出资参与农村环境建设，探索建立生态环境效益补偿机制。第四，加强农村环境监测与监管。建立农村环境监管平台和监测体系，完善环境信息制度，严格建设项目环境管理，加大环境监督执法力度，提高污染事故鉴定和处置能力。第五，加强农村环境保护教育，培育公众环保意识。针对文化素质较低和环保意识较差的广大农村居民，政府应“自上而下”发挥引导、教育职责，开展多层次、多形式的农村环境知识宣传和培训。 农村环境保护中的公众参与 环境问题的社会性、复杂性需要广泛的公众参与和社会合作，在可持续发展模式的指导下，公众参与已成为各国环境保护的公共基调。①我国农村生态环境的改善，同样也需要各类团体和社会公众的积极参与。 公众参与农村环境保护尚存障碍。一是公众参与农村生态环境保护的意识欠缺。农村居民随意丢弃生活垃圾的现象很普遍，垃圾的分类处理更是无从谈起。在农业生产领域，随意使用化肥、农药造成水体、土壤污染的现象也大量存在。更有甚者为了眼前经济利益，盲目 建设污染企业，使得农村生态环境遭受严重污染破坏。二是公众的环境知情权缺失。我国现行法律缺乏环境知情权的规定，政府的环境状况公报内容单一，指标种类较少，特定地区的环境整体状况和变动趋势难以客观反映出来；且因一些环境状况指标技术性过强，不便于公众理解，达不到应有效果。三是公众参与农村环境保护的救济渠道不畅。我国法律规定有环境行政处理和环境诉讼两种基本的环境纠纷解决机制，但由于现行环境诉讼制度对于起诉人资格规定过严、对证据的科学性要求过高、公益诉讼机制尚未健全、法律援助不到位，导致农民因成本高昂而难以通过诉讼维护自身的环境权利。 开辟多方途径，方便公众参与农村环境保护。一要参与农村环境立法。广泛征求公众意见，根据公众关注的程度和理解程度，创造条件，使公众参与制定完善防治饮用水污染，土壤污染，畜禽、水产养殖污染，乡镇企业污染，农药化肥污染，保护自然资源和发展生态农业等方面的法律法规。二要参与农村环境执法。加强农民的参与和监督力度，纠正、限制执法中的不当行为，减少群体性事件的发生；同时，充分发挥农村基层组织的作用，利用村民自治的有利因素，建立一套自我管理、自我监督和约束的农村环保机制，提升广大农民对环保执法的支持力度。三要参与农村环境普法。加强普法工作，提高农民的环境法律意识，使农民自觉地参与环境决策、维护其环境权利。通过多种形式的环境法制宣传，强化农村干部和村民的集体荣誉感，积极参与农村生态环境建设。 农村环保：政府主导与公众参与的有效对接 从目前我国农村生态环境保护的实际来看，环境问题的解决必须依靠政府与广大民众的倾力合作。②公众参与并非公众对抗政府的机制，而是优化政府运行的机制。环境保护领域的公众参与机制所反映的理念正是充分吸收公众的智慧和力量，使环境保护得到真正的实现。③ 政府主导与公众参与实现对接的可行性。农村环境保护是一项系统工程，仅仅依托“政府管制型”的行政管理机制难以满足需要，引入以公众参与为助力的“互动型”环保新机制已是形势所需。第一，政府主导对于公众参与环境保护的引导、保障功能。一方面，政府引导公众树立正确的环保观念，使公众的环保意识不断提高，最终在全社会形成统一的环境整体利益保护观念。另一方面，政府为公众参与环境保护提供制度保障。政府必须发挥主导作用，履行其公共利益代表人的职责，开辟多种渠道为公众参与环境决策提供制度保障，为公众环境利益受到侵害时提供救济保障。第二，公众参与对于政府主导环境保护的补充、监督功能。公众参与环境保护不仅有助于克服政府职能的局限性，也对政府履行环保职能具有监督作用。 政府主导与公众参与有效对接的制度构建。实现政府主导与公众参与的有效对接需要相关法律制度的保障。第一，建立农村环境污染源头控制制度。政府把环境指标量化作为乡镇企业设立审查及项目引入审批的重要指标，采用税收等一些财政手段引导企业，建立绿色生产、营销体系；通过科学规划村镇布局、居住和生活排污公共设施建设、防灾减灾等提高农村生态环境质量；依法推进农村土地集约利用，引进节约型的先进种植、养殖和灌溉技术，鼓励农业废弃物综合利用，支持发展生态农业。第二，建立公众参与环境保护保障制度。一是建立环境信息公开制度，定期有关环境监测信息和科技标准；二是建立公众参与环境决策制度；三是建立环境公益诉讼制度。第三，建立建全环境保护社会监督制度。一是建立专群结合的环境保护监管网络制度。各级政府要采取有效措施，多渠道、全方位、多层次进行宣传发动，实行专门机关和群众路线相结合，建立起“专群结合、点面结合”，全面覆盖农村的环境保护监管网络。二是建立政府环境保护绩效评价和责任追究制度。完善监督机制，积极组织和引导公众充分发挥环保议事权，同时将政府环保职能的落实从某种程度上通过环境绩效显示出来，把环境绩效纳入每一级政府的政绩考核体系之中。第四，建立环境保护社会教育机制。针对农村居民的实际情况，一是将环保教育纳入农村中小学学校教育，把环保知识写入教材，培养中小学生的环境意识和环境责任感。二是各级政府加大力度，定期组织有针对性的农村绿色生态教育， 将环保法律宣传，农药、化肥和企业排污的破坏性、危害性宣传以及环保型农业技术知识普及作为教育培训的主要内容，增强农民的环境意识。三是利用各种媒介进行宣传，引导农民树立“绿色消费观”，节约资源，通过转变消费模式，间接引导生产模式的转变。 注释:①李挚萍：《环境法的新发展——管制与民主之互动》，北京：人民法院出版社，2006年，第15页。②史玉成：“环境公众参与的现实基础与制度生成要素——对我国环境保护公众参与法律制度的思考”，《兰州大学学报》，2008年第1期。③孙佑海：“运用环境法治推动农村环境保护”，《环境保护》，2008年第8期。
关键词：环境与资源保护法；体系；系统；系统论；方法
中图分类号：F46 文献标志码：A 文章编号：1008-5831(2012)01-0118-07
当代社会的环境与资源保护问题对各个国家和地区的法律体系、各个法律部门以及不同的法律制度和法律规范构成了全方位、多层次的理论与实践的挑战。在应对日益严峻的环境与资源保护问题现实挑战的法律体系中，环境与资源保护法处于不可或缺的核心地位，其基本社会功能在于调整和规范环境与资源保护的各种社会关系，以建立社会中的当代人与当代人、当代人与后代人之间公平、合理的社会秩序，以及人类社会与自然之间和谐共处的生态秩序。环境与资源保护法体系是环境与资源保护法的一个基本理论与实践范畴，它既是一个国家或地区环境与资源保护法不断成熟的标志，又是推动环境与资源保护法整体化、系统化发展的一个重要法律话语。笔者以系统论方法为基础，对中国环境与资源保护法体系涉及的法律部门划分标准，环境与资源保护法体系的系统认知功能，以及环境与资源保护法体系的系统内部结构等几个基本问题进行分析、检视和梳理。
一、环境与资源保护法体系的系统论方法
“系统”(system)的英文一词源自于古希腊文，其原意指由部分组成的整体。现代自然与社会科学中的系统，则是指由相互联系、相互作用的要素(或部分)组成的具有一定结构和功能的有机整体。在法律理论与实践中，法律体系实质上就是法律系统，它是指一个国家或地区的全部有效法律规范组合成不同的法律部门，并进而以法律部门为基础形成的法律规范的有机统一体。法律体系是法律发展与演变的整体化、系统化的产物，它具有两个基本特征：其一，法律体系是由法律部门所组成的一国现行法律规范的系统结构；其二，法律部门之间，法律部门与法律规范之间，以及法律部门内部不同位阶的法律规范之间相互联系、相互影响、相互制约，共同构成一个具有特定逻辑结构和系统功能的有机整体。法律部门的法律体系属于国家法律系统的子系统，它位于国家法律体系的下一层级，是由特定法律部门的有效法律规范或法律规范性文件共同构成的一个具有目的统一性、结构关联性、逻辑自洽性和功能协调性的法律子系统。
系统论(system Thinking)是以系统的整体观、统一观和协调观为核心的科学认识理论和理性思维方法，它强调要素与要素、要素与系统、系统与环境等方面之间的相互联系、相互作用和相互制约。根据系统论创始人路德维希・贝塔朗菲(Ludwig von Bet-talanffy)的观点，任何系统不是各个要素(部分)的机械组合或简单相加，而是一个有机的整体，其整体功能具有各个要素在孤立状态下所没有的性质。系统论不仅是认识和描述客观规律的科学理论，而且为人类理性思维的科学方法开拓了新的路径，它为应对和解决现代社会中的各种复杂社会问题提供了一个重要的分析、描述和理解的方法。
纵观人类社会科学研究方法的历史轨迹，勒内・笛卡尔倡导的实证经验主义研究方法开创并奠定了近、现代自然科学的基本研究方法，这种方法将所研究的客观事物分解成若干部分，并抽象出其中最基本的要素，然后再通过要素、部分的性质去认识、描述和理解客观事物。这种方法着眼于客观事物的部分或要素，崇尚经验分析的归纳方法以及单项的因果决定论，其缺陷在于，它难以全面、准确地认识、描述和理解客观事物的整体及其部分、要素之间的相互关系。随着人类对自然客观世界复杂性认识的加深，以及社会现象的日益复杂化，人类需要更多地运用整体、系统的思想和方法来认识、描述和理解自然和社会问题，以系统为核心的系统论思想和方法因而应运而生。
法律体系的系统论方法是指自觉地运用系统论的整体主义科学理论和方法对法律系统及其子系统进行分析、研究和建构。作为法律的系统论方法和整体性思维方式，将系统论方法运用到环境与资源保护法体系的分析、研究和建构之中，就是将环境与资源保护法作为一个系统，从该系统的要素与要素之间、系统与要素之间、系统与外部环境之间相互联系、相互作用、相互制约的有机整体关系中综合地分析、研究和建构环境与资源保护法，以达到公平、有效地解决和应对当代社会所面临的环境与资源保护法律问题的目的。
在20世纪80年代中国环境法形成和发展的早期阶段，学者们就敏锐地意识到，环境法律体系是影响到环境法发展的一个重大问题，并提出把各种有关环境保护的法规联系起来进行系统分析、综合研究。学者们认为，只有研究整个环境法律体系，才能使环境法学研究提高到一个比较高的水平，从而推动环境法的发展。尽管当时的环境法学者们对于环境法体系研究产生了一定的自觉意识，但是，受苏联法学思想和理论中僵化的法律教条主义的限制，这种法律体系研究在当时并没有采用真正意义上的系统论方法，而且，相关的法律部门的划分也仅仅以法律调整的社会关系或者调整方法为标准和依据。
与西方发达国家相比，中国的环境与资源保护问题的形成和发展有着不同的时空特征。西方发达国家自产业革命以来数百年间，环境与资源保护问题呈现出渐进演变的历时性特征，其环境与资源保护法的演变也因而具有渐进的历史演进特点。相比而言，中国的环境与资源保护问题则明显地呈现出各种问题之间相互牵制、彼此纠葛的共时性特点。改革开放以来三四十年时间内，各种环境与资源保护问题随着经济的快速增长而以爆炸式的方式集中地爆发。与此同时，除了地方层面、国家层面的环境与资源保护问题之外，日益突出的区域性的、全球性的环境与资源保护问题同样对于中国环境与资源保护法制构成了挑战。由于中国环境与资源保护法制形成和发展的这种特殊历史背景，环境与资源保护法形成和发展因而具有很大程度上的应对性和建构性特征，并呈现出明显的法律借鉴与法律移植的印记。随着中国环境与资源保护法理论和实践的迅猛发展，环境与资源保护法体系涉及的领域和范围迅速扩大，法律规范性文件和法律规范也急剧增加。当前，自觉地运用系统论方法对中国环境与资源保护法体系进行分析、研究和建构，其理论价值和实践意义已经日益凸显。
二、环境与资源保护法体系的实践系统论
人类文明发展过程中，社会日益呈现复杂化的特征，因实践功能的区别社会分化为不同的系统，其中，法律是现代社会功能分化所形成的一个社会子系统，它通过调节自身规范结构来实现对社会的调整。按照系统论的思想和方法，环境与资源保护法体系可以被视作一种自组织的社会系统，它作为国家法律系统的一个子系统，经历着从简单到复杂、从无序到有序的发展轨迹。在这个系统中，各个要
素不是孤立存在的，它们彼此之间相互联系、相互影响和相互制约，并有机地结合而共同形成系统结构。环境与资源保护法体系作为一个不可分割的有机整体，它具有特定的系统功能，其系统整体功能大于各个要素的功能之和。运用系统论方法分析和研究环境与资源保护法体系的根本目的在于，在系统论的整体观、统一观和协调观的指导下，确立系统各个要素及其相互间的关系，确定要素与系统整体相互间的关系、优化系统内部的结构并发挥系统的整体功能，从而保障环境与资源保护法保护人体健康，促进社会、经济和环境可持续发展的系统目标的实现。
在中国传统法学理论的视野下，没有独立的法律部门地位，也就无所谓以法律部门为基础的部门法体系④。换言之，环境与资源保护法体系形成的前提在于环境与资源保护法是一个独立的法律部门。而根据法律部门划分理论，法律部门的独立地位是由其调整的社会关系的特殊性或调整方法的特殊性所决定的，作为独立法律部门，环境与资源保护法调整社会关系的特殊性，成为其区别于其他法律部门的基本标志。现实中，环境与资源保护问题涉及到几乎所有的法律领域，在很多情况下，其法律关系不仅为环境与资源保护法所调整，而且同时为民法、经济法、行政法、刑法等其他法律部门所调整。就环境与资源保护法本身而言，其涉及的领域和范围广泛、调整的社会关系复杂、法律关系的主体和内容多样、法律调整的方法和手段灵活，如果在理论上简单地以法律所调整的社会关系或调整方法作为法律部门的划分标准，既难以对环境与资源保护法律部门进行齐整的划分，也无法保持其内在逻辑的自洽性和涵盖范围的周延性。因此，有学者认为，如何更有利于法制建设和现实问题的解决，更有利于理论研究和法律适用为判准，不仅调整对象、调整手段等客观因素为部门划分的考虑因素，法律目的、价值功能、社会需求这样的主观因素也应被纳入考量范围。笔者赞同此种观点，对于环境与资源保护法这个新兴的法律部门，需要在法律部门的划分标准方面破除理论意义上的教条主义束缚并改变单一划分标准的做法，采用更加开放、务实和灵活的实践意义上的法律部门划分标准。
在一定的自然空间范围内，生物因子和非生物因子通过物质循环、能量流动的自然过程形成相互影响、相互作用的自然生态系统。物质循环和能量流动是生态系统的基本功能，生态系统具有保持或恢复自身结构和功能相对稳定的系统整体的自我调节能力，生物与环境、生物与生物之间通过物质循环和能量流动形成了一个相对稳定、相对平衡的独立运转的开放系统。由于自然生态系统存在的整体性、关联性特点，人类的生产、生活活动所造成的各种环境与资源保护问题因而具有相互联系、彼此影响的关系，这种特点为环境与资源保护法的系统整合及其体系化发展奠定了自然基础。因此，尽管环境与资源保护法涉及范围广泛、涵盖领域庞杂，但是，由于担负着应对和解决环境与资源保护问题的共同社会实践使命，各种环境与资源保护法律之间及其法律规范之间并非是孤立、分割的，而是具有内在的目的一致性和实践统一性。
当代环境与资源保护法以可持续发展为其共同的法律价值追求及其统一的立法目的，它形成了全面应对和解决生态环境与资源保护问题的专门性法律领域和实践性法律部门。确保空气、水、土壤等自然生态环境要素的健康和安全，保护自然生态系统的平衡和良性循环，以及维护当代和未来世代人类社会赖以生存和发展的基础――环境与生态的可持续性，是环境与资源保护法的基本法律价值和目标。与传统部门法立足于绝对人类中心主义的价值观和法律理念不同，环境与资源保护法以生态人类中心主义为其价值观和法律理念，其根本目的在于保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，并最终实现促进社会、经济和环境可持续发展的目标。在这个意义上，环境与资源保护法律规范无疑构成了社会法律系统中应对和解决环境与资源保护问题的一个特殊的法律子系统。
环境与资源保护法作为一个独立的法律部门，其建立起比较完备的法律体系的时间要比其他一些法律部门晚得多。20世纪60年代开始，一些西方发达国家和地区率先出现了大气、水、海洋、固体废物、土壤、核放射等污染防治方面的专门立法，以及土地、水资源、森林、野生动植物、自然保护区等自然与自然资源保护等方面的专项立法，从而推动了现代法治意义上环境与资源保护法的产生和发展。在环境与资源保护法形成的初期阶段，环境与资源保护法体系并不是一个突出问题，随着环境与资源保护法律、法规数量的急剧扩大及其彼此之间有机联系的增强，特别是一些国家和地区环境综合法、环境基本法或环境法典的制定，使环境与资源保护法律的系统化、体系化发展成为一种必然要求和理性选择，环境与资源保护法体系也日渐成为一个重要的法律理论与实践问题，
环境与资源保护法产生于现实社会环境与资源保护法律实践的客观需要，环境与资源保护法律规范性文件和法律规范的大量涌现及其体系化发展已经成为一个不争的事实。基于这个前提，笔者认为，环境与资源保护法律部门及其体系应当建立在法律社会实践的客观需要的基础之上，而不应当建立在抽象的、模糊的、甚至矛盾的法律理论上的调整对象的划分标准的基础之上。因此，从环境与资源保护法的实践系统论出发，环境与资源保护法体系研究所需要解决的关键问题不仅在于认可和接受环境与资源保护法的独立法律部门地位，而且，更在于自觉地运用系统论方法来构筑一个具有相互联系、相互协调和相互补充的环境与资源保护法律有机整体。事实上，将环境与资源保护法作为国家法律系统下一层级的一个独立的法律子系统，除了需要考虑环境与资源保护法调整对象的因素之外，还需要考虑自然生态系统的整体性、环境与资源保护法立法目的的统一性、环境与资源保护法法律原则的共通性、环境与资源保护法法律规范的关联性等多重因素。这些因素同样应当成为判别环境与资源保护法独立法律部门地位的标准和依据，而不是仅仅以调整社会关系的特殊性作为其判别唯一的标准和依据。需要指出的是，虽然我们将这些因素都作为判别环境与资源保护法的独立法律部门的依据和标准，但是，环境与资源保护法的法律部门地位及其法律体系，归根结底还是要以环境与资源保护社会法律实践的客观需要为基本出发点和根本依据。
确定环境与资源保护法所涵盖的实践领域和范围，是对环境与资源保护法体系的概念进行明确界定的前提。一种有代表性的观点认为，环境与资源保护法体系是指由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整因环境资源开发、利用、保护、改善及其管理的法律规范和其他法律渊源所组成的系统。随着中国环境与资源保护法理论与实践的发展，环境与资源保护法所涵盖的领域和范围在实践中不断扩大，从环境与资源保护法律实践系统论的角度出发，笔者将环境与资源保护法体系界定为：以环境与资源保护法律实践及其形成的法律部门为基础，由
特定国家有关防治环境污染和其他公害，保护自然环境与自然资源，以及预防、减少与应对自然灾害的有效环境与资源保护法律规范所组成的相互联系、相互协调、相互补充的有机整体。根据这个定义，环境与资源保护法所涵盖的实践领域和范围不仅包括防治环境污染和其他公害，还包括保护自然生态环境与自然资源的法律领域，以及新兴的预防、减少与应对自然灾害的法律领域。
三、环境与资源保护法体系的系统认知功能
系统论方法作为环境与资源保护法体系分析、研究和建构的基本方法，它在环境与资源保护法的理论与实践中具有重要的系统认知功能。主要表现在如下几个方面。
其一，运用环境与资源保护法体系的系统论方法，可以将分散而庞杂的环境与资源保护法律规范分门别类、有目的地整合成为系统化的环境与资源保护法体系，从而提高对环境与资源保护法的理性认识以及对其法律秩序的整体把握。中国环境法学者在环境法形成的早期阶段已经意识到：环境与资源保护法律秩序离不开体系思想，体系化是推动法制建设的需要；是否存在健全的环境法律体系，是衡量一个国家的环境法制建设和环境保护工作发达程度的重要标志。20世纪90年代以后，各国环境与资源保护法律规范文件及其法律规范都已经变得极为庞大。由于环境与资源保护法是在一个分散的基础上发展起来的，有关政策制定过程的组织与执行的法律规定的统一性的缺乏进一步使分散的环境与资源保护法变得复杂。法律数量多、法律规定内容重复，数量庞大和凌乱的环境与资源保护法律，使其难以被清晰地把握。法学体系化研究有助于客观及实际的工作；它也成为借助那些――透过体系才清楚显现的――脉络关联以发现新知的根源，因此也是法律秩序继续发展的基础。环境与资源保护法体系能够促使其法律规范以一种整体、有序、系统的法律形态，面对现实社会的环境与资源保护法律实践需要，并为环境与资源保护法立法及其实施提供有效的立法参照和实施依据。
其二，环境与资源保护法体系的系统论方法有助于明确其法律规范涵盖的领域和范围，从而促使其形成一个目的一致、结构合理、层次分明、功能协调的法律规范系统结构。中国环境法学界在20世纪80年代就有“大环境法”和“小环境法”两种不同的主张。持“大环境法”观点的学者认为，环境法的概念应当是广义的，它是指污染防治、资源保护以及开发利用自然等涉及环境要素的法律规范的总和，包括环境保护法(狭义)、资源法、土地法、森林法、水污染防治法、水法等；持“小环境法”观点的学者则认为，环境法是指污染防治和自然保护的法律规范的总和，它只包括资源法、土地法等法中有关资源保护的内容。目前，尽管学界对于“大环境法”的观点已基本形成共识，但是，如何统合环境与资源保护法所涉及的不同领域和范围，使之成为一个有机的法律整体，仍然是环境与资源保护法律理论和实践部门需要关注和解决的一个重要问题。
其三，通过对环境与资源保护法体系的系统分析和研究，有助于提高对环境与资源保护立法的认知水平，推动立法的科学化、规范化和系统化发展。在20世纪80年代的中国首次环境法体系学术研讨会上，环境法学者就形成了一个基本的共识：只有建立健全环境法律体系，才能制定出切实可行、科学合理的环境立法规划，有计划、有组织、有步骤地开展环境立法工作，提高环境立法的效果，方便环境法的适用，以及对环境法作出科学的解释。通过环境与资源保护法体系的系统论方法，可以识别其法律规范的缺陷和空白，确认其结构性问题之所在，以及指导法律解释和法律规范的适用等。例如，中国环境与资源保护立法目前的一个缺陷就是环境与资源保护基本法的缺失，无论是选择制定环境与资源保护基本法，还是未来制定环境法典，都离不开环境与资源保护法体系的分析和研究。法典化作为法律体系化的最高形式，根据欧洲一些大陆法系国家的立法经验，法典化是使环境与资源保护法获得部门化、体系化发展的一种积极选择。它能够更为集中、系统地反映或表现立法者、决策者、者的意志、利益和政策，也便于社会公众更集中、更系统地了解、理解和遵守现行法律制度。法典总则的制定，能够将分散规定于不同环境法律中的属于环境法律共通的部分，统一起来予以规定，从而精简相关的法律条文；法典分则的制定，通过将环境法律集中编纂在一起的方式，可以使人们对环境法的组成部分形成清晰的了解。
其四，环境与资源保护法的系统分析和研究，有利于明确环境与资源保护法律部门与相关法律部门的关系，以及确立其在中国法律体系中的地位和作用。环境与资源保护法既是中国法律体系的有机组成部分，又是其中的一个重要法律子系统，明确环境与资源保护法体系及其与其他部门法相关法律规范之间的关系，是构筑中国环境与资源保护法制屏障的重要基础和前提。
四、环境与资源保护法体系的系统内部结构检视
法律始终处于一个致力解决新问题并试图将旧问题处理得更好的动态过程之中。在这个动态过程之中，法律体系内部法律规范结构的调整、完善和优化无疑发挥着重要的作用。从系统论的视野出发，环境与资源保护法体系应当是一个内在统一的有机整体：在系统总体方面，贯穿于环境与资源保护法各个领域、各个部分、各个要素之中的共同的法律概念、法律价值、法律目的、法律原则等，共同构成了环境与资源保护法体系的系统内在统一结构的基础；在系统纵向关系方面，环境与资源保护法律规范性文件、法律规范具有等级关系和从属关系，低层次的法律规则是高层次的法律目的、法律原则的具体展开，它们共同构成环境与资源保护法体系的系统纵向结构；在系统横向关系方面，环境与资源保护法律规则之间相互联系、相互协调、相互补充，共同构成环境与资源保护法体系的系统横向结构。
当前，以系统论方法为基础，客观地分析、检视和梳理中国环境与资源保护法体系，发现其结构、要素等方面存在的问题和不足，探求调整、完善和优化其内部法律规范结构的法律进路和途径，是构筑目的一致、层次分明、结构有序、功能协调的中国环境与资源保护法体系的重要基础和必要前提。具体地，以系统论方法为基础分析、检视和梳理中国环境与资源保护法体系，可以分别从环境与资源保护法律规范体系和环境与资源保护立法体系两个不同的角度入手。
(一)环境与资源保护法律规范体系
环境与资源保护法律规范体系是以相关法律规范作为系统的构成要素，对环境与资源保护法体系进行系统分析和研究。根据环境与资源保护法律规范的性质及其涵盖领域的不同，环境与资源保护法律规范体系可以分为环境与资源保护基本法律规范、污染防治法律规范、自然资源保护法律规范、自然保护法律规范以及自然灾害预防与应对法律规范等不同法律规范构成的五个子体系。
其一，环境与资源保护基本法律规范子体系。该子体系包含环境与资源保护的法律目的、法律原则、国家环境与资源保护基本政策、宏观行政监督管
理体制、基本法律权利与义务、基本法律制度、基本法律责任等方面的法律规范。
其二，污染防治法律规范子体系。该子体系由针对各种污染因子和环境要素污染防治，并以环境污染防治和公害控制、保护人体健康和生态环境为目的的法律规范构成。它主要由水污染防治、大气污染防治、土壤污染防治、海洋污染防治、噪音防治、放射性污染防治、有毒有害化学物污染防治、电磁波辐射污染防治、光污染防治等方面的法律规范构成。
其三，自然资源保护法律规范子体系。该子体系主要由合理开发、利用与保护自然资源为目的的法律规范构成，它以促进自然资源的可持续利用与生态环境保护为宗旨，囊括了各种不同类别的自然资源保护法律规范，包括水、土地、海洋、矿产资源、森林、草原、渔业、清洁生产与循环经济、能源与气候变化等方面的法律规范。
其四，自然生态保护法律规范子体系。该子体系的法律目的在于以保障和促进生态环境及其功能的保护，其法律规范调整社会关系涉及的自然生态环境要素包括野生动植物、生物多样性、自然保护区、自然与文化遗产、自然景观，以及土地沙漠化防治、水土保持、转基因生物体控制等方面。
其五，自然灾害预防、减少与应对法律规范子体系。在传统意义上，自然灾害因其发生的自然属性及其不可预见性、不可避免性和不可抗拒性，而没有被纳入到环境与资源保护法所涵盖的法律调整范畴。但是，随着当代法律观念和意识的进步，面对越来越频繁发生的自然灾害的威胁，各国普遍认识到，通过有效预警、适度干预和积极救助等法律措施，可以在一定程度上避免和减少自然灾害造成的社会经济损失和生态环境破坏。目前，自然灾害的预防、减少与应对的社会行动，已经逐步成为环境与资源保护法的一个重要内容。自然灾害法律规范子体系主要包括防灾与减灾、自然灾害的应急与救助、防洪与抗旱、地震、气象等方面的法律规范。
(二)环境与资源保护立法体系
环境与资源保护立法体系是以相关法律规范性文件作为系统的构成部分，对环境与资源保护法体系进行系统分析和研究。国家立法机构在法律体系’形成和发展过程中发挥着主导作用，法律部门的体系化建构通常是通过规范性法律文件的制定与颁行为基础的。环境与资源保护立法体系就是按照规范性法律文件的效力等级而构成的法律效力层级分明、结构有序的规范性法律文件体系。相对于环境与资源保护法律规范体系，环境与资源保护立法体系通过对环境与资源保护规范性法律文件的层级化、类型化和序列化，使环境与资源保护法体系结构更为直接、更为明了。目前，中国已经初步形成了以《宪法》有关环境与资源保护条款为依据，以《环境保护法》为基础，以单项环境与资源保护法为依托，以环境与资源保护行政法规、地方性法规、规章等法律规范性文件为补充的环境与资源保护立法体系。
1 宪法中的环境与资源保护条款
宪法是国家根本大法，它在一个国家法律体系中处于最高位阶。宪法中环境与资源保护的规定对于一个国家的环境与资源保护法体系的形成和发展具有举足轻重的作用。中国《宪法》规定了自然资源权属体制、环境与资源保护的国家职责等方面的内容，从而确立了环境与资源保护法的宪法依据。
2 环境与资源保护基本立法
在环境与资源保护基本立法方面，各个国家采取了环境基本法、环境政策法或环境法典总则等不同的立法体例，其主要内容均是规定国家环境与资源保护的总体目标与总括性法律目的、国家环境与资源保护基本政策、宏观环境与资源保护行政监督管理体制、基本法律原则、基本法律制度、基本权利与义务、主要法律措施等方面的内容。环境与资源保护基本立法的法律地位和效力位于宪法之下，但高于其他的一般综合性环境与资源保护法、环境与资源保护的单项法律。在环境与资源保护基本立法方面，中国目前还处于空缺状态，这是未来环境与资源保护立法需要关注和解决的一个重要问题。
3 综合性环境与资源保护法
中国1979年通过了《环境保护法(试行)》，并于1989年正式颁布《环境保护法》。虽然一些学者将《环境保护法》作为中国的环境基本法，但严格意义上讲，它只是一部具有一定综合性的污染防治法，而不是环境与资源保护立法体系中的基本法。根据中国《立法法》的规定，《环境保护法》是由全国人大常委会而不是全国人大通过的，其法律等级只是一般法而不是基本法。同时，受到立法时的时代观念和客观条件限制，《环境保护法》的立法宗旨及其基本内容停留在污染防治的法律层面，并不能总括环境与资源保护法的各个范围和不同领域，因此，它在中国环境与资源保护立法体系中只是一部综合性的污染防治法律。需要指出的是，随着中国环境法制实践向纵深的推进，近年来，中国已经制定或者正在起草一些新的综合性环境与资源保护法，如2008年颁布的《循环经济法》，以及正在起草的《能源法》等，这些环境与资源保护综合性立法扩大了中国环境与资源保护法的调整对象和范围。此外，综合性环境与资源保护法还应当包括《清洁生产促进法》《环境影响评价法》等具有综合性、基础性地位的环境与资源保护立法。
4 环境与资源保护单项法
环境与资源保护单项法是指针对环境污染的防治，生态环境要素的保护，自然资源的合理开发、利用和保护以及自然灾害预防、减少和应对的单项立法。中国环境与资源保护立法体系中，在环境污染防治方面，颁布了《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》《放射性污染防治法》《海洋环境保护法》《环境影响评价法》等；在自然资源的合理开发、利用和保护方面，颁布了《森林法》《草原法》《渔业法》《矿产资源法》《水法》《土地管理法》《海域使用管理法》《可再生能源法》《节约能源法》《石油法》《煤炭法》《电力法》等；在自然生态保护方面，颁布了《防沙治沙法》《水土保持法》《野生动物保护法》；在自然灾害预防、减少和应对方面，颁布了《防洪法》《防灾减灾法》《气象法》《防震减灾法》等。目前，需要在立法中予以考虑的单项法主要包括《原子能法》《生物安全法》《危险化学品管理法》等。
5 环境与资源保护行政法规
环境与资源保护行政法规是指由国务院依照宪法和法律的授权，依据法定程序颁布的具有强制性约束力的环境与资源保护行政法律文件。国务院颁布的环境与资源保护行政法规数量非常多，几乎涵盖了环境与资源保护行政法律监督的所有领域和范围。
6 环境与资源保护法律的法律解释
针对环境与资源保护法律在实践中存在的一些漏洞、空白、模糊、不确定等法律适用问题，法律授权的机构可以依据法定程序作出法律解释。环境与资源保护法律规范的法律解释主要是指国家立法机关对适用环境与资源保护法律的立法解释，以及国家最高司法审判机关对适用环境与资源保护法律的司法解释。国家立法机关立法解释的法律效力等同于法律，国家司法机关的司法解释对司法活动具有法律约束力。
7 国家环境与资源保护行政主管部门颁布的环境与资源保护行政规章
国家环境与资源保护行政主管部门颁布的环境与资源保护行政规章在现实中大量存在，虽然这些部门性行政规章主要是针对相关行政机构内部行政行为的规范，属于准法律规范性文件，但是，在很多情况下，这些规章仍然可能对行政行为相对人的权利义务关系产生实质性影响。
8 地方性环境与资源保护法规与规章
环境与资源保护具有很强的地域性特征。地方性环境与资源保护法规与规章已经成为中国环境与资源保护国家立法的一个重要补充。
参考文献：
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论文关键词 环境权 公民环境权 环境知情权
如果让可持续发展能够可持续,环境法治建设能够变得更纯粹,人们的幸福指数更高,那么公民环境权的入宪问题必然是我们当下面临的一个非常现实的重大课题。本文就围绕公民环境权的入宪问题作了初步的思考,希望在当我们的环境权受到侵害时在宪法上能找到依据。
一、公民环境权的基本理论
(一)公民环境权的理论界定密执安大学教授约瑟夫·萨克斯于1970年发表了其着名的论文-《为环境辩护》。萨克斯教授提出的环境“共有说”和“公共委托说”豍得到了推崇。进而,有人在“共有说”和“公共委托说”的基础上提出了环境权的观点,认为每一个公民都有在良好的环境下生活的权利,这种权利应该受到法律的保护。1960年,原西德的一位医生向欧洲人权委员会提出控告,认为向北海倾倒放射性废物的行为违反了《欧洲人权条约》中关于保障清洁卫生的环境的规定,从而引发了是否要将环境权追加进欧洲人权清单的大讨论。
这方面的讨论,有的学者使用的是“环境权”,有的学者使用的是“公民环境权”。本文认为,之所以有这样的划分,是因为存在概念的广义与狭义之分。具体到笔者是这样看待这个问题的,公民环境权是指公民享有的在良好的环境中生存及利用环境资源的基本权利。可以将良好的环境概括为:一个适宜人类健康的、满足人类生存和发展需要的、令人身心愉悦的、舒适和满足的、与自然相和谐的、有利于人类各方面发展的、符合人类尊严的自然环境。
(二)公民环境权的宪法理论基础1.基本人权思想在人类思想史上,第一次明确提出“人权”概念的是意大利的伟大诗人但丁(1265-1321)。他指出:“公民不为他们的代表而存在,百姓也不为他们的国王而存在;相反,代表倒是为公民而存在,国王也是为百姓而存在的。……人们遵守法令,不是为了立法者,而是立法者为了他们。”经过了文艺复兴运动之后,其人权思想和人权要求有了进一步的发展。西方人权观也已初步形成,古典自然法学中的人权理论体系也更为系统、更为全面,这主要表现为“天赋人权论”。对人来说,最重要的人权是生存权和发展权,而当人们的生存环境变得非常糟糕并足以影响人类的生存时,生存权和发展权就会变得豪无意义。那么,宪法为什么要规定公民的基本权利?在现代社会中,宪法的作用主要体现了两种价值取向:对国家权力的限制和对公民权利的保障。在人民选择不得不需要政府的情况下,人民在授予政府权力的同时,宣告基本权利是公民最重要的权利,是政府不可侵犯的,而且当这些权利受到侵害时,政府有保护和救济的义务。同时也意味着这些权利不可剥夺,即在任何情况下都不容否定。
2.正义原则什么是正义?柏拉图认为正义是法的内在生命力,正义存在于社会有机体各个部分间的和谐关系之中。正义的经典定义,则是古罗马法学家乌尔比安所表述的,“正义乃是使每个人获得其应得的东西的永恒不变的意志。”然而,不同的法律制度所追求的正义并不是完全相同的。环境正义是用正义的原则来规范人与人之间的社会关系和人与自然的关系,始终贯彻着自由和平等的理念。它作为一个全新的正义概念,是随着环境问题的突出而被提出来的。蔡守秋认为“环境正义是环境立法的指导原则,即从环境正义的角度对环境资源法律和政策的正义性进行评价,既要考虑环境实体法又要考虑环境程序法方面的正义性、公平性。”
二、公民环境权的比较研究
(一)国外公民环境权立宪状况据魏伊斯教授统计,目前有41个国家或地区的宪法规定了个人所享有的清洁、健康的环境的一般性权利,有62个国家或地区在宪法中规定把保护和改善环境作为国家的目标或义务豓.另据统计,有60多个国家的宪法确认了环境权或者将环境保护作为国家的责任艳.因为笔者能力有限、时间有限等原因,本文仅就几个典型国家有关公民环境权进行立宪考察。
1.美国美国联邦宪法是近代世界史上出现的第一部成文宪法。它自1787年制定以来历经26次修正,均未涉及环境保护的规定,更不用说环境权的规定。自上世纪70年代以来,有人试图通过环境诉讼使法院以司法解释的方式从现行宪法及宪法第五、九、十四修正案引申出作为私权的环境权,但都被法院判决否定。与联邦宪法不同,面对严峻的生态危机,美国各州宪法则显得异常活跃。据统计,美国目前至少有16个州宪法涉及广义上环境保护的条款,其中纽约、华盛顿、马萨诸塞、得克萨斯、弗吉尼亚、宾夕法尼亚和新墨西哥等州宪法还对公民享有宪法保护的适宜环境的权利做了规定。
2.韩国韩国《宪法》自1948年7月颁布以来,前后经过9次修改。其中,最引人注目之处在于1980年经修订后的《宪法》首次确立了“环境权”,把一项宣布公民享有环境权利的新条款列入了国家宪法。在第六共和国《宪法》中该环境权的概念又从原来的自然环境扩展到社会环境,这在当代环境法的立法中不能不说是一项具有全球性意义的创举。尔后,经过第8次修正的韩国《宪法》除规定公民能够享有健康而舒适的生活和清洁的环境权之外,还对国家赋予了促进环境保全对策的义务。根据韩国现行《宪法》第10条,即“宪法确保所有公民作为人的价值和尊严,以及追求幸福的权利。国家有责任确认和确保个人拥有基本和不可侵犯的人权”。此后,1987年《大韩民国宪法》第35条第1款又进一步规定:“所有公民有在健康、舒适的环境中生活的权利,国家以及公民应当努力保护环境。”豖第2款规定:“环境权的内容和行为由法律规定。”为了避免地方政府忽视环境管理,韩国政府又把环境影响评价审批权赋予了环境部下属的地方环境厅,使之可以依照法律的规定对环境影响评价项目进行审批,从而力求事前控制地方自治政府直接进行或许可的建设项目可能引起的环境污染,这不能不说是韩国政府依法行政手段的高明之处。
(二)我国公民环境权立法实践我国自20世纪70年代以来,经过三十多年的立法实践,已经初步建立了比较完备的社会主义环境法律体系,对公民环境权的保护具体体现在:《宪法》第11条规定:“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害”第26条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”以及第9条第2款、第10条第5款等等豗《环境保护法》第1条就指出了其立法目的:“为保护和改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害,保障人体健康,促进社会主义现代化建设,制定本法。”第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这一规定明确赋予了公民检举权和控告权,是公民为了保护其生活环境而享有环境权的一种体现,实际上已经暗示了公民环境权的基本内容,这说明我国是承认并保护公民环境权的。单行环境法律比如《水污染防治法》明确规定了在建设项目环境影响报告书中应当有建设项目所在地居民的意见,赋予了公民环境参与权,这是公民环境权程序性权利的体现,其他的还有《大气污染防治法》、《噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》等法律也作了类似规定。民法、刑法、经济法、劳动法、行政法等法律中均有大量体现公民环境权的法律规定。
2004年11月19日至25日,国家法官学院、中华全国律师协会和中国政法大学联合举办了第4期全国环境法律实务研习班,在这期研习班的结业式上最令人鼓舞的是律师学员自发地起草了《律师环境保护宣言》。该宣言指出:“环境权是与生俱来的人权,应当得到尊重和保护。……环境权是现代法治国家的基本公民权,应当得到保障和维护。”
在2006年十届全国人大四次会议期间,辽宁省政协副主席、全国人大代表赵新良建议国家加强公民环境权立法,将公民环境权作为基本人权列入宪法。
在2011年2月25日,中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案(八)》对原《刑法》第338条原“重大环境污染事故罪”做了较大修改。修改为:“违反国家规定,排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质,严重污染环境的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。”
已存在的具体规定足以说明未来环境权利的立法趋势,这些规定对中国公民环境权立法的进一步发展具有重要的意义。
(三)公民环境权的比较分析通过以上对宪法中环境保护规定的考察,不难发现,其发展过程本身就是环境保护的一个认识过程。宪法环境法律规定的历史过程大致经历了从无到有,从少到多,从简到繁的不同阶段豛.在各国宪法中,依照各国宪法的特点和对环境保护认识的差异,大体可以分为如下几种模式:
一是通过宪法层面明确规定公民环境权。比如《伊利诺斯州宪法》第11条第2项规定:“任何人均有健康环境之权。任何人均得循适当的法律程序……实行此权以对抗任何政府或私人。”
二是在宪法中宣誓对环境进行保护,即以政府负有保护环境义务的形式或者是把保护环境作为国家的政策和目标的方式体现公民环境权。比如我国《宪法》(1982年)第26条等是通过在宪法中明确规定保护环境和维护生态平衡是国家的一项基本职责。
三、构建公民环境权制度的设想
关键词：环境保护 公众参与 域外镜鉴 本土构造
公众参与作为环境保护的社会根基，是当前我国环境保护这一社会系统工程的重要一环。域外环境保护的成功经验证明，公众、政府、企业共同保护环境是一种最可持续的三位一体模式。公众参与并非法律科学上特有的概念，在资源与环境保护法学架构内，我国有学者将其界定为：在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利益。
环境保护公众参与的理论基奠
（一）环境权理论
“人类有权在一种具有尊严和健康的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来世世代代的环境的庄严责任”。环境权的具体主张是联邦德国的一位医生在1960年首先提出来的。1969年，美国学者Josph Sax以法学中的“共有财产”和“公共委托”理论为依据，提出了系统的环境权理论。环境权既是一种实体性的权利，又是一种程序性的权利。包括清洁空气权、清洁水权、安宁权、环境美学权、环境知情权、环境事务参与权、环境请求权、公众监督权等权益。随着公众环境意识的提高，环境权的范围呈扩张趋势，环境权作为人类权利谱系中的第三代权利是公众参与环境保护最坚实的内核。
（二）动态的社会契约论
霍布斯在近代第一个全面阐述了社会契约理论，尔后经洛克、卢梭等人的进一步推演，社会契约理论不断丰硕起来。但随着人类社会经济结构的变化，这种古典的契约自由理论开始滑向崩溃的边缘，有人追循福柯的后现代话语，高呼“契约死了”。在古典社会契约论不断受到挑战的环境下，人类交往安全的维持必将在个体交互性选择中升华一种新的替性实践，即动态社会契约论应运而生。郑少华教授认为：所谓动态的社会契约理论是指在公民—国家—社团之间，权利的让渡不是静态的，也非一次性，它随着时代的变迁进行动态的、多次的、连续性的让渡，在这个过程中，社团的出现一定程度上也调节了契约缔结的机械单向格局。动态的社会契约理论以新自然法思想与社会连带主义思想为底蕴，有利于弥补社会契约理论的不足与契约自由的流弊，在这样的“非一次性”的社会契约达成进程中，公众积极参与谋划环境保护这一现代性事业契合国家与个人动态协商民主缔约关系网格。
（三）利益相关者理论
Gunton和Vertinsky（1991）就曾经提到被某种决定直接影响到的群体，亦即利益相关者，应该直接并且有效地参加到决策制定的程序中来。Jackson（2001）随后指出利益相关者应该是那些自己认为受到影响的群体，而不应该是相关机构认定的受影响群体。对利益相关者分析是很有益处的，具体表现在：帮助了解复杂的问题；帮助发现可能存在的相互影响。它是决策制定中的一种管理和预测可能发生冲突的工具。利益相关者分析旨在研究和区分受到影响群体的立场，越来越多的关于环境问题的冲突，促使人们重视对于冲突的管理研究，而利益相关者分析，尤其是利益相关者参与决策制定过程，已经成为一种很常见的现象。
域外环境保护公众参与的法制实践与经验
（一）环境保护公众参与在国际法律文件中的展现
公众参与作为21世纪环境保护的必然趋势，为国际社会高度重视。许多国际文件如《人类环境宣言》、《里约宣言》、等都对公众参与提供了国际法依据。公众参与的思想形成于20世纪六七十年代，1982年10月28日联合国大会通过的《世界自然宪章》第23条规定：“人人都应有机会按照本国法律个别地或集体地参加拟订与其环境直接有关的决定；遇到此种环境受损或退化时，应有办法诉诸补救”。该条规定指出了公众个人参与权的内容。而公众参与环境保护的权利首次在国际环境法律中得以确认是在1992年世界环境与发展大会上通过的《里约宣言》中，该宣言第十项原则宣布：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与，让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序”。自此以后，公众参与原则在有关的国际环境保护法律文件中相继得到确认。
（二）环境保护公众参与在域外国内立法中的展现
美国立法：1969年美国制定的《国家环境政策法》（NEPA）第101条（c）款规定：“国会认为，每个人都可以享受健康的环境，同时每个人也有责任参与环境改善与保护”。并于该法案的102条中首开公众参与环境影响评价制度之先河。美国环境立法中还明确规定了公民诉讼，公民可以依法对违法排污者或未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼。为了方便公民诉讼，各单行环境法规还规定了较完备的相关条款。为了减轻原告的诉讼费用负担，鼓励公众对行政机关进行监督，《清洁空气法》规定法院可决定诉讼费用包括合理数额的律师费和专家作证费由诉讼双方的任一方承担。这项规定意味着原告的诉讼费用有可能由被告负担。
日本立法：《日本公害对策法》赋予了公众环境异议权，实现了公民参与环境决策的有效法律保障；在其《环境影响评价法》规定了公众参与环境影响评价的听证会程序和公众监督程序，并于该法18条1项规定：“从保护环境的角度出发，凡是对相关环境影响评价报告草案有意见的人，第16条规定的公告时间开始至公开审查时间结束后两周内，可以文件的方式给项目发起人明确其意见”等。
欧盟立法：确立了公众参与的法律地位，规定了多样的公众参与方式，成立了专门机构—欧洲环境局，独立负责收集和提供准确而可比较的环境信息。欧盟理事会1997年3月制定的《关于制定公共和私人项目环境影响评价指令修正案》对公众参与问题作了明确规定；瑞典也将公众参与作为一项环境法的原则写进法律；而英国法规定公众可参与国家环境管理预测和决策的全过程，一切感兴趣的人均可参与。除上述国家之外，还有许多国家在法律中规定了公众参与的内容，如乌克兰共和国的《自然环境保护法》第九条规定：“公民有权以法定程序获得关于自然环境状况及其对居民健康的影响等方面可靠的全部信息”。泰国的《国家环境质量法》（1992）也有相似的规定。公众参与在域外环境保护实践中具有重要的地位。
（三）域外环境保护公众参与经验积淀的初步概括
考察以上国家环境保护公众参与立法的例子，可以得知：以宪法法律性文件立法明确规设了公民环境权，为公众参与环境保护提供了最高法律依据；建立了完善周密的环境信息公开制度，确保公民的环境知情权，避免参与的“在场失语”；明确规定民间环保团体（NGO）在环境保护中的地位、作用及参与环境保护的方式；规定了多种公众参与方式，建构了“环境公益诉讼”、“公众参与环境影响评价”、“公众参与环境立法”以及“立法、执法听证会”等具体的法律制度；建立了相关减免诉讼费、设立公益律师等配套鼓励制度；明确规定了公众环境保护的“全程参与”。 域外国际国内的制度规设，普遍形成了激发公众参与环境保护机制，从制度层面保障公众能有效地参与到环境保护活动中来。这些经验将可能成为我国本土环境保护公众参与法律制度走向理性化的镜鉴，值得我国环境法学理论与实务界的深入发掘研究。
本土环境保护公众参与制度图景的现实展开与价值反观
（一）环境保护公众参与制度立法图景的现实展开
环境参与权是公民享有的一项重要权利，因此我国法律法规非常重视对公众参与权的保护。早在1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》规定的“三十二字方针”中就有“依靠群众，大家动手”的要求，从此出发开启了我国环境保护公众参与的新局面。
我国《宪法》第1条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。这是我国公众参与环境保护的最高权源。而在我国《立法法》第58条与《环境保护法》第6条均在各自的立法阶层上具体化了这一公民宪法性权利。
2002年九届全国人大常委会第三十次会议通过的《环境影响评价法》第5条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”。首次以法律形式在我国环境立法中使用“公众”一词，明确了公众在环境保护中的法律地位。2006年国家环境保护总局了《环境影响评价公众参与暂行办法》，这是我国环保领域第一部公众参与的规范性文件。这一办法不仅明确了公众参与环评的权利，而且规定了参与环评的具体范围、程序、方式和期限，有利于保障公众的环境知情权，有利于调动各相关利益方参与的积极性。2007年4月，随着我国《政府信息公开条例》的施行，国家环境保护总局适时制定颁布了《环境信息公开办法（试行）》，首次全面地明确了信息公开的主体和范围，明确了环境信息公开的责任，规定了环境信息公开的方式，为公众参与环境保护提供了知情保障。
（二）本土立法实践的价值反观
以域外经验比照我国本土立法现状，环境保护公众参与作为一项环境基本法律制度，尚存在诸多制度性缺陷：从立法价值趋向考察，我国高位阶环境立法没有明确的环境保护公众参与，环境保护缺乏权利基础，立法指导思想滞后；从立法技术分析，公众参与环境保护的规定较为零散，且存在简单重复，缺乏系统性；当前的公众参与，主要限于少数人大代表、政协委员的提案、建议和人民群众的信访。而这些方式基本上是对环境污染和生态破坏发生之后的反映，是一种消极被动的末端参与，它与真正的公众参与，即除末端参与外，还应包括预案参与、过程参与和行为参与四个参与有机结合的要求相比，还有很大的差距。对于行进中的我国环境保护公众参与制度，正视内在缺失是进一步制度再构的必要前提。
我国环境保护公众参与制度构造的路径选择
（一）确立环境权的宪法性权利地位
环境权作为权利递嬗演进中的第三代，强调的是以人为本，被普遍视为一种新型人权。列宁有言：宪法就是一张写着人民权利的纸。环境权作为公民的一项基本权利入宪，将在整个环境法体系中起到提纲挈领的作用，为相关制度的顺利推进提供“合宪性”依据，保证制度的“合法性”，使环境保护裁判获得直接的宪法保护依据，获至公民环境利益的充分救济。
（二）强化环境保护公众参与法律意识的生成与培育
我国环境保护事业起步较晚，公众对环境问题还缺乏了解。加强环境知识的宣传教育，增强公众的环境危机感，提高公民的环保参与意识是完善我国环境保护中公众参与的前提条件。通过举办风格多样的展览、环境科普讲座、利用众多环境保护纪念日等多种环保教育形式，多渠道地对公民进行环保宣传教育，使公民充分了解环境保护意义，认识到环境问题不仅是政府和社会的责任，公民作为环境的“第一受益人”（当然，从另一个侧面讲也是最直接的受害者），保护环境是个人的责任，也是对社会的一种贡献。
（三）赋予公众充分的环境信息知情权
环境知情权是指公民和社会组织收集、知晓和了解与环境问题和环境政策有关的信息权力。这里的环境信息包括公共信息和个别信息；前者指向社会公布的信息后者指只有在公众提出要求的情况下提供的信息。环境知情权从某种意义上说，它“是其他权利得以正确行使的先决性权利，只有知情权得到充分行使，当事人追求的其他权利才有可能充分实现”。为此，环保部门应该严格依照我国《政府信息公开条例》与《环境信息公开办法（试行）》的要求建立一套覆盖环保行政许可各领域、各层次的环境信息及与公众有关或将产生影响公众利益诉求的生态环境信息披露体系，扩大环境信息的“公开性”和“透明性”。
（四）设置环境公益诉讼机制
人类的权利自从其“脱母”的那一刻起就走上了一条不断被侵犯（甚至是野蛮的）的不归之路。而权利最终能否作为权利被人民真正享有不在于权利的神圣，毋宁说有一套救济的机制。公益诉讼是指为了保护社会公共利益，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起诉讼。由于环境权益不仅仅属于私人权益，更属于社会公益，所以在欧美各国的环境法中，都普遍采用了环境公益诉讼制度。我国当前要注重立足于现实国情，循序渐进，构建一套既关注环境保护的特殊要求又能保持法律相对稳定、安全性的新型环境公益诉讼机制。
（五）积极发展环保社团
环保社团（NGO）活动以维护环境公益为目的，通过将“原子化”的公民个人组织起来，成立各种民间环境保护团体和组织，参与环境法律法规、政策的制订、监督、检查等；开展环境公益诉讼等维权活动；集中开展环境保护宣传、环境学术交流、环境知识咨询、环境科技成果推广等，为公众参与环境保护提供多种途径。国家应鼓励、支持并积极引导成立环境保护社团体（NGO），降低环保社团的准入门槛，放宽环保社团的核准登记条件，对不参与商业经营的环保社团组织实行备案制度，为环保社团创设一个宽松的制度环境。
参考文献：
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第一条为了规范环境保护法规的制定程序，保证立法质量，根据《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《部门规章制定程序条例》、《法规部门规章备案条例》和《全面推进依法行政实施纲要》，制定本办法。
第二条本办法所称“环境保护法规”，是指国家环境保护总局（以下简称总局），根据全国人大有关机关的委托， 或者根据法律、行政法规的授权，或者根据职权，制定的下列规范性文件：
（一）根据全国人大有关机关的委托起草的环境保护法律的草案代拟稿；
（二）拟报送国务院的环境保护法律或者行政法规的送审稿；
（三）环境保护部门规章。
第三条环境保护法律、行政法规的立项、起草、审查、送审，环境保护部门规章的立项、起草、审查、决定、公布、备案和解释，适用本办法。
其他国家机关或者部门发送总局征求意见的有关法律、法规和部门规章的征求意见稿的办理程序，适用本办法的有关规定。
第二章立项
第四条总局于每年年初编制本年度立法计划。
年度立法计划确定的环境保护法律或者行政法规类立法项目，分为第一类、第二类和第三类立法项目：
（一）已被列入全国人大常委会立法规划或者国务院年度立法计划，总局年内必须报出或者已报出需要配合全国人大或者国务院有关立法工作机构审查的立法项目，列入第一类立法项目；
（二）立法依据充分、立法思路清晰、所要解决的问题为环境保护管理工作急需、拟确立的主要制度和措施可行、总局力争年内报出的立法项目，列入第二类立法项目；
（三）需要研究、论证和起草的立法项目，列入第三类立法项目。
第五条环境保护部门规章的立法项目根据实际工作需要适时确定，不做立法计划安排。
国务院领导指示需要开展环境立法研究的项目，总局应当及时开展有关工作。
第六条 除已被列入全国人大常委会立法规划或者国务院年度立法计划的立法项目外，总局有关司（办、局）认为需要制定环境保护法规的，应当于每年1月底前提出立项建议。
提出立项建议，应当填写立法项目申报表（见附件1），并提交有关立法必要性、所要解决的主要问题和拟确立的主要制度和措施的书面说明材料，并可附具国内外有关立法参考资料。
第七条法规司对立项建议汇总研究，提出总局年度立法计划的建议稿，报总局局务会议审议决定。
第八条经总局局务会议审议通过的年度立法计划是总局本年度立法工作依据。
第三章起草
第九条具体负责起草环境保护法规工作的司（办、局），应当组织有关立法工作者、实际工作者和专家学者，承担立法起草工作。
法规司应当适时参加有关环境保护法规的起草工作。
第十条起草环境保护法规，应当广泛收集资料，深入调查研究，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。
听取意见可以采取召开讨论会、专家论证会、部门协调会、企业代表座谈会、听证会等多种形式。
第十一条负责起草工作的司（办、局）完成环境保护法规初稿后，应当征求总局其他有关司（办、局）和有关直属单位的意见，并根据反馈意见，对初稿进行修改，形成环境保护法规征求意见稿草案，经负责起草工作的司（办、局）主要负责人签署后，报送总局局长专题会议审议。
局长专题会议重点就环境保护法规征求意见稿草案涉及的主要法律制度和措施的必要性和可行性，设定的行政许可和行政处罚的适当性和合法性等内容进行审议。
第十二条负责起草工作的司（办、局）应当根据总局局长专题会议审议意见，对征求意见稿草案进行修改，形成环境保护法规征求意见稿及其说明，以总局局函发送省级环境保护部门、国务院有关部门征求意见。
负责起草工作的司（办、局）可以根据环境保护法规征求意见稿内容所涉及的范围，征求有关地方人民政府、省级以下环境保护部门、有代表性的企业和公民的意见。
征求意见稿的说明，应当包括立法必要性、主要制度和措施等主要内容的说明。
第十三条环境保护法规直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，可以公布征求意见稿，公开征求意见。
环境保护部门规章影响贸易和投资的，应当按照国家有关规定履行对外通报程序，公布征求意见稿。
环境保护法规的征求意见稿，可以在《中国环境报》和总局网站等媒体公布。
第十四条起草环境保护法规，涉及国务院其他部门的职能或者与国务院其他部门职能关系紧密的，负责起草工作的司（办、局）应当充分征求其他部门的意见；与其他部门有不同意见的，应当充分协商；经过充分协商不能取得一致意见的，负责起草工作的司（办、局）应当在环境保护法规草案送审稿说明中说明情况和理由。
第十五条负责起草工作的司（办、局）根据征求的意见，对征求意见稿及其说明进行修改，形成环境保护法规草案送审稿
及其说明，连同其他有关材料，经负责起草工作的司（办、局）主要负责人签署后，移送法规司审查。 草案送审稿的说明，应当包括立法必要性、起草过程、主要制度和措施的说明、征求意见情况以及未采纳意见的处理情况等内容。
其他有关材料，主要包括：目前管理现状和存在的主要问题分析，草案规定的主要制度和措施的必要性和可行性的专项论证材料，征求意见及其处理情况汇总表、对未采纳的主要不同意见的说明，有关立法调研报告和国内外包括法规条文在内的其他立法参考资料。
第四章审查
第十六条对未按照本办法第三章的有关规定征求意见或者准备有关论证材料的，法规司可以转送负责起草工作的司（办、局）补办有关程序或者补充有关论证材料。
第十七条法规司会同负责起草工作的司（办、局），主要从下列方面对环境保护法规草案送审稿进行审查：
（一）设定的环境保护行政许可项目是否符合《行政许可法》和其他有关法律、法规和国务院其他法规性文件关于设定行政许可的规定；
（二）设定的环境保护行政处罚是否符合《行政处罚法》和其他有关法律、行政法规和国务院其他法规性文件关于设定行政处罚的规定；
（三）是否与国家有关法规和政策协调、衔接；
（四）是否符合立法技术要求。
第十八条在审查过程中，法规司认为环境保护法规草案送审稿涉及的法律问题需要进一步研究的，法规司可以组织实地调查，并可召开座谈会、论证会，听取意见。
环境保护法规草案送审稿创设行政许可事项，或者直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，法规司和负责起草工作的司（办、局）可以向社会公开征求意见，也可以采取听证会等形式，听取有关机关、组织和公民的意见。
第十九条法规司会同负责起草工作的司（办、局）应当在20个工作日内完成环境保护部门规章草案送审稿的修改，在40个工作日内完成环境保护法律、行政法规草案送审稿的修改，形成环境保护法规草案送审稿。因涉及有关方面重大意见分歧需要协调等特殊情形的，可适当延长审查时限，但最长不得超过60个工作日。
法规司负责提出法规送审签报，经负责起草工作的司（办、局）会签后，连同环境保护法规草案及其起草说明和审查说明以及有关专项论证材料目录，提请总局局务会议审议。
起草说明应当包括立法必要性、起草过程、主要制度和措施的说明、征求意见情况以及未采纳意见的处理等情况的说明。
审查说明应当包括立法依据、行政许可和行政处罚设定的合法性、环境保护法规草案与有关法律、法规协调一致性等问题的说明。
第二十条对环境保护法规草案送审稿规定的管理体制、主要制度或者措施，有关方面存在重大分歧的，法规司会同负责起草工作的司（办、局）可以在环境保护法规草案中提出一种或多种备选方案，提交局长专题会议审议。
第五章送审、决定和公布
第二十一条环境保护法规草案应当经总局局务会议审议。
第二十二条审议环境保护法规草案时，负责起草工作的司（办、局）做起草说明，并负责就具体管理现状、主要管理制度和措施的必要性、可行性等专业性问题做说明或答辩。
法规司做审查说明，并负责就行政许可、行政处罚设定的合法性和环境保护法规草案与其他法律、法规的衔接等法律问题做说明和答辩。
第二十三条法规司应当会同负责起草工作的司（办、局），根据总局局务会议审议意见对环境保护部门规章草案进行修改，形成环境保护部门规章，报请总局局长签署命令予以公布。
法规司应当会同负责起草工作的司（办、局），根据总局局务会议审议意见对环境保护法律或者行政法规草案进行修改，形成环境保护法律或者行政法规送审稿，并以总局文件形式报送国务院。
总局根据全国人大有关机关委托起草的环境保护法律草案代拟稿，以总局局函报送委托机关。
报送环境保护法律或者行政法规送审稿、环境保护法律草案代拟稿，应当附送有关专项论证材料。
第二十四条公布环境保护部门规章的命令应当载明该环境保护部门规章的序号、名称、通过日期、施行日期、总局局长署名以及公布日期。环境保护部门规章公布格式见附件2.
总局与国务院有关部门联合的环境保护部门规章由有关部门首长共同署名公布；总局为主办机关的，使用总局的命令序号。
第二十五条环境保护部门规章签署公布后:请记住我站域名，《中国环境报》和总局网站应当及时刊载。
第二十六条经《国务院公报》刊载的环境保护部门规章文本为标准文本。在《中国环境报》上刊载的环境保护部门规章文本也为标准文本。
第二十七条环境保护部门规章应当自公布之日起30日后施行；但公布后不立即施行将有碍环境保护部门规章施行的，可以自公布之日起施行。
第六章备案与解释
第二十八条环境保护部门规章应当自公布之日起30日内，由法规司依照《立法法》和《法规部门规章备案条例》的规定，办理具体的备案工作。
报送环境保护部门规章备案，应当提交备案报告、部门规章文本和说明，并按照规定的格式装订成册，一式十份。环境保护部门规章备案格式见附件3.
法规司应当于每年1月31日前将上一年度所制定的环境保护部门规章目录报国务院法制办公室。
第二十九条环境保护部门规章解释权属于总局。由总局与国务院有关部门联合的部门规章，由总局和国务院有关部门联合解释。
环境保护部门规章有下列情况之一的，由依据前款规定享有解释权的机关解释：
（一）环境保护部门规章的规定需要进一步明确具体含义的；
（二）环境保护部门规章制定后出现新的情况，需要明确适用依据的。
环境保护部门规章解释的办理程序，适用《环境保护法规解释管理办法》的有关规定。
环境保护部门规章的解释和环境保护部门规章具有同等效力。
第三十条环境保护法律、行政法规具体适用过程中的解释，适用《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》、《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》和《环境保护法规解释管理办法》的有关规定。
第七章其他部门法规征求意见稿的办理
第三十一条其他国家机关或者部门组织起草法律、行政法规或者部门规章，发送总局征求意见的，由法规司归口受理，并根据所涉及的内容分送有关司（办、局）征求意见。
第三十二条各有关司（办、局）应当按照确定的时限提出意见，返回法规司。
法规司根据是否与环境保护法律、行政法规、部门规章协调、衔接的原则，负责汇总研究，拟定函复意见。
第三十三条对其他国家机关或者部门
组织起草法律、行政法规或者部门规章的征求意见稿，总局各有关司（办、局）之间存在较大意见分歧的，法规司负责进行协调；经协调仍不能达成一致意见的，报总局局长专题会议研究、协调。 第三十四条其他国家机关或者部门组织起草法律、行政法规或者部门规章的征求意见稿拟设立的管理体制、主要制度或者措施，与环境保护法律、行政法规、部门规章存在重大矛盾或者交叉，或者对环境保护部门监督管理工作具有重大影响的，法规司应当商有关司（办、局）提出意见和建议，报请总局局长专题会议或者局务会议研究。
第八章附则
第三十五条环境保护部门规章影响贸易和投资的，应当在公布后按照有关规定翻译英文译本，按照规定程序对外公布。
环境保护法律、行政法规由总局负责起草的，应当在公布后按照有关规定翻译成英文译本。
环境保护法规英文译本由总局国际司提出英文译本初稿，经负责起草工作的司（办、局）审核后，由法规司按照有关规定对外公布或者报送有关国家机关审查。
环境保护法规少数民族语言翻译工作按照国家有关规定执行。
第三十六条总局应当经常对环境保护部门规章进行清理，发现与新公布的法律、行政法规或者其他上位法的规定不一致的，或者与法律、行政法规或者其他上位法的规定相抵触的，或者出现不适应新出现的情况的，应当及时修改或者废止。
修改、废止环境保护部门规章的程序，依照本办法的有关规定执行。
第三十七条编辑出版正式版本、外文版本的环境保护法规汇编，由法规司依照《法规汇编编辑出版管理规定》的有关规定执行。
【关键字】 环境权 宪法 缺陷
自20世纪60年代以来约有一百多个国家制定了综合性的环境法律，其中9 0年代制定综合性环境法律的国家就有七十多个，这些综合性的环境法律大都有环境权的内容。例如，美国在1969年由国会通过了《国家环境政策法》，规定了联邦政府、各州和地方政府要保护环境方面的责任，宣布：“国会认为，每个人应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境作出贡献。”
有越来越多的国家，特别是发展中国家、处于经济转型时期的国家，正在将环境权或环境资源保护方面的基本权利和义务纳入宪法。目前，虽然各个国家的宪法对环境权或修饰环境的形容词很多，如安全的、满意的、健康的、无污染的，生态平衡的、令人向往的、干净的、纯洁的、有生活价值的环境等等，但多数国家的宪法已将环境权规定为国家及其国家机关的职责，或者个人、团体和组织的义务和权利，有的宪法己明确承认国民有享有满意的环境的权利。例如，《德意志民主共和国宪法》第三者5条规定，保护自然界，合理利用和保护土地，保持水域和空气的清洁，保护动植物和自然美景，是国家和社会以及每个公民的职责。1980年第8次修改的韩国《宪法》第3 5条规定：“所有公民都有在健康而舒适的环境中生活的权利，国家和国民应为环境保护而作努力。”环境权为国际上所接受，充分地表现在一系列的国际性宣言及有约束力的文件中。1 9 7 2年《人类环境宣言》最早宣告了环境权，自《人类环境宣言》以后，在各种有关国际环境保护的宣言中都反复重申了这一宣言的原则。如为纪念斯德哥尔摩人类环境会议十周年发表的《内罗毕宣言》、1992年联合国环境与发展大会发表的《关于环境与发展的里约宣言》等等。一些国际性和区域性文件也将各种有关环境权的主张概括进来，例如：1 9 8 1年的《非洲人类和人民权利宪章》，是第一份明确表明承认“所有人民”对一个“舒适的有利于其发展的环境”的普遍权利的人权条约。在欧洲，经济合作发展组织宜称一个“恰当的”环境必须被确认为基本人权的一部分。获得环境诉讼资格、有权提起环境诉讼，是环境权从理论到实践、从立法保障到法律实施的基本标志。目前，一些国家已通过司法补救措施和诉讼方式来保障和实施环境权。在印度、菲律宾等发展中国家，基于公众环境利益的诉讼己经成功。
在印度，法庭接受了私人对印度政府允许许多皮革厂向恒河排放污染物的决定提起的诉讼，法庭决定关闭这些皮革厂直至废物处理系统建立为止，尽管法庭明知如此判决将造成经济上的重大损失。但它在判决中表明，不仅要注意印度宪法中的有关国家应该努力保护和改善环境的规定以及有关保护和改善环境是每个公民的义务的规定，而且还引用了1972年联合国人类环境宣言。法庭宣布，原告的立场不容反对，因为他们是体现公众精神的公民，他们正义地提醒政府，他们保护环境的责任已包含在国家宪法之中。在菲律宾，45名儿童于1990年由他们的监护人代表安东尼奥为原告，代表他们这一代及其下一代向法院提起诉讼，他们认为非律宾政府环境资源部门所签发的木材许可证超出了森林特别是原始森林的行为。菲律宾最高法院确认了这45名儿童的诉讼资格，认为他们拥有诉权，承认他们作为自己和后代人的代表基于环境保护立场对政府提出诉讼，具有保护子孙后代的权利，声明当代人和后代人都享有生态平衡的和健康的环境的权利。
公民环境权与环境权系同一概念，即环境权仅指公民环境权，不包括所谓的“法人环境权”与“国家环境权”。环境权被定义为：“公民享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用资源的权利。”。有学者认为，环境法律关系主体有合理享用适宜环境的权利，也有合理保护适宜环境的义务“，简单地说，就是”环境法律关系主体有享用环境的权利，也有保护环境的义务“。这种意义上的环境权，是基本环境法律权利和基本环境法律义务的统一。陈泉生教授给环境权下的定义是：”环境法律关系的主体享有健康和良好的生活环境，以及合理利用环境资源的基本权利。
在世界各国不断加强环境权立法的今天，环境权的立法理论和实践受到各国政府人士和专家学者越来越多的关注。但是，在研究我国环境立法与实践时，却明显发现我国立法上存在对环境权的忽视。我国学者普通主张，我国现行《宪法》法律规范规定是有环境权的。比如，《中华人民共和国宪法》第9条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织和个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”；第10条规定：“一切使用土地组织和个人必须合理地利用土地”。第22条规定：“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其它公害。”以上四条只是在大致范围内规定了我国对环境的一种保护义务，但本身并没有对环境权具体下一个定义或是对环境权有更深层次更详细更系统的规定。只是从成文法角度赋予了一定权力机关或行政机关行使环境管理的国家权力，并在第10条里对除公权力主体以外的其他私法主体规定了明确义务，这是一种明显的权利义务不对等的关系，公民及其他相对人只履行宪法规定的环境义务，但是没有明文规定其享有的有关环境的权利，在宪法第二章“公民基本权利与义务”里也没有规定公民及其他私法主体环境权的权利，公民在环境侵权上一旦受到伤害，一般只能通过行政或民事救济，通过民事损害赔偿或是行政处罚来获得赔偿，但环境权并没有在宪法里给予一个确定的法律支持。与此同时，由于我国的行政体系一些传统历史性问题和本身的制度缺陷也导致行政公权力过大，而并没有在宪法上对政府权力做出一定的限制，在公权力被滥用的今天，国家环境权力，行政环境权力都未有宪法上的制约以及与之相对等的义务规定。
众所周知，我国政府已把保护环境作为一项基本国策，党和政府极其重视环境保护工作。但是，我国的根本大法却没有把环境权作为公民的一项基本权利加以规定，我国对环境权的保护立法更多的体现于行政规章和地方规章中。世界各国自1972年以来纷纷加强环境立法，把环境权作为人的一项基本权利在《宪法》中加以确认。比如俄罗斯、南斯拉夫、波兰、葡萄牙、智利、巴西、匈牙利等。而认为环境权是一项基本人权或是人权的一个组成部分的观点，在国际上，业已体现于1972年《人类环境宣言》、《东京宣言》、《内罗毕宣言》、《欧洲自然资源草案》等国际法文件中，同时也得到法学界的一致认可。
比如日本学者松本昌悦认为：《人类环境宣言》把环境权作为一项新的基本人权规定下来，是继法国《人权宣言》、苏联宪法、《世界人权宣言》之后人权历史发展的第四个里程碑。因此，与世界上很多国家相比，我国对环境权的立法定位层次太低。这种现象与我国政府把保护环境作为基本国策的重视程度是不相符的，宪法作为现代法治国家的“母法”，由于其对环境权忽略，因而也就不能为建立环境权利体系提供宪法依据，同时也使环境保护法学理论体系缺少最基础的理论支持和法律依据，理论体系的不严密也必然导致实践中对环境侵害的救济不力，这种现状对于切实保障公民环境权益，有效防止环境污染和破坏十分不利。
环境权在宪法地位的确立，可以更加有力地保证经济、社会的可持续发展，保证世代间的衡平。国外积累的立法经验，可以为我国环境权立法提供借鉴。所以应在在我国宪法中明确将环境权作为公民的基本权利之一。即在宪法中直接规定“公民、法人或其他组织有在健康良好和谐的环境中生活或发展的权利。”在环境法律中，宪法中有关环境保护的规范处于最高地位，因而首先有必要在宪法中明确规定环境权，使之成为环境立法的依据随着我国市场经济的快速发展，环境污染和生态破坏问题日益严重，我国人民面临着严峻的生存危机。
因此，环境权作为一项基本人权，必将得到法律高度的重视和充分的尊重。这样的法律才会促进社会进步，弘扬人的价值，使人维持生存发展的应有权利现实化。具体做法是在宪法第二章“公民的基本权利和义务”一章中增设一条，规定中华人民共和国公民有享用适宜环境的权利和保护环境的义务。同时，在总纲部分增加任何组织和个人有使用良好环境的权利和保护环境、可持续发展的监督权等，实现国家与其他主体环境权权利义务的有机统一。当然，宪法对公民基本权利的规定只是一种框架性规定，具体内容当然有赖于部门法来规定，宪法不能替代部门法律的功能，但是也不能用部门法取代宪法的功能，把宪法基本权利降低为普通法律权利。在我国，由于部门法规的不健全，特别是关于许多宪法基本权利在现实生活中实现存在不少障碍，而且当这些基本权利受到侵犯之后，很难通过合法、有效的途径来寻求救济，所以通过《环境保护法》及其他单行法规来具体实现环境权的保障。环境权是一种新的、正在发展的重要法律权利，它与生存权、自然权、生命健康权、发展权等许多基本人权或社会经济权利有交叉和牵连。尤其是环境状况知情权，是对政府环境机关的限制，它要求环境行政机关负有披露信息的义务，对不履行者，将产生法律后果。在此意义上，环境状况知情权又是监督权的一种表现。在法律中直接规定公民的环境知情权，也有利于推进环境行政机关依法行政。许多国家都规定了公民环境知情权。如乌克兰共和国《自然环境保护法》
第9条规定：“公民有权依法定程序获得有关自然环境状况及其对居民健康的影响等方面的确实可靠的全部信息。”泰国的《环境质量法》也作了大致相同的规定。另外，国家应积极干预市场，对环境资源加以管理，保护环境，改善环境，切实履行环境职责，是国家义不容辞的责任。国际方面，争取多方参与国际环境立法，尽量与国际环境法接轨。
不能忽视的是，需要建立听证制度和环境影响评价制度，确保公众能够参与其中，调动广大公民环境保护的积极性、主动性、创造性，积极鼓励他们广泛参与环境保护的各项活动，以促进环境权的实现。
[参考文献]
[1]徐朴民，田其云等，《环境权一环境法学的摧础研究》，北京大学出版社2004年版。
[2]吕忠梅《，超越与保守一可持续发展视野下的环境法创新》，法律出版社203年版。
[3]吕忠梅，《法学研究》，1 9 9 5年第6期。
[4]蔡守秋，《环境政策法律问题研究》，武汉大学出版社1999年版。
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[6]王利，《也论环境权——环境权理论的困境及出路》。
[7]徐显明，《中国宪法有待增加十项人权》，载《光明日报》2002年。
高职院校环境保护类专业人才已成为我国环境保护工作的生力军。在阐述我国高职院校环境保护类专业人才及环境保护法课程需求现状的基础上，分析了我国高职院校环境保护类专业环境法课程教学中存在的问题，并提出了完善高职院校环境法课程教学内容和教学方法的改革措施。
关键词：
高职院校；环境保护法课程；教学内容和方法
中图分类号：
D9
文献标识码：A
文章编号：16723198（2014）22015903
盛世环保，教育为先。随着我国环境形势的日趋严峻，环境保护工作力度将不断加强，高职院校将承担为环境保护事业输送更多合格的环境保护专业人才的重任。而掌握必备的环境保护法知识，是作为一名合格环境保护专业人才所应具备的基本素质。目前，我国高职院校环境保护类专业均开设了环境保护法课程，但由于课程教学内容滞后，教学方法也不尽科学，还不能完全适应环境保护工作的需要。因此，必须对目前高职院校环境保护法课程教学内容及方法进行改革，以适应我国环境保护事业不断发展的需要。
1高职院校环境保护法课程需求现状
1.1高职院校环境保护类专业设置及学生需求现状
我国高职院校环境保护类专业最早可追溯到1979年，随着我国《环境保护法（试行）》的颁布，我国第一所环境保护专业学校――长沙环境保护学校成立，成为培养环境保护专业人才的摇篮。此后，随着党和政府对环境保护事业和环境教育事业的日益重视，我国高职高专院校中开设环境保护类专业的院校不断增多，开设的环境保护类专业也不断完善。目前，我国高职院校环境保护类专业主要有环境监测与评价、工业分析与检验、环境规划与管理、环境监测与治理、环境工程技术、城市水净化、工业环保与安全技术、给排水工程技术、资源环境与城市管理、环境信息技术、城市水净化、工业环保与安全技术、室内检测与控制技术等。
高职院校环境保护类专业学生目前需求去向主要为以下几个方面：一是参加公务员考试，进入环保行政管理部门，主要从事环境保护管理工作，可能涉及到国家及地方环境保护方针、政策、法律、法规的贯彻执行，大气、水体、土壤、固体废物、有毒化学品、噪声、振动、辐射等等的监督管理，环评审批、三同时验收、生态保护、排污申报登记、排污许可、排污收费，负责环境保护行政执法检查，调查环境污水事故等。二是进入环境与资源方面的监测站，如环境保护监测站，水资源监测站等，涉及的工作包括对《环境保护法》、《环境监测工作条例》、《环境监测规范》及相关法律法规的贯彻执行，对环境各要素（空气、水、声音）进行监测，对环境污染源进行监督性监测等。三是进入环保公司，主要从事环境影响评价、环境污染设施运营、环境监测、环境监理等工作。四是进入生产型企业从事环保专干工作。环保专干作为企业领导与企业环境保护的沟通桥梁，负有向企业干部职工宣传环境保护方针、政策及法律法规知识，以及向领导提出企业遵守环境保护法律法规的意见和建议的职责。
目前，党中央、国务院对环境保护工作日益重视，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。因此，我国环境保护力度将进一步加强，对环境保护类专业人才的需求必将持续增长。
1.2高职院校环境保护法课程需求现状
从上述高职院校环境保护类人才就业及市场需求现状来看，不管是进入环保行政管理部门，从事环保监督管理工作，还是进入作为环境保护法守法者的企事业单位，对环境保护法律知识的了解和掌握是以后工作中必须具备的。并且他们所需要掌握的环境法律知识应当是能够解决工作中的实际问题。
从事基层环境保护管理工作者，需要掌握在以下工作中所遵守的环境保护法律法规及规章，主要包括：环境检查执法、环境现场询问、证据收集、环境行政处罚程序、环境行政复议案件办理及环境行政诉讼案件应诉、环境排污申报登记及排污许可、排污收费、环评审批及三同时验收、环境污染纠纷调解处理、涉嫌环境犯罪的行政处罚案件司法移送，此外，还有环境案件办理、环境信息公开的办理等。
从事环保专干或在环保公司从事环境监测、环评影响评价等技术性工作者，虽然和从事基层环境保护管理工作者需掌握的环境法深度和广度有所不同，但是仍然需要具备基本的环境法律素养。如从事环境监测、环境监理、环境影响评价、环境保护工程运营等工作，应当掌握从事这些活动所必须遵守的法律、法规、标准、技术规范等，以及违反这些规定所承担的法律责任。对于企业环保专干而言，则必须掌握企业生产经营中应当遵守的环境保护方针、政策、法律法规，以及环境标准等，及时发现企业在污染物排放、危险废物处理处置等方面可能存在的违法隐患，并向企业领导提出整改意见。同时，配合环保部门做好环评审批、三同时验收、排污申报登记、排污费缴纳、环境违法调查处理等。对于环保监管部门执法可能存在的不合理之处或者违法之处，提出答辩，或者建议企业领导依法提起行政复议或行政诉讼，维护企业合法权益。
综上所述，高职环境保护类专业学生所需的环境保护法律知识，具有以下特点：
第一，所需环境保护法律知识点主要集中在有关环境保护法律基本制度、环境污染防治法、环境执法及行政处罚、环境监察、环境标准，及环境民事纠纷、环境行政纠纷、环境犯罪等方面。
第二，所需环境保护法律知识层次为理解、掌握和运用，尤其是能够运用于实际工作中，而不需要对环境法学理论进行深入探讨研究。由于高职环境保护类专业学生毕业后一段时间内大多在基层环保一线工作，因此需要他们综合运用所学环保法律知识来解决环境保护工作中遇到的法律问题。如企业排污污染环境，可能面临的法律问题包括受污染公众提起的环境污染民事赔偿、环境行政违法立案调查和处罚，他们需要综合运用各方面的环境法律知识。如环境民事纠纷解决途径，环境民事责任的构成，环境民事赔偿的原则、程序，环境行政调解处理程序，环境民事诉讼程序，环境民事诉讼举证，环境现场调查程序，环境行政责任构成要件，环境行政处罚举证，环境行政处罚程序，环境行政复议及行政诉讼等。
第三，高职环境保护类专业学生所需环境保护法律知识极为具体和细微。如环境现场执法检查中，需要掌握相关法律法规执法人员的要求，对询问笔录制作的要求等。而在排污申报登记中，需要掌握排污申报登记表的填写。
2高职院校环境法课程教学中存在的问题
目前，我国高职院校环境保护类专业课程设置中基本都有环境保护法这门课程。但在教学内容设置及教学方法方面不能满足我国环境保护工作的需要，这主要体现在以下三个方面。
2.1环境保护法课程的教学内容滞后于环境保护实践
在环境保护基本法律制度方面，大部分高职院校环境保护类专业课程内容结构仍然停留在1989年《环境保护法》所确立的基本制度框架内，主要介绍环境影响评价、“三同时”、排污收费、排污申报登记及排污许可证制度、限期治理、环境目标责任制度、现场检查制度等。而对于一些单行法已确立的环境保护法律制度，则未纳入教学内容。如2000年修订的《大气污染防治法》确立了总量控制制度，2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第二十一条规定，对超过污染物总量控制指标的地区，暂停审批新增污染物排放总量的建设项目，从而确立了区域限批复制度。该决定还规定，要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制，从而确立了生态补偿制度。这些制度应当纳入高职院校环境法课程教学内容中。
2.2环境保护法课程的教学内容理论性过强
高职院校环境保护法课程教学中主要讲述概念、内涵、形成的过程、意义、作用、内容，而对于在环境保护工作中如何运用，以及运用中常会遇到的问题及如何解决并未涉及，尤其缺乏实例。例如在讲述排污申报登记制度时，内容主要为排污申报登记制度的概念和意义、排污申报登记的对象、排污申报登记的内容、排污申报的审核、排污申报登记核定、违反排污申报登记制度的法律责任。然而仅仅讲授这些内容对于学生而言还是较为较抽象和乏味，其原因是对于贯穿于排污申报登记中的一个知识点，即有关排污申报登记表的填写，恰恰被遗忘了，而正是这个知识点，能够使得学生对排污申报登记具象化，有关申报登记对象、内容、审核、核定，乃至违反排污申报制度，都可以籍此向学生生动的说明。
2.3环境保护法课程的部分教学内容较为粗略
以环境行政责任这一知识点为例，主要内容为环境行政责任概念、构成要件、行政责任的形式，行政处罚概念、程序，行政处罚一般程序包括立案调查、告知涉嫌违法者答辩、作出决定和执行。但对于立案应当遵守的原则、时限，调查取证应当遵守的规定，并未涉及。而掌握这些知识和能力，是从事环境保护工作中经常会要运用的。
2.4教学方法单一
目前，高职院校环境保护法课程教学方法上过于重视知识的传授、课堂教学，缺乏全面素质教育和实践技能的培养。仍然是教师讲，甚至是照本宣科，学生听，课堂中的理论讲授是教学的重点和中心；学生的角色是听讲者和知识的接受者，完全处于被动的地位。学生难以较好地应用所学知识分析问题和解决实际问题。虽然教学中采用案例教学法，但是案例过于理论化，所包含的知识点较为简单，与环境保护实践相差甚远。造成这一问题的原因，主要是案例来源渠道少，案例过时；环境保护法教师极少参与环境保护管理、环境执法实践，对具体环境保护管理及执法细节不清楚，教学主要依赖教材，而目前所使用的教材大多是在参考本科院校环境法学教材基础上形成的，内容不适应高职教育的特点。
3高职院校环境法课程教学改革建议
3.1改革和完善环境保护法课程教学内容
一是应打破学科体系的界限，按照技术应用能力、职业素质培养为主线和“实际、实用、实践、实效”的原则设置课程和精选内容。即按照环境保护职业岗位（群）的实际要求，构建面向工作过程的课程内容。一个职业之所以能够成为一个职业，原因是它具有特殊的工作过程，即在工作的方式、内容、方法、组织等方面有其独到之处。高职院校环境法课程内容应当以对企业环境保护监管为重点，从企业创建、试生产、正式投产每个环节都需要环境保护监管，其内容包括环境影响评价报告书编制、环评文件报批、环评批复、试生产、三同时验收、排污申报登记和排污许可证申请、排污收费、日常环境监督管理等，这一过程中还会涉及到公众参与、环境信息公开、环境行政处罚等。
二是环境保护法课程内容应当更为细化，深入环境保护监管和环境守法的具体环节。如要增加污登记申报登记表填写的内容，可以通过某个具体企业排污申报登记表来介绍排污申报登记过程中应注意的事项；要重点介绍环境标准在环境影响评价及三同时验收的工作中如何运用，尤其是环境污染物排标准中排放标准等级与环境质量标准的关系。在介绍环境影响评价制度时候，应当增加介绍关于企业在环境影响报告文件编写过程中有关公众参与的规定，特别是哪些环评报告文件的编写过程是必须做公众参与的，环评审批阶段环评审批机关应当遵守的具体程序，如履行受理公示、你做出环评批复决定前公示、作出环评批复后公告，此外，环评批复部门与发改、水土保持、建设部门、规划、土地管理等部门在环评审批中的关系，环评资质的有关规定等也是环评制度中必须掌握的内容。
在环境法律责任部分，对如何结合环保工作实际运用理论知识要加强，特别是要重点掌握行政处罚案件办理中具体程序事项，如立案阶段不能超过时限要求，调查阶段对办案人员的要求，询问笔录的制作，样品采集的原则，现场监察报告的编写，处罚法律依据适用，处罚决定书的制作等。此外，2014年修订后的《环境保护法》新增了生态红线制度、环境信息公开制度，以及按日计罚、查封、扣押造成污染物排放的设施、设备等处罚措施，这些都应当作为高职院校环境法课程教学内容。
三是应当组织教师编写高质量的适应目前高职院校环境保护类专业环境保护课程所使用的教材。高职教育应当面向学生、面向职业能力培养。不能让学生去适应教师和教材，而应让教师和教材去适应学生。这些教材应当与本科教材有所不同，具有高职教育理念和特色，尤其是应当适应环境保护工作实际需要。
3.2改革和完善高职院校环境法课程教学方法
改革和完善高职院校环境法课程教学方法，应当做好如下几点：
一是环境保护法课程改革教学方法和手段要体现四个“有利于”原则。即：有利于发挥学生的主体作用；有利于培养学生学会学习；有利于培养学生的创新精神；有利于学生个性和潜能的发展。要在教学活动中废除灌输式，实行启发式教学。要培养学生的自学能力，就必须彻底改革过去教师包办代替和“讲三练二考一”的教学模式，代之以“讲一练二考三”。在教学过程中，要千方百计地培养学生善于提问，善于质疑，敢于发表与众不同的见解。
二是环境保护法课程教学案例的来源应当尽量来自环境保护实际工作，并且不断更新，与环境保护实践和环境保护法律法规的发展尽量同步。环境保护案例的设置应当根据教学内容的改革而同步进行。目前，环境保护课程案例教学中存在问题是：案例大多局限于书本的主要知识点，因而不能反映环保工作执法、守法的细节问题。如环境影响评价这个知识点，案例主要是关于企业违反环评制度、未批先建的违法行为，但对于环评报告文件的编写过程的公众参与，环评审批阶段环评审批机关应当遵守的具体程序，如履行受理公示、你做出环评批复决定前公示、作出环评批复后公告等，则涉及不多。
值得注意的是，环境保护法课程教学方法，无论是案例教学法，还是诊所式教学法，都应当适应教学内容的变革。高职院校环境保护法课程的变革，首先应当是课程内容的完善，能够适应环境保护事业的发展，特别是与环境保护法律法规的发展同步，其次才是教学方法的改进和提高。如果只追求教学方法的改变，而不顾教学内容与环境保护工作实际脱节的现状，则是舍本逐木，不利于高职院校环境保护法课程教学水平的提高。
参考文献
[1]邹昌明.充分发挥环保专干桥梁作用开创企业环保工作新局面[J].铁道劳动安全卫生与环保，2002，（3）：130-131.
[2]李正生.论案例教学法在法学教学改革中的实施[J].湖南人文科技学院学报，2007，（6）：172-175.
【关键词】环保NGO 环境公益诉讼 对策 建议
1.环保NGO的提出是NGO（（Non—Governmental Organization）非政府组织的提出后逐渐分支到环境保护领域的细化。
学术界对于NGO的谓称也各有不同：“非政府组织”“非营利组织”“第三部门”“独立部门”等，正所谓：凡法律上之概念不能仅仅拘泥于字面文意，专门用语应依专门之意思而解释[1]。根据美国约翰—霍布金斯大学美莱斯特.M.塞拉蒙（Lester M.Salarmon）教授认为NGO具有以下五个特征：一是组织性（organizational），即有内部规章制度，有负责人，有经常性活动；二是民间性（folk），即在体制上独立于政府，但它可以接受政府的一些资助：三是非营利性（non—Profit—distributing），即组织的利润不能分配给所有者和管理者，不以营利为目的；四是自治性（self governing），即要能够自己控制和管理自己的事务；五是自愿性（voluntary，即在组织的活动和管理中都有显著的自愿参与成分，比如以自愿者董事会的方式[2]。这也是学术界普遍认同的观点。
基于对NGO非政府组织的简述和理解，定义环保 NGO（Non—Governmental Organization），旨在解决社会生活中产生的环境问题，注重对社会环境公共利益的保护而成立的独立于市场与政府之外不以营利为目的，完全独立的环境法主体的非政府组织。根据其以上定义就可得出其特点为：非政府性、非营利性、公益性、自治性四个显著特性[3]。非政府性是环保NGO甚至是NGO最本质的属性之一。尽管在环境保护监督、社会公共管理方面的职能与政府有相同之处，但是NGO的本质还是区别于政府的结构组成以及政府作为行政机关的行政管理职能。正因如此，环保NGO的内部结构不是自上而下逐级管理也不是从属于政府部门，而是独立于政府、与政府平行。其工作内容、内部管理均不属政府部门的干涉和管理，并不受行政公权力的支配和驱使。另外，环保NGO的组成建立最根本还是基于其保护公益的初衷，志愿性极强。非营利性，主要是以区别市场中公司企业等。公司企业等在其所从事的领域中苛求的是获取利润或利益最大化。与此相反，环保NGO并不以谋取利益作为其经营目的，倡导把NGO的资产用于社会的环境保护事业当中，实现社会的“公益”，从而改善我们的环境。环境权益是典型的公共权益，与每个公民生活息息相关。每一个环保NGO的建立都必须考虑到其工作内容都必须与这种公益的权利有关。环保NGO都是以公共利益为主要维护对象，这是环境保护和NGO两个概念的双重制约所显现出的环保NGO的公益的性质。
环境公益诉讼制度的提出是在20世纪70年代。该制度的产生与现代国家公权力扩张及公民对政府谋求经济利益而牺牲环境利益的不信任情绪密切相关。由于环境保护关系到整个人类的健康生活及享受美好环境的利益，因此环境公益诉讼制度在世界各个国家当中的环境保护领域适用范围极广。“公益”一词在现代汉语中释为“公共的利益（多指卫生、救济等群众福利事业）”之意[4]。与此对应的私益即私人、个人的利益。现在所提出的环境诉讼就可以分为环境公益诉讼和环境私益诉讼。环境公益诉讼制度从根本上应对的是环境侵权行为的负外部性特征和环境侵权救济行为的正外部性特征[6]。那么环境公益诉讼就是一种对应于“环境私益诉讼”的具有“主客观均为公益”的，以保护环境公共利益为直接目的的特殊的诉讼形式。在此环境公益诉讼中的“公益”应该既是“公众施益”也是“公众受益”，因此，在环境公益诉讼中的参与主体就应该从特定公民扩大至不特定的公众。再者环境法的基本原则在当初确立之时，公众参与原则就当之无愧列入其中。公众参与作为环境法原则之一，与其他原则一样就必须既能体现环境法的特点，还可以为制定环境法的规则性规范和处理环境保护的具体问题提供基本的法律依据。虽然在我国目前环境法著作中表述不一，但其实质都是在强调广大公众有参与环境保护管理的权利和义务[7]。既然公众参与作为一项基本原则在环境法中发挥其作用，那么在环境法的各个制度中也应该被采纳和适用。环境公益诉讼制度作为新兴的一项环境法律诉讼制度，应该强调公众参与的立法精神适用其中。
2005年12月3日国务院了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，其中第27条提到“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼”。这被认为是我国政府层面首次提及公益诉讼。尽管公众参与至此没有出现在有关环境法律的条文中，但在我国《环境保护法》第6条之规定，从对环境污染者的检举和控告方面赋予了公众参与环境保护的权利，甚至把公众参与环境保护作为一项应尽的义务来规定。但是，这种笼统的规定，在实践中很难达到应有的效果，条文发挥不出其应有的实践性。所以必须寻找到一种能够使公众参与切实可行的方式来参与环境公益诉讼，让公众参与原则以致用。除此之外，我国的环境管理体制的缺陷以及行政权日益彰显的今天，应该突破传统诉讼理论、制约行政权，建立环境公益诉讼机制更加有利于提高公众参与度。进而按照环境法理论中所提倡的环境民主以及《环境保护法》中公众参与原则的落实需要建立环境公益诉讼制度。
2.我国环保NGO起步较晚，追其历史可至1992年里约的“环境与发展大会”及其产生的众多环保文件。
不过据调查我国最早的环保NGO是《盘锦日报》记者刘德天在1991年4月发起的注册的辽宁盘锦的黑嘴鸥保护协会。与此同时我国著名的环保社会活动家和科普作家唐锡阳和马霞及其创办的“中国大学生绿色营”组织在90年代中后期也是中国生物与环境保护的主要力量，1996年云南德钦维西的100平方公里原始森林即因他而得以保存。他的早期著作如《绿色中国行》、《绿色环球行》等影响了一代人，当时中国青年报也开辟了绿色周刊，发表了大量的绿色新闻作品，当年如同“破冰”一样，这都算是我国环保NGO的起源。之后1995年国家颁布的以“可持续发展”为主线的《中国21世纪议程》以及同年世界妇女大会召开，次年召开第四次全国环境保护大会，以及《国务院关于环境保护若干问题的决定》等，都明确指出了社会团体和公众参与在环境保护中的作用来解决问题，倡导、推动了我国环境非政府组织的形成。自此，我国的环保NGO起航。此后十多年间，大量的环保NGO不断涌现出来，成为NGO领域的主力军。据不完全统计，目前中国环保NGO已经突破3500家，越来越多的学生社团、草根组织加入其中。
目前环保NGO的工作侧重点笼统归结为三种：宣传环境保护、开展环境相关的公益行动以及环境法律援助。我们认为，随着对环境保护的日益重视，对提供环境法律帮助的这类环保NGO逐渐熟知并且在一定寻求帮助和制度建设方面情况都有了空前的改善。一是环保NGO参与环境公益诉讼提上近两年的“两会”比如在2012年3月召开的“两会”上，人大代表杨兴平等对《环境影响评价法》法律条文中存在缺陷提出修改的。由成都观鸟会负责人沈尤参与推动的建议阿拉善SEE生态协会与万捷合作提出《科学规划垃圾焚烧设施，开展源头减量》，建议建立垃圾分类收集、分类运输及分类处理的全过程管理。二是环保NGO在实务中大力推动环境保护，我国环保NGO领头羊——污染受害者法律帮助中心就成效显著。1998成立的中国政法大学环境资源法研究和服务中心，又称“污染受害者法律帮助中心”，是经中国政法大学批准，司法部备案的环境资源法研究机构，同时也是自筹资金为社会提供环境法律服务的专业的民间环境保护团体。其中成员是由中国政法大学从事环境资源法研究和教学的教授、副教授为主，联合北京多所高校及研究机构的热心环保事业的法律和技术专家、学者、律师和研究生等。近15年的发展，中心的专业领域逐渐从环境法、自然资源法扩大到国际环境法、比较环境法等各个领域。中心主要是通过接听免费污染受害者咨询电话、接待受害者来信来访，为污染受害者无偿提供法律咨询并且以行政途径和司法途径解决问题。不仅如此，作为专业性较强的环保NGO，中心定期免费对律师和法官进行律师实务进行培训。同时中心还组织举办国际及全国性环境法实施研讨会以此促进环境法实施方面的国际和国内交流。三是环保NGO参与环境公益诉讼中体现公众参与在《中国环境发展报告（2013）》的体现。2013年4月11日，我国著名环保NGO自然之友举办的《中国环境发展报告（2013）》（绿皮书）活动在北京三联韬奋图书馆举行，活动中除了来自各领域的环保专家、学者发表具有环保前沿的演讲之外，还了2012年公众参与环保十大事件。对于绿皮书来说，自然之友坚信公众参与将在环境保护中发挥越来越重要的作用。 四是我国环保NGO参与环境公益诉讼体现公众参与之立法新进程——《民事诉讼法》的突破。2012年8月《民事诉讼法》修订案的通过，2013年1月1日正式开始实施，这都初步确立环保NGO在我国环境公益诉讼中终有了其主体地位。因此在《环境保护法》的修改中，可加入专章规制环保NGO的法律条款，例如环境公益诉讼的原则、在环保NGO的创立形成、组织在环境保护法中的权利义务以及环保NGO在环境公益诉讼中的具体程序等。依法实行环保NGO在环境公益诉讼中的主体地位，不但是环境法制发展的必然趋势，更是与环境法理论通过环境公益诉讼机制检验的途径之一。五是环保NGO通过环境公益诉讼维护公民环境权。上述环保NGO的第三类环保NGO——环境法律援助组织，通过接听电话、接待当事人、出庭诉讼等多种方法为环境污染受害者维护应有的环境权。也正是这些环保NGO，让更多的环境污染受害者参与到自己主动维护自己的权益。
3.虽然我国环保NGO发展迅速、范围扩大，但是在发展中还存在着不少不足和缺陷，因此提出如下建议：
第一，加强环保NGO的理论研究，完善社会分工体系。
理论来源于实践，实践需要理论做支撑。有专家指出，“从一定意义上说，NGO理论研究水平的高低，决定着NGO实践发展水平的高低，进而决定着NGO体系的发展水平和社会的和谐程度。”[7]一方面，要适应环保NGO迅猛发展的形势，针对NGO发展的新问题、新情况，增强推动环保NGO发展的责任感和紧迫感，组织专家学者认真思考和研究环保NGO理论体系构建。另一方面，要借鉴世界上发达国家环保NGO研究成果，建立和促进成果共享机制的形成。在国家社会管理创新的改革和发展中，完善社会分工体系，努力强化主体分化和权力分工，突出环保NGO的社会地位，实现权、责、利的对等。
第二，明确环保NGO的法律地位，保障必要合法权益。
在一个真正的法治社会中，依法治国意味着包括政府、企业、社会团体等任何一种组织可以依法设置、依法运行、依法监督、依法撤销。在环保NGO登记注册方面，根据《社会团体登记管理条例》相关条款接受管理，特别是需要有关业务部门的主管、挂靠，致使一些环保NGO落入无法可依、非法成立的境地，从而丧失了NGO应有的的公正性、独立性、自主性、公益性。因此要强调环保NGO的合法性为前提，为公民结社提供实质性法律地位，从法律法规上明确环保NGO的性质、宗旨、地位、组织形式、经费来源、权利义务、组织结构、志愿人员的上岗培训、财务管理等等，保障环保NGO的合法权益和正当利益，从而确保环保NGO最大限度地将各种资源用于履行其社会使命。
第三，规范环保NGO的运行管理，建立社会监督机制。
规范、有序的内部运行管理机制，是一个社会组织合理、科学、可持续发展的前提和保证。环保NGO的自身发展过程中一定要将优秀的管理理念落实在内部管理制度上，要做到有法可依、有章可循，使组织运行管理合法化、规范化、科学化。要强调规范内部治理结构和健全财务管理制度，克服行政化、官僚化管理倾向，确保公共资金更加合理、有效地用到环保NGO的公共事业中去。一是要按照《基金会管理办法》，加强募集资金管理使用，接受人民银行的监督。二是按照《中国公益性NGO自律准则》，加强行业行为规范，接受社会全面监督。
第四，培育社会公众参与环境公益诉讼意识，彰显社会文化价值。
本身NGO的发育程度通常反映着社会的道德文明水平，取决于人们的志愿精神和互助意愿。而环境问题则是社会公众应该必须关心关注的、而又是鞭长莫及重大问题。因此，今后要注意培育社会公众参与环境公益诉讼意识，营造环保NGO环境公益诉讼良好发展的舆论环境，激发社会公众的志愿精神和环境保护的认同感，继承全社会共同遵从的中华民族的优良传统，塑造生态文明与社会文明的新形象。还要引导全社会通过环境公益诉讼建立追求经济价值、社会价值、文化价值的“多级互动”彰显社会繁荣发展彰显的价值观新体系、新秩序。
4.结论
一种中国历史上很晚才出现的团体形式——环保NGO，在改革开放进程中逐渐被引入到这片充满发展前途的领域。随着环境问题对于人类的巨大影响，环境保护意识形成、国家法律制度健全对于环保NGO二十年来的不断摸索、促进及它对国家法律制度完善和公众意识的更加提高都是持续稳定增长。这簇新生的绿色力量借鉴了世界各国在改进后实施。我国的环保NGO在公众范围内将公众参与环境保护连结，并进行扩大至整个中国地域。同时，也促进了纠纷解决逐渐趋于制度化、以及提高维护环境权的专业度和保护环境的使命感。2013年《民事诉讼法》修改的突破亟待公众和环保NGO的检验，《环境保护法》的修改也会在关于“公益诉讼”的条文中将公众参与的精神渗入。我们认为，作为环境保护的权利人和义务人，公众有权参与环境保护以及环境公益诉讼当中以维护我们的环境权，保护赖以生存的环境。当然通过环保NGO这第三方组织，更是实现了人多力量大，获得赔偿和利益补偿的可能性更大。最终以实现救济最大化，从而提高公众、政府的环境意识，保护生态家园，构建和谐社会。
参考文献：
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