关键词:单点系泊 安全管理
石油是一种具有战略意义的稀缺资源，关系到国家的经济、社会稳定和安全，我国石油进口主要是通过海运来完成，海上石油运输和安全接卸已是石油进口的重要环节，大型油轮石油运输极大程度地降低了石油运输成本，但由于港口水深的限制，极大地阻碍了石油运输的高效、便捷、经济和石油的海上储备，单点系泊的应用解决了超级油轮原油运输接卸问题，但单点作为新兴产物，相应规范没有完善，如何做好单点的安全管理需提上议程。
1.单点系泊概况
单点系泊源于英文“Single Point Mooring”，简言之，与固定码头相比，它的最大特点即系泊方式是“点”，也就是大型油轮或超大型油轮可以系泊于近海海面上的一个深水“点”，然后进行装卸货操作，下面以CALM单点系泊系统为例描述海上原油接卸情况。
单点系泊整个系统由锚泊系统、单点浮筒、三臂旋转系统、水下管汇(基盘)、海底管线、水下软管系统、漂浮软管系统、系泊缆总成等几大部分组成。各个系统互相配合，共同为油轮的系泊和油品装卸服务。浮筒漂浮在海面上，油轮上的原油通过漂浮软管进入浮筒后，从水下软管进入海底管线，输到岸上的原油储罐。为防止浮筒随海浪远距离漂移，用数根巨大的锚链将其与海床相连，这样浮筒既可在一定范围内随风浪流漂浮移动，增加缓冲作用，所系泊船舶绕浮筒3600转动，减少与巨轮间发生碰撞的危险，又不至于被海浪漂走。
2.单点系泊系统与常规码头优劣对比
2.1 单点系泊的优点
单点系泊的最大优势是将码头由岸边移至海上，解决绝大部分港口不能与大型油轮和超大型油轮发展相匹配的矛盾，充分发挥超级油轮运输的优越性。
（1）建港条件要求比较宽松；（2）作业海况条件较宽；（3）辅助作业资源少；（4）在恶劣海况也比较安全；（5）具有可移动性，维修保养方便，提高设备回收利用率；（6）建设周期短；（7）一次性投资小；（8）建设单点对海岸线的生态环境影响小，符合可持续发展需求。
2.2 单点系泊的缺点
（1）单点设备主要是进口的，精密、价昂，购买周期长，需要较多备件，后期维护保养费用大；（2）维护保养周期短；（3）离岸远，管理不方便；（4）现场作业工作条件恶劣；（5）作业时守护船舶多，增加作业成本；（6）应急处置受到限制；（7）防油污困难。
3. 单点监管面临的困难和安全隐患
单点系泊系统目前没有完善相应的交通行业技术标准，各个方面的要求和标准基本都是参考固定码头相应的建设管理要求来执行，专家论证依据的一部分是参考有限的单点系泊在有限的数据、有限的经营时间内的经验，这需要考验监管部门的智慧和监管方法；
专家论证过程中的要求很多是建议性的和存在很大的不确定性，如何参考专家从专业角度提出的安全管理要求，根据现有法律法规和安全监管经验，得出单点系泊管理要求和配套设施的配备标准，有待监管部门的论证与协调；
单点附近海域开阔，且单点设施上附着许多海生物，吸引较多鱼群，很多渔民在附近海域放网捕鱼，给单点靠离泊作业的通航安全造成威胁，也存在防火防爆甚至是恐怖活动因素的隐患；
作业人员往往由于麻痹大意或者逃避责任追究，出现违反操作规程和不认真核对检查现场数据，发生违反防火防爆规定、不正确及时压载造成的船舶倾斜、在恶劣天气下各种防污、消防配套设备避风而不在现场守护等；
原油洗舱过程是油轮安全事故的“高危期”，容易引起着火、爆炸和原油泄漏等重大安全和防污染事故，且后果难以控制，目前，单点VLCC原油洗舱作业各个环节中，审批、洗舱管路的试压、舱内含氧量的测量、洗舱操作船员的适任、相应的告示和巡查、各个阀门和水封的状况、各方就洗舱作业达成的协议等洗舱作业的前期、中期和后期准备工作存在有的环节措施落实欠缺；
目前海事监管设备不能适应海上单点系泊的要求，尤其是在恶劣天气下处置突发事件时不能快速到达现场进行指挥协调，闭路电视监控（CCTV）、海面防污监控设备、系泊设备负载监测设备、海巡船艇甚至是空巡飞机等都有待配备；
企业追求利益最大化而冒险作业。在茂名海域，台风、浓雾、土台风对港口袭击频率增多，个别企业在天气海况不符合作业条件的情况下，不听指挥冒险靠泊生产，给作业带来极大隐患；
单点作业水域长期没有扫测，海底浅点和水文未能及时掌握，造成新的航行靠泊安全隐患；
其他的安全隐患，比如系泊带缆用的交通艇，难以抵抗单点附近恶劣的海域条件；接送作业人员和口岸联检官员来往于码头和单点的拖轮不能保障海上人命安全；在恶劣天气、海况时，在晚上或能见度不良情况下离泊，安全隐患较大。
4. 单点系泊管理建议
单点系泊虽然在我国大陆有十几年的发展历史，可由于单点的数量有限，使用管理经营不足，单点系泊设施的各种管理规范和所需的配套设备没有统一的标准，这给管理单点这样的新生事物带来诸多考验，下面笔者以茂名单点的实际情况，简要介绍单点海上系泊的监管注意事项。
4.1 落实单点论证的要求
在目前单点建设及配套规范没有完善行业标准的情况下，单点专家论证是在众多专家从各个方面综合考虑得出的结论，具有很高的权威性，单点系泊系统除了需要有相关的检验证书外，还需要落实辅助船舶、防污设备、人员资质、水文环境等通航、防污染和安全操作方面的专家意见要求。同时，尽快建立科学、合理的单点系泊安全管理和建设配套规范，以尽早形成行业标准，为单点的发展提供良好的环境和技术支持。
4.2 严格单点船舶的准入把关
依据防污染公约和海上人命安全公约等国际公约和国内法律法规，对单点预靠泊船舶进口岸审批，尤其是严格按照新修订的13G、13H 的要求对单壳油轮载运原油进行审批，杜绝不符合我国规定的VLCC进入单点，这是单点作业和防污染安全的重要一环；
单点论证和专业单位计算的单点设施安全系数是有条件的，所以在单点审批中，要根据船舶的实际吃水、预靠泊时间单点的水文情况等核算靠泊作业安全情况，如实际情况超出论证假象条件，需要及时更正或者聘请专家重新论证，确保安全；
对于船舶实际吃水超出港口规定的吃水时，船舶靠泊、作业的富裕水深、单点设备负载、配套设施、防污等都与论证假象条件有所改变，对此，不能从船舶的富裕水深单方面考虑，很有必要聘请专家进行特定情况的论证。
4.3 强化靠泊、作业安全管理要求
对单点靠泊船舶的检查，尤其是关于防污染和防火方面的检查，VLCC管理一般比较严格、先进，但是船员容易出现麻痹大意的心理，在作业过程中出现的各种警报习惯性地使用消音来处理，没有进一步认真检查原因。在监管中，需要对卸油尤其是原油洗舱操作加强监督管理，确保惰气系统和各个通海阀正确工作。
及时清除各种渔船、网门障碍，必要时每船靠泊前均需清障，确保良好的靠泊通航环境和作业周边海域的清洁；
定期对单点、锚地及周边海域进行全面系统地扫侧，对单点系泊回转区、海底管道沿线、登陆点及不明爆炸物区应设置相应警示标志，必要时对浅点和不明障碍物进行疏浚和排除；
编制单点作业安全管理规定，把国际、国内关于油轮靠泊作业管理规定尤其是本地单点的安全管理操作规定归纳进去，供每艘靠泊船舶船长和单点作业人员签阅，明确安全责任和规范管理；
定期组织相关人员碰头会，总结归纳前期单点作业情况，查找不足、提炼经验，深化、优化单点安全管理；
严格执行各种制度，比如引航、调度、报告、清障、论证和监控等制度。
监督单点设备维护的监管，尤其是水上水下施工作业的审批。一般情况下，单点系统的管路中均为原油，即使用海水扫管后任有部分残留，所以在审批单点管路的维修施工作业中需特别注意防污染和防火防爆要求。
对于各种超出单点靠泊作业的情况，需按照规范性程序执行审批。
4.4 提升应急处置能力和强化演练
建立健全各种应急预案，尤其是油污应急预案，为突发事件做好应急协调准备；
做好应急库的建设，企业需根据专家论证意见完善包括建设靠近单点的码头和应急设备的应急库和落实人员的配备，主管部门尽快出台单点配套设备的规范和标准；
成立海上应急指挥系统，按照目前原油市场的行情，靠泊单点大型油轮一般装载200万桶约27万吨原油，以最大压力1.2MPa、每小时达5000立方的速度卸油，且单点离最近海岸有15公里，出现事故后果难以想象，单独靠企业和海事力量难以高效处置，很有必要成立上升到地区的海上应急指挥中心，配备相应的资源，协调各个临海部门和社会力量进行救助和处置应急情况；
单点和作业船舶的各种演习需按照规定报备和进行，单点及附近水域离岸较远，又是常规通航水域，需避免不按规定演习影响他船的正常航行和作业。
4.5 完善监管设备的配备
需要按照专家论证方案完善各种监控设备的配备，如CCTV（闭路监控电视）、负载监测设备等监测、检验、通讯、设备或仪器；
配备海巡船艇、空巡飞机、全天候摄像、通讯等设备；
油污监控设备，在国务院签发的《防治船舶污染海洋环境管理条例》生效后，根据单点作业的实际，安装油污实时监控设备；
建设油污漂浮模拟系统，根据单点附近的海洋水文实际，引入油污漂浮模拟系统可以把有限的资源快速投入到防污清污工作中，节省时间、提高效率，把损害降到最低。
4.6 完善港口公共服务体系
按照国家法律法规要求，制定完善港口水上交通规则、引航管理规定、规范船舶超航道、水深和单点系泊设计能力的使用，完善助航标志，推进航海资料的及时更新等。
4.7 监管其他注意事项
在各种监管设备还没有落实到位情况下，单点作为重点监管水域最好的方法是人员现场驻船监管，除了联检外还督促、抽查作业方安全措施的落实，注意船上是否有损害我国或者相关违反我国法律法规的行为，把现场信息及时反馈给相关部门，必要时与船方交涉，保证单点作业的安全。
一、海洋执法的现状
中国是一个海洋大国，拥有6500多个岛屿，18000多公里的大陆海岸线，尽300万平方公里的管辖海域。在2008年中国海监依法开展近岸海域定期巡查和专项执法行动，共对26451个用海项目实施了54637次检查，发现违法行为2048起，作出行政处罚1241件，决定罚款总额15.4亿元，而在2007年，作出行政处罚1419件，罚款总额为1.58亿元，在2006年则分别为1587件，0.94亿元。
从以上数据总可以看出我国的海洋环境违法案件逐渐减少，而罚款总数增长速度惊人，07年为06年的2倍，到了08年则为07年的10倍，这说明我国海洋环境单件的违法行为破坏和危害程度越来越严重。正是因为随着海洋经济的发展（2009年全国海洋生产总值31964亿元），不法商人为了更多的利益对海洋环境的破坏愈加恶劣，行政处罚对违法行为的警示力度已经微乎其微，中国海洋环境的法律保障已经不是单单的行政处罚所能支撑的了，将情节严重的违法案件提交给司法机关才能更好的遏制破换海洋环境的违法行为发生。但是在我国几千件的海洋行政处罚案件中，竟然没有一件提交给司法机关进行处理，这使得我国海洋环境的保护面临更大困难。
因此，为了保护海洋环境、促进沿海地区社会经济与海岸带和海洋环境的协调发展，将行政处罚和刑事处罚并举、合理地衔接行政处罚和刑事处罚，刻不容缓。
二、行政处罚和刑事处罚不能衔接的原因。
（一）法律依据不明确
有关海洋环境本文由论文联盟收集整理行政处罚的法律依据可以从“《海洋保护法》91条规定：违反该法规定，对造成重大海洋环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的，依法追究刑事责任。”可以看出，行政处罚和刑事处罚的衔接环节的依据是“对造成重大海洋环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的”，但是何谓“重大”何谓“严重”没有作出相应的规定，使执法人员对可能需要移送涉嫌犯罪的案件无从下手，以2007年的南方制碱海洋倾倒废物案为例：广东南方制碱有限公司从2003年至今，在未取得废弃物海洋倾倒许可证的情况下，每年与海通公司签订运输合同，由海通公司的“海通01”船将该公司生产的废弃物碱渣倾倒在黄茅岛海域。该公司平均两天向海洋倾倒1船碱渣，每船运载560吨，每年就向海洋倾倒碱渣约十万吨。尽管这是一起明知故犯的严重破坏海洋环境的违法行为，但南海总队却只能依照海洋环境保护法第七十三条的规定，对南方制碱公司处以19万元的罚款。从这个案例中我们可以看出由于国家没有制定相应的标准，不能将南方制碱的相关责任人绳之以法。i诸如此类法条不胜枚举：《海洋工程条例》第50条和第52条分别对围填海工程中使用非环境填充材料和海洋油气矿产资源勘探开发中违法排放从而造成海洋环境污染事故，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员追究刑事责任。这些条文没有相关的解释或是立法跟进，使其成为一纸空文，没有很好的操作性。
从刑法角度看，我国《刑法》已经对环境犯罪用专节作出了规定，足见我国对环境保护的重视已经开始提高。从我国《刑法》中有关海洋环境的条文有338、339、340条，除去非法进境倾倒废物可以直接以用刑事处罚，其余的条文中对刑事处罚的适用都以“重大”为前提。从我国《刑法》中可以看出，这些环境犯罪都是以行政违法为前提的，而我国有关海洋环境的行政处罚和刑事处罚的衔接在行政法律方面没有确切的依据，在刑法方面和行政法一样也没有明确的依据，都是以“重大”一词带过。归纳、分析以上条款可以看出，我国海洋环保立法的有关规定是非常原则的。上述条款中所涉及的“重大事故”、“重大损失”、“严重后果”等一些模糊的、不具有现实操作性的犯罪构成量化标准，主观性强，缺乏切实明确的内容，使得执法者在实际办案中难以掌握，无法实现行政执法与刑事执法的有效衔接。ii
（二）执法力量不统一
我国政府的海上执法单位和部门主要有：中国海事、中国海监、渔政渔港监督、环保总局和公安边防等5个部门，其中对我国海洋环境执法有关的部门有4个，依与环境执法相关程度排列如下iii：
1、环境保护总局：环境保护总局所属环境监察局负责拟定和组织实施环境监察、排污收费等政策、法规和规章；负责调查处理重大环境污染事故和生态破坏事件；负责环境保护行政稽查工作。
2、农业部渔业局（渔政渔港监督管理局）：负责渔业行业管理，行使渔政、渔港和渔船检验监督管理权等。
3、国家海洋局及中国海监总队：国家海洋局所属中国海监总队依照法律对我国管辖海域（包括海岸带）实施巡航监视，查处侵犯海洋权益、违法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法、违规行为，并根据委托或授权进行其他海上执法工作。
4、交通部海事局：海事局负责行使国家水上安全监督和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理和行政执法，并履行交通部安全生产等管理职。
从海洋环境的执法管理上看，我国是属于分散型的管理模式，虽然这种模式从表面上看并无不妥，国外也有诸如此类的管理模式，如美国有将近7个部门管理海洋环境事务，但是深入与美国对比，发现我国的管理模式缺陷严重。第一，我国没有统一的决策机构。第二，我国没有统一的执法机构。这使得我国海洋环境的管理机构像个没有头和尾巴的鱼，无法在大海上遨游一样。目前，海洋局的海监船，交通部的港监船，农业部的渔政船，海军的军舰及公安部的海巡大队等，这些执法力量分散在不同的部门，各自为战，难以发挥整体实力，而且由于没有统一的指挥或没有统一的指导文件，使得各个部门在碰到违法行为时，只想取得既得利益——罚款，不想更深入地去啃骨头——提交司法机关。
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除此之外我国也没有专门针对海洋环境犯罪的司法机关，由于海洋环境破坏涉及到很多的海洋环境科学、海洋环境法学等比较边缘性的知识，使得各个地方性的检察机关对破坏海洋环境的犯罪无从下手。这也导致了海洋环境的行政处罚无法与刑事处罚相衔接的问题的出现。
（三）舆论监督难以到位，公众参与少
由于违法行为发生在海洋，远离大陆，使得国内媒体很难对海洋环境违法行为进行有效地监督，这也是我们经常能在电视上看到内陆环境行为的曝光，而很难看到媒体对海洋环境案件进行报道。不仅如此，由于信息匮乏，公众参与制度的不健全，沿海公民海洋保护意识及本身素质不高，也使得行政处罚与刑事处罚之间的断层更加隐蔽。
由于没有上述的诸多监督，谋求地方经济发展的地方政府，对开发商及相关项目负责人的破坏海洋环境的违法行为睁只眼闭只眼。使破坏海洋环境的案件在行政处罚上草草收场。
三、对海洋环境执法和刑事执法衔接的完善
（一）完善行政处罚和刑事处罚衔接的相关法律体系
在我国，行为符合犯罪构成是认定行为构成犯罪的唯一依据，在犯罪构成符合性之外，不存在独立的违法性和有责性的判断步骤。这就意味在海洋环境保护的执法过程中碰到违反海洋环境保护的案件可以先以我国刑法的标准进行判断，然后对不符合我国犯罪构成要件的进行行政处罚，但是从上文的分析中看出，我国的环境犯罪都是以行政违法为前提的，这就陷入了无限循环认定行政处罚、刑事处罚的过程中了。所以海洋环境行政执法与刑事执法合理衔接的首要任务是实现立法上的协调和衔接。但是因为海洋环境的行政执法和刑事处罚的衔接涉及到诸多法律，如：《行政处罚法》、《海洋环境法》、《刑法》等。专门制定一部法律或是通过修改《行政处罚法》《刑法》来规定海洋环境的行政执法和刑事处罚的衔接，不仅是一种立法资源的浪费，而且会造成我国法律体系的混论。笔者认为，在原有的法律上进行改良式一条不错的立法途径，借助最高人民法院和最高人名检察院的司法解释的权力，出台一部有关衔接的司法解释，确立行政违法与刑事违法的立案标准，这样可以帮助海洋执法部门在执法过程中准确认定有关犯罪，规范行政执法相对人的行为，保护海洋环境和谐有序的发展。
（二）建立统一协调机构，重组海洋执法力量
海洋环境保护非常强调整体性，不仅需要统一行政机构，而且还必须各部门之间的协调。由于我国的海洋环境执法采取分散制度，现实中产生了不少问题，如本文所讨论的衔接问题，而且因为各部门之间的利益难以调和，使环境问题难以得到解决。我国现行的海洋环境管理体制不仅制约着行政执法与刑事处罚的衔接，而且不能适应现代海洋事业的发展。
借鉴现有英美海洋管理体制，针对我国衔接的缺陷，笔者提出如下意见：
第一，提高海事局或同类行政机构的行政地位，或者另立一个协调海洋管理部门的机构，由中央管理。这样不仅解决我国海洋衔接问题，而且可以解决我国海洋环境管理各自为战的局面。
第二，建立一个诸如美国海洋警备队的执法机构，交由上述的统一协调机构管理，取消各部门的执法队伍。如此，可以统一我国海洋执法力量，避免分散执法，削减重复执法的浪费。执法队伍的统一，不仅能调高执法队伍在海洋环境保护的素质，而且可以避免当地政府因为经济发展只对海洋环境违法行为实施者处以行政处罚而不提交司法机关，促进行政执法与刑事处罚的衔接，。
除此之外，统一协调机构以及省、市、县各级机构也应积极加强与相关司法机关的联系，建立相应的工作机制，使行政执法机关与司法机关能够分别依照法律、司法解释的规定，各司其职。完成行政执法与刑事制裁有序过渡，使各个环节都有人依法把关。执法进入良性运转状态，海洋环境法律责任体系得到完善，是建立行政执法与刑事执法衔接机制的最大作用iv。
（三）建立海洋环境违法、执法信息公开制度
建立此制度可以借鉴国务院颁布的《政府信息公开条例》与《环境信息公开办法（试行）》的相关规定。笔者认为这个制度公布的内容应该为：谁违法，如何违法，违法程度，管理机构如何执法，执法到何种程度（如行政罚款，提交司法机关等）。除此之外对违法者的信息应该进行强制公布。这样可以使公众更多地了解违法者的信息，使违法者得到应有的社会谴责，也加强了对执法机构的社会监督。
随着食品安全的法制化管理不断完善，我国当前食品安全总体状况已达到了较大的改善，但是问题仍然存在。就上海而言，就接连发生过不少热门性食品安全事件，例如网红店 Farine 长期使用过期面粉、小确幸餐厅沙门氏菌污染中毒等接二连三的食品安全事件都让人唏嘘不已，也为食品安全监管敲响了警钟。
其中，小型无证餐饮投入成本少、收益快、制作工艺简单、经营场所小、卫生条件差，没有领取营业执照或者食品经营许可证，而又大量存在、与百姓日常生活紧密关联的小型餐饮服务提供者，其所引发的食品安全问题尤为严重，而且存在着消防安全隐患、油烟噪声扰民等诸多问题，对小型无证无照餐饮的监管问题已是食品安全的矛盾焦点。
本文从协同治理的角度入手，利用文献研究、统计分析、案例分析等研究方法对上海市黄浦区小型无证餐饮的安全监管问题进一步探讨，结合《小餐饮单位标准化建设》、《上海市小型餐饮服务提供者临时备案监督管理办法》等新型监管措施的经验总结，通过政府、社会、市场三方监管，形成公共治理格局，为进一步构建小型无证餐饮安全监管体系提出更好的建议。
ABSTRACT
目录
第 1 章 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景 .
1.1.2 研究意义 .
1.2 国内外研究现状
1.2.1 国内研究现状 .
1.2.2 国外研究现状 .
1.2.3 国内外研究评述 .
1.3 研究方法和研究内容
1.3.1 研究方法 .
1.3.2 研究内容 .
1.4 论文创新之处
第 2 章 核心概念界定及相关理论介绍
2.1 核心概念界定
2.1.1 小型无证餐饮 .
2.1.2 小型无证餐饮安全监管 .
2.2 协同治理理论介绍
2.2.1 协同治理理论
2.2.2 协同治理理论对小型无证餐饮安全监管的启示
第 3 章 上海市黄浦区小型无证餐饮安全监管现状 .
3.1 上海市黄浦区小型无证餐饮现状及安全监管历史沿革 .
3.1.1 黄浦区小型无证餐饮现状
3.1.2 黄浦区小型无证餐饮形成原因
3.1.3 黄浦区小型无证餐饮安全监管历史沿革
3.2 上海市黄浦区小型无证餐饮安全监管现状 .
3.2.1 黄浦区小型无证餐饮整治方案
3.2.2 黄浦区小型无证餐饮协同联动机制
3.2.3 黄浦区小型无证餐饮疏导工作
3.2.4 黄浦区小型无证餐饮安全监管成果
第 4 章 黄浦区小型无证餐饮安全监管存在的问题及原因分析 .
4.1 黄浦区小型无证餐饮安全监管存在的问题 .
4.1.1 小型无证餐饮查处取缔执法难度大
4.1.2 餐饮监管部门监管任务繁重、资源配置不足
4.1.3 小型无证餐饮回潮问题无法解决
4.2 黄浦区小型无证餐饮安全监管存在问题的原因分析 .
4.2.1 现实需求导致了小型无证餐饮屡禁不止
4.2.2 相关许可、审批条件过于苛刻
4.2.3 小型无证餐饮监管缺少法规的有效支撑
4.2.4 政府监管部门缺少磨合和合力
4.2.5 小型无证餐饮监管缺少社会共治的有力支撑
第 5 章 国内外小型无证餐饮监管的经验和借鉴 .
5.1 国内其他省市小型无证餐饮监管的经验成果 .
5.1.1 重庆市小型无证餐饮典型治理
5.1.2 广东省创新监管模式
5.2 国外小型无证餐饮监管的经验借鉴 .
5.2.1 日本的四位一体监管模式
5.2.2 新加坡的集中管理模式
5.2.3 泰国、韩国的松散监管模式
5.3 国内外小型无证餐饮监管启示 .
5.3.1 吸收经验，建立完善监管制度
5.3.2 联合第三方共同监管，形成共治
第 6 章 完善上海市黄浦区小型无证餐饮安全监管的建议 .
6.1 加大小型无证餐饮宣传和教育，培养市民食品意识 .
6.1.1 加大小型无证餐饮宣传和教育
6.1.2 加强引导市民食品安全意识
6.2 加强监管力量和措施，形成多部门协同监管机制 .
6.2.1 加强监管力量和措施
6.2.2 形成多部门协同监管机制
6.3 完善法律法规，改进许可、审批制度，推进小餐饮备案 .
6.3.1 完善相关法律法规
6.3.2 改进许可、审批制度，继续推动小餐饮备案
6.4 推进社会共治，形成协同治理新局面 .
建立现代海关制度应当与时俱进，博采众长，兼收并蓄，高举治理、善治的理论旗帜，占领这一理论制高点和道德制高点，在国际经济合作与竞争中更好地为我们自己的国家利益服务。从1994年总署党组开始确立现代海关制度的目标，到1998年初提出建立现代海关制度两步走的战略部署，再到今年年初做出的关于实现建立现代海关制度第二步发展目标的重大举措，都可以看做向世人展示中国海关尊重贸易实际、弘扬公平公正、推动贸易便利、促进治理和善治的成功范例。7年以来，中国海关不仅在队伍建设、依法行政、确保中央税收方面取得了举世瞩目的成就，而且在服务经济、促进发展方面同样取得了一系列成就，这些成就与治理和善治理论所倡导的理念不谋而合。因此，治理和善治理论本身可以为建立现代海关制度提供可资利用的理论资源和方法论武器。
按照善治的标准来衡量，中国海关在建设现代海关制度方面取得了不少积极的进展。以下将按照善治的有关标准来探讨中国海关在迈向善治目标，逐步确立现代海关制度方面所取得的成就。
（1）合法性：现代社会中政权的合法性来自于民选，而政府机构的合法性则来自于“职权法定”，这是实现治理和善治目标的大前提。“职权法定”是现代法治社会的一项重要理念，指政府机构所行使的公共权力的范围由法律规定，即“无法律便无行政”，“无授权则无行政”，惟有法律设定的权力才是真正的权力。实施现代海关制度战略7年来的实践表明在全体关员中确立“职权法定”的观念，既有利于防止海关权力膨胀，又有利于保障海关在法定框架内有效管理。正如牟署长在去年召开的全国海关法制工作会上就法治问题所作出的重要指示：“依法行政是海关一切行政行为必须遵循的最高准则，其本质是要做到职权法定、程序法定、严格执法、接受监督，实现海关有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。加强海关法制工作是从制度上、法律上把‘三个代表’思想落实到海关各个方面的根本性措施。”
（2）法治：法治是善治的一项重要内容。自94年规划现代海关制度宏伟蓝图以来，中国海关在实行法治方面不断迈出新的步伐。首先，从“促进为主”到“依法行政，为国把关”工作指导方针的变化，反映出中国海关对实行法治的认识在质上的飞跃。跨入新世纪之际，新一代总署领导集体审时度势，进一步提出了“依法行政，为国把关，服务经济，促进发展”的指导方针，从而实现了在法治问题上意义更加重大的认识飞跃。7年来，海关通过参与对海关法的修订，从立法上健全了缉私体制，增加了海关的执法手段。同时，组织起草修订了与海关法配套的行政法规。为适应我国加入世贸组织的要求，海关总署对3000余件海关行政规章和其他规范性文件进行了清理。实践证明，海关的一切业务活动，实质上都是行政执法行为；因此，要努力把改革与立法结合起来，把法制建设贯穿于建立现代海关制度的整个过程，现代海关制度的逐步确立实质上就是现代海关法治体系的形成、完善过程。
（3）透明性。政治透明度是善治的重要内容，其主要内容是指行政执法的依据、过程和结果应当向管理相对人和社会公开，即所谓行政执法的公开透明。政务公开透明旨在保护公民的知情权。在现代法治社会，知情权是公民参政议政、实现民主的一项最重要的权利。增强政务透明度，有利于加强行政管理相对人对行政的参与和监督，同时也为评判行政执法活动是否符合现代文明标准提供了一种便捷的衡量尺度。在实施现代海关制度第一步发展战略进程中，为了给国内外企业创造更加公平、透明和可预见的进出口环境，中国海关在清理、修订海关法规及相关规定，改革和减少行政审批的基础上，加快推行关务公开。目前已实施《海关通关现场关务公开基本标准》，凡属于海关执法依据、办事程序和时限、海关关员职责、海关廉政措施以及企业维护自身合法权益的方式和途径等内容的，都要予以公开，以全面接受社会监督。与此同时，积极推进电子口岸、无纸报关、网上付税工程，拉近了海关与贸易界的距离，提高了海关对公民社会的亲和力。
（4）责任性：建立责任政府，增强官员的责任感是善治的重要内容。实行关衔制度作为增强海关队伍责任感的一项重要举措，对于促进海关更好地履行把关、服务职能，更加自觉地接受社会各方面的监督，培养荣誉感和责任心等方面都有积极作用。关衔不仅是一种崇高的荣誉，更是一种神圣的责任，意味着党和人民对海关工作提出了更新、更高的要求。实行关衔制度也是推进现代海关制度的一项重要内容，是海关工作的性质、任务和要求所决定的。海关是国家进出境监督管理机关，实行垂直领导体制，具有很强的统一性和涉外性，必须严格依法行政。实行关衔制度，建立一支准军事化纪律队伍，有利于强化海关垂直领导体制和监督管理职能，有利于更好地完成国家法律赋予海关的各项任务。海关是把守国家经济大门的执法机关，面向企业、服务社会，各环节都必须做到公开、公正 、透明，实行关衔制有利于规范执法和接受社会、群众监督，促使每一个海关工作人员增强组织纪律观念，自觉以更高的标准严格要求自己，规范自己的言行，更加自觉地接受社会各方面的监督，推动海关廉政建设。
（5）回应性：政府能否及时对公民的要求作出反应，提供优质高效的服务是衡量善治程度的重要内容。随着建设现代海关制度进程的深入，中国海关越来越意识到海关与政府各部门和企业之间存在广泛的共同利益，提高海关执法的社会回应性对完善现代海关制度致关重要。在经济全球化条件下，广泛合作理念已得到各国海关的普遍接受并成为国际海关的普遍共识。实践表明，提高海关社会回应性，海关一方面要加强与政府其他执法部门的行政执法合作；另一方面要与企业、商界开展旨在促进企业守法自律、与企业共同维护进出口秩序方面的合作。
（6）参与：公民特别是利害相关者参与决策，是政策获得公民支持与合作的基本条件。公民政治参与的程度是衡量善治实现程度的一条重要标准。在海关现代化进程中尤其要注重人的现代化，坚持“以人为本”的人力资源政策，造就一支有参与意识和参与能力的适应海关现代化需要的海关队伍，这包括倡导人才结构多样化，加强对海关人员的培训，充分调动海关关员的积极性，建立健全激励机制，推进现代海关文化建设，培养积极进取的敬业精神，提高海关工作水平，鼓励关员参与海关改革。要特别注意让更多的基层关员参与现代海关制度建设，无论是在海关改革的研究过程还是在实施阶段，都要把发挥现场关员的作用放在非常重要的位置。通过运用现代科技手段提升管理和监督水平，把部分权力下放给现场关员，让他们在现代海关业务制度中发挥一定的管理作用。
（7）有效：效能或有效性是善治的重要内容。寻求执法和通关效率的平衡是各国海关现代化战略共同追求的目标。海关作为政府的职能部门，首先必须通过执法来履行国家赋予的各项职能，并且随着社会的进步和国际经济的协调，海关职能已经从传统的征税、缉私等向社会安全、环境保护、知识产权、战略武器控制等方面扩展。同时，受纳税人“雇用”的政府必须更多地为纳税人的利益服务，最大限度地促进贸易效率。不但要管得了，而且要管得好。因而，实现执法和促进贸易效率两者的平衡，最大限度地提高贸易效率、促进经济发展，构成了现代海关制度重要特征。这与传统海关为执法牺牲贸易效率，或者为效率牺牲执法效果的情况形成了鲜明的对照。
目前我国海关面对业务量激增与监管资源不足的矛盾，在实践中必须加强风险管理。运用复杂网络相关理论与方法对海关物流监控风险因素进行分析，从预防和应对两方面得出海关物流监控网络风险管理策略，为我国海关开展物流风险管理作有益探索。
关键词:
海关物流监控;复杂网络;风险管理
一、研究背景及意义
随着经济全球化的发展，海关面临着业务量激增与监管资源相对不足的矛盾，使得海关在管理实践中必须贯彻风险管理理念，使用风险管理方法。复杂网络的理论和方法因其科学性和适用性可以为海关风险管理提供依据和参考，探索使用该方法对于研究海关物流监控网络风险的产生机理、探索预防海关物流监控网络风险、实施应对策略及完善现代海关物流监控网络都有所裨益。
二、基于复杂网络的海关物流监控网络风险识别与控制
(一)理论基础
物流监控是对海关监管的货物、运输工具、海关监管场所等通过有效的信息监控和实体监控手段，对进出境环节运转过程中的装卸、移位、仓储、集港、转关交付等实施全方位的监控和管理。复杂网络研究理论建立在将一些真实的网络系统抽象成一些节点和线条形成的网状结构的基础上，节点和线条分别代表研究对象个体和个体之间的联系。这些网状结构可以描述很多真实的网络系统，如社会关系网络、因特网、交通运输网等。节点的度(节点连接的边的总数目)等统计性质、复杂网络的无标度、小世界等特性也表明了不同的网络内部结构和系统功能。海关的物流监控部门和监控的企业之间，因为业务联系也形成了复杂网络的关系。海关面临有效把关、截获风险及物流顺畅、通关便捷两方面要求，在工作中引入了越来越多的风险管理方法，复杂网络方法在海关物流监控风险管理系统中也能得到良好的应用。
(二)海关物流监控网络的复杂网络特性研究
随着国际贸易环境的变化和生产技术的进步，国际贸易货物不断增加，新型风险不断出现，使海关物流监控网络向更加复杂化和多元化的网状结构发展，越来越具有复杂网络的特征，主要体现在以下几个方面:一是海关物流监控组织结构的网络性。在海关物流监控网络中，企业之间、海关与企业之间有着复杂的业务往来，形成了具有交互关系的网状拓扑结构。这种结构上的网络性为复杂网络理论方法在海关物流监控网络风险研究中的应用提供了最基本的支撑条件，也包括了节点的风险因素之间的关联以及各节点之间相互作用的动态演化过程。二是海关物流监控网络的复杂性。海关物流监控系统内部和外部环境的各种不确定因素带来的动态变化是导致复杂性的主要原因。首先，从海关物流监控网络的内部看，整个系统时变的发展(如新货物进入某海关物流监控系统)或萎缩(如企业由于运输方式变化脱离某海关物流监控系统)等是动态变化过程，而且组成该系统的每个基本要素，如系统中某个企业在货物、技术等方面也会产生动态性变化行为，更进一步刺激了系统整体的动态变化;其次，从海关物流监控的外部环境来看，国际贸易需求的变化、政策法律的完善等环境变化都会对海关物流监控系统本身造成巨大影响，从外部对系统的动态变化起到助推作用。三是海关物流监控的系统性。虽然海关物流监控的每个企业基本都是独立的决策主体，具有自身的运作管理模式和利益需求，但同时每个企业的生存发展又离不开与其他企业在实物、信息、资金等方面的交互和利益上的博弈，使得海关物流监控成为一个具有自组织、自适应、协作演化等特点的网络系统。海关物流监控网络的不确定性和复杂性使得传统的分析方法已不能较好地对当前规模日益扩大、运行机制日益复杂的海关物流监控网络进行研究，而海关物流监控网络在构造方面具有复杂网络特点，可以用复杂网络理论和方法进行研究。
(三)海关物流监控网络风险的产生机理
物流风险的出现对海关物流监控网络提出了稳定性和适应性的要求。为应对风险，首先要分析风险产生机理，主要包括以下三个方面:
1.海关物流监控网络效率的影响
海关物流监控系统效率的影响体现在先进风险管理理念的应用节省了海关的监管成本(如减少了物流监控关员配置)，但同时也使得海关物流监控系统因为太过于注重通关效率和减少成本而在面对突发事件时变得过于脆弱。一旦风险确实发生，物流监控关员人手过少，往往会给海关物流监控系统造成影响和损失。应对这样的问题，可以在分析物流监控系统的脆弱环节之后设计弹性灵活的海关物流监控系统，必要时可以调剂人员并保有适当的人员冗余(富裕配置)。另外，海关物流监控系统的高通关效率也使得整个网络的一体化更加明显，即网络中任何节点的风险都能够快速地在整个网络中传播和累积。
2.海关物流监控网络无标度特性的影响
海关物流监控网络是无标度复杂网络，具有明显的结构非均匀性，即绝大多数的节点度相对较小，而有少量的节点度相对很大。其具有两个重要的生长特性:一是增长特性，即海关物流监控网络规模是动态扩大的，即总会有新的货物加入;二是优先连接特性，即海关物流监控网络中新加入的货物更倾向于与那些在网络中地位重要的节点，即度较大的企业相连接，达成合作关系。无标度的海关物流监控网络的非均匀性也使得网络在面对特定的突发事件时具有高度的脆弱性:某些度较大的节点产生风险时，其他与之合作的节点或具备类似条件的节点也有可能产生类似风险。而与无标度特性相伴的小世界特性又使得这种风险所带来的影响在整个网络中传播的速度非常快。
3.海关物流监控网络相继风险
借鉴相继故障的概念，海关物流监控网络的相继风险指的是在该网络中，一个或少数几个节点的风险通过节点之间的业务连接关系引起其他节点的风险。风险的产生因素主要包括两类:一是宏观政治经济环境因素，如市场价格、贸易壁垒、国家税收和贸易管制政策以及经济形势等会对企业行为产生影响，诱发走私违法行为;二是企业自身因素，如企业领导者的个人品质、内部管理控制体制、企业经营状况、信用等级等，决定着企业在面对走私违法利益诱惑时的行为选择。一旦网络中一个企业在面对违法利益诱惑时作出不当的行为选择，那么与之相连接的或具备相同或类似条件的其他企业也有可能会做出违反海关法律规范的行为，导致海关物流监控网络整体产生风险。这个过程在海关物流监控网络中不断进行，从而导致了风险的扩散，引发相继风险故障。这就是海关物流监控网络会因为局部的小风险而产生大面积风险故障，甚至造成整个海关物流监控网络中断的机理。
三、基于复杂网络视角的海关物流监控网络风险管理策略
从复杂网络的视角出发，海关物流监控网络应主要从两个方面进行风险管理，首先在风险发生前预防，其次在风险发生后进行应对。
(一)海关物流监控网络风险的预防策略
1.增加海关物流监控系统“冗余”
海关物流监控网络的脆弱性使得网络容易发生中断。最有效的预防方法是在海关物流监控系统中保持超过需求均值的一定“冗余”，来临时满足对海关物流监控风险的紧急需求能力，适当地给海关监管部门预备一些人力物力资源，应对突发事件而导致的需求变动，以维持海关物流监控的正常进行。这种“冗余”可以通过人员调剂、查验外包、协查武警协助等方式实现，可使急剧上升的物流需求得到一定程度的满足，使海关有时间做出恢复计划和采取行动。但这是一种临时性措施，涉及运营成本，使用时应把握好度。
2.降低海关物流监控网络的非均匀性
无标度特性带来了海关物流监控网络的非均匀性。该网络中存在一些度很大的节点企业，这些企业一旦因遇风险而中断，就会对整个网络的正常运行产生巨大影响，成为海关物流监控网络脆弱性的重要来源。海关物流监控部门可考虑降低网络的无标度性，即通过政策引导，使一些小规模的企业加入到网络中来，这些小企业的度比较小，它们的风险概率也会相应降低，这样整个网络的度分布趋于均匀，节点中断对整个海关物流监控网络的正常运行造成的影响则会较小。
3.海关物流监控网络的“免疫”策略
为避免海关物流监控网络受到风险攻击而导致中断，需要选择合适的“免疫”策略。“免疫”是指海关针对被选取企业采取法律法规政策宣讲，提高风险管理意识，提高规范作业能力，包括评估企业经营状况和信用等级、提高从业人员素质、完善行业规范等方法。可以通过构建双重随机免疫网络来保护海关物流监控网络的正常运行，再通过目标免疫来有选择地加固特别重要的节点企业。(1)双随机“免疫”。双随机免疫是指在海关物流监控网络中对已经受到随机免疫的部分节点再随机选取部分节点施加二次免疫的策略。首先随机选取一部分企业进行第一次免疫，然后再从每个已被第一次免疫的企业中随机选取一个跟这个企业有连接(如直接合作关系)的邻居企业进行免疫。通过双重随机免疫，整个网络就可以实现在尽量减少成本的前提下，将遭受突发风险引起中断的概率降到最低。(2)目标“免疫”。根据无标度的特性，可以在海关物流监控网络中进行有选择的目标免疫，即选取少量几个度最大的核心企业或重要企业，增强其风险管理意识和规范作业能力。只要这些核心企业在海关物流监控网络的突发风险概率降低，风险在网络中传播的主要路径就被切断，整个海关物流监控网络中断的概率就会大大降低。
(二)海关物流监控网络风险的应对策略
1.控制海关物流监控网络中的重点企业
控制海关物流监控网络中的重点企业的基本思想，是由于海关时间精力限制，仅对网络中的部分重点节点直接加以控制，通过重点节点达到抑制整个网络的变化的目的。发生突发风险后，海关可以选取网络中度较大的即相对重要的几个企业，针对突发事件对其进行专项整治，增加这些企业应对风险的能力，通过这些专项整治的威慑力和宣传扩散作用，将规模庞大的海关物流监控网络稳定到平衡点，抑制突发风险的传播，从而获得对于网络的牵制和控制效果。
2.做好海关物流监控网络中“弱连接”关系的应对
美国学者Granovetter认为，在复杂网络中一些看上去应该紧密联系的节点之间的关系反而不如那些弱连接的关系更能发挥作用，从而得出了一个组织节点相互间最密切的社会关系并不是“强连接”，而常常是“弱连接”。“弱连接”虽然不如“强连接”那样坚固，却具有低成本和高效率。应用到海关物流监控网络中，海关应重视那些度不够大，或其他海关监管区内的“弱连接”企业，平时应搜集这些企业的资料并将它们放进应急预案中。在这些企业通过转关、属地申报等方式或区内企业与之合作出现跨关区的涉嫌违反海关法律法规活动时，借助它们作为突破口，可能会在海关物流监控风险控制过程中取得意想不到的效果，从而更好地应对中断，维持海关物流监控网络的正常运行。
四、结语
海关物流监控是海关监管和国际物流链条中的一个重要组成部分，利用风险管理方法，系统准确地对海关物流监控中的风险进行分析，可以为海关及时确定重点物流监控对象并选择最恰当的风险管理对策。在海关物流监控系统中，采用复杂网络研究方法，找出海关监管重点，能够有效使用有限资源，避免风险产生，强化海关监管和服务，能够使海关充分发挥为国把关职能，保证国际物流安全顺利运行，进而保障国民经济安全。
作者：廖日卿 李子昂 王晔新 单位：上海海关学院 上海海关
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【内容提要】本文结合实际、运用现代行政管理学的理论，提出了现代海关制度第二步发展目标的重心和落脚点应是对人才资源的开发和管理的观点，进而在“释放人才、使用人才、管理人才和培养人才”等四个方面展开详细阐述。【论文关键词】现代海关 释放 使用 管理 培养【作者简介】李志刚 物流科人力资源是指某个特定人口总体所具有的劳动能力的总和，是劳动力人口数量与劳动力人口质量两者的综合，它具有其他资源和生产要素所没有的能动性、创造性、自主性和潜能开发的无限性。去年，牟新生署长在全国海关先进集体和先进工作者表彰会上指出全面建设现代化海关，实现现代海关制度第二步发展目标的关键在人，只有牢固树立“人才资源是第一资源”、“人人都可以成才”和“以人为本”的理念，才能真正意义上的解放人才、开发人才和使用人才，进而推进海关现代化的进程。因此，笔者认为，现代海关制度第二步发展规划的重心和落脚点是对海关人力资源的开发和管理。所谓海关人力资源开发和管理就是对海关人力资源进行研究、规划、投资、成本收益核算、培训、使用保障等过程的支配活动。本文拟就如何建立一套与现代海关制度相配套的人力资源管理机制，谈一些粗浅的看法：思考一：改革海关现行建制，大幅度整合人力资源——释放人才。近十多年来，内陆省份先后设立了不少新海关，其业务主要以监管加工贸易和转关运输为主，相对于业务繁忙、人力紧张的口岸海关，其又常会因加工贸易少、转关不畅等原因而出现“有人无事做”、人力资源相对过剩的局面。而面对内陆海关“人少、业务少，拿钱多、升迁机会多”的事实，口岸海关的同志难免就会有“上错花轿嫁错郎”的牢骚，直接挫伤着他们工作积极性的发挥。因此，现行的海关机构的设置不能有效实现海关系统人力资源的解放和开发，更不适应现代海关制度第二步发展要求的，也无法形成监管合力。为此：1、创建区域性海关管理新模式，合理优化人力资源。依据“资源总量的预期投入始终要与目标任务的实际需要保持相对平衡”的关系，运用经济学的边际效益理论，在打破行政隶属关系基础上，对各地海关的设关成本和效益进行分析，合理撤并隶属海关机构，如对苏北五市设置海关机构的的可行性，就可依此进行评估，适当合并现有机构、减少行政成本的投入和开支；然后再按照经济区域和海关业务分布的特点，对直属海关进行跨关区域合并，如：可把长江沿线的7个直属海关合并为一个中心区域性海关，统筹分工、协调运作。这样不仅可以使“二线”职能部门的人才解放了出，充实到监管“一线”，还可整合沿江7关“一线”的监管人才，简化工作流程、避免重复工作，为海关“百千万”人才工程的实施营造一个良好的内部环境。2、科学设置海关内部机构，体现人性化管理。根据现代行政学理论，工作效能与人员数量之间的比率高低，是行政组织结构效率的最直接的反映，也是行政组织结构配置最直观的评价。对于海关目前出现人力资源紧张的局面，除了经济发展不平衡外，很大程度上是组织结构设置不合理诱发的。据统计，在海关系统5万余人中“官兵”比例搭配不科学，处（科）级干部和一般干部之比高达1：10，且从上到下的人员分布呈“直立腰鼓型”，直属海关的机构设置和人员配置过多，不符合发达国家海关人力资源“哑铃式”的配备模式，也不能适应现代海关发展形势的需要。因此，要借助“H2000业务操作系统和海关风险管理系统”的推广和运用之机，以业务操作网和风险管理网“两条支线”为基点，借鉴发达国家海关机构人才开发、使用和管理的先进经验，本着“精简、统一、效能相结合和决策、执行、监督相协调”的要求，科学梳理业务操作流程，最大限度地引进“以人为本”的管理理念，对海关内部组织机构的设置进行大调整、大撤并，加大现场海关、尤其是口岸海关监管一
局党组：
根据《云南省环境监察总队关于赴上海市考察学习的通知》精神，按照局领导的安排，我很荣幸地代表昭通市环境监察支队随队到上海市考察学习了上海市的环境监察工作，现将考察学习期间的有关情况报告如下。
一、考察学习的基本情况
为学习借鉴上海市环境执法先进经验，提高我省环境监察人员业务素质，根据《上海——云南20xx年环保合作工作备忘录》及省环保厅《关于印发20xx年全省环境监察业务培训计划的通知》要求，20xx年6月7日—11日，省环境监察总队组织各州（市）环境监察支队负责人前往上海考察学习不同行业现场执法特点、技能与技巧以及学习突发环境事件应急处理的措施及方法。在为期一周的考察学习活动中，主要参观考察了白云港污水处理厂、御桥垃圾焚烧发电厂、上海化工区（赛科）、太古升危废处置单位和上海市环保局在线监控中心，与上海市环境监察总队进行了执法交流座谈，在座谈会上，上海市环境监察总队负责人就上海市的环境监察工作情况及环境执法理念向我们作了详细介绍，云南方就有关排污收费、应对突发环境事件、现场环境执法、污染纠纷调解、减排项目环境监察、现场环境稽查、环境监察能力建设以及如何增强服务意识等方面的问题与上海市环境监察总队进行了广泛交流。通过这次考察学习，使我更进一步了解到上海市的经济社会发展状况，感受到昭通与上海市之间的差距，认识到我市环境监察工作所面临的形势和存在的问题，同时，通过学习和借鉴他们的宝贵经验，也进一步增强了我认真履职的决心和信心，有效提升了我的思想意识、宗旨观念、工作思路以及业务素质，开阔了眼界，增长了见识。
二、考察学习所取得的收获
通过与上海市环境监察总队相关人员的广泛学习和交流，他们的工作经验和执法理念有几点值得我在今后工作中去认真学习和借鉴。
（一）建立健全了一个领导班子和组织机构。上海市环境监察总队现有编制61人，有总队长1人，副总队长2人，内设机构有办公室、监察一科、监察二科、综合执法科、热线科、稽查科和法制科共一室六科，各科室根据自己的职能职责，设置了相应的工作岗位。总队长负责全总队的工作，两位副总队长协助开展工作并负责督促落实各自分管的工作，各科室按照各自的职能职责把各项工作进行了细化并责任到人，责任科室领导负责科室工作的具体督办，科室人员按照自己的职能职责抓好各项工作落实，较好地促进了各项工作的正常运转。
（二）确立了一个科学合理的工作思路。上海市环境监察总队结合年度环境监察工作的实际，坚持贯彻落实科学发展观，紧扣“提高环境质量，促进科学发展，争创全国一流”的主题，围绕市局中心工作，从年初开始，就制定了相关的管理制度和确立了科学合理的工作思路，召开了以“规范执法行为，实施精细化监察”为主题的专题研讨会，重点突出了部门职能调整组合，组织开展了干部竞聘上岗活动，加大了环保法律法规的宣传教育和加强了全体监察人员的业务培训，在全市辖区内推行了精细化监察和实行了执法建议书制度，进一步规范了现场取证、制作笔录等公文文书，就如何解决环境监察和信访工作中的难点等问题进行了有效探讨，在全市尝试公众参与环境执法等一系列活动，通过典型环境违法案件的曝光，成功地打造出了上海市环境监察的声势，较好地保障了城市环境安全。
（三）注重打造一个环境执法品牌。一是以加大执法力度为立足点，通过媒体曝光和加强后督察等执法手段，实行执法建议书制度，逐步解决了监管不到位以及以罚代管的问题；二是以创新监管机制为着力点，试行精细化监察和开展在线监控数据的管理，针对企业违法排污问题，采取不定时的检查手段，加大对违法排污企业的监管力度，督促企业增强环保意识，完善污染治理设施，保障城市环境安全；三是以关注民生改善为突破口，进一步完善应急响应机制，保障饮用水源地环境安全，注重环境执法规范化和解决单为环境信访而信访的问题；四是以增强服务意识为结合点，注重执法与服务并重，尝试公众参与执法，提高全民的环保意识；五是以注重素质培养为支撑点，开展执法交流和撰写调研报告，全面提高环境监察人员的整体素质；六是以狠抓队伍建设为切入点，开展干部竞聘上岗和加强业务技能培训，注重落实环境稽查制度和体现政风行风，逐步解决了个别人员不认真履职的问题。
三、通过考察学习，对下步工作的思考
通过这次考察学习，对照我市的环境监察工作，使我清醒地认识到我市环境监察工作中还存在许多问题，自身在履职过程中也还存在创新精神不强，管理不到位，制度不健全，凝聚力、战斗力不强等问题，我将以此次考察学习为契机，重点从以下几个方面去加以改进。
（一）要注重加强支队班子建设。在工作中要进一步理顺工作关系，搞好班子内部团结，增强班子的民主决策意识和内部管理能力，在两位副支队长的协助下 ，充分调动全队人员的工作积极性，彻底解决凝聚力、战斗力不强等问题。
（二）要进一步加强队伍建设。结合全市环境监察工作的实际，逐步探索开展环境稽查工作的思路，通过开展现场环境监察和环境执法等实战演练，逐步提高支队全体人员的环境监管能力和执法水平；通过送出去和请进来等相关培训手段，全面提高全队人员的业务技能，逐步扭转个别人员履职不主动的问题。
（三）要创新管理机制。一是建议局党组为支队增设监察一大队、监察二大队、综合室三个内设队室，以便将各项工作层层分解，责任到人（20xx年9月6日，经局党组会议研究，同意支队增设监察一大队、监察二大队、综合室三个内设队室，并以昭环通[20xx]32号《关于昭通市环境监察支队设立内设机构及职能分工的通知》行文各县区环保局）。二是借鉴上海市环境监察总队实行的执法建议书制度和推行的精细化环境监察模式，转变工作作风和改进工作方法，逐步解决环境监管不到位以及以罚代管等问题，确保全市的环境安全。
根据《云南省环境监察总队关于赴上海市考察学习的通知》精神，按照局领导的安排，我很荣幸地代表昭通市环境监察支队随队到上海市考察学习了上海市的环境监察工作，现将考察学习期间的有关情况报告如下。
一、考察学习的基本情况
为学习借鉴上海市环境执法先进经验，提高我省环境监察人员业务素质，根据《上海——云南2009年环保合作工作备忘录》及省环保厅《关于印发2009年全省环境监察业务培训计划的通知》要求，2009年6月7日—11日，省环境监察总队组织各州（市）环境监察支队负责人前往上海考察学习不同行业现场执法特点、技能与技巧以及学习突发环境事件应急处理的措施及方法。在为期一周的考察学习活动中，主要参观考察了白云港污水处理厂、御桥垃圾焚烧发电厂、上海化工区（赛科）、太古升危废处置单位和上海市环保局在线监控中心，与上海市环境监察总队进行了执法交流座谈，在座谈会上，上海市环境监察总队负责人就上海市的环境监察工作情况及环境执法理念向我们作了详细介绍，云南方就有关排污收费、应对突发环境事件、现场环境执法、污染纠纷调解、减排项目环境监察、现场环境稽查、环境监察能力建设以及如何增强服务意识等方面的问题与上海市环境监察总队进行了广泛交流。通过这次考察学习，使我更进一步了解到上海市的经济社会发展状况，感受到昭通与上海市之间的差距，认识到我市环境监察工作所面临的形势和存在的问题，同时，通过学习和借鉴他们的宝贵经验，也进一步增强了我认真履职的决心和信心，有效提升了我的思想意识、宗旨观念、工作思路以及业务素质，开阔了眼界，增长了见识。
二、考察学习所取得的收获
通过与上海市环境监察总队相关人员的广泛学习和交流，他们的工作经验和执法理念有几点值得我在今后工作中去认真学习和借鉴。
（一）建立健全了一个领导班子和组织机构。上海市环境监察总队现有编制61人，有总队长1人，副总队长2人，内设机构有办公室、监察一科、监察二科、综合执法科、热线科、稽查科和法制科共一室六科，各科室根据自己的职能职责，设置了相应的工作岗位。总队长负责全总队的工作，两位副总队长协助开展工作并负责督促落实各自分管的工作，各科室按照各自的职能职责把各项工作进行了细化并责任到人，责任科室领导负责科室工作的具体督办，科室人员按照自己的职能职责抓好各项工作落实，较好地促进了各项工作的正常运转。
（二）确立了一个科学合理的工作思路。上海市环境监察总队结合年度环境监察工作的实际，坚持贯彻落实科学发展观，紧扣“提高环境质量，促进科学发展，争创全国一流”的主题，围绕市局中心工作，从年初开始，就制定了相关的管理制度和确立了科学合理的工作思路，召开了以“规范执法行为，实施精细化监察”为主题的专题研讨会，重点突出了部门职能调整组合，组织开展了干部竞聘上岗活动，加大了环保法律法规的宣传教育和加强了全体监察人员的业务培训，在全市辖区内推行了精细化监察和实行了执法建议书制度，进一步规范了现场取证、制作笔录等公文文书，就如何解决环境监察和工作中的难点等问题进行了有效探讨，在全市尝试公众参与环境执法等一系列活动，通过典型环境违法案件的曝光，成功地打造出了上海市环境监察的声势，较好地保障了城市环境安全。
（三）注重打造一个环境执法品牌。一是以加大执法力度为立足点，通过媒体曝光和加强后督察等执法手段，实行执法建议书制度，逐步解决了监管不到位以及以罚代管的问题；二是以创新监管机制为着力点，试行精细化监察和开展在线监控数据的管理，针对企业违法排污问题，采取不定时的检查手段，加大对违法排污企业的监管力度，督促企业增强环保意识，完善污染治理设施，保障城市环境安全；三是以关注民生改善为突破口，进一步完善应急响应机制，保障饮用水源地环境安全，注重环境执法规范化和解决单为环境而的问题；四是以增强服务意识为结合点，注重执法与服务并重，尝试公众参与执法，提高全民的环保意识；五是以注重素质培养为支撑点，开展执法交流和撰写调研报告，全面提高环境监察人员的整体素质；六是以狠抓队伍建设为切入点，开展干部竞聘上岗和加强业务技能培训，注重落实环境稽查制度和体现政风行风，逐步解决了个别人员不认真履职的问题。
三、通过考察学习，对下步工作的思考
通过这次考察学习，对照我市的环境监察工作，使我清醒地认识到我市环境监察工作中还存在许多问题，自身在履职过程中也还存在创新精神不强，管理不到位，制度不健全，凝聚力、战斗力不强等问题，我将以此次考察学习为契机，重点从以下几个方面去加以改进。
（一）要注重加强支队班子建设。在工作中要进一步理顺工作关系，搞好班子内部团结，增强班子的民主决策意识和内部管理能力，在两位副支队长的协助下，充分调动全队人员的工作积极性，彻底解决凝聚力、战斗力不强等问题。
（二）要进一步加强队伍建设。结合全市环境监察工作的实际，逐步探索开展环境稽查工作的思路，通过开展现场环境监察和环境执法等实战演练，逐步提高支队全体人员的环境监管能力和执法水平；通过送出去和请进来等相关培训手段，全面提高全队人员的业务技能，逐步扭转个别人员履职不主动的问题。新晨
（三）要创新管理机制。一是建议局党组为支队增设监察一大队、监察二大队、综合室三个内设队室，以便将各项工作层层分解，责任到人（2006年9月6日，经局党组会议研究，同意支队增设监察一大队、监察二大队、综合室三个内设队室，并以昭环通[2006]32号《关于昭通市环境监察支队设立内设机构及职能分工的通知》行文各县区环保局）。二是借鉴上海市环境监察总队实行的执法建议书制度和推行的精细化环境监察模式，转变工作作风和改进工作方法，逐步解决环境监管不到位以及以罚代管等问题，确保全市的环境安全。
