论文摘要：我国城市郊区面临严峻的水资源和水污染形势。城市郊区现行的水环境管理体制和运行机制改革是解决水环境问题的根本出路。通过对城市郊区水环境管理现状进行了系统研究，指出现行管理体制和运行机制所存在的深层次原因，提出了改革城市郊区水环境管理的对策。
城市郊区指中心城市经济社会发展过程中在周边区域中所形成的，其特征、结构和功能介于传统城市与乡村之间的地理区域，是城市和乡村社会、经济等要素相互作用、相互渗透的交叉地带。城市郊区是城市发展的最具有生命力的区域，现行城市郊区水环境的严峻现状严重制约了城市郊区的经济社会发展。城市郊区半工半农的产业特点和以农村集体管理为主导的管理体制使其所面临的水环境问题相较于普通城市和农村具有复合型的特点，所面临的水资源短缺和水环境污染的问题更为复杂，因此对城市郊区水环境管理进行系统研究，破解城市郊区经济社会发展的“水瓶颈”问题就显得格外紧迫。
一、城市郊区水环境管理中存在的问题
（一）缺乏统一管理体制，水环境管理与发展不相适应
现行郊区水环境管理实行的分散式的管理体制，水资源、水污染等管理分属不同部门,水环境管理责权交叉多，难以统一规划和协调，部门间管理工作缺乏有效衔接，造成了水环境管理的脱节，割裂了水环境的整体性和联系性，不利于水环境综合管理，制约了经济社会发展。
（二）管理法律体系尚不完善
我国关于水环境管理的法律实行的是水污染和水资源分立立法的形式，部分立法内容存在交叉甚至冲突。目前，我国水环境综合管理的法律体系尚未建立，涉水部门多，部门起草立法时缺乏综合平衡，立法实践又先后，缺乏通盘考虑，涉水法律存在交叉，妨碍水环境管理的法律执行。水环境管理的立法现在注重实体性立法，缺乏程序性立法，造成实体性立法规定的目标难以实现。对于水环境管理的概念缺乏必要的界定，可操作性较差。
（三）水环境管理运行机制缺失
1.以行政管理为主导的管理方式不能满足水环境管理的要求
政府在水环境管理中处于主导地位，实行以行政管理为主的高度集中的调控政策。水环境管理职能和经营职能界限不清，水环境管理主要以各级政府投资为主，造成了水环境管理工作具有片面性和不可持续性的特点，单独依靠行政手段已经远远不能满足水环境管理的需要。
2.水环境管理经济手段运行机制缺失
市场机制是微观领域有效的资源配置手段，各种税、费、补贴、信贷等是水环境管理的经济手段。在水环境管理相对薄弱的城市郊区，经济手段的实施由于管理力量的薄弱，制度规范的缺失造成实施和监管难度较大，制约了水环境管理市场机制作用的发挥。
3.监督及参与机制缺失
我国城市郊区水环境管理责任制尚不健全，地方政府在水环境管理方面兼有裁判员和运动员的角色，监管动力不足，造成了水环境管理执法不力、监管不力的结果。城市郊区水环境管理方面的参与机制并不健全，水环境质量公告制度尚待健全，公众的水环境知情权落实不够，对水环境规划和水资源分配等参与不够，参与渠道和方式落实不够，缺少公众参与监督的有关规定，不能建立起公众监督机制，使得水环境管理缺乏广泛的公众参与。
二、城市郊区水环境管理存在矛盾及分析
（一）水环境整体联系性和水环境分散管理的矛盾
整体性和联系性是水环境的自然属性，是水环境实行统一管理的必然要求。我国长期处于计划经济的阶段造成我国水环境管理实行分立管理的现状，导致了水环境管理各职能部门权责交叉、利益冲突。水环境管理职能的割裂、水环境管理职能界定的不清晰，造成各职能部门在进行水环境管理的时候不能够充分考虑水环境整体公共利益，造成了在水环境管理立法出现交叉，个别条文冲突的现象。
（二）水环境管理与城市郊区经济发展的矛盾分析
城市郊区是地区经济的增长点，是经济发展最具活力的地带，同时也是水环境管理力量薄弱的地带，水环境管理制度尚待完善，与经济社会发展的要求有较大差距，水资源短缺与水污染的矛盾日益尖锐。郊区经济发展以高投入低产出的粗放型经济发展模式为主，在各地重视本地国民经济发展，努力增加本地税收的推动下，造成政府对水环境管理的执行性大打折扣，水环境形势日益严峻。
（三）水环境行政管理与市场机制运作的矛盾
长期的计划经济体制管理造成了我国水环境管理以行政管理为主导的现状，水环境管理受政府施政方针的影响较大，水环境管理以政府投入和政府推动为主，缺乏可持续性。市场机制在微观层面上是资源配置的有效途径，要充分发挥市场机制，客观上要求改变政府职能。改变政府在水环境管理中运动员、裁判员身份不分的现象。
（四）城乡二元结构现状与城乡一体化建设之间的矛盾
城乡二元结构的根本原因是资源和福利城乡间分配的不平衡，公共物品的不均衡分配是直接表现之一。城市郊区作为城市发展的新增长区域，具有较强的水资源需求和水污染治理要求，但是城市郊区公共资源投入不足造成水环境管理力量薄弱，制度缺失，造成水资源短缺和水污染加重的现实状况日益严重。
三、城市郊区水环境管理改革的对策
（一）城市郊区水环境集成管理
水环境的分散管理割裂了水环境的整体性和联系性，部门间的分权管理使水环境管理的各个方面缺乏协调和配合，造成管理资源的浪费。构建以政府统领的水环境集成管理的体制，整合管理资源，统筹管理涉水事务。实行水环境的城乡统一管理，实现水环境管理的部门间的集成、地域间的集成、管理内容的集成、管理对象的集成。推进水环境管理体制创新，推行区域水量和水质的统一管理，调整目前水环境管理部门为事业单位性质，增强其行政权力，赋予其财权、事权，加强对涉水事务的协调能力，确保执行的有效性。实现郊区水环境管理开发、利用、保护、治理、回用为一体的综合管理体制。
（二）加强城市郊区水环境管理制度建设
建立健全各级水环境管理法规体系建设，根据水环境的整体性和联系性的特点，统筹规划水资源和水污染管理立法。完善地方各级水环境管理制度，注重对水环境管理综合性立法，统筹考虑各部门和水环境资源相关单位利益。注重地方水环境管理的程序性立法，明确界定水环境管理的权责。建立水环境管理审批、运营、监督机制制度的建立，推行许可证制度。进行郊区水源污染防治立法，完善取水权、排污权交易立法。加强水环境管理的执法队伍建设，强化执法监督，提高管理效率。
（三）转变政府职能，充分发挥市场机制作用
转变政府职能，提升政府对水环境管理运行的指导和监督作用，充分发挥市场机制的资源配置作用。明确进行水环境相关权利界定，实行所有权和使用权的分离，建立完善水资源相关权利的市场交易制度，特别是个体与群体的取水权、排污权交易制度。丰富水环境管理的组织形式，推行现代企业制度，完善水环境管理的投融资制度，推行水环境管理涉水者治理模式。丰富产业组织形式，实行推行股份制、出租、拍卖、委托经营等形式提高涉水企业的运行效率。强化政府宏观调控职能，丰富水环境管理调控手段，推行系统的水环境管理税、费、补贴、信贷等经济手段，加大水环境调控经济手段的研究，特别是级差税、费以及绿色信贷方面，促进生态农业、生态工业、生态产业园区的建立，促进水环境与社会经济的和谐发展。
（四）建立和完善参与和监督机制
加强水环境管理集体和个人的水环境知识宣传和教育，发挥管理对象的监督和参与作用，是做好水环境管理工作的基础。建立起水环境相关单位、个人在水环境管理中的参与和监督机制，丰富参与渠道，可以以水环境监督委员会、用水协会、节水互助小组、水环境管理听证会等制度形式，加强水环境管理监督。对涉水事务执行过程和涉水企业的运作过程舆论指导、决策建议、运行监督，形成良好的水环境管理的参与氛围，进行提升水环境管理效率。
（五）将水环境管理与郊区经济社会发展相结合
城市郊区是地区经济的增长区域，也是地区社会管理资源的薄弱区域，高耗水、重污染的工、农业单位是造成郊区水环境状况恶化的重要原因。优化郊区经济结构和产业布局，结合地区水环境特点，鼓励发展低耗水、低污染的工、农业产业，从财政、税收、信贷、价格等渠道制定优惠政策，坚持发展绿色经济，发展生态农业，将经济社会发展与水环境优化利用相结合，将水文化建设与水景观建设相结合，打造地方经济发展特色，推进城市郊区的城镇化建设，实现郊区经济社会的可持续发展。
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郊区住宅大盘远离城市中心区域，项目选址通常具备良好的自然生态环境，房产价值增长速度快，开发商以其独特的开发模式获得了比较理想的收益，如重庆市的龙湖地产等。另一方面，房地产开发商也面临着许问题。本文主要研究了泛城郊地区住宅大盘开发的界定及影响因素，并提出了泛城郊地区住宅大盘开发的具体措施.
关键词:泛城郊地区；住宅大盘；开发影响因素；研究
1.泛城郊地区住宅大盘的界定及特征
泛城郊地区住宅大盘是指由一个或多个房地产商单独或者联合在城市郊区或者泛城郊地区进行开发的商品住宅。泛城郊地区住宅大盘主要具有以下特征：
1.1开发区域的限制房地产商进行房地产开发活动的区域必须限制在城市郊区.
1.2开发规模的限制
并不是所有的在郊区进行的商品住宅开发活动都可以称为泛城郊地区住宅大盘开发。必须有一定的规模限制，通常情况下，构成大盘开发的基本条件开发规模至少应为数千亩.
1.3房地产商扮演双重角色
房地产商除进行泛城郊地区住宅大盘开发活动之外，还必须承担一定的城市基础设
施和配套设施的建设经营责任.
1.4房地产商实力雄厚泛城郊地区住宅大盘开发的规模决定了房地产商必须拥有雄厚的实力，开发主体既可为一个独立的房地产公司，又可为多个房地产公司的联合体.
2.泛城郊地区住宅大盘开发的重要意义
2.1加快了城市化进程
泛城郊地区住宅大盘开发最直接、最重要的影响就是加快了城市化进程，促进了城市经济大发展。随着城市中心区域的快速发展，原有城市发展模式已不能承载城市经济的进一步发展。大多数城市开始采取离心扩散式的发展模式，主动向城市郊区扩展。一方面可以摆脱城市中心发展所带来的人口、交通、经济等压力；另一方面，城市郊区资源也得到了有效利用，城市规模得到了不断发展。城市郊区住宅大盘的开发使房地产商积极的介入到城市开发的过程中来，实力雄厚的房地产企业在建设郊区住宅大盘的同时，也承担了城市郊区部分基础设施和配套设施的建设和经营，带动城市郊区经济、商业、交通业、房地产业的发展.
2.2居住环境得到了明显改善
城市中心区域经过长期的发展过程，中心区的土地价格变得十分昂贵，房地产商进行住宅开发的难度越来越大。同时，很多城市的中心区域已经变成了城市的商业中心和金融中心，再加上拥挤的交通环境，已经很难建成宜人的居住环境。此外，现代人们对住宅环境的要求也不断提高.
在以上多种因素的作用之下，房地产商将目光投向了地价低廉、环境优美的城市近郊区.
2.3有利于城市规划
泛城郊地区住宅大盘的开发有利于城市的总体规划，泛城郊地区住宅大盘的开发往往是在城市规划部门的统一筹划之下进行的，在规划过程中。规划部门必然会考虑其与发展规划中的各功能区域的划分和布局相吻合，且与城市工业、商业及其它产业的调整和城市空间布局的调整也必然呈相辅相成的关系.
2.4对于房地产商既是机遇，又是挑战
房地产开发商面对泛城郊地区住宅大盘开发的机遇，要综合考虑自己的实力，抓住机遇，适时转型。房地产开发商应该通过各种方式提高自身的综合能力，以增强其竞争力.
3.泛城郊地区住宅大盘开发影响因素分析
3.1市场定位及影响因素
泛城郊地区住宅大盘开发市场定位主要包括以下内容：（1)泛城郊地区住宅大盘的市场价格定位；（2）泛城郊地区住宅大盘的目标客户定位；（3)泛城郊地区住宅大盘的经营属性定位；（4)泛城郊地区住宅大盘的规划设计定位；（5)住宅大盘的建筑结构设计定位；（6)住宅大盘的建设方案设计定位.
3.2开发模式影响因素泛城郊地区住宅大盘开发项目是一种大规模、多功能、规划性的综合性房地产项目开发，它打破了传统意义上的单纯的房地产开发模式。根据已有的泛城郊地区住宅大盘开发经验分析，泛城郊地区住宅大盘开发运作模式可分为两种模式，即开发商单独进行开发模式和多个开发商联合开发模式.
3.2.1开发商单独开发运作模式。
开发商单独开发运作模式的典型代表为广州市的祈福新村项目。在这种模式中，开发商可以在项目中掌握更多的话语权。但由于开发商独立承担泛城郊地区住宅大盘项目开发建设也加剧了自身的负担，开发商将大量人力、物力投入到一个项目中，也减少了其它项目上获利的可能性。就目前的房地产行业市场发展状况而言，几乎很少有开发商愿意采用这种开发模式.
3.2.2多个开发商联合开发。
在泛城郊地区住宅大盘项目开发过程中，由于项目的开发规模巨大，使很多的中型房地产开发商无法参与，一些大型房地产开发商也面临实力不足的问题，这就使得房地产开发商实行联合开发变为可能，也为中小型房地产开发商联合介入郊区住宅大盘项目开发提供了机遇。采用联合开合运作模式的典型代表是广州市番禺区的“华南板块”。但这种开发运作模式在实际应用过程中开发商往往会从自身利益出发，各自为政。不利于泛城郊地区住宅大盘的整体开发建设.
3.3相关政策影响因素
泛城郊地区住宅大盘开发政策因素主要包括：产业政策、土地政策、城市规划以及金融政策等方面。产业政策是国家和地方政府为了实现一定的经济和社会目的而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。产业政策直接影响房地产行业的发展方向。土地政策是指国家和地方政府出台的相关城市土地决定、规定、意见、通知等。土地政策成为影响房地产开发最直接的风险因素。具体来讲，土地政策对城市郊区住宅大盘开发风险影响主要表现在：土地利用规划、土地取得方式和年度土地利用指标等三个方面。城市规划是为实现一定时期内城市发展的目标和各项建设而预先进行的综合部署和具体安排的行动步骤，并不断付诸实施的过程泛城郊地区住宅大盘开发过程中，一方面政府在制定和调整城市规划的时候就要全面考虑，使城市规划体现出其宏观性、整体性、长期性和灵活性；另一方面，房地产开发商也要及早预测当地城市的规划目标，选择到增值潜力较大的区位。金融政策是指中央银行为实现宏观经济调控目标而采用各种方式调节货币、利率和汇率水平，进而影响宏观经济的各种方针和措施的总称.
一般说来，一个国家的宏观金融政策主要包括：货币政策、利率政策、汇率政策等三大政策.
3.4区位选定影响因素
泛城郊地区住宅大盘开发区位影响因素主要包括：经济因子、设施因子和位置因子三个因素.
3.4.1经济因子。
泛城郊地区住宅大盘开发区位影响因素中的经济因子主要包括：区域经济发展水平、国家和地区房地产行业发展水平、区域经济居民的收入水平、区域经济居民的消费水平等。不同区域的经济发展水平决定了房地产区位价值的不同，因为在经济发展水平较高的区域内居民可以享受到更高的个人收入、更好的个人发展空间、更高的生活质量.
3.4.2设施因子。
泛城郊地区住宅大盘开发区位选择的独特之处是十分注重社会性基础设施的配套建设和其完整性。具体是指泛城郊地区住宅大盘项目周围的基础设施、生活设施、商业设施、教育设施、娱乐设施、医疗设施以及交通设施等.
3.4.3位置因子。
泛城郊地区住宅大盘开发项目如何选址将直接影响到开发商的利润和居住着的经济效益或生活满意程度。其中，位置因子是影响泛城郊地区住宅大盘区位选取的关键因素，主要反映在项目选址地的发展状况，交通便利状况，项目选址地的自然环境和人文环境等.
3.5经营管理影响因素
经营管理是郊区住宅大盘开发的最后一个阶段，也是最重要的一个环节。在地产项目开发的全过程中，开发商面临的主要任务就是尽快的将所建房屋出售出去，并回收资金获得投资利润。在这个过程中，房地产开发商将面临着许多风险因素，如房地产市场的供求风险、财务风险、时间管理风险、沟通管理风险、经济风险和内部决策与管理风险等。其中最重要的还是营销策划影响因素、物业管理影响因素以及其他因素.
4.泛城郊地区住宅大盘开发的具体措施
4.1准确的确定项目市场定位
市场定位对泛城郊地区住宅大盘的营销具有关键作用，开发商要做好住宅大盘开发的市场定位工作。对于市场价格定位，要制定出合理的租售价格，一方面要维持开发商既有的利润水平；同时，也要为购房者所接受。开发商必须明确住宅大盘建成后的市场目标客户，只有判断好目标客户，才能获得预期目标。为此，开发商要认真分析该区域人口构成比例，合理预测市场需求分析，开发相应的建筑市场。对于住宅大盘的方案设计方面，一方面要符合建筑设计及城市规划要求，保证建筑设计及结构设计的质量；同时优化建设方案，做好住宅大盘项目开发的具体实施建设；此外，还要根据预测的目标客户类型制定相应的设计方案.
4.2选择适当的开发运作模式
选择适当的开发运作模式也是房地产开发商进行风险规避的重要手段之一。这主要取决于房地产开发商的实力和郊区住宅大盘项目的建设规模。在郊区住宅大盘开发过程中，如果住宅大盘的项目并不是超级巨盘，而且房地产开发商具备足够的实力对项目进行单独的开发建设，那么开样的降低了开发商的开发成本，缩短了开发周期，加快了郊区住区的配套设施完善和建设。此外，开发商对住宅大盘项目的选址离城市不宜过远，或者选择发展不成熟的区域，避免开发的住宅大盘项目避免成为一座“孤岛”，而需要与城市形成一个自然的连绵带.
4.5制定有效的经营管理方案
房地产营销一直就在房地产的发展过程中担负十分重要的角色，它能够以独特的主题策划为中心，综合利用各种营销手段，在消费者和开发商之间建立密切的联系，使产品能够快速、准确地直达消费者.
现阶段，只要房地产企业认清形势，房地产策划能有效地整合房地产项目资源，充分发挥它的特长，增强项目的竞争能力，以赢得自己的主动权.
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关键词：汽车限牌限行 交通拥堵 地方经济 积极作用 负面效应
引言
为解决城市交通拥堵问题，许多地方政府采取了限购限牌的政策。上海从1994年就开始对新增小客车额度实行限额拍卖制度；北京于2010年颁布小客车数量调控暂行规定，对小客车数量调控和配额实行管制；贵阳于2011年7月推出小客车号牌管理拍卖制度；广州于2012年6月30日中小客车调控管理通告，对全市中小客车实施总量调控管理；2013年12月天津又推出限购政策；2014年3月25日，杭州汽车限牌限行政策出台，成为我国第六个对小客车实行限购限牌的城市。根据2013年中国汽车工业协会的预测，不久的将来还会有深圳、成都、石家庄、重庆、青岛、武汉等城市推出汽车限购政策的可能。由此看来，原来主要是一线城市限购，现在二线城市也不断加入，汽车限购已成为一种趋势。如此蔓延，限购政策对汽车工业、汽车流通以及与汽车产业相关的其他产业将会带来什么样的变化，对地方经济、对劳动力就业等又会产生什么样的影响？是中央和地方各级政府及有关管理部门值得研究和思考的问题。本文仅就限牌限行政策出台后，其对地方经济会产生的影响及建议采取的对策提出看法。
汽车限牌限行政策对地方经济的影响
毫无异议，限牌限行政策是把双刃剑，有利也有弊。所谓有利，各地政府的政策通告都说是有利于缓解交通拥堵，最近杭州还增加了有利于改善空气及环境。所谓有弊，各地限购方案出台后，都引起了社会各界，尤其是媒体的大争论。上海出台限购政策时，曾一时轰动全国，争论比较激烈，甚至有律师向法院，告其地方法规有悖于国家大法。以杭州为例，对此次限牌和限行政策也是众说纷纭，反响很大，涉及的内容主要有合法性、合理性、公正性、公平性等。本人认为，确实汽车限牌限行会触动杭州经济和杭州生活两大动脉。杭州虽不是一线城市，但交通拥堵情况也较严重。政府也想大力发展公共交通，方便出行，但由于市政发展规划和建设的滞后，远远跟不上汽车行业发展的速度。杭州市政府在参考了京沪穗津的做法以后，采取限牌限行政策是必要的，也是及时的。这次政策的出台，可暂时缓解交通拥堵状况，改善空气质量，其积极意义是无可非议的，但同时也会对杭州的地方经济带来一些不利的影响。
（一）对地方汽车销售行业的影响
近年来，杭州汽车销量增幅很大，近几年每年的上牌量都突破20万台，增幅保持在二位数以上（见表1）。
限牌以后，总上牌指标只有8万台。直观地看，销量下降已成为必然趋势，单纯从上牌量看，从20多万台一下子压缩到8万台，下降了60%多。实际上还应考虑更新的那部分（不在8万台内）换购量，估计下降的幅度将会达到40%左右。对经销商来说，将会影响其企业绩效。杭州有近千家汽车经销商（包括二手车），相当一部分汽车经销企业效益会滑坡，预计有20%的企业会陷入惨淡经营，甚至因无法生存而会倒闭。
（二）对地方税收贡献的影响
由于汽车销量减少达40%左右，如果不考虑车辆单价因素，显然各大汽车经销商所缴纳的税收也会相应减少40%左右。按杭州市下城区绍兴路汽车街区13家4S店统计数据推算，每万台车的税收贡献为8100万元，2011-2013年该13家4S店销售税收情况如表2所示。
按照上述比例推算，杭州限购后的汽车销量将减少10万台左右，意味着杭州汽车销售服务行业上缴的税收将同比减少8亿元以上。从全国来看，假如规模相当的限购城市达到20个，税收将减少近200亿元。由此可以看出，其对地方税收的影响，显然是很大的。
（三）对地方汽车工业及相关产业的影响
近10年来，汽车和房地产业一直是影响我国经济发展的两大支柱产业，汽车工业在推动中国经济快速发展中起到了巨大作用。如前所述，汽车限购，必然会影响所限购城市的销量，而销量下降，也必然对汽车工业产生直接的影响。至于影响的大小，要取决于国家经济的发展水平，各个城市推出限购政策的时间、快慢和多少，还有本地区汽车工业或配套产业的数量、规模等。到目前为止，二线城市推出限购政策的还不多，对全国经济的影响不会太大。但如果各二、三线城市一一效仿，则必将对我国经济产生巨大的影响。并且，众所周知，汽车工业的产业链很长，上有钢铁、机械，下有橡胶、化工、塑料、五金等。汽车产业受影响，产业链中的各个相关产业包括税收、就业等都会受到影响。这个问题本文不再展开讨论，而且很多未知因素决定其一时很难用数字来说明，但国家统计部门肯定会有一个比较明确的数据分析和结论。
（四）对劳动力就业的影响
据杭州市人社局和杭州市汽车维修行业协会的有关数据显示，目前杭州从事汽车销售服务的从业人员大约有10万人（见表3）。
限牌以后，可能会引发很多4S店裁员减员，以降低人员费用，减少开支。同时由于部分经销商的关停，预计会有2-3万人失业，他们将不得不寻找其它行业谋生。随着效仿城市的不断增加，其减员的数量也越来越多，其就业的压力是可想而知的。
汽车限牌限行政策下应采取的对策和建议
限牌限行是大城市在发展中的特定阶段所采取的特殊措施，也是政府治堵治污所采用的有效方法之一，虽然对地方经济会产生一定的影响，但是如果政府在实施和推进的过程中采取一些有效的对策，就能够从管理上、技术上把由于限牌而对地方经济的不利影响降低到最低限度。这是政府和企业都需要认真对待、积极研究和努力探讨的问题。
（一）宏观层面上国家应加强对汽车限购的规范和立法
目前，地方政府、管理部门、专家、学者和消费者，对汽车限购的合法性、合理性各持不同的观点。有的说不合法，是因为不符合国家法律，地方法规应服从国家法。之前上海推出限牌，曾有律师向法院，结果也不了了之。所以后来北京、广州等城市实施限购，似乎也有很多质疑。大凡在他们的限购通告中，都有：“为了解决城市交通拥堵”这一理由。而杭州的相关文件中增加了治理环境污染的条文，把《浙江省城市交通管理若干规定（草案）》第十七条加以引用：城市人民政府及其有关部门为了保障城市交通畅通，根据城市交通状况和建设预期等因素，可以根据权限对小汽车等车辆采取限行、限停、提高停车收费、新增牌照额度控制等具体措施。作为法律依据，即“各城市将有权采取限制车牌等手段来解决交通拥堵”，但在民间却还是遭受较多质疑。有人指出，限牌政策不仅干预了自由市场的交易行为以及车辆所有人对车辆的合法使用权，将“市场的手换成了政府的手”，同时还违反了国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》、《浙江省行政规范性文件管理办法》等规定。也有人认为不合理、不公平，之前一户人家已有3台车了，后面新成立的家庭或尚未买车的家庭，摇不到号，就没法买车，等于剥夺了他们买车和享受道路等公共资源的权力，等等。
目前全国已有6个城市实行限购，陆续还有6个城市可能实行限购。根据初步调查，目前我国有25个城市为交通拥堵严重的城市，或许以后还会有一些城市推出限购治堵政策。对这种无序的城市治堵限购政策，建议国家有关部门应尽快做好城市汽车限购的立法或立规工作。如城市拥堵指数和环境污染指数已经达到什么标准，公共交通设施未达到什么水平，道路和人口达到什么样的比例，才可以限购；拟实行限购的城市应报国家哪个部门审批，等等。笔者认为应该有计划地推出或延缓汽车限购政策的出台，从而达到尽量减少或延缓因汽车限购对地方经济的影响。
（二）建议增设“非主城区行驶专用号牌”
有的称“郊县专用号牌”。通过一定的技术手段和管理创新，在郊县区和农村设立专用号牌，禁止驶入主城区，则会大大减少限牌对地方经济的不利影响。比如此次杭州限购，不仅限于主城区，而且已经把杭州主城区以外的郊县市（含农村）也纳入了限购的范围。因为从大杭州的概念来讲，现行号牌已分不出是属于杭州主城区还是郊县。从管理角度看，全部划入限牌范围当然很方便。但是从相当长一段时间的情况看，郊县市汽车数量的增加，还不至于会给杭州主城区添堵和增加污染。况且，郊县的百姓尤其是农村，随着生活水平的改善和经济条件的好转，有着强烈的购车需求。据浙江解玛汽车品牌策略中心对杭州市所属3个郊县购车需求量的抽样调查，这三个县市目前每百人汽车保有量为9台（主城区每百人超过30台）；三年内有意向购车的人数为28.8%，以此推算，杭州郊区未来3年可望有73万台车的购买力要释放出来。再打个折扣，假设受访对象一个人代表3个人的权数计算，至少也有24万台，即每年有8万台车的需求（见表4）。
如果把这些购买力也限在门外，他们中肯定会有一部分急于用车的客户到周边的其它城市去买车上牌。如此不仅失去了限牌的作用，同时也会由于郊区民众去外地上牌、年检而额外增加了费用，杭州也会因此而失掉部分地方税收。几年后，郊县乡镇可能到处都是外地牌照的车辆。这方面已有很多经验教训可以鉴借。国外的如新加坡，不仅有城区牌、郊区牌，还有日牌、夜牌、周牌等，分区域、分时段行驶。国内的如贵阳，采用专用号段，普通车牌不限购，但不能驶入主城区；上海在几年的实践后，也推出了郊区专用牌；广州限购后，曾发生了佛山上牌量爆增的情况。杭州可吸取各地的经验教训，只要管理部门创新服务，为郊县人民着想，为经济发展着想，推出一部分非主城区专用号牌或郊县专用号牌，限其在一定区域内行驶，应该是扩大汽车销量，缓解地方经济影响、满足公民需求的有效措施。
（三）理性应对并优化服务
广大经销商要正确认识城市限牌的意义，练好内功，在服务上下功夫。要着力做好主城区的销售服务，规范销售行为，减少或避免恶性竞争，改变目前大多4S店只销售不赚钱的现象，在销量减少的情况下，不断提高利润率。同时增加服务的边际效益，开展各种延伸服务，以减少或弥补因销售下滑而带来的部分损失。
（四）引导汽车经销商将销售和服务向郊县市延伸
随着城镇化进程的不断推进，郊县市人民生活水平也在不断改善提高。乡镇道路环境不断改善，经济条件不断提高，郊县市人民的购车需求也一定会越来越大。每个农村家庭都希望有一台汽车，甚至两台三台，无论限不限牌，都无法压制他们购车的旺盛需求。这一点实际上在上述建议中已经述及，从前文的表4和下文三个表格，更加可以看出，郊县及农村的市场潜力非常大（见表5、表6、表7）。这意味着汽车的销售潜力、服务空间也很大。全国各地也一样，未来汽车的消费市场在三四线城市和农村。
近几年，国家一直在提倡家电下乡、超市下乡、医疗下乡。汽车经销商要顺势应变，积极向三四线城市发展，送服务下乡，送销售下乡。要推出上牌服务，增设销售服务网点，从而获取更大的经济效益。特别是那些已经在郊县区设立直属4S店、二级网点或直营店的经销商，更要充分利用这些网点，积极引导郊县市经销商扩大销售，增强自身发展能力，增加经济效益，以弥补主城区销售下滑的影响。
（五）制订主城区二手车向郊县有序流动的政策
为了降低主城区机动车污染物排放量，政府应鼓励加快老旧汽车置换和转移。但现在全国除二十个城市外，其它城市也都同杭州一样，禁止转入排污标准为国Ⅲ以下的二手车。要让杭州老旧汽车加快更换，前提是老旧车要有出路，一台评估价值十几万的二手车，如果没有出路，一般不会提前更新。如果开放排污标准为国Ⅲ的二手车在郊县市上郊县专用牌，就可解决老旧车的出路难题，也有利于加快主城区旧车更新速度，减少环境污染，同时也便利了郊县居民的交通出行。
（六）建议国家制定并推出老旧汽车强制报废政策
我国在20世纪80年代就出台了汽车使用年限和强制报废政策。2000年后，取消了使用年限的限制，改为按技术标准决定其是否报废，以至于很多汽车，使用了十多年、二十多年的，仍然没有报废，而国外许多国家，对小客车，一般使用五到八年就报废换车了。为此建议国家有关部门对汽车的使用年限和技术标准进行修改，凡使用年限15年以上、排放标准达不到国Ⅲ标准的、安全性能不达标的车辆实行强制报废政策。这将大大提高在用车的更新换购率，增加新车销量，促进汽车产业发展，缓解或减少因限购对地方经济的影响，也有利于改善城市空气环境。
（七）抢抓机遇以加快新能源汽车产业发展
全国各地限牌，对新能源汽车不仅未加限制，而且都有鼓励政策，这无疑为弥补因汽车限购而给地方经济带来的损失提供了有利条件。加快发展新能源汽车是国家作出的重大战略举措，不仅对于优化能源结构，治理大气污染、促进产业转型，提升城市品牌形象具有重要的意义，也为发展地方经济，减少因汽车限牌所带来的负面影响，提供了有利条件。但是到目前为止，尽管许多汽车厂商都推出了电动汽车，尽管国家大力鼓励，在政策上给予倾斜，但销量仍然较少，以杭州为例，新能源汽车至今只占总量的千分之零点五（见表8）。
所以，从政府层面，除了放开上牌指标，更要做好城市规划、电力规划，加快充电实施建设，进一步落实和完善新能源汽车发展奖励政策；从销售服务的层面来讲，建议有条件的经销商，应采取各种措施，积极引导客户购买新能源汽车。随着限牌政策的推出，用户急需用车，又摇不到号，必然会增加购买电动汽车的需求，经销商要努力做好实际推广和销售服务，就能够增加地方经济效益，同时也为政府和百姓分忧解难。
关键词：城市郊区水环境管理管理体制运行机制
城市郊区是城市发展的最具有生命力的区域，现行城市郊区水环境的严峻现状严重制约了城市郊区的经济社会发展。城市郊区半工半农的产业特点和以农村集体管理为主导的管理体制使其所面临的水环境问题相较于普通城市和农村具有复合型的特点，所面临的水资源短缺和水环境污染的问题更为复杂，因此对城市郊区水环境管理进行系统研究，破解城市郊区经济社会发展的“水瓶颈”问题就显得格外紧迫。
一、城市郊区水环境管理中存在的问题
（一）缺乏统一管理体制，水环境管理与发展不相适应
现行郊区水环境管理实行的分散式的管理体制，水资源、水污染等管理分属不同部门，水环境管理责权交叉多，难以统一规划和协调，部门间管理工作缺乏有效衔接，造成了水环境管理的脱节，割裂了水环境的整体性和联系性，不利于水环境的综合管理，制约了经济社会发展。
（二）管理法律体系尚不完善
我国关于水环境管理的法律实行的是水污染和水资源分立立法的形式，部分立法内容存在交叉甚至冲突。目前，我国水环境综合管理的法律体系尚未建立，涉水部门多，部门起草立法时缺乏综合平衡，立法实践有先后，缺乏通盘考虑，涉水法律存在交叉，妨碍水环境管理的法律执行。水环境管理的立法现在注重实体性立法，缺乏程序性立法，造成实体性立法规定的目标难以实现。对于水环境管理的概念缺乏必要的界定，可操作性较差。
（三）水环境管理运行机制缺失
1.以行政管理为主导的管理方式不能满足水环境管理的要求
政府在水环境管理中处于主导地位，实行以行政管理为主的高度集中的调控政策。水环境管理职能和经营职能界限不清，水环境管理主要以各级政府投资为主，造成了水环境管理工作具有片面性和不可持续性的特点，单独依靠行政手段已经远远不能满足水环境管理的需要。
2.水环境管理经济手段运行机制缺失
市场机制是微观领域有效的资源配置手段，各种税、费、补贴、信贷等都是水环境管理的经济手段。在水环境管理相对薄弱的城市郊区，经济手段的实施由于管理力量的薄弱，制度规范的缺失造成实施和监管难度较大，制约了水环境管理市场机制作用的发挥。
3.监督及参与机制缺失
我国城市郊区水环境管理责任制尚不健全，地方政府在水环境管理方面兼有裁判员和运动员的角色，监管动力不足，造成了水环境管理执法不力、监管不力的结果。城市郊区水环境管理方面的参与机制并不健全，水环境质量公告制度尚待健全，公众的水环境知情权落实不够，对水环境规划和水资源分配等参与不够，参与渠道和方式落实不够，缺少公众参与监督的有关规定，不能建立起公众监督机制，使得水环境管理缺乏广泛的公众参与。
二、城市郊区水环境管理存在矛盾及分析
（一）水环境整体联系性和水环境分散管理的矛盾
整体性和联系性是水环境的自然属性，是水环境实行统一管理的必然要求。我国长期处于计划经济的阶段造成我国水环境管理实行分立管理的现状，导致了水环境管理各职能部门权责交叉、利益冲突。水环境管理职能的割裂、水环境管理职能界定的不清晰，造成各职能部门在进行水环境管理的时候不能够充分考虑水环境整体的公共利益，造成了在水环境管理立法出现交叉，个别条文冲突的现象。
（二）水环境管理与城市郊区经济发展的矛盾分析
城市郊区是地区经济的增长点，是经济发展最具活力的地带，同时也是水环境管理力量薄弱的地带，水环境管理制度尚待完善，与经济社会发展的要求有较大差距，水资源短缺与水污染的矛盾日益尖锐。郊区经济发展以高投入低产出的粗放型经济发展模式为主，在各地重视本地国民经济发展，努力增加本地税收的推动下，造成政府对水环境管理的执行性大打折扣，水环境形势日益严峻。
（三）水环境行政管理与市场机制运作的矛盾以及长期的计划
经济体制管理造成了我国水环境管理以行政管理为主导的现状，水环境管理受政府施政方针的影响较大，水环境管理以政府投入和政府推动为主，缺乏可持续性。市场机制在微观层面上是资源配置的有效途径，要充分发挥市场机制，客观上要求改变政府职能。改变政府在水环境管理中运动员、裁判员身份不分的现象。
（四）城乡二元结构现状与城乡一体化建设之间的矛盾
城乡二元结构的根本原因是资源和福利城乡间分配的不平衡，公共物品的不均衡分配是直接表现之一。城市郊区作为城市发展的新增长区域，具有较强的水资源需求和水污染治理要求，但是城市郊区公共资源投入不足造成水环境管理力量薄弱，制度缺失，造成水资源短缺和水污染加重的现实状况日益严重。
三、城市郊区水环境管理改革的对策
（一）城市郊区水环境集成管理
水环境的分散管理割裂了水环境的整体性和联系性，部门间的分权管理使水环境管理的各个方面缺乏协调和配合，造成管理资源的浪费。构建以政府统领的水环境集成管理的体制，整合管理资源，统筹管理涉水事务。实行水环境的城乡统一管理，实现水环境管理的部门间的集成、地域间的集成、管理内容的集成、管理对象的集成。推进水环境管理体制创新，推行区域水量和水质的统一管理，调整目前水环境管理部门为事业单位性质，增强其行政权力，赋予其财权、事权，加强对涉水事务的协调能力，确保执行的有效性。实现郊区水环境管理开发、利用、保护、治理、回用为一体的综合管理体制。
（二）加强城市郊区水环境管理制度建设
建立健全各级水环境管理法规体系建设，根据水环境的整体性和联系性的特点，统筹规划水资源和水污染管理立法。完善地方各级水环境管理制度，注重对水环境管理综合性立法，统筹考虑各部门和水环境资源相关单位利益。注重地方水环境管理的程序性立法，明确界定水环境管理的权责。建立水环境管理审批、运营、监督机制制度的建立，推行许可证制度。进行郊区水源污染防治立法，完善取水权、排污权交易立法。加强水环境管理的执法队伍建设，强化执法监督，提高管理效率。
（三）转变政府职能，充分发挥市场机制作用
转变政府职能，提升政府对水环境管理运行的指导和监督作用，充分发挥市场机制的资源配置作用。明确进行水环境相关权利界定，实行所有权和使用权的分离，建立完善水资源相关权利的市场交易制度，特别是个体与群体的取水权、排污权交易制度。丰富水环境管理的组织形式，推行现代企业制度，完善水环境管理的投融资制度，推行水环境管理涉水者治理模式。丰富产业组织形式，实行推行股份制、出租、拍卖、委托经营等形式提高涉水企业的运行效率。强化政府宏观调控职能，丰富水环境管理调控手段，推行系统的水环境管理税、费、补贴、信贷等经济手段，加大水环境调控经济手段的研究，特别是级差税、费以及绿色信贷方面，促进生态农业、生态工业、生态产业园区的建立，促进水环境与社会经济的和谐发展。
（四）建立和完善参与和监督机制
加强水环境管理集体和个人的水环境知识的宣传和教育，发挥管理对象的监督和参与作用，是做好水环境管理工作的基础。建立起水环境相关单位、个人在水环境管理中的参与和监督机制，丰富参与渠道，可以以水环境监督委员会、用水协会、节水互助小组、水环境管理听证会等制度形式，加强水环境管理监督。对涉水事务执行过程和涉水企业的运作过程舆论指导、决策建议、运行监督，形成良好的水环境管理的参与氛围，进而提升水环境管理效率。
（五）将水环境管理与郊区经济社会发展相结合
城市郊区是地区经济的增长区域，也是地区社会管理资源的薄弱区域，高耗水、重污染的工、农业单位是造成郊区水环境状况恶化的重要原因。优化郊区经济结构和产业布局，结合地区水环境特点，鼓励发展低耗水、低污染的工、农业产业，从财政、税收、信贷、价格等渠道制定优惠政策，坚持发展绿色经济，发展生态农业，将经济社会发展与水环境优化利用相结合，将水文化建设与水景观建设相结合，打造地方经济发展特色，推进城市郊区的城镇化建设，实现郊区经济社会的可持续发展。
参考文献：
城镇化是现代化发展的必由之路，积极推进城镇化是促进区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对于天津建设小康社会具有重大的现实意义。中心城区、近郊区和远郊区在城镇化的发展进程中存在不同的特点，更面临了不同的问题。本文从远郊区小城镇发展出发，研究天津市远郊区小城镇发展现状，探析远郊区小城镇发展面临的问题，提出天津远郊小城镇的发展路径。
关键词：
远郊区小城镇；远郊城镇化；区域发展
自2005年以来，天津市探索新型城镇化发展路径，积累了以宅基地换房建设示范镇的发展经验，形成了宅基地换房、农村“三区”联动建设和“三改一化”试点改革等“四步走”模式，在创新可复制、可推广、可借鉴的发展路径的同时，对天津经济社会持续快速健康发展和影响力、辐射力、综合竞争力的提升起到了重要作用。然而，由于近郊区在城镇化发展过程中存在区位、配套等方面的资源优势，使远郊区发展弱于近郊区，因此在城镇化发展中应高度重视远郊区小城镇发展，从规划、政策和资金等方面着手，带动天津城镇化水平全面提升。
一、天津加快推进远郊城镇化的意义
随着中心城区人口和产业的不断发展，远郊区城镇化发展将迸发出前所未有的活力，对天津经济发展具有重要的现实意义。一是加快远郊区城镇化建设能够带动消除城乡二元结构。目前天津市远郊区和近郊区城镇化发展水平差距较大，实现城市中心城区-近郊区-远郊区的三级城乡体系，有利于人口向远郊区转移，推动天津市城乡一体化发展。二是远郊区城镇化建设有利于产业结构优化提升。远郊区产业以农业为主导，推动远郊城镇化发展，特别是发展绿色农业，做大做强第二产业，做优第三产业，能够带动全市的产业结构的调整。因此积极发展远郊城镇有利于扩大内需，有利于国民经济和社会发展的全面布局。
二、天津远郊小城镇的发展现状
远郊区由于地理位置的原因，受到中心城区辐射的力量较小，城镇化发展过程主要靠农业发展和农村的工业化推进。远郊小城镇的发展带动了天津市城市主副中心、新城、中心镇、一般镇的四级市域城镇体系空间布局持续优化。同时，远郊小城镇居民收入、看病、养老、卫生、用电、行路、教育等问题得到有效解决。示范小城镇建设对于带动投资、激发消费潜能等方面发挥了积极的作用。小城镇建成后大量农村人口转化为城镇人口，随着农村消费转型升级和相关产业的发展，在住房、装修、家电、汽车等方面产生了巨大的消费效应。城乡居民大病保险、生育保险和全民意外险制度建立并有效实施，居民医疗保险筹资补助标准、居民基础养老金都有所提高，养老、医疗保险参保人数明显增加。村庄基础设施更加完善，通村公路实现全覆盖，远郊区县全部达到电气化县建设标准，公交覆盖率达到100%。教育资源不断增加，小学生实现全面就近入学。
三、天津远郊城镇化发展面临的问题
当前天津远郊城镇化发展仍然面临较多问题，这些问题的解决有助于推动天津城镇化水平的提高，促进城乡一体化发展进程。
（一）公共服务设施落后
远郊区无法进行以土地价格为支撑的宅基地换房模式，因此在公共服务设施的建设方面只能依赖政府投资的单一模式。由于缺乏足够的资金支持和规划指导，在公共服务建设方面仍然与近郊区存在较大差距，因此而导致的交通不畅和信息不通进一步阻碍了远郊市镇的发展。
（二）管理体制有待提升
在远郊区城镇化过程中，存在多头管理、资源分散和各自为政的管理问题。近郊区以规划为蓝本，城乡一体化发展水平较高，但远郊区的城镇化发展主要体现出自发性的特点，缺乏统一的建设管理体制，村镇的规划编制水平仍然有待提高。
（三）产业发展支撑弱
远郊区的企业规模小，特别是能够带动区域经济发展的龙头企业不多，产业发展的支撑弱导致远郊区小城镇二三产业发展滞后，产业特色不够突出，产业结构不够合理，乡镇经济发展落后，造成政府缺乏资金，阻碍了远郊城镇化建设。
四、国内外远郊城镇化的发展经验
通过对韩国、美国和苏南地区远郊城镇化发展的经验的分析，天津远郊城镇化发展可在发展方式、产业发展等方面吸收经验，形成适合自身的发展之路。
（一）韩国郊区城镇化发展模式
韩国城镇化发展中注重新城建设，尤其注重人与自然的和谐共处，提升城市基础设施的便捷性和人性化。韩国中央政府在国土空间规划和基础设施建设上发挥了重要作用。加强中央政府在城镇化过程中的统筹作用，中央政府下放了地方审批权，通过基础设施建设，打破行政区域的分割，强化了土地开发利用，为实现持续低碳和绿色城镇化提供支撑。
（二）美国郊区城镇化发展模式
众所周知美国拥有众多小城镇，但是都以发展特色突出为主攻方向，同时注重城市建设规划和科学有预见性的管理以及有约束性的法律为支撑。美国的小城镇一般是指小城市，位于都市区与乡村之间的位置。每个小城镇都有一个甚至多个特色支柱产业，例如制造业、旅游业、奶制品业等。
（三）国内郊区城镇化发展模式
苏南模式是非常成功的城镇化模式之一，乡镇政府通过政府在资源调控中的主导作用，支配集体资源，积累财富，走出了一条先工业化后市场化的发展道路。这种模式带动一、二、三产业相互促进、相辅相成，有效促进远郊区城镇化的发展速度。苏南模式的成功之处主要在于顺利找到了远郊城镇发展的经济增长点，通过带动企业规模的壮大，创造更多的就业岗位和机会。
五、天津远郊小城镇发展路径
远郊城镇化发展要充分调动人力、物力和财力的支撑，采用科学的规划理念和管理方式，加强产业支撑，带动郊区城镇化向绿色宜居发展，打造留得住乡愁的新市镇。
（一）创新发展理念，加强政策引导
以京津冀城市群建设为载体，吸引周边人口向远郊地区转移，逐步建立并完善引导城乡居民合理流动机制。打破城乡户口差异，推动农民及外省打工人员向远郊区转移聚集。对于有发展潜力的城镇和重点镇，可以重点培育，对于发展状态不明朗的村镇可适当进行撤销。主动融入京津冀城市群建设，强化产业、就业和公共设施支撑，提高城镇综合承载能力，以人的城镇化为核心，提高城镇化发展的质量，带动区域经济持续均衡发展。面向京津冀及国内外产业需求，重点推进产城融合。
（二）突出特色发展，推动产业转型
突出产城融合，在已建成的小城镇周边规划建设不同类型的特色小镇。结合天津远郊区县的发展阶段和发展特色，充分考虑城镇本身的禀赋特征，培育现代都市农业小镇、旅游小镇、商贸小镇、文创小镇等。引进和培育特色产业，注重以特色产业为核心，努力发展休闲、餐饮、娱乐、旅游等现代服务业。加大力度进行招商引资，找准产业特色，制定相关政策鼓励特色镇之间进行项目合作。
（三）探索合作模式，改革投融资机制
积极推进城镇化金融创新，加强银政企合作，整合资源，构筑新的资本运作平台，探索新的合作模式，建立健全投融资长效机制，解决城镇化资金投入规模大、回报周期长等问题。深化金融体制改革，搭建市级城镇化投融资平台，优化政府资金使用方式，通过贷款贴息、贷款风险补偿、融资担保等间接投入方法，争取国家政策性银行、商业性银行、国际金融组织和外国政府贷款，采用BT、BOT、TOT、PPP等多种方式吸引社会资本投入交通、能源等基础设施、公共服务设施、保障性住房和农村新型社区建设。
（四）加强城市反哺，推动城镇化发展
按照“因地制宜”的总体思路，加大城市反哺农村的力度。具备一定产业发展基础的小城镇，增配各类公共配套和基础设施，整治、美化环境，形成新型农村社区，其建设资金主要由村集体出资。发展基础薄弱的城镇，可增配公共配套和基础设施，整治、美化环境，建设资金主要由村集体出资，政府可适度给予一部分建房补贴和基础设施的投入。
（五）优化融资模式，创新投资机制
遵循市场化的原则，创新融资手段，拓宽融资渠道，利用国家发行城市债发展的政策机遇，探索远郊区新型城镇化发展基金。推动投融资平台建设，吸引战略投资者，实现投资主体多元化、资金来源多样化。通过实施放宽准入、完善监管、提供资金支持和税收优惠等激励政策，推动社会资本参与市政基础设施领域市场化建设。
（六）强化统筹发展，推动公共服务均等化
按照保障基本、循序渐进的原则，积极向农业转移人口和外来人口提供城镇基本公共服务，以全市统一标准，跨越区县层级，统筹全域基本公共服务和社会保障水平，实现全域全民共享发展成果，逐步消除“城乡二元”、“本外二元”结构，推进农民与市民、外来人口与本地人口的融合。依据城镇常住人口空间分布特征和增长趋势，统筹布局教育、卫生、文化、体育和社会福利设施。
（七）注重统一管理，力求高水平规划
远郊地区的小城镇对资金、技术、人才等要素是相对短缺的，因此这对规划和管理提出更高的要求，强调统筹规划，集约式发展，在规划中注重强调目标定位和功能布局的规划理念。规划布局中体现可持续的发展理念，坚持一次规划、分步实施，将长期目标和短期目标相结合，使城镇化建设具有法律效力，建设项目必须服从城镇总体规划。以户籍、就业、社会保障和管理体制改革为重点，建立并完善智慧型社区管理模式，实现公共服务全覆盖。
六、结语
远郊小城镇与近郊小城镇在发展质量和规模上都存在着一定差距，远郊区小城镇的发展要实现突破发展，必须要挖掘特色，充分利用腹地作用和人口优势，做大做强产业，形成一条有特色的后发制人的远郊区城镇化发展之路。
作者：李李 单位：天津市经济发展研究院
参考文献：
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关键词：城市铁路；城市轨道交通；可行性；政策措施
Abstract: The urban rail transport for railway to play a growing role was weaker, this paper start from home and abroad suburban railway development status and trends, identify the problems, analyze the feasibility of the suburban railway further development, and on this basis to promote railways in urban rail transit development policies and proposed measures.Key words: urban railway; urban rail transit; feasibility; policy measures
中图分类号：F570.3文献标识码： A文章编号：2095-2104（2012）
随着我国经济的持续发展，城市化进程的加快，人民生活水平的逐步提高，解决城市间和大城市内部的交通问题必须要大力发展城市轨道交通系统。而铁路具有与城市紧密相连的完善的枢纽、车站设施，紧密联系城市间的铁路线路以及规划、设计、施工、管理队伍和设备制造能力，如何利用铁路自身优势参与城市轨道交通建设，发挥铁路与地方两个积极性，对于盘活铁路固有资产，发挥其经济经济效益，促进城市轨道交通发展具有十分重要的意义。目前，城市铁路开行市郊列车的力度远远低于城市轻轨、地铁等轨道交通方式，与发达国家相比具有较大的差距。本文从分析国内外市郊列车的发展现状和趋势入手，找出城市铁路在城市轨道交通中发展的主要障碍和问题，分析城市铁路在城市轨道系统中是否要发展，并给出其发展需要采取哪些措施。
1 城市铁路发展国内外现状及存在问题
自上世纪70年代起，国外轨道交通得到了快速发展。轨道交通从欧、美、亚又扩展到大洋洲的澳大利亚，从发达国家扩展到发展中国家，轨道交通系统所具有的技术经济特点完全符合城市对交通运输的要求，已在世界范围内成为不同城市的共同选择。在发展城市轨道交通的过程中，部分发达国家除了新建城市轻轨、地铁项目之外，仍然保留和发展了自己的城市铁路，利用其开行市郊列车，来满足大城市市中心与周边卫星城的公共交通，市郊铁路承担的客运量在铁路客运总量和城市客运总量的比例保持在一定的水平上。其中，日本东京市郊铁路客运量一度占铁路总客运量的64%，占东京市客运量的46%；英国伦敦的市郊铁路客运量占英国铁路客运总量的70%，占伦敦市客运总量的40%。虽然这种情况与它们国家的幅员、城市化的水平有关系，但在一定程度上说明了市郊铁路在大城市城市交通网中的重要地位。他们的经验值得我们在发展城市轨道交通的过程中借鉴。
我国铁路市郊旅客运输起步较早，从1966年开始许多大城市都开辟了市郊运营线路，并取得了长足的发展。特别是在八十年代以前，在城市公共交通系统不完善的情况下，承担了部分市区客运量，并发挥了一定的作用。市郊铁路客运承担的客运量在1980年前后达到了客运总量的20%左右；1985年以后市郊铁路的比例出现萎缩，占客运总量的11%左右，到2000年后市郊铁路的分担率跌至5%以下。市郊列车的乘车率不断下降，市郊列车的开行数量也随之下降。
造成国内市郊铁路客运量下降的外部原因是城市公共交通特别是城市轻轨、地铁得到了长足的发展，内部原因是城市铁路存在以下问题：首先，条块分割的管理体制使城市铁路与城市轨道交通难以融到一起；长期以来铁路干线能力不足，既有铁路难以承担大量的短途城市客流；市郊铁路与其他交通方式之间衔接不畅；运行组织与城市旅客出行特征不符；运营亏损补贴问题等。
2 城市铁路开行市郊列车的可行性分析
如前所述，市郊列车的开行出现了大幅下滑，是受城市铁路之前存在的各种限制的影响，但不代表开行市郊列车没有需求，在技术经济上不可行。从城市发展和轨道交通规划建设的角度来看，开行市郊列车有一定的发展空间，在技术经济是可行的，具体表现在：
2.1 铁路在城市及城市周边具有相当规模，且能力逐渐得到释放。每个铁路枢纽内部干线、支线、联络线路和疏解线路总计规模达上百公里乃至近千公里，内部客运站、货运站、货场、编组站或区段站一应俱全，并配套有相应的机务、车辆以及工务、通号等其他生产设施。之前，大部分干线、联络线、疏解线通过能力紧张，但随着《中长期铁路网规划》的实施，客运专线的建设使部分既有线路能力出现富裕，另外，随着城市的进一步规划建设，部分设在城市中心的货运站、货场，由于污染严重的钢铁、煤炭、重化工等企业的外迁，货源明显减少，运量急剧下降，造成铁路线路和站场能力空闲。这些线路通过较少的投资，提高能力，可为开行城市及市郊列车创造基本条件；在考虑充分利用这些设备资源的原则下，可以将这些货运站、货场改造成客运设施，用于城市及市郊铁路运输，连接市区与城市周边卫星城，使铁路和地方达到双赢。
2.2 市郊铁路具有成本优势。在规划建设城市轨道交通时，不仅应考虑其自身成本，而且还应该考虑其社会总成本。根据有关学者研究，尽管市郊铁路与公共汽车道路的相比自身费用略高一点，但其自身成本仅为地铁的1/3到1/2，而且市郊铁路的外部成本较低，从其社会总成本来看市郊铁路仅为公共汽车的1/3，相对地铁而言其效益价格比也比较高。在经济发展增速下降，发展模式由重项目轻效益转变为科学发展的过程中这一优势更加明显。
2.3 具有一定的城市旅客运输经验。市郊铁路运营近40年，在市郊铁路规划建设、旅客运输运营与组织方面积累了丰富的经验，同时也汲取了深刻的教训，使铁路部门看清了市郊铁路的发展方向，把握了市郊客流的出行特点、市郊铁路的技术特征和运营管理应有的体制，为市郊铁路的进一步发展奠定了基础。
2.4 符合可持续发展的要求。铁路在环境保护和能源节约方面相对城市道路交通具有一定的优势。由于铁路是有轨交通方式，其使用的移动设备可以降低能源消耗，对保护城市的生态环境和维护居民的生活环境而言，是较出色的交通工具，因此符合国家的可持续发展战略。在噪音污染方面，铁路产生的噪音是一种“集中型”的噪音，相对于其大规模的运输量，人均噪音非常有限，且更易治理，可以通过现代技术手段可以大大降低轨道交通所产生的噪音。轨道交通在能源节约的社会效益显著。据测算，每一单位运输量的能源消耗量，轨道交通系统仅为公共汽车的3/5，私人用车的1/6。
综上所述，市郊铁路能力大，投资省，污染低，能耗低，且与干线铁路接轨，不仅有利于大城市与卫星城之间的联系，还有利于城市间进行联运，进一步提高城市的通达性，有利于提升城市功能。
3 发展市郊铁路的政策措施和建议
虽然城市铁路开行市郊列车在技术、经济上具有可行性，但影响市郊铁路的发展的关键因素是国家的政策和铁路行业自身的改进措施。要促进市郊铁路的发展，必须从以下方面着手：
3.1 建立完善的城市铁路管理体制。管理问题涉及到铁路部门和地方的积极性，影响投融资方式和配套扶持政策等多方面因素，是发展要解决的首要问题。目前政企分开是铁路行业改革发展的方向。从国内外的经验来看，城市铁路发展市郊运输也必将以构建相对独立的市郊铁路运营管理机构为作为发展方向，这样有利于采取市场化方式运作，打破行政管理界限；同时，其运营管理模式也将向地区化方向发展，依托建设项目组建独立运营的公司，这样有利于国家和地方财政的补贴，体现市郊铁路的公益性。
3.2 取得国家及城市对市郊铁路的政策支持。市郊铁路等城市轨道交通设施，投资大、项目周期长；同时，又属于公益性事业，为地方经济发展起到了促进和保障作用。因此，国家、地方和城市都应给予市郊铁路建设和运营等许多方面以政策优惠，予以扶持。主要的支持政策包括：与铁路工程建设项目相关的土地政策、税收优惠政策、投融资政策、运营自和票价定价权方面的政策以及给予运营亏损的补贴政策等。
3.3 采取科学、合理的运输组织模式，选取合理的技术标准和机车车辆。市郊铁路要取得长足发展，必须保证要在运营中保持一定的客流量。随着经济的发展，市郊客流的结构发生了巨大变化，由原来单一的通勤、通学变得复杂多样，如旅游、购物、探亲、访友等，对运输质量的要求也变得越来越高，因此铁路市郊运输要改变以前单一的运行线路及超长的发车间隔，采用快速度、大密度、小编组的运输组织模式。同时，线路的技术标准也要根据不同的运输需求，选取经济合理的速度目标值，并配备相应的机车车辆，不应单纯追求速度和质量，避免造成巨大的投资浪费。另外，要注重与其他交通方式的衔接，站点设置科学合理，与其他交通方式无缝对接，以方便旅客乘降和换乘。
4 结论
通过以上分析可以看出，铁路在城市轨道交通中发展，有一定的优势，同时也存在着许多现实的问题。发展市郊铁路运输从需求角度有其必要性，在技术和经济上也具有可行性。如果能够正确选择运营管理模式，取得国家、地方和城市的政策支持，采取科学、合理的运输组织模式，市郊铁路运输将会有较好的发展前景。
参考文献：
关键词：城郊环境；特征；现状；污染防治对策
1 引言
当前，我国的城市经济发展水平有了非常显著的发展，很多经济开发活动和城市发展使得环境问题也逐渐向城郊转移，这样也就使得城郊环境生态破坏十分严重，资源消耗相对较大，污染情况也越来越严重，一些环境问题甚至已经严重的影响到了人们的身体健康。在环境污染日益严重的情况下，我们必须要更为全面的对城郊环境的基本特征以及环境现状进行研究，从而更好的对城郊环境污染问题开展防治工作。
2 城郊环境现状
2.1 生态破坏较为严重面，环境质量不断下降
当前，我国的经济发展水平有了十分显著的提升，城郊区的经济开发活动数量也在不断的增多，因为小型工厂企业在这一过程中发展越来越昌盛、种植养殖业发展的过程中具有非常明显的盲目性，同时在资金方面也存在着一定的不足，这样也就使得郊区电费自然资源和生态环境都产生了非常大的损坏，环境质量因此也受到了较为严重的威胁，当前城郊生态环境主要面临的问题有大气污染、水体污染、农药化肥等造成的土壤污染，同时在这一过程中还会产生生活垃圾和生活污水方面的污染。
2.2 大气污染相对严重，污染物组成相对复杂
城郊环境大气污染源的来源是非常广泛的，同时其在组成是上也存在着较为明显的复杂性，当前引发城郊大气质量问题的因素主要有三个，第一是工业企业生产过程中因为燃料发展不是十分充分而产生的过量的烟尘等污染物的排放，第二个是企业生产的过程中因为工艺、设备相对比较落后而出现的致癌或者是突变的有害气体的排放。第三是城郊区内交通日益繁忙，汽车尾气的数量明显的增加，这些大气污染物一方面会对郊区的空气质量产生非常明显的影响，同时还有可能会出现较为明显的能见度降低等情况，这样一来也就对人们的身体健康造成了非常严重的影响。
2.3 水体环境质量严重下降
城郊环境特别是水资源的含量相对比较丰富，水系发达度较高的地区在水体污染方面要更为严重，而出现城郊水体污染现象的主要原因有以下几个；首先是工厂企业生产的过程中排放出一些含有重金属有害物质的废水，其次是聚醚生活过程中排出的含氮含氟的废水。三是农业生产过程中所排出的废水第四是随着雨水径流和渗透如水体和生活垃圾中的一些污染物所放射出来的危害性较大的污染物质。
2.4 土壤质量严重下降
产生这一问题的主要原因是生产活动过程中化学肥料以及有机农药滥用所产生的不利影响，进入到土壤当中的污染物质如果超过了土壤自身的自净能力，就会使得土壤结构出现非常显著的变化，甚至还有可能会使得土壤的比例失衡，对植物的生长也会产生较为明显的影响，而土壤中的一些有害物质在经过转化之后就会对人体的健康产生不利的影响。
2.5 生活垃圾随意丢弃现象严重
随着经济的发展，城郊居民的生活方式和消费结构也有了很大的改变。但受环保意识的缺乏和生活习惯的影响，大量的食品包装物、含塑制品和生活垃圾随意丢弃，造成城郊环境白色污染十分严重，不仅严重影响城郊环境面貌，还导致城郊环境综合质量明显下降。
3 污染防治对策
3.1 根据城郊环境功能区划，制定环境管理目标环境
功能区划是从整体空间出发，根据自然环境特点和经济社会的发展状况，将规划区分为不同功能的环境单元，以便具体研究各环境单元的环境承载力及环境质量现状与发展变化趋势，提出不同功能环境单元的环境目标和环境管理对策。环境功能区划是实现环境科学管理的一项基础工作。因此在大区域环境规划的大方向下，实行城郊环境功能区划的细分，并对不同功能单元提出相应的环境目标，制定目标总量控制和环境容量总量控制，是防治城郊环境污染行之有效且科学合理的管理方法。在编制环境区划时，可根据自然环境的差异，城郊环境区域存在的不同生态分布等环境特性，遵循统一规划、合理布局、因地制宜、城乡兼顾的原则进行详细的环境功能区划，以确定不同区域的发展方向、目标和环境保护措施，突出环境敏感区，确定需重点保护的生态脆弱区和自然保护区。
3.2 实行城市-城郊-农村一体化调控管理
城市-城郊-农村一体化调控管理是一个系统综合集成的概念，是建立在区域污染地理空间链式发生机制上的调控管理系统，是以减少污染物的排放，推进区域环境经济系统协调，建立和加强区域间污染事故联动机制为目的。城郊环境问题虽然表现在城郊，但其实质是由自身经济发展引起的环境污染、城市污染物的转嫁和延伸及农村农业活动引起的环境问题相互作用，综合发展的结果。因此要改善城郊环境，控制城郊环境污染，必须坚持城郊乡并重，统一调控管理城郊乡污染源、污染物及污染途径的原则，从地理空间上解决能源分配、污染负荷分配和区域环境生态保护与补偿等问题。启用联动机制，促使地区间联合起来防污、治污，各区间不仅要对本辖区内的污染负责，还应对相邻区域进行环境污染监督，严防污染的空间转移和扩大。按照“适度投入、信息共享”的要求，实现经济个体间、部门间、区域间互联互通、信息资源共享，全面提高应对城郊突发污染事件和环境破坏的能力，保障城郊地区经济持续、快速、协调、健康地发展。
3.3 完善城郊环保政策，加强宣传教育，切实提高公众的城郊环保意识
目前我国已形成了以《宪法》为基础，以《环境保护法》为主体的环境保护法律体系。但是随着经济活动内涵和外延的拓展，区域经济开发和资源利用也出现了一些新的模式，使得现有的法律法规不能有效地进行监督和管理，因此在完善现行的法规体系下，要适时出台一些与城郊经济活动相匹配的法律法规及管理条例，使城郊区在资源开发利用和环境保护时有法可依，促使城郊经济和环保的和谐发展。
另外，要加强宣传教育，运用教育、经济、法律等手段来培养人们的城郊环境保护意识，改变和提高人们对城郊环境污染危害的认识。尤其是要加强管理决策层的环保意识，要正确处理城郊发展与环境保护的关系。同时要充分发挥新闻媒介的知识传播、舆论监督和导向作用，通过图片展览、录像、画册等方式进行宣传教育，普及城郊生态环境保护知识。
结束语
当前，我国的城市建设和发展水平有了非常显著的提升城郊环境所面临的问题也在不断的增加，在这样的情况下，我们必须要对产生污染的原因进行全面的分析，之后还要采取有效的措施对其加以处理，只有这样，才能更好的提高城郊环境的质量。
参考文献
[1]唐蓉萍，张海亮，李胜泥.农村环境现状及保护：甘肃省临洮县红旗乡调研[J].安徽农业科学，2015（35）.
最令学者瞩目的是近来的大城市管治方式的变化，具体表现在城市行政区划的调整，许多城市已经或正在提出将大城市周边的县(市)直接与中心城区合并方案及与其有关的发展战略，这里简称为“撤县并区”。
尽管大城市已把“撤县并区”作为促进城市化和提升自身竞争力的新的管治框架，但对“撤县并区”这种管治方式的内涵还是有点知其然而不知其所以然，一些官员甚至以为，只要“撤县并区”，城市竞争力就得到提高。如何准确把握“撤县并区”，它能否对全球化、城市化产生促进作用，目前还很少能见到深刻的讨论，本文拟从大城市管治方式转变来探讨这些问题。
1 大城市管治转变
城市区域是中心城区发展的基础，中心城区也是城市区域发展的保证。对中心城区和城市区域协调发展的追求不断对大城市管治提出新的要求。换句话说，大城市采用何种管治方式才能更为有效地促进两者之间的协调发展是大城市管治中的核心问题。它不仅关系到城市区域的空间结构，更关系到城市区域的城市行政结构。
许多理论揭示了大城市管治的内在机制。制度经济学强调竞争和合作是产生大城市管治变化的两种基本力量(Ostrom，1986;Ostrom，Schroeder Wynne，1993;Ostrom，Gardner，Walker，1994。)。他们认为大城市管治实际上有两种基本的方式，一种是由中心城区操纵的城市区域社会经济发展，城市区域的发展要靠中心城区来带动，这种管治方式称为“集中式管治”(Centralized Governance);另一种管治方式称为“分散式管治”(Decent ralized Governance)，即让城市区域内众多的城镇，相互竞争，共同促进城市化。强调中心城区不要过分干预城市区域内其他城镇，而让市场机制来协调城市区域发展。他们还认为，“集中式”和“分散式”管治方式都有其内在的弊端。前者机构臃肿，办事效率低，容易造成官僚主义。后者又容易造成各自为政，盲目发展。多中心管治(Multi-Center Governance)方式则吸取了两者优点，为大城市比较理想的管治方式。多中心管治既承认城市区域是城市发展的基础，又突出了中心城区对城市区域的协调作用。
在经济全球化过程中，西方国家大城市管治方式变化正是从“集中式”和“分散式”管治朝多中心管治转变的。
进入21世纪以来，城市政府对城市区域内经济活动的调节一方面要求城市之间的合作，同时又不能不考虑它们各自利益，利用竞争机制促进城市区域的发展。中心城区既要引导郊区县(市)的资源合理应用，同时又要使郊区县(市)真正走上与中心城区竞争的轨道。为了顺应这种公平竞争的要求，解决资源不均的矛盾，大城市在经营和组织城市区域发展的方面，都把资源共享和合作作为大城市管治的核心。
在市县关系方面，中心城区既不是采用计划和分配的办法为自己扩大地盘，也不是放任与不管，而是在集中和分散之间取得整合。城市多中心管治赋予给市县的是一个平等互助的关系。各个城镇权限重新分配和调整。例如在城市基础设施投资、公共服务业、土地使用权利等问题上以城市区域的市场机制为准则。如果一个发展项目来到一个效区县(市)，那么这个县(市)就要从整个城市区域出发，合理安排这个项目，不能维护自身的利益压低标准来抢夺这个项目。当一个项目来到中心城区时，中心城区也应该遵守区域共同发展准则，不能不加选择性地包揽一切。因此，城市多中心管治是一个现实的合作过程，它容不得中心城区政府统管一切而增加管理成本，也容不得各自为政，不择手段地为各自获得发展。
在城市空间结构调整方面，中心城区除了制定区域发展政策外，还通过建立专门机构直接对周边地区进行协调。在不打破各自的行政区划界限基础上将一些次要的城市功能活动转移到郊县。同时中心城区提升自己的功能，使得中心城区可以轻而易举地协调分布在不同城镇的功能和城市化过程。中心城区把复杂的城市分解成若干专业性强的、用地量大的功能，分散到其城市周边地区去带动边缘地区发展，同时，又不剥夺周边地区的发展权，既为本身创造了更大的发展空间，提升了本身的协调能力，同时也调动了周边地区的积极性，引导了周边地区的发展方向，形成了整个城市区域之间的合作和分工。
西方国家大城市管治变化说明，大城市过去维持的“集中式”管治不能适应越来越大的全球化压力，而对全球化形成了挑战，导致周边城市无法同中心城区展开合作。
“分散式”管治虽然适应了全球化需要，但同时对城市化形成了挑战。分散式管治鼓励了中心城区在更大范围的展开，如城市开发区、房地产业、城市交通会在更大范围内发展，使城市发展规模无法约束，产生了“摊大饼”。“分散式”管治方式虽然提高各个“各自为政”的城镇的竞争能力，同时也削弱了城市区域整体竞争能力。
而正在发生的城市“多中心管治”是经济全球化的必然要求，又是实现城市化目标的重大变革。它主张各个城市之间开始进行合作，在合作的前提下，维持竞争，目标是提高城市区域整体竞争能力。
2 中国大城市管治方式的转变
中国大城市管治面临着一个集中和分散的两难困境：大城市区域既需要“乡村城市化”机制来调动小城镇力量和推动城市化进程。同时“乡村城市化”本身又在影响中心城区的作用，造成城市人口在空间上更加分散，城市基础设施配套的摊子铺的更大，城市管理权限的分散，产生所谓“镇镇像村，村村像镇”，继而影响了城市化的进程。
上述的两难困境是影响中国大城市管治转变的内在原因，换句话说，中国大城市管治是在这一矛盾中发生转变的。
2.1 “市带县”阶段
城市区域发展的起步阶段总是依托中心城区，是集中市域范围内有限的财力、物力等区域资源来促进城市化进程。1980年代，中国大城市正是采用了这种“增长极”战略，开始改革大城市管治方式。大城市进行了城市行政区划调整。“市带县”的措施就是“集中式”的管治方式的体现。“市带县”促进城市区域资源的集中，同时带动县(市)工业的发展。
在“市带县”的浪潮中，中心城区对城市区域的城市化起了重要作用。例如，许多城市中制造业转移到郊区县(市)，城市工业与乡镇工业进行联营和合作，城市中的许多经营管理人员、工程师纷纷“下乡”支持乡镇工业发展。郊区县(市)利用城市区域内廉价的人力和土地资源，积累了大部分劳动密集型产业资源，部分县(市)工业在发展过程中，一度对乡村环境产生了负面影响。随之而来的环境保护方面的努力进一步规范了县(市)工业的发展，同时也增强了乡镇工业企业的素质。
在“市带县”的政策下，中心城区的产业结构逐步升级，资本、技术密集的机械制造、原材料工业得到发展。
可以说，当时的城市化主要是中心城区的拉动，即大量中心城市资源直接或间接涌入小城镇。有些倾斜性
政策甚至把中心城区资源转移给小城镇，以牺牲中心城区力量来促进乡镇企业发展。所以，到1990年代末，有些发达地区的城市区域产业格局中，乡镇工业和城区工业各占半壁江山。
“市带县”管治下的城市化主要不是在城乡竞争中实现的，而是靠城市拉动或主动让位来实现的，这是城市化初级阶段的必然选择。但是“市带县”管治方式存在着另一种弊端。例如，“市带县”本身就是使城市郊区县(市)享受扶持发展政策，在中心城区和郊区县(市)之间存在着不公平竞争。中心城区需要集中区域资源才能继续保持以往的带动能力，这就需要县(市)自身发展，简单说，“市带县”的同时也需要“县带市”。在中心城区向郊区县(市)提供单向支持的同时，中心城区的政策仍然保持了传统的计划经济体制。城乡产业制度的差异使国营企业的资源流向乡镇企业，中心城区的“造血功能”受到限制。中心城区扶持市县发展的政策越倾斜，县(市)政府对经济活动的主动参与就越少，而这又会削弱城市区域的整体能力。再如，地理位置临近城区的郊区县(市)，具有土地资源和丰富的劳动力，论实力并不一定需要中心城区拉动，却吸引了中心城区更多的资源，无形中扩展了城市发展规模。而最需要拉动的边远县(市)却很少得到“市带县”的好处。
2.2 “撤县建市”阶段
1990年代，为了推动城市化，国家开始扶持县(市)对县域城市化的带动作用，表现为“撤县建市”政策。城市管治的方式开始朝着“分散型”方向发展。前后约100个大城市的郊县进入了中国城市行列，直到最近，“撤县建市”才有所停止。
“撤县建市”实质上造成了那些本身拥有一定经济实力和人口规模的郊区县(市)直接或间接的脱离中心城区的管治。“撤县建市”不但承认和保留了原有的县在资源分配中的权力，而且在原有的县(市)级权限上注入了新的权力，从而进一步形成了大城市分散式管治局面。
1990年代以来，积累了一定实力的郊区县(市)开始直接参与经济全球化。当这些县级市拥有了经济活动广阔的权利空间时，它进行的经济活动常常与中心城区互相重复。国际投资，商品、原材料和零部件的对外输出使郊区县(市)的经济实力进一步加强。与中心城区相比，临近城区的新建市拥有丰富的土地资源和区域交通条件，以及更为优越的投资环境，它们的发育开始对城市区域空间结构以及中心城区的地位产生冲击。发达地区的许多县(市)逐步发展到成为了地区的竞争对手。有些县级市拥有与本身地位不太相称的人事权、财权。他们与中心城区互相攀比，相互压制，所谓“开发区”热就是一个例证。城市和郊县之间相互依存度开始大幅度减小，城市对县(市)的带动力量急剧缩小。
在中心城区与一些地理位置优越的郊区县(市)激烈竞争过程中，中心城区不仅不能左右县级市，而且中心城区的某些功能也受到了县级市的左右，最突出的是城市建设用地的扩展，由于没有规范的协调机构和管理制度，市县之间并不存在统一的土地市场，由此造成了市县之间互相攀比和重复投资的局面。许多边缘区乡集镇不听命于中心城区的安排，也不受所在县(市)的监督，而利用本身的地缘优势获取额外经济利益，在城市分散式管治中形成了独特的城中村。
郊区县(市)为了抢占中心城区本身所应有的市场地位和在城市区域中的正常支配地位，降低开发成本，由此扭曲了本来可以有效配置资源的市场竞争机制，降低了城市地域土地资源的使用效率，造成中心城区“摊大饼”式开发。
灵活的政府和办事效率是世界公认的经济全球化所需要的制度条件。“撤县建市”赋予了县(市)灵活程度较高的制度条件和管理过程，促进了县(市)参与经济全球化。
2.3 “撤县并区”阶段
“分散型”管治对中心城区的健康发展形成挑战后，政府开始放弃“撤县建市”的管治方法，国家转而鼓励大城市实行“多中心”管治，目前的“撤县并区”就是中心城区和郊县(市)之间的相互竞争的必然选择。“撤县并区”不再是由中心城区根据自己的需要来设定城区发展目标，而是要越来越多地从城市区域的角度来选择中心城区可能的城市发展目标;而且，“撤县并区”摆脱了郊县单凭本身的资源和市场，在县(市)范围内独自操作、组织经济活动。
“撤县并区”其实是多中心管治在中国的具体表现，也是在“集中式”和“分散式”管治后的一种平衡。大城市在全球化过程中只有靠合作和竞争方式维持城市区域的竞争能力，“撤县并区”正是在建立一种新的协调机制，顺应共同发展的需要，推动市县在城市区域发展上有效合作。因此，“撤县并区”是全球化过程中中国大城市管治的本能反应和共同愿望。在“撤县并区”过程中，市县之间事实上不存在“谁管谁”的问题，而是共同面对全球化压力，协调发展。我们不难发现，中国大城市已开始朝“多中心”管治方式转变。
1990年代，上海、北京、天津、重庆四个直辖市率先进行了“撤市并区”。进入21世纪以来，一些省会城市，更面临着能否在这场大城市的相互竞争中保住省域政治、经济、文化中心的问题。省会城市兴起了提高城市区域竞争力的热潮。杭州市在2001年2月将市区边缘的已经“撤县建市”的萧山、余杭“撤市并区”，市区面积也由此从原来的683km 扩大到3068km。南京将江宁县撤县并区后，最近又将江浦县和六合县分别与浦口区和大厂区合并，从而使市区面积由2000年的1000km扩大到目前的 4737km。合肥将原来的郊区进行了调整，市区面积由原来的458km扩大到558km。南昌市也计划将五个郊县纳入市区。许多地级市也纷纷扩大本身的管治范围，加强城市地区的协调发展。
在中国大城市工业结构调整阶段，“撤县并区”策略的实施有助于消除就业“城乡错位”情况，中心城区的“下岗”职工可以到乡镇企业寻找出路。也为城乡经济的整合提供了广阔的空间。在经济全球化过程中，大城市经济主要依托全球化对整体城市区域的市场需求;城市区域市场对中心城区经济发展具有重大影响。所以，大城市区域的经济只有越来越深地进入经济全球化过程时，中心城区才具有竞争力。“撤县并区”既增强了中心城区政府的功能，而且增加了郊区县(市)的参与。他们发展的好坏直接影响到中心城区的竞争力。可以说，“撤县并区”是通过合作来提升大城市发展。
从“撤县并区”的政策内涵看，原郊县政府在大的城市区域发展问题上应服从中心城区的安排，发展策略应当由中心城区来调控而不是由原郊县本身来制定。其次，原郊县的发展决策主要还是由郊县本身制定执行。中心城区遵重郊县自制，只负责协调而不是包揽其发展。郊县政府在政策实施上具有一定的自制权。
3 结论
通过对改革开放以来中国大城市管治方式变化分析，我们可以看出中国大城市曾经实行过的集中式管治体制，分散式管制方式，正逐步转变成多中心的城市管治，城市化不仅仅依赖中心城区或者农村城镇，而是依靠两者之间的合作，这将进一步推动中国城市化进程。
“撤县并区”是中心城区和郊区城镇之间相互作用和制衡的结果。全球化形势下，单从强化中心城区出发或单从所谓的“农村城市化”都不能够有效地推动城市化。“撤县并区”就是市县之间合作的具体表现。衡量“撤县并区”的作用，关键在于建立市县之间的平等互惠关系和在城市区域范围内建立统
一的市场机制，因为城市化问题不仅仅是城市边缘区问题，更多的是大城市腹地问题。一个大城市常带好几个县(市)，解决了市区临近的几个县(市)，更远的县(市)的发展协调问题还会出现。
要真正实现“撤县并区”战略效果，在“撤县并区”的实施过程中，要注意利用“多中心”管治理念，不能再次回到“市带县”或“撤县建市”的老路。例如，在 “撤县并区”之前，中心城区土地资源紧张是显而易见的，在“撤县并区”和城区面积行政调整之后，中心城区面积的扩大，尤其是目前大城市市区行政面积扩大，容易造成粗放式开发。如果没有一个城市区域整体的市场机制。就会减少城市土地利用的效率。也就是说，“撤县并区”的同时要防止“郊区化”。中心城区政府不能只关注开发成本低的郊区土地资源，从而造成不必要的城市“空心化”。
“撤县并区”改变了原郊县政府运作的环境，在“撤县并区”后，某些郊区县(市)在城市开发过程中有了与中心城区同样、但比其他县(市)发展更多的机会。中心城区不能够盲目干涉或插手一些区级经济开发的机会，如果任何发展中的小问题都要得到中心城区的层层审批，就把简单问题复杂化，不仅影响办事效率，减少投资者的兴趣，而且会减低原郊县政府部门的积极性，导致他们心有余而力不足。
总之，城市化和城市地位的竞争，很大程度上是一个城市管治方式或者说是城乡制度安排上的竞争。大城市竞争力的提高很大程度上将取决于大城市的管治方式。谁能在这样的竞争中，成功地调动市县的积极性，有效地利用多中心管治理念建立适应现代城市区域发展的城市管治结构，谁才具有竞争力，城市化才具有动力。
[收稿日期]2002-05-20
【参考文献】
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2 Kling Rob，Spencer Olin，Mark Poster.1991.Postsuburban California.Berkeley:
University of California Press.
