关键词：宋代，乡役职责，演变，分工，合作
Separateness and Cooperation: The Change of Local Labor in Song Dynasty
Abstract: The characteristic of the duty of local labor in Song Dynasty was they had different duties on taxation and corvee， maintaining social order according to the rule of country， but in fact when putting into practice， they always cooperated with each other in finish their duties.
Key Word: Song Dynasty; duty of local labor; change; separateness and cooperation
唐宋元三朝是我国古代社会发展变化较为显著的时期，其中乡村管理体制的变化和沿革，颇能凸现基层社会演变的过程和社会变迁的趋势。对于乡村管理职能的探讨，似乎也可窥见中国古代社会发展演进的较长时段中，制度的沿革、反弹及其所反映出的社会演变脉络，凸显出一些普遍性的特点。我们谨以两宋时期乡役职责的探讨为主，结合学界有关唐、元两朝的相关研究，对上述问题试加研讨。这里，先采用历时性的方法，对宋代各色乡役的职责演变情况加以考察，再结合唐、元史事，稍做分析。
一
两宋期间，乡役制屡有变革，较为复杂，在历史的不同时间、空间，差异也较大。两宋社会发展演进过程中，伴随着乡役制的多次变化，乡役职责也随之变动。但是，从帝制国家的制度设计来看，对于征收赋税和掌管乡村社会治安两个方面，政府有着较为明晰的分工。我们先看各色乡役的职责变动情况。
1.里正。宋初，沿用前代旧制，由里正、户长、乡书手一起负责“课督赋税” [1](卷12《职役一》);[5](P4295)。由此可知，里正在催征赋税过程中居于主要地位，户长和乡书手辅助里正工作。里正督租[2](P.527)是其主要职责。在催税时，里正须亲自到乡村各家各户去催征，南宋时有“当时夏税不得免，到今里（保）正排门催”[3](卷25《二月雪》)的诗句；或说催税时“里正临门”[2](P773)，都是里正负责乡村赋税征收的具体描述。此外，里正还参与县司对民户徭役的差派。开宝、至和年间，有“诸乡置里正，[主]赋役”[4](职官48之25)，里正“主催税及预县中差役之事”[2](P4330);[25](《韩魏公家传》，P1799)等记载。另据《宋刑统》卷12《户婚律·脱漏增减户口》，卷13《户婚律·课农桑》，北宋初沿袭唐制，里正还负有案比户口，课农桑等职责。这种情况是否与史实相符，目前还找不到其他的佐证材料，但是，从唐末五代战乱对乡村社会秩序的破坏来看，宋初政府极有可能沿用前朝旧制，以控制乡村民众，重建乡村秩序。此外，里正还有与农师一起“周劝民分于旷土种莳”的职责，但不久即废[1](卷12)。里正由第一等民户充任，在督促民户赋役方面责任重大，地位较高，故一度“号为脂膏”[2](P4330)。
开宝七年（974），朝廷诏令：“废乡，分为管。置户长主纳赋……”[4](职官48之25)由户长取代里正。天禧三年（1019）后，又有“诸州取年满里正为牙职，主掌官物”的情况，即民户被差为乡役里正，2年期满，再充州役衙前，是为里正衙前。这是一件极苦的差役，承役民户“多致破荡家产”[2](P.2141)。开宝七年后，里正之役依然存在，但“只是准备衙前，其秋夏两税并是户长催理”。里正之役已经发生了显著变化。由于里正衙前的负担太重，所以时人多有“州县生民之苦，无重于里正衙前”[2](P4330);[23](卷6，P184)的议论，纷纷建议革除。于是，至和二年（1055）诏罢里正衙前，乡役里正也随之废止。此后，宋人文集和其他一些传世文献中，仍大量出现里正之名，其实只是宋人俗称保正为里正，不可与宋初里正等同视之。
2.户长。宋初，乡役户长与里正、乡书手一起督催赋税。开宝七年后，户长取代里正，主催乡民赋税。然而，这一变革是否随后就在全国实行了呢？史载，皇祐中韩琦奏请：“里正主督租赋，以户长代之，二年一易。”朝廷准奏，并在京畿、河北、河东、陕西、京东西诸路推行[1](卷12《职役一》)。从开宝废乡令和韩琦奏疏来看，在这段时期内，户长并未在全国范围内完全取代里正。史载：至道元年（995）六月，朝廷派人处理开封府诡名挟户之事时，强调不许将自家赋税混为逃移户名下，“并许本村耆保、亲邻、里正、户长、书手陈首，典押、令佐觉察”[4]（食货69之37），由此可知，开宝废乡令后20多年，里正仍在乡村社会中由民户充差，辅助户长、乡书手催税。至和年间诏废里正衙前，里正也随而废除后，户长才完全取代里正，成为乡村中主催税赋的乡役人。
乡村赋税的征收，主要依据租税簿籍。史载：“州县赋之有籍，岁一置，谓之空行簿，以待岁中催科；闰年别置，谓之实行簿，以藏有司。”天圣年间，空行簿一度废止，景祐时又重新攒造，“诏再闰一造”，至庆历年间，始恢复[5](P4206)。催科所用簿籍和五等丁产簿，都须户长和耆长、乡书手一起参与攒造[4](食货65之14-15)。所以，户长的职责还包括催税的准备工作。
在熙宁役法改革中，乡役户长也一度不再差派，改为募人充役。这一改革也并非尽善尽美，据熙宁七年（1074）沈括的奏疏，常州无锡县、苏州长洲县等由于“逃绝人户”和诡名挟佃过于泛滥，而“户长陪（赔）纳税有至二百馀缗”[2](P6077～6078)者；吕惠卿、和卿兄弟则认为，五等簿的攒造“旧凭书手及耆、户长共通，隐漏不实，检用无据”，是负责攒造的户长等不能尽知田野居民的“贫富之详”所致，建议推行手实法[2](P6224，P6227)。此后，司农寺建议“废户长、坊正，其州县坊郭税赋、苗役钱”[2](P6277)改由甲头催纳。即废户长，以甲头取代。
废除户长的新法虽已颁行，在诸路州县“有保长处已罢户长、壮丁，其并耆长罢之”[2](P6436)，但仍有部分州县并未实行。如熙宁九年（1076）十一月侍御史周尹就曾奏请“令诸路州县依先降免役钱募耆长、户长”[2](P6825)。随后，沈括又指出两浙路民户的重役“不过牙（衙）前、耆户长、散从官之类”[2](P6436～6437)，即可说明户长存而未废的史事。这表明，熙宁七年（1074）废户长代之甲头的诏令，并未得以全面推行，故沈括再次建请以甲头催税。
熙宁后至南宋，保甲法逐渐混同为乡役法，时而是大小保长催税，时而由户长或甲头催税，各地也颇有不同，但凡差派户长，其主要职责也是以催税为主，并兼及税务征收中攒造户等簿等相关事务。
3.耆长、保正副。耆长之名，源于五代，后周时以之主掌乡村事务。宋初的职役制度，在保障乡村社会安定方面，亦以耆长率领壮丁，“逐捕盗贼”[1](卷12《职役一》)。在开宝七年(974)废乡令中，以耆长“主盗贼词讼”[4](职官48之25)。其他如防备烟火，修补桥道，以及与户长、乡书手一起攒造五等户簿等，也都属耆长分内职责。熙宁八年(1075)闰四月，朝旨罢耆壮之役，而代以都副保正和承帖人。元丰八年(1085)，朝旨再次由耆长、壮丁取代都副保正、承帖人，主掌乡村治安诸事。随后又规定，允许原来充任保正、承帖人等役的民户，如自己情愿，可再充为耆壮。换言之，朝廷允许以保甲制下的保正等名目充任乡役耆长、壮丁等，这便成为后来乡役、保甲兼充制的源头。
历经元祐更化和绍圣之变后，上述这种以都副保正等兼充耆壮乡役的制度，似更利于州县政府对乡民的治理，南宋时已在更多地区推行。而无论是只设耆长，不设保正，或只设保正，不设耆长，或是以保正兼充耆长，自北宋后期以至南宋，耆长和保正的职责都明显地日益具体化了，也出现了日渐增多的趋势。现存文献显示，下述诸事均须由“耆长主之”：乡村盗贼、斗殴、烟火、桥道公事[6](卷21《论差役利害状》)；稽查户口，编造丁口文帐和五等户簿[7](卷九)；乡村的地理、村分四至，寺庙馆铺，客店酒坊，古迹河渡等具体事务的变更，查明后向县司申报；官员下乡的迎送和供应酒食，逆旅之客病宿的请医治疗或死后安葬，以及无主坟茔的管理[8](卷3《处事》)[9](卷2《王客》)；协助督税乡役依限征催税赋，催纳坊场钱，将户绝者的田产籍没入官 [8](卷8《知县事榜》);[10](卷20《上王提刑书》)；承受县司各种文引、文帖、告示，然后遍告乡里，解送乡县之间的公事和罪犯[8](卷7《榜耆壮》)等等。对此，李元弼《作邑自箴》卷7《榜客店户》和《榜耆壮》记载尤详。在保正兼充耆长时还有许多法外“职责”，诸如到县司听候差使，或任由县司官吏私自借用承担一些工役，以及各种名目的钱物需索，等等[4](刑法2之121);[6](卷99《约束不得搔扰保正等榜》)。要言之，自北宋后期至南宋，耆长、保正的职责确实是更加具体化，也逐渐增多并延伸至催税职能了。
4.保长、甲头。王安石变法，保甲制的推行和此后保甲名目被应用于乡役制，对宋代职役制度产生了较多影响。保长、催税甲头就是在这一时期出现，并成为此后乡役制的主体角色的。史载，熙宁初即已推行甲头之制，由乡村邻近的30户组成一甲，先由家产富足者充任甲头，负责一甲之内青苗钱物的散敛，一税一替[11](卷70《神宗皇帝·役法》)。熙丰后，在各路州县或以甲头催税，或以户长、保长催税，但凡设置甲头，一概负责催理一甲30户（或稍少于30户）的税赋，直至南宋。保长之役，又分大小保长，即每五户为一小保，设小保长一名；每五小保为一大保，设大保长一名，有时大保长可以兼充户长之役。总之，甲头和保长都是负责催税的乡役。然而，南宋役制有所混乱，甲头、保长等乡役增有“法外”职责，如被县司勒令掌管本属于其他职役的任务，甚而被勒索钱财或应用于一些无偿的奔走驱使等劳役[12]。
二
征收赋税、治安管理，宋初以来，国家制度对于各色乡役的分工较为明确。但是，实行中却往往将上述两种不同职责混在一起，即某一乡役既征收赋税，又负责治安管理，甚至还将其他职责混在一起，以合作的方式，共同完成。对此，我们分别加以阐述。
首先，在督税方面，改多种乡役为一种或两种乡役（兼充）督征课赋。唐前期的里正有案比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役等多项职责。中唐前后，又有书手等参与其事。五代时，三大户（耆长）的职责也有催征。降及宋初，催税者则由里正、乡书手、户长共同承担，将中唐以前由里正一役承担的催驱赋役，改由三种乡役共同承担。开宝七年(974)，朝廷诏令以户长主督税课，而里正、乡书手仍辅助户长催征。至和二年(1055)诏废里正后，督税还是由户长、乡书手共同承担。熙丰之后，各地乡村中负责催税的乡役，或以户长、保长，或代以甲头，或由大保长兼户长之役，或户长、甲头并设，在役制上也大致呈现出乡役职掌渐趋合作的趋向。而保甲制、乡役制参互使用的过程中，督税乡役的职责也呈现出合作的趋向。这一趋向还可从以下两个方面得到印证：
一、以督税而言，南宋中期后，在一些路分出现了以都副保正掌管的现象。都副保正本职为负责乡村中的治安词讼、烟火盗贼。由保正副催税的同时，充役的民户还照样承担原来的乡役职责，即一种乡役负有多种职责。
二、熙丰时期主要由甲头督税，散敛青苗等。乡村每30户以内，设一甲头催税。就两宋而言，其催征范围有越来越小的趋向：唐朝督促赋税是以100户为一个单元，由里正负责。宋初“循旧制”，史料中虽然无明确记载，但是，这一时期催税的最小单元，也大概在100户左右[13]。进而言之，熙宁初保甲制以500户为一都保，不久就改以250户为一都保，以每5、25、250户分设大小保长和都副保正。这时的乡役数量较之唐代和熙宁以前都增加很多，其中最基本的以五户为一小保征税的制度，较之设甲头，催税范围更加缩小。都副保正等也几乎都身负催税的责任。小保长、大保长、保正副、县司……可谓环环相扣，层层征收。这既说明催征工作的困难，也充分表明乡役职责的合作化趋向，进而体现出政府加大赋税催征和乡村治理的力度，以及国家权力向基层社会渗透的趋向[14]。我们认为，到王安石变法时期，尤其是保甲法的推行，这一渗透有所深化。而且，如此一来，在沟通国家和乡村社会的中间层——乡役人数增多的情况下，国家为了节省治理乡村的成本，役钱逐渐转化为新的赋税名目，北宋晚期直至整个南宋时期，役制中明显出现了由差募并用到名募实差的变化。
其次，在乡村社会治安方面，宋初设耆长、壮丁掌其事。熙宁年间创行保甲制，作为民兵性质的保甲正长对于乡村社会治安起到了很大作用。随着保甲制被应用于乡役制，保正承担或兼充了耆长的职责，承帖人取代了壮丁。此后，保正或取代耆长，或耆长、保正并设而以保正兼代耆长，保正的职责渐渐包括了更多的内容：逐捕盗贼，主掌词讼、斗殴、桥道、烟火，掌控私贩禁物、驱催税租，以及在县听候差使，等等。乡村社会中的诸多乡役职责渐渐地由保正（耆长）、户长（或保长、催税甲头）共同承担了。前揭《宋会要辑稿》食货65之80、刑法2之121，《朱文公文集》卷99《约束不得搔扰保正等榜》等史料，均可为之佐证。乡役合作的趋势更趋明朗。
下面，我们从较长时段的观察，结合唐、元两朝史事对此再作探讨，则乡役职能沿革和反弹的轨迹更为明显。隋初，曾沿用北魏以来的三长制，不久即改行乡里二级制，唐朝沿用隋制，在乡村中以100户为一里，5里为一乡，各设乡佐（乡正）和里正掌管乡村事务。不久，废除了乡正掌管乡村词讼职责，而里正的主要职责是按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役[15](卷3《乡党》)。中唐以降，史籍中几乎不见乡佐（乡正）活跃于乡间的记载，所有乡村事务大都均由里正承担。随着均田制和租庸调制的破坏，募兵制取代了府兵制，尤其是两税法的肇兴，赋税征收不再依据丁口的多少，而主要依据民户家产的数量，如此一来，乡间事务陡增。这时乡村管理者的人数有所增加，出现了书手等名目[24](P.598～606)（书手可见元稹《元氏长庆集》卷38《同州奏均田》，甲头则可见晚唐临安人程仁绍的《请蠲免夫役状》，载《全唐文》卷898；日本僧人圆仁《入唐求法巡礼行记》中还多有当村押官、村老、邵村勾当等乡村头目的记载）。这样不但要增加人手以完成州县政府所交给的任务，而且，里正本身职责增加不少，也发生了许多变化。与此同时，里正也由过去的乡官逐渐沦为乡役。
再看元朝的情况。有元一代政府向民户征收科差、税粮（以人丁为本），北方税粮分为丁税、地税，因户而异；南方则是夏秋二税，秋税按亩征粮，夏税征粮或其他实物，各地不一。而所有这些乡村税务征收工作，大都是由里正、主首为主。元代乡役更多的是沿自于金朝：乡设里正，按比户口，催督赋役，劝课农桑。村设主首，帮助里正禁察非法之事。元代乡村一般有乡、都二级，乡设里正，都设主首“使佐里正催督差税，禁止违法”[17](卷16，《田令·理民》)，主要负责催办差税和地方治安。各乡都头目设置人数多少不一，一般每乡设里正一人，主首则依都内户数而定。这和宋代有着很大的不同。而在有些地方，“里正催办钱粮，主首供应杂事”[17](卷2《地理·乡都》P19)。他们都是轮流差派的。至元六年（1269），元朝在北方农村初设社长，以50户为一社，意在劝农，并有监视民户的制度理念。后来又增加了诸如统计户口、征调赋役、维持治安、处理诉讼等职能。元世祖以后，社制遭到一定程度的破坏，社长常常被官府另行差遣，用于搜刮钱财等[17](卷16《田令·理民》；[18]卷53《刑部十五·诉讼·词讼不许里正备申》，卷57《刑部十九·诸禁·祈赛神社》)。统而观之，有元时期的乡役职责也存在由分工到合作的趋势。为了更清晰地展现出唐宋元时期乡役职责演变的特点，请看表一：
表一：唐宋元乡役职能变化情况表
职 责
案比户口
课植农桑
检查非违
催驱赋役
时 期
中唐以前
里正为主，村正参与
中唐以后
里正、村正、书手等
五代后周
耆长（三大户，见《程子遗书》卷21上）
北宋前期
耆户长、乡书手
里正、耆户长
耆长、壮丁
里正、户长、乡书手
北宋熙丰之后
保正长
户长或保正长
保正或耆壮
户长、 甲头或大保长
金朝
里正、主首
南宋时期
耆户长、保正长
保正长或户长
保正或耆壮
甲头、户长或大保长、都副保正（兼差）
选派科技副职，是加强领导班子建设，适应社会主义市场经济体制和科技进步的需要，是“科技兴乌”的一项重要举措。是造就培养一批县、乡经济发展需要的管理人才的有效途径。为了切实把这项工作做好，促进县、乡经济的繁荣和发展，现结合××的具体情况，特制定本办法。
一、选举范围和人选条件
⒈选派科技副乡（镇）长，应从县行政事业单位、国营企业和学校在职科技干部中选择。
⒉选派的科技副乡（镇）长，必须是坚持党的基本路线，思想作风正派，勇于改革创新，有较强的事业心和政治责任感，有一定的组织领导能力、政策水平和管理经验，有某方面的技术专长，有志于为发展农牧业经济做出贡献的科技工作者。
⒊科技副乡（镇）长，应具有大专以上文化程度或初级以上专业技术职称，两年以上工作实践，年龄在岁以下，身体健康者。版权所有!
二、选派程序
⒈选派科技副乡（镇）长应按自愿报名，单位推荐，接受单位考察，确定人选后，双方单位签订合同的办法进行。也可以由县乡公开招聘或县委根据乡镇所需人才直接提名。物色人选确有困难，由县委组织部上报地委组织部，地委组织部与地区人事局、科委共同向有关单位下达选派名额。
⒉推荐的人选由组织、人事部门进行考察，双方同意后签订合同书。县依法履行任命手续并报地委组织部、地区科委、人事局备案，抄送派出单位装入本人档案。
⒊每乡（镇）原则上只配一名科技副乡（镇）长。科技副职不占乡（镇）领导职数和编制。下派时只带组织关系和行政介绍信。
三、科技副乡（镇）长工作职责
⒈在乡（镇）党委、政府的领导下，除主管全乡（镇）的科技工作外，应积极参与政府的领导工作，参与乡（镇）农牧业改革和经济发展规划等重大问题的决策。
⒉科技副乡（镇）长要坚持深入基层，调查研究。大力宣传党的农村各项政策，引导农牧民走依靠科技致富的道路。根据需要把人才、技术、信息引向农牧业生产第一线，帮助解决本乡（镇）科技疑难问题，促进农牧业发展。
⒊要重点抓好乡（镇）科技事业的发展，参与引进技术项目、技术改造项目，重点工程项目等方面的科学决策，推动横向经济联合。
⒋领导并管好乡（镇）“五站”，组织健全技术管理和服务体系，因地制宜开发资源，大力发展乡镇企业。
⒌发挥科技副乡（镇）长的桥梁、纽带作用，在互惠互利的原则下，促进选派单位和接受单位之间，建立长期、稳定的协作关系。
四、科技副乡（镇）长的待遇
⒈科技副乡（镇）长在选派任职期间，原单位一切待遇不变。
⒉科技副乡（镇）长在任职期间，执行自治区财政规定的现行补助标准，为本乡（镇）出差、开会、办事，同乡（镇）干部同等对待，但这期间不再享受生活补助费。
⒊科技副乡（镇）长在任职期间的浮动工资、生活补助费、差旅费由所在乡（镇）发给。现行工资低于任职（副科级）工资最低档的差额部分也由所在乡（镇）发给。
⒋科技副乡（镇）长任职期间，算从事专业技术工作时间，派出单位对派出人员政绩突出，有突出贡献的可作为提拔作用和评聘高一级专业技术职称的重要条件。对于有重大成果，取得显著经济效益和社会效益的，所在单位应给予表彰和奖励。
⒌科技副乡（镇）长任职期间，享受县上制定的其它优惠政策。
五、选派单位的责任
⒈经常检查和了解派出的科技副乡（镇）长的政治思想表现和工作情况，定期听取工作汇报。依靠单位的力量帮助解决工作中遇到的难题和困难。
⒉与乡（镇）党政领导保持联系，在技术、人才、信息等方面主动给予支援与合作。
六、接受单位的职责
⒈乡（镇）长党政领导，应积极支持科技副乡（镇）长的工作，要确立经济发展必须依靠科技进步的思想，并以此教育干部、群众讲科学、用科学，指导农牧业生产等。
⒉建立科技管理服务网站。各乡、村建立科技推广机构，以保证各项科技措施的全面实施。要积极鼓励、支持科技人员从事科技承包、咨询服务或创办科技经济实体。
⒊主动与派出单位加强联系，建立长期、稳定的技术合作关系，共同开展各种科技合作活动。
⒋接受单位的主要领导，应积极支持配合科技副乡（镇）长选好科技致富的典型村、户。以典型引路，带动周围的农牧民，走共同富裕的道路。
⒌积极建立科技培训体系。举办各类短期专业培训班，有计划、有步骤地培训乡、村干部、科技示范户和农牧民群众，提高科学文化素质。
⒍乡（镇）党委、政府，要积极为科技副职创造条件，保证他们能够集中精力，抓好科技工作。在科技副职分管的工作范围内，要使他们有职、有权、有责，要主动帮助科技副职熟悉情况，协调同级干部之间的关系，关心照顾他们的生活，妥善解决他们的困难。
七、组织、人事、科技管理部门职责
⒈科技副职的选派、管理工作，组织部要发挥牵头作用，负责拟订政策，协调关系并督促检查工作的落实情况。
⒉人事局要切实参与日常管理，按照县乡（镇）要求，负责人选的推荐、培训。按政策规定解决科技副职的职称、工资、奖励及其他优惠待遇。
⒊科委、科协应积极介于这项工作，加强对科技副职的业务指导，解决其科技工作方面的问题，在计划立项资金等方面给予优先保证。
⒋组织、人事、科技管理部门要分工合作，担负起各自的责任。经常深入基层，及时掌握科技副职的思想工作情况，为他们排忧解难，关心他们的成长和进步。
八、其他有关事宜
⒈选派科技副乡（镇）长的单位和接受单位签订合同书时，应明确任职目标、任职期限、合作项目、互惠互利条件等，合同书报地委组织部备案。
⒉对科技副职的管理，按照干部管理权限进行管理。科技副乡（镇）长由县委组织部、乡（镇）党委与派出单位共同管理，以县委组织部管理为主。
⒊科技副职任职期间，每年要写一份述职报告，交县委组织部，抄报地委组织部及派出单位。
⒋县乡每年都要按管理权限对科技副职进行认真考察，经考察不胜任工作或因其它原因不宜继续担任时，经有关方面协商按规定程序给予办理免职手续。任职期满后，确因工版权所有!作需要，连任或延长任期，在征得本人自愿、派出单位同意后，按规定程序重新办理任免手续。
⒌县、乡每年至少召开一次科技副职座谈会，听取科技副职工作总结交流经验，表彰和奖励优秀科技副职。
⒍县乡都要设立“科技副职基金”资金可采取财政拨一点、派出单位赞助一点的办法筹集，用于科技副职工作的启动资金和活动资金。
⒎本办法自公布之日起施行。以前的规定中与本办法规定不一致以本办法为准。
中共××委组织部
××年月日
××科技进步先进乡（镇）
标准
一、乡（镇）党委和政府科技意识强，有依靠科技进步振兴农村经济和推动社会发展的紧迫感和责任感。经常听取科技工作汇报，确定研究和解决科技工作中的问题。
二、制定了依靠科技进步振兴经济的政策、措施和办法，并且在培养人才、引进人才、普及科学知识、推广应用科学技术和发展经济等方面取得明显成效。
三、配备科技副乡（镇）长、科技副村长，设置乡（镇）科委；制定科技副职和科委的工作职责，建立检查其工作制度；科技副职和科委的工作确有成效。
四、依靠科技进步振兴农村经济成效显著，经济发展速度或经济指标在全县位居前列。
五、农村经济服务组织和主要产业技术协会建立健全，在种植业、养殖业、林果业、加工业等方面发挥明显作用，农村产业化进程加快，经济效果明显。
六、劳动者技术和技能培训全面、深入，劳动者素质明显提高。
七、乡（镇）建设和环保有规划，人民群众的生活环境条件明显提高。
八、增加科技投入，乡（镇）对科技的投入要占当年乡（镇）实际支出的以上（不包括其他渠道给予的专项资金）。
九、教育、文化、卫生、体育、计划生育等方面的工作达到国家有关部门规定的标准。
十、落实科技兴县目标责任制，全面完成目标任务，考核结果优秀。
检查办法及标准：
检查科技进步方面的规划和推动科技进步的政策及规定。
乡（镇）党委、政府每年展开次以上研究科技工作的会议。查看会议记录、纪要、形成的其他文件、总结报告，检查其工作是否落实及效果。
查看有关政策、措施和办法的文件，查看总结报告。
科技人员继续教育面在以上。
考察科技示范户、示范村和示范项目。科技示范户和示范村的比例达到和。
查看科技副职名册、工作职责、制度、项目计划和工作总结。乡（镇）科委须有一名专干。
乡（镇）科技副职的配备率达，村级科技副职的配备率达。
农业增加值高于前三年平均值——，且增长速度高于本县平均水平。
工业增加值高于前三年平均值——，且增长速度高于本县平均水平。
农村人均收入高于前三年平均值——，且增长速度高于本县平均水平。
农业先进技术的覆盖面达以上，优良品种的覆盖率达以上；畜群良种覆盖率达以上。新品种、新技术、推广每年不低于项。
种植业、养殖业主要品种的单产高于本地区平均水平。
乡（镇）骨干企业有稳定的技术依托单位（人）或有较强的自主技术开发能力；技术开发经费达到企业销售收入的。
查看经济、技术服务组织和协会的章程、工作计划、工作总结。
实地考察农村产业工作情况，是否和全县产业化进程相一致，并查看工作报告。
查看工作计划、教材、方式。
农村基层干部的年培训面在以上。
农村劳动力的以上接受科普教育，每个村民小组有——名农民技术员。
考（察）乡镇建设，检查环保工作，查看规划。
科技信息网络完备。
建有固定的科技活动中心并积极开展活动。
乡（镇）自己安排的科技经费支出占乡（镇）经费经常性支出的以上，科普经费落实。以年度财务报表为准。
适龄儿童入学率：小学以上，初中以上。
的乡（镇）人口享有或达到初级保健水平。
人口自然增长率控制在年度目标责任书规定的指标以内。
查看目标责任书和考核结果。
一、乡镇党政主要负责人任期经济责任审计内容
乡镇党政主要负责人任期经济责任审计总的目标是核实家底，查清问题，明确责任，促进管理。通过对乡镇财政、财务收支及有关经济活动的真实、合法和效益情况审计，核实乡镇党政主要负责人任职期间财政、财务收支工作目标完成情况，资产、负债的真实情况，遵守财经法纪和领导干部廉政规定的情况；界定乡镇党政主要负责人对审计发现问题应负的经济责任，为党委、政府和干部管理部门管理和使用干部提供参考依据；促进乡镇党政主要负责人更好地履行经济管理职责，促进乡镇经济的健康顺利发展。
乡镇党政主要负责人审计的范围和内容取决于审计的目标和要求。乡镇党政领导每届任期三年，从审计的时间范围上讲，是任期内审计，如果任期超过三年的，以最近三年为重点。审计发现的重大问题可以进行追溯或延伸。审计截止日一般应以职务正式任免时间为审计截止日，但任免时间往往与离任人和接任人交接日不同，离任人可能在离任公布几天内突击花钱或转移财产，所以，应以双方权力交接日为审计截止日。从审计单位范围上讲，不同于对一个单位的财务收支审计。按照乡镇党政主要负责人行使权力的环节和方式以及所担负的直接经济责任和间接经济责任的相关程度划分为必审、抽审和延伸审计调查三个层次。乡镇财政所、乡镇党政办和直接分管单位为必审单位，镇属行政事业单位、镇办企业和村则根据乡镇的实际情况进行抽审或延伸审计调查。从审计的内容范围上讲，包括乡镇财政、财务收支及相关经济活动的真实性、合法性和效益性。审计的主要内容：
（一）乡镇财政、财务收支情况。重点审查预算内外的收入、支出是否真实、合法，有无虚收虚支和违规使用专项资金等问题。
（二）乡镇资产、负债情况。主要审查固定资产是否建账管理，有无管理不规范、固定资产未入账、账实不符、私分资产以及管理不善造成国有和集体资产损失浪费问题。要对政府债务进行重点审计。全面摸清政府债务总量，审查任职期间形成的账内、账外债务和提供的担保金额等。
（三）执行国家财经政策法规情况。乡镇党委、政府和有关部门是否认真贯彻执行国家财经政策、法规和规章制度，是否全面实行政务公开、“收支两条线”和集中核算、集中支付制度，有无违规收费等问题。农民负担是否符合有关规定，有无乱加价、乱集资、乱收费、乱罚款等加重农民负担问题。
（四）经济责任目标完成情况。审计核实的基本指标是财政收支，其他指标如农民人均纯收入、教育卫生农业投入、固定资产投资、企业和农户用电量、镇村公路里程等级、规模企业和种植大户等，能通过审计手段核实的，则加以核实；若不具备核实指标数据真实性的条件，要注明数字来源。在核实数字的基础上，将各指标与上年数、责任目标数、历史最高水平、相同条件的其他乡镇数等进行比较，考核其增减变化情况。
（五）国有和集体资产保值增值情况。选择部分重点企业延伸审计，审查企业资产、负债、收入、利税等指标的真实性，国有、集体资产保值增值情况。
（六）重大投资项目情况。审查投资决策的程序是否合法，有无盲目投资，管理混乱，造成重大损失等问题。
（七）个人廉洁自律情况和其他需要审计的问题。主要是与财政、财务收支审计相关的执行党纪、政纪、财经纪律和廉洁自律情况，有无重大违纪违法问题。
由于审计对象不同，对乡镇长和党委书记的审计内容应有所区别。党委书记和乡镇长是党政主要负责人，从党政分开来讲，对乡镇党委书记的经济责任审计应侧重于经济决策和宏观经济管理活动的审计，重点是任职期间重大经济决策的效果、重大投资项目的效益、贯彻执行国家经济政策情况、财政收支、农民人均纯收入、农民负担等重要经济指标的真实性和变化情况。政府是行政执行机关，对本级人民代表大会负责并报告工作，同时也对上级政府负责并报告工作。对乡镇长的审计应当侧重于经济决策，侧重于审计乡镇财政财务收支和有关经济活动的真实性、合法性和效益性。
乡镇是我国的基层政权，同县以上政府的工作不同，主要体现在党政之间的职责和权力不好划分，党委书记是真正的主要负责人，对乡镇的各项工作负全面责任。对乡镇的重要工作一般是书记靠上抓，直接分管。乡镇长配合党委书记工作，抓好党委或党委书记决策事项的落实工作，行使职责的权限较小。乡镇党政主要负责人的审计工作也要根据各地的实际确定审计对象，凡是乡镇长与党委书记权责划分明确，由乡镇长行使财政财务管理权的，可以把乡镇长作为经济责任审计的对象。凡是把乡镇党委书记作为第一责任人的县，可以把书记作为审计对象。在乡镇换届时，乡镇长和党委书记都要变动的，也可同时安排经济责任审计，分别划清经济责任。
二、乡镇主要负责人任期经济责任审计方法
审计方法是沟通审计主体与审计客体的桥梁，是审计主体实现审计目标、完成审计目的的工具。以有限的时间和审计力量完成好预期审计目标，需要从三个方面把握好审计方法。一是抓住关键环节搞好审计工作的组织协调。二是分层次、抓重点。这是乡镇党政领导干部经济责任审计的特点所决定的。三是运用适合乡镇党政主要负责人经济责任审计特点的审计方法和技巧。除一般查账方法外，经济责任评价和责任界定，需要对与财政、财务收支相关职责的管理活动和经济活动进行调查核实，要求我们采取其他一些工作方法以弥补查账方法的不足。如：分析性复核，个别谈话或召开座谈会，发放调查问卷或调查表，审计公示和受理举报线索，查阅会议纪要和文件资料，经济责任审计与其他财政财务收支审计相结合，借鉴其他审计或检查成果等。
（一）搞好审前调查，摸清被审计对象的基本情况。乡镇主要负责人任期经济责任审计的特殊性和复杂性，决定了审前调查的重要性。对初次审计的对象，要做详细的审前调查；对任期中审计过，基本情况已经掌握的，调查可以从简。审前调查包括但不限于以下内容：
1.乡镇机构设置和职责分工情况。通过调查机构和职责情况，弄清乡镇政权的特点，党政主要负责人各自所承担的直接经济责任以及履行经济责任所涉及的部门、单位和事项。
2.乡镇的主要经济和社会发展指标情况。从统计部门了解乡镇的所属行政村、人口状况，工业、农业和第三产业发展情况，国内生产总值、财政收入、农民人均纯收入等指标及在本县（市）内各项指标所占位次。根据调查情况，进行分析性复核，通过分析弄清乡镇的经济工作着重点。对一些相关经济指标进行分析，找出相互间那些不合逻辑的“矛盾点”，即审计的风险点或称之为审计重点，如，国内生产总值发展速度与财政收入增长速度、当地用电量的增长速度之间的关系比较，农民人均纯收入和城乡居民储蓄之间的关系，财政收入增长和乡镇职工、教师工资兑现发放情况的关系。
3.乡镇财政、财务管理体制和会计核算体制情况。县（市）对乡镇实行的财政体制，乡镇财政预算编制程序和执行管理办法，乡镇对所属机构、事业单位是否实行了“收支两条线”、“集中支付”、“集中采购”和“集中核算”管理办法。
4.任期内重大经济决策及其落实情况。通过查阅党委、政府办公会议纪要、年度工作总结等有关文件资料，对乡镇出台的重要经济决策事项列出清单并了解决策执行情况。调查的重点放在兴建公益设施、国有和集体土地转让、企业改制、小城镇建设、农业综合开发项目等涉及经济责任较大的方面。
5.有关部门对乡镇经济工作的考核和检查情况。县（市）党委、政府和县（市）直机构对乡镇从不同的方面进行定期或不定期考核检查，其检查考核结果对开展对乡镇党政领导任期经济责任审计具有重要的参考价值。要通过走访纪检、监察、、财政、经贸委、统计等重点部门收集这方面的情况资料。对这些情况进行综合分析研究，从中把握乡镇的基本情况，主要业绩和经济工作中存在的主要问题，找准审计工作重点，提高工作效率。
6.乡镇内部审计工作开展情况。许多乡镇设立了专职或兼职的审计机构，对所属机构、企业和行政村的财务收支进行审计，对这些单位的负责人开展经济责任审计。了解内部审计结果并进行评价，尽可能地利用和借鉴其审计成果，缩小审计延伸面，减少重复审计。
7.审计机关以往对乡镇财政、财务审计或任中审计情况。
（二）要以财政收支审计为基础。财政收支审计既是乡镇党政主要负责人任期经济责任审计的基础，也是审计的切入点和出发点，因为乡镇财政收支综合反映了乡镇经济活动和乡镇领导履行经济责任情况。乡镇财政的主管责任人是乡镇政府和行政主要负责人，具体管理责任主要由财政所承担，还涉及国税、地税征收部门。经济责任审计就是要在财政收支审计的基础上进一步评价管理责任，从审计角度考核乡镇党政主要负责人的政绩，界定审计发现问题的责任归属。县级审计机关作为乡镇财政决算审计的主体，又负有对乡镇党政主要负责人经济责任审计的职责，在审计实践中要把二者有机结合起来，深化财政收支审计，减少重复审计。做到统一审计计划，统一审计方案，统一组织实施，统一工作要求。作为经济责任审计，在对乡镇财政收支审计的基础上要侧重以下方面：
1.摸清乡镇财政家底，包括资产家底、政府债务和财政赤字情况。核实家底，不能只是停留在账面核对上，更要注意未在账上反映的问题，如：账外资产；以政府名义担保的借款或对外借款未纳入预算管理；未决诉讼、外欠会议费、招待费等。核实家底的工作量较大，一般在进点审计前部署被审计单位先进行清产核资，清理往来账，盘点资产。审计组再根据自查结果进行抽查。
2.地方制定的“土政策”是否与国家财经法规相抵触。查阅会议纪要、地方发文和领导批示，年度工作总结等文件资料和召开座谈会等，可以直接发现这方面的问题线索，再通过查账加以落实。
3.财政收入和支出增长和构成分析。是否按照“保工资、保稳定、保法定支出”的顺序，把职工工资发放放在财政支出的首位。教育、科技、农业等法定支出的实际增长幅度是否达到教育法、科技进步法、农业法的要求。
4.把握需要延伸审计或核实的重点。一是从账面资金流入和流出入手，分析认为属于非正常和有疑点的资金，管理上有明显漏洞的资金作为重点。二是从票据入手，对财税部门管理发放的票据进行突击盘点、核对。财税部门和有关部门领用的票据反映的资金收支与账面反映是否一致，有无资金“体外循环”、虚列挪用资金和偷漏税金等问题。三是从银行账户入手。清理银行账户，审阅收支事项。四是调阅有关文件资料载体反映的财政收支数字与账面数字衔接核对，寻找需要延伸或核实的问题线索。五是从群众和社会关心的热点问题入手，如：农民负担、职工工资发放、挪用扶贫等专项资金、重大资金损失浪费问题。
（三）把乡镇党政办公室作为必审单位进行审计。党政办是直接为乡镇党政主要负责人服务的办事机构，负责综合协调、督导检查和后勤保障等。党政办的会议纪要、信息简报、统计报告、财务报表等是党政主要负责人履行经济管理职责活动的载体。除一般财务收支审计需注意的问题外，作为经济责任审计要特别关注与党政主要负责人履行职责直接相关的财务收支和经济事项。
1.资金管理制度是否健全、严格。乡镇制发的文件和会议纪要保管是否完善，其中涉及经济和财政资金管理方面的内容有无明显与国家和上级政府规定冲突的问题。重大开支事项是否经集体研究决定，管理责任是否明确，各项开支审批手续是否严格。
2.除财政所正常拨款外，还有那些资金来源，有无乱集资摊派乱收费行为。核对收费票据存根以确认资金是否纳入账内管理，有无私设“账外账”和“小金库”。
3.核查乡镇党政主要负责人履行职责活动所发生支出情况。如：差旅费、招待费、汽车维修费等开支是否合规，用车、住房是否符合标准；有无公款装修；有无公款旅游、公款送礼、报销假发票和应由个人负担的费用、借用公款长期不还、在公务活动中严重铺张浪费等问题。
4、有无账外资产和未进行国有资产登记的资产，资产出租收入是否入账核算，已调动干部使用的办公用品是否及时办理移交手续。
（四）抽查审计乡镇所属单位。乡镇有“七站八所”之说，国税所、地税所、工商所、公安派出所、土管所等是上级部门垂直管理的单位，经费不纳入乡镇财政，一般不列入审计单位，必要时可就有关事项进行调查核实。经贸办（委）、建委、文教办（教委）、计生办（站）、民政办、综治办、经管站、统计站、水利站、林业站、农机站等经费纳入乡镇财政管理，可列入抽查审计范围。各地经济发展不平衡，乡镇机构设置不一，资金和核算方式不同，审计时须根据乡镇的实际情况确定具体抽查范围和重点。一般说来，应当关注以下方面问题。
1.经费收入方面。上缴财政的应税和非税收入、财政拨入款项与财税部门是否核对相符，核对从财税部门领用票据的情况，看是否有截留、隐瞒收入、挤占挪用资金、代开发票和收据、偷漏税费等问题。
2.对照财政、物价部门确定的收费项目和标准看有无乱收费、超标准收费和变相收费增加农民负担和企业负担问题。
3.经管站代管村级财务情况，有无挤占挪用代管资金问题。
4.国有和集体土地转让情况。转让价格的确定是否合理，有无领导干预，以明显底价转让从中牟取私利，给国家和集体造成严重损失问题。土地转让是否履行法律手续并缴纳税费，有无私自转让偷漏税费问题。应兑现给村户的征地补偿款是否及时兑付。
5.企业国有和集体资产保值、增值情况。乡镇对国有和集体国有资产管理一般在财政所和经贸办，有的还专门成立了资产经营公司。对国有和集体资产保值、增值情况进行审计时，首先要摸清国有和集体资产底数和企业改制情况，有无管理不善造成资产流失和损失。其次，延伸控股和国有资产数额较大的企业，看是否如期缴纳国有资产收益，有无截留私分和滞留企业问题。三是调查企业严重亏损和破产的原因和责任。最后，还要关注有无乡镇领导授意瞒报、虚报税收和其他经济指标问题，向企业乱收费、乱摊派和乱集资问题，在企业报销应由机关和个人负担的费用问题，违规占用企业资产问题。
（五）延伸审计相关单位和事项。在财政财务收支审计的基础上，理出影响乡镇党政主要负责人政绩、业绩的重大经济活动，如重大投资项目和专项资金管理和效益进行进一步核实。现以当前乡镇资金投入较大的农业投入为例进行分析。
农业投入体现了党和国家的农业和农村政策，农业投入多少，效果如何体现着乡镇党政领导的工作水平。从目前情况看，农业投入涉及面较广，资金渠道很多，主要有乡村道路、水利电力设施、农村引水工程、农田整治和改造、种子种苗、抗旱、抗洪、抗灾，民房改造、扶贫及造林项目等。投资来源既有上级拨入专项资金，也有当地配套资金和农民义务工或劳务集资。项目管理方式也各不相同，有的成立专门的项目办，有的由乡镇所属机构负责，有的以村为主实施。对农业投入情况调查核实的重点，一是了解项目资金来源和运用情况，投入是否到位，涉及拨款到村的资金，以现金领取的，要延伸抽查，有无挤占挪用资金影响项目进度造成损失浪费问题，是否存在集资摊派增加农民负担问题。二是了解项目立项、可行性研究、施工、物资设备采购、竣工验收等环节的管理情况，有无因管理失误造成重大损失浪费，是否达到预期目标。
三、经济责任的评价和界定
评价是审计结论，是审计人员基于审计和调查情况所做出的职业判断。审计范围就是评价的范围，但正如审计要抓重点一样，评价也要抓重点，即最能反映审计对象经济责任的方面。
1.评价内容
（1）对财政财务收支的真实、合法性的评价；
（2）对财政状况，主要是财政收入增长、财政支出增长和政府负债的评价；
（3）国有和集体资产保值、增值情况的评价；
（4）对财政经济政策执行情况，尤其是农民负担情况的评价；
（5）对重大经济决策事项，主要是投资决策和效益的情况进行评价；
（6）对领导干部本人遵守廉政规定情况的评价。
对审计评价范围和内容各地做法不一，可归纳为有限评价和无限评价两种。有限评价只是对财政财务收支真实性、合规性的评价，体现不出经济责任审计的特点。无限评价则大大超出了审计职责范围。我们认为应当适度评价，即在财政财务收支真实合规性评价的基础上根据审计延伸和调查的结果评价相关的经济活动和效果。
2.评价指标。
用指标数字量化业绩、反映政绩的前提是指标科学合理，数字真实可靠。能够反映经济责任的综合性指标较多，如国内生产总值、财政收入、农民人均纯收入、招商引资等。县（市）对乡镇年度考核的指标和考核结果可以作为审计评价的参考。经济责任审计评价的只能是通过审计或调查能够确认的指标，因此，财政收支指标可以作为经济责任审计评价的基本指标。当地党委政府有特殊要求，需要加以核实的，审计部门又能够核实的，列为补充评价指标。审计部门无法核实，审计报告确需要引用其他指标时要注明数字出处。有的地方通过党委、政府出台规定，明确属于统计指标的由上级统计部门负责核实，审计汇总核实结果以便评价一个领导干部的业绩，这是值得借鉴的做法。
评价指标体系主要包括：
（1）任期内各年度财政收入目标完成额和每年的增长率；
（2）财政支出增长率；
（3）本级税收增长率；
（4）任期内新增政府负债额；
（5）政府负债占财政收入的比重；
（6）违规增加农民负担额。
3.评价标准。
审计部门不可以自己制定评价标准，但可以选择标准或与有关部门协商制订标准。财政财务收支真实性、合规性按照有关法规和制度评价，个人廉政情况按有关党纪、政纪进行评价，业绩、政绩能够量化的按有关部门制定的量化标准进行评价。如财政、税收完成额和增长率的评价，可以政府向人大报告的经济和社会发展计划为标准，也可以县（市）对乡镇的目标责任考核计划为标准。
目前，领导干部职责不明确和缺乏科学的考核标准给审计评价带来了困难，审计部门有责任通过审计促进完善这方面的管理制度。
一、指导思想
在2015年建设领域“三违”专项集中整治活动的基础上，持续加大对建设领域“三违”行为惩治力度，进一步优化城乡规划建设发展环境，逐步消除存量违法建设，确保全乡违法用地、违法建设“零增长”。
二、工作原则
坚持“属地管理、分级实施，突出重点、标本兼治，各尽其责、依法打击”的原则。全乡“三违”治理工作由乡三违治理领导小组牵头负责，乡纪委加强监督检查，乡属各单位、村民委员会各司其责、密切配合，整体联动整治。
三、治理时限及步骤
2016年3月17日—2016年12月30日为集中治理时间。2016年3月17日—3月31日为统筹部署阶段；2016年4月1日—4月20日为调查摸底上报阶段；2016年4月21日—9月20日为集中治理治理阶段；2015年9月20日—12月30日为巩固提升阶段。
四、治理重点
（一）严肃查处2015年以来未经城乡规划、国土等职能部门审批和不依照审批实施的“三违”行为，突出治理场镇规划区和公路沿线的“三违”行为，尤其是2015年4月以来新增的违法用地、违法建设行为。
（二）严肃查处党员干部参与“三违”或充当“三违”保护伞的违纪违法行为。
（三）严肃查处乡村社干部失职、渎职的行为；尤其是2015年10月以来，因监督管理不力、工作履职尽责不到位造成新增违法用地和违法建设的公职人员，坚决予以从严问责。
（四）按照相关法律法规，依法严处“三违”人员及单位。
五、明确职责
乡“三违”治理领导小组：负责“三违”治理统筹安排、情况汇总、依法按程序上报处理和协调工作。
乡纪委：负责牵头督查全乡建设领域“三违”治理工作；负责对全乡建设领域“三违”专项治理不作为、慢作为、乱作为的责任单位、责任人员约谈并严肃问责，严肃查处党员干部参与“三违”的违纪违法行为；严肃查处乡村社干部失职、渎职或利用行政审批和行政执法职权谋取不正当利益的腐败行为。
乡属各单位、村民委员会：负责召开好辖区内村社干部会议、群众会议、相关人员会议，负责好辖区内建设领域“三违”方面的政策、法律法规的宣传、调查摸底上报、治理协调处理工作。
公安派出所：负责依法打击建设领域的违法犯罪的人和事，为“三违”治理提供良好的治安保障。
乡国土、村建站：主要协助负责国有土地使用权和临时用地审批，对未依法取得合法用地手续、擅自改变土地用途或非法转让、租赁、占有土地等违法用地行为的查处。
六、领导机构
（一）成立乡“三违”治理领导小组：
组长：
副组长：
成员：
（二）督查组：成立由乡纪委组织的督查小组，负责履行对各单位、村委会的“三违”建设的督促检查、约谈及违法人员处理。
七、经费保障
乡调剂5000元做专项治理经费。
八、工作要求
（一）强化组织领导。一是高度重视。各单位、各村要高度重视“三违”治理工作，要站在讲政治的高度，将“三违”治理作为优化发展软环境的一项重要政治任务抓紧、抓实、抓好。乡党委、政府将此项工作列为2016年度党风廉政建设责任制考核加减的内容，加大考核力度，确保治理成效。各单位、各村主要领导要亲自挂帅，组建治理专班，抽调精干力量，扎实高效推进；二是宣传引导。各村民委员会、乡级各单位要加强政策、法律法规的宣传引导，公开曝光正反方面的典型，营造治理的浓厚氛围；三是协作配合。各村民委员会要积极配合开展工作，要互通信息情报，强化协作配合，凝聚工作合力。
（二）严格执法标准。乡属各单位、各村民委员会要对所管辖范围开展拉网式排查，及时发现违法“三违”线索，对发现的“三违”行为逐一分类依法处理。对无证建设、占用红线的典型案件，对一般违法行为原则上应顶格处罚，形成强大震慑；对党员干部和公职人员参与“三违”、为“三违”充当“保护伞”或利用职权收受贿赂的一律严格依纪依法处理；对涉嫌犯罪的一律坚决移送司法机关依法处理，全面形成惩治“三违”的高压态势。在专项治理中切忌“以罚代法”，简单以行政处罚的方式将违法建设“合法化”，变相纵容违法行为发生。
（三）严肃工作纪律。在本次专项治理工作中，对配合不积极、工作走过场、责任不落实、整治不力、效果不明显的责任单位和责任人要严格问责处理；对在专项治理中隐瞒不报，跑风漏气，说情干扰，或其他不作为、慢作为、乱作为的党员干部坚决追究党政纪责任。
为有效预防全乡春运道路交通安全事故发生，防止一般事故杜绝重特大交通安全事故，最大限度地减少人员伤亡和财产损失，确保人民群众生命和财产安全，确保xx乡春运道路交通安全、畅通，特制定《xx乡春运安全工作应急预案》（以下简称预案）。
一、基本原则
（一）预防为主，常抓不懈。各村、各有关部门要认真排查道路交通安全隐患，加大整改力度，采取预防措施，防范事故发生。
（二）统一领导，协调联动。各村、各有关部门要在乡政府的统一领导下，各司其职，各尽其责，协调联动，密切配合，最大限度地减少人员伤亡和财产损失。
（三）反应迅速，措施果断。紧急情况发生后，各村、各有关部门应及时做出反应，果断采取措施，迅速实施抢险，全力控制事态。
二、适用范围
本预案适用于我乡行政辖区内道路交通可能发生的紧急情况的应急救援工作。
（一）特殊天气。雾、雪天气，车辆不能正常运行或车辆不能通行。
（二）严重堵车。由一般通事故、人为因素、道路因素造成的交通堵塞，且连续堵塞时间超过2小时。
（三）交通事故。发生一次死亡2人及以上或一次重伤5人及以上的重特大交通事故。
三、情况报告
（一）发生紧急情况时，现场司机或群众可拨打报警电话110向xx县交警队报告。发生人员伤亡的，可拨打急救电话120。
（二）在发现或得知发生紧急情况后，紧急情况发生地村委会必须立即向乡政府报告。
（三）乡政府党政办接到报告后，立即向乡长和分管领导报告，并按照乡长或分管领导的指示，在规定时间内将有关情况向县政府报告，相关部门对口上报。
四、组织领导
（一）乡政府成立道路交通安全应急救援指挥部，指挥长由乡长何金昭同志担任，副指挥长由分管安全副乡长何晓红同志担任，指挥部成员由各村、安办、卫生院、交管办等部门组成。指挥部主要职责是指导、督促、检查全乡交通道路安全情况；督导职能部门加大对道路交通安全隐患的排查整治力度，有效预防事故的发生；研究确定重特大交通安全事故应急处理工作的方针和政策；决定启动或终止应急预案；统一领导、指挥紧急情况下的应急救援工作，解决应急处理中的重大问题；及时向上级报告事故应急处理情况；适时公告，指定报道负责人。
（二）指挥部内设现场处置组、突击抢险组、医疗救护组、通信联系组、事故调查组和后勤保障组。
（1）现场处置组：
组 长：何xx
副组长：欧xx
成 员：派出所民警
职责：根据现场情况制定应急方案，报领导小组审定，并按领导小组的决定，并采取措施，平息事态。
（2）突击抢险组：
组 长：何xx
副组长：安xx
职责：按照领导小组的决定，迅速赶到现场，维护秩序，排除险情，控制事态。
（3）医疗救护组：
组 长：杜xx
副组长：蒲xx
成 员：贾xx
职责：拟定紧急救援方案，确定专人、专车和专用器材，
随时接受领导小组的调遣，随时准备对受伤人员实施救援。
（4）通信联系组：
组 长：何xx
副组长：何xx
成 员: 何xx
职责：掌握现场情况，及时中转领导小组与各小组工作情况信息，保证信息联络畅通，并通过广播、电视及时作好宣传。
（5）事故调查组：
组 长：冯xx
副组长：何xx
成 员：朱xx
职责：及时赶赴现场展开事故调查、取证，并作好笔录登记。
（6）后勤保障组：
组 长：张xx
副组长：马xx
成 员：马xx
职责：负责应急处理过程中所需车辆，物品的调度和所需费用的筹集、发放。
五、预案启动
启动预案由乡政府乡长或乡长指定的领导决定。预案启动后，按照预案要求，迅速组成乡应急救援指挥部，由指挥部综合协调组通知有关成员单位和各工作组立即赶赴现场。
六、应急措施
（一）乡指挥部到达现场后，现场处置组、突击抢险组、医疗救护组、通信联系组、事故调查组和后勤保障组按照指挥部指令立即就位并按照预案开展工作，应急救援工作有序展开。
（二）警务室、综治办加强现场安全保卫、治安管理和交通疏导，预防和制止各种破坏活动，维护社会治安。
（三）乡卫生院立即组织急救，及时提供急救药品、器械，全力抢救伤员，其他相关部门配合抢救工作。
（四）各部门和单位必须从全局出发，服从指挥部的统一指挥，各司其职，分工协作，共同做好事故的抢救和处理工作。
七、其他事项
作用，保密工作取得了明显成效。现将我乡保密工作自查总结如下：
一、保密工作组织机构的基本情况
（一）保密工作组织机构的设置情况。我乡设有保密工作领导小组，组长由乡长担任，副组长由分管组织、党政办的党委委员担任，成员由党政职能主要部门负责人和保密重点机关的负责人组成。保密工作领导小组下设办公室，由分管组织的党委委员兼任办公室主任，同时确定党政办主任负责保密方面的具体工作。
（二）保密工作队伍的建设。坚持做到保密工作机构和工作队伍健全，不断提高保密工作人员的业务素质，保证了保密工作开展的成效。目前，乡党委指定兼职保密员2人，均具备大专以上学历。
（三）保密基础设施建设。对保密工作所需设施、设备和经费，我乡党委、政府都能够给以重视和支持，保证了全乡保密日常工作的顺利开展。
二、保密工作开展情况
（一）加强对保密重点部门和部位检查督促工作
我乡党政办、档案室等部门是保密重点部门和部位。这些部门接触密源广、深，保密工作领导小组对这些部门的保密工作进行不定期的检查督促，防止失密、泄密。多年来，这些部门的规章制度不断健全和完善，从每个环节做起，不断增强保密观念，采取有效措施，狠抓落实。如：乡档案室坚持档案工作人员保密制度，查、借、阅档案手续齐备；党政办公室的传真机、复印机和统计人员都订有保密职责，办公室人员有保密管理办法，秘密文件、内部资料的传递、回收、注销都严格按照上级有关要求办理，形成了一整套制度和规定，保证了管理渠道的畅通。
（二）加强加密计算机的的管理工作
按照上级有关部门的要求，乡党委、政府高度重视，指定懂业务、会管理的工作人员专门负责加密计算机的管理工作，未发生计算机泄密事件。同时加强对计算机上网检查工作，对上网计算机进行登记造册，摸清了乡政府内上网计算机的总体情况，在管理上做到心中有数。对于的计算机，明确要求要实行物理隔离，并进一步加强了全乡干部职工对计算机信息的管理，不断增强保密意识。
（三）保密规章制度的建设情况
一是认真落实保密工作领导责任制。我乡党政主要领导对保密工作十分重视，把它作为一项重要工作任务来抓，将其同业务工作同计划、同部署、同检查、同总结。首先是我乡党委指定分管组织工作的党委委员主管保密工作；其次是我乡专门设有保密工作领导小组，负责全乡的保密工作，组长由乡长担任，副组长由分管组织、党政办工作的党委委员担任，成员由党政职能主要部门负责人和保密重点机关的负责人组成，并做到主管领导负责抓，经办人员具体抓落实。二是建立健全各项保密工作规章制度。近几年来，我乡先后建立健全了《党政办保密制度》、《档案室保密管理制度》、《电脑室保密管理制度》等保密工作规章制度，做到以制度管人、按程序办事，确保保密工作的顺利开展。
（四）开展保密宣传教育情况
我乡党委高度重视保密宣传教育工作，采取多种形式、利用各种机会在全乡干部、职工中开展经常性的保密宣传教育工作。如利用党政联席会议、全体干部职工会议和乡村两级干部会议，传达和学习有关保密工作的文件资料，了解保密工作的情况及上级要求。同时重点做好“四五”保密普法工作，制定切实可行的“四五”保密普法实施方案，认真落到实处。以上这些活动的开展，使干部、职工增强了保密观念，为做好我乡的保密工作奠定了扎实的基础。
三、存在问题及改进建议
一、规范审批程序
（一）申请
个人申请住宅用地建设的，应持下列材料向所在地村（居）委会提出申请：
1、《农村村民住宅用地与建设申请表》一式五份；
2、户口簿及申请人的身份证复印件；
3、确系无法就地翻建的，须提供与村（居）委员会签订的同意退出原使用的住宅用地的协议书（格式由国土资源分局统一制定）。
（二）审核
1、村（居）委员会初审
（1）建房申请人确系无房户的，由村（居）委员会出具没有住房的证明；
（2）村（居）委会根据村（居）民申请，每季度首月召开村（居）两委干部会议进行审议，在本村内公示15天，公示期内无异议或者异议不成立的，在《申请表》中签署意见，证明申请人的原住宅用地情况和家庭成员现居住情况，并在3天内报乡（镇）个人住宅建设用地管理工作领导小组（以下简称“乡（镇）领导小组”）审核。
2、乡（镇）人民政府审核
（1）乡（镇）领导小组收到村（居）委会上报个人申请单独住宅建设用地有关材料之日起3个工作日内，组织乡（镇）村建站、国土资源所一同到实地勘测，并对是否符合住宅用地和建设申请条件、是否符合乡（镇）土地利用总体规划、是否存在地质灾害隐患等事项进行审核，属于重点控制区域范围外的，还需对是否符合村庄、集镇规划进行审核。
（2）经审核符合条件，个人申请单独住房建设用地及扩建的，乡（镇）国土资源所、村建站现场确定规划用地范围，并要求提供施工图纸，由乡（镇）领导小组集中上报国土资源分局审核。
（3）城市规划区外依法取得原住宅用地范围内申请翻建的，乡（镇）国土资源所、村建站应及时签署意见，并分别上报国土资源分局和区建设局备案，不再办理用地批准手续，直接办理《规划建设许可证》。
（三）批准
个人建房严格执行“一户一宅”制度，其拟建住宅建（构）筑物垂直投影的面积：3人以下每户限额用地80平方米，4-5人每户限额用地100平方米，6人以上每户限额用地120平方米。申请利用空闲地、荒坡地和其他未利用土地的，每户增加不超过30平方米。小区建设的以规划审批为准。
《省贯彻实施<中华人民共和国城乡规划法>的若干意见》出台前，城市规划区外的个人建房，由国土资源分局在10个工作日内审核后，集中上报区个人住宅建设用地管理工作领导小组（以下简称“区领导小组”）审批；城市规划区内的，由申请人向乡（镇）领导小组提出申请，报市规划局核准。申请住宅用地涉及农用地转用的，由国土资源分局按季度汇总上报市人民政府批准后，再报区领导小组审批住宅用地。
建房审批完毕后，村（居）委员会在村内明显位置进行公示，公示时间不少于3天。
（四）监管
1、放样：乡镇村建站、国土资源所在建房批准公示期满3个工作日内按审批图纸及占地面积进行放样，划定四至范围，并发放放样通知书。同时按审批范围分别抄送国土资源分局、区建设局、市规划局办事处、市城管执法局执法六大队、所在村（居）委员会。电力、供水部门在放样后方可给予办理临时用电、用水手续。
2、核样：基槽开挖后或基础施工完毕后，墙体砌筑前或框架结构一层柱筋绑扎前由乡镇村建站和国土资源所到现场进行核样，并发放核样通知书。同时按审批范围分别抄送国土资源分局、区建设局、市规划局办事处、市城管执法局执法六大队、所在村（居）委员会。
乡（镇）村建站负责层数和建筑面积控制，国土资源所负责用地面积控制。发现超面积、超层建设的，要及时予以制止。制止无效的，要及时报告所在村乡镇包村领导，按违章建筑进行查处。
二、严控审批区域
根据《市城市总体规划》和《市区土地利用总体规划》，结合我区项目、基础设施和城市建设的实际情况，对我区个人建房分三个区域进行监管审批。
（一）重点控制区域：重点保护港口岸线、临港工业腹地、重大项目、重要基础设施、工业园区、城市建设用地和重要干道红线外两侧各100米范围内等七方面的建设用地，将涉及我区7个乡镇91个行政村、4个盐场共200KM2的区域，划定为个人建房重点控制区域（具体村庄见附件1）。
重点控制区域内，危房、因自然灾害造成房屋倒塌且无其他住房，或住房困难户，可单独申请个人建房，原则上就地翻建，确系就地无法翻建的，要在旧村庄内整合，拆旧建新，不得占用耕地。
（二）严禁审批区域：城市规划市区及重点控制区域内拟作为近期建设的项目用地划为严禁审批区域（具体村庄见附件2）。
严禁审批区域内，禁止新建房屋。D级危房或因自然灾害造成房屋倒塌且无其他住房，需翻建的，方可申请就地按原房屋产权占地面积、原建筑面积、原建筑层数批准建设。
（三）其他区域:重点控制区和严禁审批区外的个人建房，按有关规定审批，鼓励村（居）委员会进行土地整理、旧村整治、建设试点小区。
三、明确执法职责
区领导小组由区政府分管副区长担任组长，区监察局和国土资源分局局长为副组长，区监察局、国土资源分局、公安分局、区建设局、市城市管理执法局执法六大队、市规划局办事处、区安监局领导一名为成员(具体名单见附件3)，负责全区个人建房审批和管理，督促乡（镇）领导小组牵头组织打击违法用地和违章建筑行为。乡（镇）领导小组由乡(镇)长担任组长，国土所、村建站、城管中队（城市规划区范围内的乡镇）、纪检监察、安监、派出所等部门负责人为成员，负责本辖区内个人建房审批、批后监管和牵头组织对违法用地、违章建筑行为的打击。执法队伍拆除非法占地建筑时，必须对国土资源所发放《责令停止国土资源违法行为通知书》后继续违法抢建部分的建筑物全部予以拆除；供电、供水部门对违章建筑给予停止供电、供水。
（一）村级、国土资源所和乡（镇）村建站要建立巡查报告制度，及时发现并制止责任范围内的违法用地和违章建筑行为，并将情况书面报告乡（镇）领导小组。
（二）乡（镇）领导小组根据巡查报告情况，对国土资源所或乡（镇）村建站制止无效的违章建设行为，督促乡（镇）包村领导及时组织国土资源所、村建站、城管中队、镇村干部等进行制止、拆除。
（三）乡（镇）包村领导对违章建设制止无效的，必须立即报告乡（镇）领导小组，由乡（镇）领导小组在一层封顶完成之前组织拆除。
四、强化责任追究
（一）个人建房审批及批后监管责任
1、村“两委”主要负责人和村级土地协管员没有认真履行调查核实职责，造成个人建房违反“一户一宅”规定的，一季度内，发现1宗的，对村“两委”主要负责人和村级土地协管员予以通报批评；发现2宗以上（含2宗）的，对村级土地协管员予以解聘，对村“两委”主要负责人予以停职、降职或免职。
2、乡（镇）村建站未认真核准建房申请户的建筑层数和建筑总面积，国土资源所未认真核准建房申请户的用地面积，造成农村建房用地、建筑超面积或建筑超层数的，一季度内，发现1宗的，对村建站、国土资源所负责人予以通报批评；发现2宗的，对村建站、国土资源所负责人予以效能告诫；发现3宗以上（含3宗）的，对村建站、国土资源所负责人予以免职。
3、乡（镇）村建站、国土资源所不按时放样、核样，或放样、核样后未及时通报给相关部门的，一季度内，发现1宗的，对村建站、国土资源所负责人予以通报批评；发现2宗的，对村建站、国土资源所负责人予以效能告诫；发现3宗以上（含3宗）的，对村建站、国土资源所负责人予以免职。
4、乡（镇）村建站、国土资源所对农村住宅批后未监管，或发现建筑超面积或超层未及时制止、报告，造成审批后的农村住宅占地、建筑超面积或超层的，一季度内，发现1宗的，对村建站、国土资源所负责人予以通报批评；发现2宗的，对村建站、国土资源所负责人予以效能告诫；发现3宗以上（含3宗）的，对村建站、国土资源所负责人予以免职。
（二）违法用地案件查处责任
1、村级土地协管员、村“两委”主要负责人对本村内违法用地、违章建筑行为未及时发现或报告，一个月内达1宗的，予以通报批评；一个月内达2宗以上（含2宗）或一年内被通报批评2次的，对村级土地协管员予以解聘，对村“两委”主要负责人予以停职、降职或免职。
2、一季度内，国土资源所对发现的国土资源违法行为没有及时报告或制止并发放《责令停止违法行为通知书》，造成房屋基础建设完成，达2宗的，对国土资源所包片人员予以通报批评；达4宗的，对国土资源所负责人予以效能告诫；达6宗的，对国土资源所负责人予以免职调离。
3、乡（镇）村建站对违章建筑没有及时制止、对违规施工队伍没有监管或对在建违章建筑用电、用水情况没有及时报告，造成房屋基础建设完成的，达2宗的，对村建站包片人员予以通报批评；达4宗的，对村建站负责人予以效能告诫；达6宗的，对村建站负责人予以免职。
4、一季度内，乡（镇）包村领导对国土资源所移送的所包村的国土资源违法行为，没有及时牵头组织制止、打击，造成房屋墙体（或梁柱）已建完成的，达1宗的，予以通报批评；累计2宗的，予以效能告诫；累计3宗以上（含3宗）的，予以免职调离。
5、乡（镇）领导小组对乡（镇）包村领导、国土资源所等上报的国土资源违法行为没有及时牵头组织联合拆除，造成房屋一层封顶完成的，由区领导小组督促乡（镇）领导小组在五天内。仍未拆除到位的，计入查处和整改不到位数。第一次季度检查中，发现乡（镇）由于制止不力或未履行好职责，存在国土资源违法行为未发现或未查处到位的，笏石镇超过4宗以上（含4宗）、其他乡（镇）超过3宗以上（含3宗）的，对该乡（镇）分管领导予以通报批评；责令限期整改后在第二次季度检查中未能及时整改到位的，对该乡（镇）分管领导予以效能告诫；责令继续限期整改后在第三次季度检查中仍整改不到位的，对该乡（镇）分管领导、国土资源分局分管领导予以免职调离，对乡（镇）主要领导予以调整岗位。
6、国土资源所要做好案件相关法律文书制作工作，建立完整档案。一年内，发现没有建档或建档不完整，3宗以下的，对国土资源所负责人予以通报批评；3宗以上（含3宗）的，对国土资源所负责人予以效能告诫。
为进一步推动我市制止私搭乱建工作实现制度化、规范化、长效化管理，切实维护城市规划建设依法有序进行，依据城市规划建设相关法律法规的规定，结合我市实际，制定本意见。
一、指导思想、工作目标和主要原则
(一)指导思想和工作目标
建立完善制止私搭乱建工作机制，综合运用行政、法律、经济等手段，加大私搭乱建成本，增强属地责任意识，加强普法宣传和教育，树立全社会依法建设观念，保持制止私搭乱建高压态势，实现全市私搭乱建有效治理。
(二)主要原则
坚持属地管理，党政同责；坚持依法拆除，确保稳定；坚持分级督查，责任追究。
二、管理范围
本意见所称私搭乱建，是指个人及单位组织未经批准，擅自建设建筑物、构筑物的行为。制止私搭乱建的重点区域为城市规划区(主城区和新区)及市政府确定的其他区域，主要包括区、东城区、经济技术开发区及县社区、镇、镇、乡、镇。
三、明确责任
区、经济技术开发区、东城区及县(以下简称“三区一县”)、新区、相关局委及市数字化城市管理中心、市规划监察支队、市国土资源执法监察支队、市城建执法监察支队、市城管执法监察支队在市政府的统一领导下，各负其责。
“三区一县”职责：县(区)是制止私搭乱建工作的责任主体，各县(区)党委(党工委)、政府(管委会)负总责；县(区)党委(党工委)、政府(管委会)主要领导是制止私搭乱建工作的第一责任人，分管领导是主要责任人；对辖区内的私搭乱建做到及时发现、及时拆除；负责做好维护稳定和安全生产工作，防止出现因制止私搭乱建引起群众越级上访和，杜绝安全事故。乡(镇、办)职责：乡(镇、办)是制止私搭乱建工作的直接责任单位，其党政正职为主要责任人。要对本辖区开展经常性排查，及时发现私搭乱建行为，做好制止和监控，具体组织私搭乱建的日常拆除；做好村(居)民稳定工作，排除安全隐患；按照全市应急联动要求及上级部门指令，全天侯处置辖区内的私搭乱建事务。
市城乡规划局、市国土资源局、市住房和城乡建设局职责：结合各职能，依法依规对市数字化城市管理中心转报及所属执法队伍上报的私搭乱建进行认定。
市数字化城市管理中心职责：负责私搭乱建信息采集工作，组织数字化信息采集队伍巡查发现私搭乱建行为；对“三区一县”政府(管委会)以及属地乡(镇、办)制止私搭乱建工作情况巡视、暗访，对私搭乱建行为做到及时发现、及时报告。
市规划监察支队职责：成立制止私搭乱建核查大队，负责对“三区一县”政府(管委会)以及属地乡(镇、办)制止私搭乱建拆除情况巡视、暗访，按照市制止私搭乱建领导小组办公室要求对未取得建设工程规划许可证的私搭乱建情况开展抽查、核查工作，同时发现私搭乱建行为及时认定并报告。
市国土资源执法监察支队职责：负责对“三区一县”政府(管委会)以及属地乡(镇、办)辖区涉及违法用地的制止私搭乱建拆除情况进行巡视、暗访和督查，同时依照工作职责发现私搭乱建行为及时认定并报告。市城建执法监察支队职责：负责对“三区一县”政府(管委会)以及属地乡(镇、办)辖区未取得建设工程施工许可证的私搭乱建情况进行巡视、暗访和督查，同时依照工作职责发现私搭乱建行为及时认定并报告。
市城管执法监察支队职责：负责对“三区一县”政府(管委会)以及属地乡(镇、办)辖区影响市容市貌的私搭乱建行为进行巡视、暗访和督查，同时依照工作职责发现私搭乱建行为及时认定并报告。
新区管委会职责：负责对新区主中心范围内相关县(区)政府(管委会)以及属地乡(镇、办)制止私搭乱建工作情况进行督查，发现私搭乱建行为及时责成属地政府组织拆除，定期向市制止私搭乱建领导小组办公室报告工作进展情况。
四、建立机制
(一)巡查报告机制
建立市、县(区)、乡(镇、办)制止私搭乱建三级日常巡查报告制度，确保及时发现、及时拆除。
1.乡(镇、办)要根据所辖村(社区)规模大小，每村(社区)派驻1—2名巡查员全天候巡查，对发现的私搭乱建要及时制止、及时报告、督促拆除，巡查情况每2日向县(区)报告。
2.县(区)要加强辖区内的日常巡查工作，发现私搭乱建行为，及时督查属地乡(镇、办)进行制止、监控和拆除；对涉及非法占地、违法乱纪等问题的，要责成国土资源、公安、纪检监察、司法部门严肃处理。县(区)要建立台账，将辖区巡查拆除情况每3日报告市制止私搭乱建领导小组办公室。
3.市数字化城市管理中心要对信息员进行相关业务培训，确保及时发现私搭乱建、及时上报，数字化城市管理中心每日汇总，同时报市城乡规划局、市国土资源局、市住房城乡建设局进行认定，认定后每周报告市制止私搭乱建领导小组办公室。
(二)拆除机制
县(区)、乡(镇、办)应明确制止私搭乱建主体责任单位及直接责任单位的工作职责，加大私搭乱建的拆除力度，依法严厉打击私搭乱建行为。
1.对辖区内发生的私搭乱建，当事人不拆除的，由乡(镇、办)负责在2日内拆除；在上述期限内未拆除的，属地县(区)要督查其在3日内拆除完毕。
2.乡(镇、办)在前文规定期限内不能拆除完毕的，属地县(区)应当在3日内组织集中拆除。
(三)经济补偿机制
建立妨害城市建设经济补偿金制度，以弥补私搭乱建对城市建设造成的影响和损失。实行月核定月扣缴，扣缴基数按当月累计未拆除面积计算。对已认定的私搭乱建面积，由市规划监察支队测量，按每平方米300元的标准，经市制止私搭乱建领导小组办公室核定并作出《关于扣缴妨害城市建设经济补偿金决定书》，市财政局根据决定书对相关县(区)财政扣款，所扣款项专户管理，专门用于制止私搭乱建工作。市制止私搭乱建领导小组办公室每月25日核定累计未拆除面积，市财政局每月月底扣缴到位。
(四)考评机制
市制止私搭乱建领导小组办公室对县(区)制止私搭乱建工作情况进行考评，依据考评结果，实行经济奖惩，切实增强责任单位的成本意识和责任意识。
1.考评工作采取定期考评与随机考评相结合的办法，原则上每月开展一次。对县(区)超过规定期限仍未拆除完毕的，向责任单位下达《督办通知书》，明确拆除时限，逾期未报告或未按要求拆除的，在新闻媒体上予以曝光。
2.根据考评结果，每半年对考评成绩排在前2名的县(区)进行奖励。
(五)问责机制
“三区一县”、乡(镇、办)制止私搭乱建工作不力的，按照有关规定对责任单位及工作人员进行责任追究。
1.乡(镇、办)巡查中未能及时发现私搭乱建或漏报、瞒报私搭乱建情况，每周出现3起以下的，县(区)纪检监察机关对其进行通报批评，责令相关责任人员写出书面检查；乡(镇、办)巡查中未能及时发现私搭乱建或漏报、瞒报私搭乱建情况，每周超过3起的，由县(区)纪检监察机关对乡(镇、办)党政领导及责任人员进行效能告诫。私搭乱建发生后，乡(镇、办)未能按照要求期限组织拆除且累计达到5起及以上的，县(区)党委(党工委)、政府(管委会)应责成乡(镇、办)党委、政府作出深刻检查，对乡(镇、办)党政正职进行诫勉谈话，分管领导按有关规定予以免职，并在市级新闻媒体通报。
2.县(区)未能及时发现私搭乱建或漏报、瞒报私搭乱建情况，累计出现5起以下，由市制止私搭乱建领导小组办公室对县(区)制止私搭乱建领导小组办公室主任进行约谈；累计出现10起以上的，对县(区)政府分管领导约谈；累计出现15起以上的，责令该县(区)党委、政府(管委会)向市委、市政府写出书面检查，并由市纪检监察机关对县(区)及责任人员进行效能告诫。
私搭乱建发生后，县(区)未能按照要求期限组织拆除的，由市纪检监察机关对责任单位及其人员进行效能告诫。
通报批评、责令书面检查、效能告诫超过两次的，依照《市重大督察事项办理效能过错责任追究暂行办法》、《市创建工作效能过错责任追究暂行办法》等相关规定进行严肃处理。
(六)媒体曝光机制
日报、晨报、电台、电视台开辟专栏，设立曝光台，对私搭乱建及制止私搭乱建不力的典型予以报道。依据每月考评结果，由排名末位的县(区)、乡(镇、办)领导在媒体表态，并对影响恶劣的重大案件处理情况进行曝光。(七)投诉举报机制市、县、乡三级要设立举报电话，接受社会监督。对接到举报投诉或媒体曝光的私搭乱建行为，及时查处。对通过群众投诉举报、媒体曝光监督等方式发现相关工作人员纵容私搭乱建行为、从中牟利的，要及时移交纪检监察机关进行严厉查处，构成犯罪的，依法追究刑事责任。建立完善有奖举报制度，奖励资金在妨害城市建设经济补偿金专项资金中安排。
五、保障措施
健全市、县(区)、乡(镇、办)制止私搭乱建三级管理制度，夯实基层，打牢基础，形成完整的制止私搭乱建工作体系和强有力的工作力量。
(一)建立完善机构
市政府成立主管副市长任组长，主管副秘书长任副组长的市制止私搭乱建工作领导小组，市城乡规划局、国土资源局、住房城乡建设局、城管局、公安局、财政局、监察局、局及“三区一县”行政主要负责人，市委宣传部、新区管委会相关部门负责同志为成员。领导小组下设办公室，主管副秘书长兼任办公室主任，办公室人员从成员单位选调，具体负责督查、考评、奖惩等日常事务。
县(区)政府、管委会要成立由主要负责人任组长的制止私搭乱建工作领导小组，建立月工作例会制度。设立领导小组办公室，明确一名专职办公室主任。要按照“专群结合”的办法，组建充实制止私搭乱建专业队伍，选调人员，保障经费。
各属地乡(镇、办)实行党政同责，成立由党政主要负责人牵头的制止私搭乱建工作机构，组建10人以上的专职制止私搭乱建执法队伍，保障工作经费。
(二)建立完善预防监控制度
一是加大对制止私搭乱建相关法律法规政策的宣传力度。利用新闻媒体报道、宣传进社区等形式，加大对土地、规划、建设等相关法律法规政策的宣传，使广大群众知法、懂法、守法。二是市数字化城市管理中心要对规划区内的城中村、棚户区、农村居民点定期集中拍照存档案，作为制止私搭乱建的工作依据。三是县(区)、乡(镇、办)要对制止私搭乱建区域内的建筑物、构筑物情况进行调查、测量和拍照，建立居民住房管理档案，对已认定属于私搭乱建的建筑物、构筑物，在拆迁中按照国家规定一律不予补偿。四是乡(镇、办)要采取多种防范措施，对拟进行城中村改造、老城区改造等重点区域以及私搭乱建频发的区域，采取必要措施，加强对建筑材料运输车辆的管理；对堆放建筑材料的当事人，要限期进行清理，从源头制止私搭乱建行为。五是县(区)、乡(镇、办)组织拆除活动要制定预案，做细工作，确保稳定；对确属因拆除私搭乱建引发的行为，部门要耐心接访，做好教育引导工作，并主动与上级部门和有关县(区)沟通。