[论文关键词]特殊 区别 行政法 新论 [论文摘要]行政法这个产生和发展仅两百多年的法律部门，由于直接调整行政权力与个人权利之间的关系而在法治社会占据特殊的重要地位。研究行政法的特点，对于加强行政法制建设，推进依法行政进程具有重要意义。笔者认为，行政法的特点必须是行政法区别于其他部门法所不具有的一些特殊表现，是从不同角度对行政法予以考察的结果。 笔者认为，行政法的特点必须是行政法区别于其他部门法所不具有的一些特殊性表现，是从不同角度对行政法予以考察的结果。具体说来，行政法有以下特点: 一、行政法在形式上没有一部统一完整的法典，只有大量的彼此独立的行政管理法规 行政法不象宪法、刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法等法律部门那样有一部统一完整的法典，关于这一特点，中外各国行政法学者基本上都持一致的观点。这主要是由于行政法所调整的对象即行政关系所决定的，立法机关要想制定一部包罗万象的统一的行政法典是十分困难或不可能的，迄今为止世界上还没有哪个国家制定出一部统一行政法典。行政法难以成为一部统一完整的法典，一是由于行政管理涉及的范围极为广泛，内容十分复杂，大到国际交往以及对国民经济这一庞大体系的宏观调控;小到每个公民每日每时的衣、食、住、行、生、老、病、死等物质文化生活，都是属于行政法调整的范围，以致于形成的行政法律规范千头万绪，纷繁复杂。面对如此之多的行政管理内容，一部行政法典无论如何也难以包罗无遗。二是行政法规修改频繁，即使制定了一部统一而完整的行政法典，一旦局部修改，将会牵一发而动全身，使整个法典处于朝订夕改之中，其稳定性难以维持。三是现代意义的行政法和行政法学虽已有几百年历史，但与刑法、民法相比，属于新兴的一个法律部门，其原理、原则和理论体系尚不甚完善，加上行政法又复杂多变，这种情况也影响了统一法典的制定。 二、行政法律规范赖以生存的法律形式和法律文件的数量特别多，居各部门之首 行政法与民法、刑法不同。民法、刑法通常只能由最高权力机关加以规定，法律文件有限，法规数量不多，法律形式单一。而行政法在立法体制上是多级立法体制，不仅最高国家权力机关可以制定，而且中央国家行政机关、地方国家权力机关和地方国家行政机关都可以制定。行政法有多种立法主体，多级立法机关，也就有多种立法程序，多种法律渊源。 行政法的这种多级立法体制使得行政法律规范出现层次不同、名目繁多、种类不一的情况，其效力级别亦有区别。造成行政法律文件数量多的原因除了前面说到的行政管理内容广泛性以外，还有一个原因就是由于行政管理的对象和内容总是处于不断的发展变化之中，为了适应国家行政管理的需要，行政法必须反应灵活，以变应变，及时适应已经变化了或正在发生变化的客观形势，这就决定了行政法律规范具有富于变动性、技术复杂性、专业细致性。尤其是那些行政机关依职权便可制定和修改的行政规章，反应更灵活，变动性更大。例如，我国经济体制改革中，各地的地方政府制定和修改的大量行政规章，就非常及时地反映了各地改革的要求，指明了改革的方向，成为国家组织、领导和深化改革开放的得心应手的工具。行政法由于制定机关不同、层级不同、效力不同，自然表现形式也不同，数量必多。在我国当前，行政法律规范就有宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方性规章、自治条例和单行条例等表现形式。行政法律规范的数量可以说是浩如烟海。 三、行政法具有公共利益优先性 行政法是以一定层次的公共利益和个人利益之间的关系为调整对象，并以公共利益优先的法律规范总和，属于公法上的法律关系。在这一点上，行政法与以私人相互关系为调整对象的私法规范是有明显差异的。因为私法以调整平等的当事人之间的利益关系为目的，而行政法是以公共利益为本位的，承认行政主体的优越地位，从保护公共利益的角度，规定与私人相互关系规范不同的特殊规范。行政法的这种性质特点集中表现在以下几个方面:其一，行政法承认行政权的优先性。即在行政法上，代表公共利益的行政主体在地位和权利上优于个人利益的行政相对人。行政法承认行政权的优先性，并不象少数极端主义者那样承认绝对的公共利益优先，而是以公共利益为首要功能，同时也兼顾个人利益的保护，将其看作实现公共利益的一种手段。在现代国家中，行政法为了达到公务协助、适当补偿等一系列制度，行政法在解决公共利益与个人利益的关系上，强调二者既对立又统一的关系，在二 者发生冲突时，以公共利益为优先，在公平与效率关系处理上，行政法遵循了“效率优先、兼顾公平”原则，为了实现行政目的，行政法承认行政主体的优先地位。其二，行政法承认行政行为的公定力。行政主体的行政行为是以国家的名义行使，代表国家意志，行政行为一经作出，便有公定力。行政法的这种公定力包括确定力、拘束力、执行力。确定力可以分为形式上的确定力和实质上的确定力，前者是指行政行为告知或受领后一定期间内，相对一方当事人没有表示异议的，其期间过后即认为行为为合法适当，确定生效，而不得任意变动。后者是指行政行为正式生效后，其内容非依法律规定不能再变动。行政行为的拘束力是指行政行为的约束效力，它包括两个方面:一是对行政主体自身的约束力。即行政行为成立后，无论是作出行为的行政机关，还是其他行政机关，在该行政行为未被撤销或变更之前，都要受其拘束。二是对行政相对人必须全面地履行行政行为所设定的义务。 行政行为的执行力是指行政行为成立后，行政主体具有依据自己的权利，强制行政相对人履行行政法上的义务。行政行为是维持公共秩序、增进公共利益的措施，其行为所及的对象，都必须严格遵守和执行。在其不肯自愿执行时，行政主体有权依法采取一定手段强制执行，以实现公共秩序、公共利益所要求的状态。当然行政主体的这些权能同样必须严格根据法律规定来行使，若其违法行为侵害了相对人的合法权益，相对人当然可以对其提起争讼。不过，争讼的提起，并不当然地停止该权能的执行。这是由行政行为的公定力所决定的。其三，行政法承认行政支配权。即行政法承认行政主体对行政相对人享有命令权和形成权。前者是指不管行政相对人的意思如何，行政主体的行政支配权，根据法治行政的原理，必须在法律允许的范围内行使，不得越权使用或滥用。法律本身对行政主体这种行政支配权的承认，是行政法的显著特点之所在。行政法承认公共利益优先性的原因在于:行政机关是国家机关，具有国家意志性，行政机关的行政行为是为了维护公共利益，国家意志高于任何个人意志，公共利益高于任何个人利益。正是公共利益的需要赋予行政法具有公共利益优先性的特点。 四、行政法具有较多的方针政策性 法律和政策的联系是相当密切的，党的政策是国家法律的内容和依据，而法律又是政策的定型化和条文化。但行政法与其他法律部门相比，具有更多的方针政策性。宪法是行政法的基本法渊，规定行政法的基本原则，行政法是宪法的具体化，是实施有关宪法规范内容的主要法律，宪法所确定的国家各项方针、政策在行政法规范中体现最集中。特别是现代行政法，已不是单纯的技术性法，在行政法中，有许多规定是国家方针政策的具体体现。因为宪法是一个国家的根本大法，是治国的总章程，国家的方针政策在宪法中只能作一般原则的规定，只有通过制定更加具体的法律、法规才能使国家的方针政策得以具体化。没有行政法，宪法所规定的纲领和原则就不能全部地见诸实践。比如，我国宪法第2条第1款规定:“公民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这种权利规定，不是具体内容的请求权，公民无法根据这一规定直接要求国家给予具体而现实的有关权利的保障。只有通过有关行政实体法和行政程序法的具体规定，公民才能真正地实现宪法上所规定的参加国家各种事务管理的权利。行政法是宪法的实施法，行政法规范大多都具有方针政策性，体现着党和国家管理经济和社会各方面事务的方针政策。尽管行政相对人不能依据方针政策性规定直接行使具体请求权，但方针政策性规定也在一定程度上拘束行政机关，行政机关不得忽视有关这方面的规定，否则，将承担一定的法律责任。 五、行政法具有实体法与程序法、奖励与惩罚相结合的特点 在民事法律和刑事法律中，实体法与程序法基本上分开来并各自形成为一个相对独立的法律部门。但对行政法来说，在人类法律发展史的长河中，至今还没有发展到实体法与程序法完全分开的阶段。目前，世界上大多数国家行政实体法与程序法都混杂于同一行政法法规之中，在众多的行政法律文件中，许多实际上是实体法的法律文件，也同时规定了不少程序法规范。因此，行政法这个法律部门，从法律发展的历史这个角度来看，也可以说是还仍然停留在实体法与程序法没有明确分开的阶段。当然，也有少数国家已经制定颁布了象《行政程序法》、《行政手续法》、《行政处罚程序》等有关行政程序方面的单行法律文件。但在使用行政法这个概念时，仍然是把实体法和程序法全部包括在内的，特别是在讲到行政法这个法学学科时更是如此，在整个的行 政法理论体系中，既有行政实体法内容，又有行政程序法内容，而且彼此交织在一起。在我国，虽已于1989年颁布了《行政诉讼法》，但行政实体法与行政程序法并未区分开，仍然规定在一起。例如，在《治安管理处罚条例》这一行政法律中，既规定了违反治安行政管理行为的种类，违反治安行政管理行为的法律责任及处罚种类，同时又规定了处罚的机关、处罚的程序以及对处罚决定不服时申请解决的程序。 行政法还具有奖励与惩罚相结合的特点，在大量的行政管理法律文件中，对公民或法人违反行政法规定义务的给予惩罚，同时对遵守行政法规或协助行政机关进行行政管理成绩显著的公民、法人，则给予奖励。行政法规中的这种又罚又奖情况是行政法区别于刑法、民法等法律规范的一个显著标志。在我国有不少的行政法都以专章的形式规定了惩罚与奖励的条件、界限、标准以及负责奖罚的机关和奖罚程序，有的甚至是专门规定对何种行为如何惩罚的行政法规。例如《海关法》、《森林法》、《渔业法》、《行政处罚法
关键词: 社会管理创新/深化认识;新法治观念/机制创新/方法创新 内容提要: 推进社会管理创新是当前确保国家安全、维护社会稳定、加快法治进程以及保障公民权利的一项重要工作。从行政法治的角度出发，推进社会管理创新、提高社会管理水平，首先，应当从思想上深化认识;其次，应当通过更新观念，在全社会树立起与社会管理创新相适应的新法治观念;最后，应当通过机制创新、方法创新推动社会管理创新。在此基础之上，探索出一条符合中国国情、具有中国特色的社会管理之路。这也是我国深化经济、政治和行政管理体制改革，推动行政民主化建设，发展新行政法制和行政法学的题中应有之义。 传统上，人们把社会管理仅仅视为与政府的经济管理职能、政治管理职能、文化管理职能并列的一种行政职能。随着实践的发展，人们现已增进了对于社会管理的认知，逐渐接受并践行广义的社会管理概念，将其视为既是政府的社会管理职能，也是社会自治体、社会群体、社会组织的自我管理和服务范畴，也即政府职能和社会职能的复合体。2009年12月召开的中央政法工作电视电话会议提出，当前和今后一个时期，全国政法机关要深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，推动政法工作全面发展进步，确保国家安全和社会和谐稳定，为经济社会又好又快发展提供更有力的法治保障。三项重点工作有机联系、密切配合、相互影响，须要认真认识和处理好三者之间的关系。 一、深化认识是实现社会管理创新的思想前提 (一)研究解决社会管理存在的现实问题 从过去实行收容遣送制度，对“社会盲流”简单粗暴地进行防范、堵截、驱赶，以至于2003年发生孙志刚案件，突出暴露了收容遣送制度的严重弊端，终于引起高层重视，到废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，出台《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及其《实施细则》，力图体现以人为本的新理念，实行新的社会管理机制，从只有管理、管制，到先服务、后管理，管理与服务相结合，可以说，这些年来我国的社会管理开始发生了很多变化。 在经济快速发展的情况下，相对而言，社会管理体制、机制和方法虽然有所进步，但是仍然可以说相对滞后，存在一系列突出的问题和矛盾。主要表现在:流动人口服务管理成为难点，一些城中村、城乡结合部成为社会服务管理的盲区;一些特殊人群得不到有效帮教管理，可能成为打砸抢烧违法犯罪事件的急先锋;对个别人借用非政府组织(NGO)名义从事有损国家利益的行为，合法有效的制约措施不足;互联网的兴起、新兴媒体的壮大，为有害信息的传播和不良舆论导向提供了可能的平台，而必要的法律规范和机制尚未相应跟进。对此，亟需加以认真研究、深刻认识、妥善解决，社会服务管理能够及时跟进、有效应对。 (二)深刻认识社会管理创新的宏观背景 人们逐渐深化认识并开始着力推进的社会管理创新，其背景因素是什么?对此，笔者以为可从如下四个方面来加以认识: 1、我国经过30多年来的经济体制改革和政治体制改革，在政企分开、政事分开、政资分开等方面已经作了很多努力，也收到了相当的成效。在进一步深化经济和政治体制改革、推动转型发展的当下，努力推动政社分开(也即形成政府与社会之间更为科学、民主和协调的关系)就成为摆在人们面前的重大现实课题。人们需要重新思考政府组织是什么、不是什么、该做什么、不该做什么?社会组织是什么、不是什么、该做什么、不该做什么?二者之间的角色、职责、活动的界线在哪里?如果对于这些问题认识不正确、不清晰，就会像多年前在吉林某地发生的简单地将消防救火这一传统的公共产品超前纳入行政事务民营化项目那样，引发巨大争议和现实混乱，反而会阻滞从传统政府管理向现代社会管理转变的进程。 2、随着经济和政治体制改革的深入推进和社会管理改革的逐步推行，我国的公共管理模式，正由传统的政府一元行政管理结构，逐步转向社会多元公共治理结构;正由单纯的管理、管制、维持秩序，逐步转向引导、指导、提供服务;正由大包大揽、包打天下的大政府，逐步转向职能范围适度、组织规模适中的中政府。 3、人们对于社会管理的认识，正由过去那种将其单纯视为政府职能的狭义的社会管理概念，转向广义的社会管理概念，也就是将其视为既是政府的社会管理职能范畴，也是社会组织、社会自治的自我管理和服务范畴，是政府职能和社会职能的复合体。当然，其中有一个相对的发展变化趋势，就是作为政府职能的社会管理会逐渐退缩、淡出、精细化，作为社会职能的社会管 理会逐渐扩展、强化、活跃化。此消彼涨、一进一退的动态变化的结果，有可能形成更加科学合理的政社、政民关系，民众能够获得更有效率、更高质量的社会管理和服务。 4、由于不断的改革发展，我国正逐渐具备实行现代社会管理所需的资源条件。经过30多年的改革和发展，巨大的增量改革成果使得我国逐渐改善了动员国家和社会资源提升社会服务和管理水平的客观条件。因此，2011年修改我国宪法时，就专门通过一条修正案(第23条)，明确规定了“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”宪法的社会保障条款为推进社会管理、社会事业发展提供了最高位阶的法律保障与合法性、正当性依据。 (三)正确辨析社会管理的若干重大问题 要推进社会管理创新这一宏大的系统工程，必须正确辨析、妥善解决关于社会管理的若干重大问题: 1、要正确认识社会管理创新与化解社会矛盾、公正廉洁执法的关系。在三项重点工作中，社会管理创新与其他两项重点工作之间是密切联系、相辅相成的关系:社会管理创新能够提供改革和发展的新资源、新元素、新动力，改善社会管理有助于减少社会矛盾，改善执法状况，而化解社会矛盾、公正廉洁执法为社会管理创新提供了更大的空间、更好的条件。 2、要正确认识现代社会管理的角色定位、相互关系和特有功能。它既不同于宏观的国家管理、传统的政府管理，也不同于私权利管理性质的企业管理、个人事务管理，它是介于国家公权力管理与公民(企业)的私权利管理之间的社会私权利管理、社会权力管理，是介于宏观管理与微观管理之间的中观管理形态。因此，社会管理创新与行政管理创新、企业管理创新是密切联系、相互影响的，由此形成的新型社会管理方式具有动员、整合、调整、协调等多种社会功能。 3、要正确认识提出“社会管理创新”这一重大命题的目标。这一目标，简言之就是:建设社会组织，动员社会力量，形成社会共同体，构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局，促进经济社会快速、健康、协调发展。具体就是:各级党委和政府要把加强社会管理作为深入贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的重要任务，纳入经济社会发展规划，加快构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局，积极探索符合中国国情、具有中国特色的社会管理之路。各级政法机关要转变思想观念，寓管理于服务之中，深入实施城乡社区警务战略，搭建社会管理服务新平台，充分运用现代信息技术，不断提高社会管理的效率和水平。对加强社会管理，各级政法机关要会同有关部门，提出建议、拿出方案;各级党委和政府不仅要有原则要求，更要作出规划、定出目标，细化措施、务求突破。 4、要正确认识社会管理创新的基本价值。社会管理创新不能是作秀，其出发点和归宿点在于通过社会管理创新来形成新型的社会管理、公共治理格局。因此，只能在法治底线原则基础上通过社会管理的理论、机制和方法创新，运用新理论、新机制、新方法，来不断提升社会管理效率和质量。如果只是把社会管理创新作为政府丢掉包袱、减轻责任、休闲度日的一个捷径，就会犯方向性的错误，而且还会事与愿违，越“创新”越被动。 5、要正确认识社会管理创新的基本法治界限。行政机关行政管理、社会管理改革创新的时候，社会组织在推进社会管理改革创新的时候，有没有一些原则来约束它的行为?或者说有没有一定的行为界限?我认为是有的。创立新制度、建立新机制、采用新方法，也涉及到一些基本的要求和规则，总体上概括为:(1)对于公民来说，属于选择性、赋权(权利)性、授益性的创新举措和制度规范可以宽松一点;(2)对于公民来说，属于禁止性、限权(权利)性、损益性的创新举措和制度规范则应非常谨慎和严格对待之;(3)创新举措和制度规范的出发点、目的性必须正当，必须坚持以人为本，实现私益与公益、公平与效率、自由与秩序的兼顾平衡，尽可能体现帕累托改进，降低成本，减少伤害;(4)创新举措和制度规范的社会效果应有助于贴近其出发点和归宿点。这几条原则，凡是改革创新举措与之符合者就应坚持实行，不符合者就应改正或摒弃。否则，改革创新变了味，偏离了正确方向，民众反映强烈，政府形象受损，社会组织自毁。换言之，行政管理改革和社会管理创新的界限应当且可以划出几条原则，最关键的是看这项改革创新的出发点、目的性和实际效果如何，而且对于不同功用的制度和方法创新可以采取不同的认同度、容忍度和支持度。 二、树立与社会管理创新相适应的新法治观念 人们的观念就是人们的眼镜。戴什么眼镜就看到什么世界。具有不同的法治观念， 对于客观事物会有不同的认识，会有不同的法制实践效果。在推动社会管理创新的新形势下、新进程中，必须树立与之相适应的现代法治观念，以新的眼光来观察社会和认识自己，否则难免在行动上发生重大偏差。这是摆在政府机关和行政公务人员，摆在社会组织及其工作人员，摆在一切社会有识之士面前的一个重大课题。 （一）要树立以人为本、保障人权、尊重人格的观念 无论在何地，也无论人们如何争论，“人权”都无疑具有一定程度的自然性权利的内涵，如果在宪法和法律中加以确立，都具有相当的先进性。经过艰难曲折的漫长发展过程，2011年3月，我国现行《宪法》终于将“国家尊重和保障人权”载入其中，突出地强调了保障公民权利、规范国家权力(重点是规范行政权力)这一现代宪法的核心价值理念，突出地宣示了我国宪法的人权关怀。这就要求各级各类公务人员增强人权观念，慎用手中权力，在行政管理和社会管理过程中自觉尊重和依法保护公民的基本权利，主要包括平等权利、政治权利、精神与文化活动的自由、人身自由与人格尊严、社会经济权利以及获得救济的权利。前些年，成都、广州等地曾在商场、车站等公共场所，张贴公布曾有盗窃前科人员的照片、简历等详细资料，来警示顾客、乘客防范盗窃侵害，如此“好心好意、积极行政”的“社会管理创新举措”就引发很大争议，人们置疑这种做法是否以人为本，是否有利于曾有违法犯罪前科者改邪归正，是否越权处罚、滥用处罚、重复处罚，是否有损害人格尊严的嫌疑。 （二）要树立宪法、法律至上，政府权力有限的观念 宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力，一切机关、组织和个人都必须以宪法为根本的活动准则，负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责;在宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章等各种层次法律规范构成的我国现行法律体系中，宪法居于最高地位，下位的其他一切狭义或广义的法律规范都不得与宪法相抵触，抵触则无效。公务人员应做遵守宪法、维护宪法的模范。 国家权力特别是行政权力是能够支配大量社会资源的公权力，具有无限扩张、易于滥用的特性。这就要求公务人员必须具备权力界限的意识，依法行使行政职权，注意上下左右不越界。前些年，曾有个别地方党委和政府超越职权出台包含“赦免民营企业家原罪”内容的红头文件，一些地方政府首长责令当地人民法院采取不予立案、强迫原告撤诉等措施来配合政府搞土地开发、强制拆迁，许多地方出现假借公共利益之名压价征收征用、变相剥夺农民土地，以及由行政首长个人直接批出土地，赤裸裸地与民争利的做法。这就摆错了行政机关与立法机关、司法机关的位置，弄错了行政首长与行政机关的关系，严重侵害了公民权益，大大损害了政府形象，这主要就是缺乏法治主义观念特别是权力界限意识所致。 （三）要树立行政民主、公众参与、共同治理的观念 社会管理也是一项调整改善的政府职能，履行这一职能的过程需要顺应行政民主这一世界潮流。行政民主强调行政过程中的平等相处和选择自由，呼唤行政机关与行政相对人之间的良性互动，要求为行政相对人参与行政管理、自主管理提供更多选择机会。在我国行政管理和行政法制诸环节已出现了越来越多的行政民主的要求和规范。例如，行政立法过程中的座谈会、论证会，行政执法过程中的听证会和当事人陈述事实、申辩理由，行政相对人评议行政机关与行政首长，采取具有协商性和可选择性的行政合同、行政指导等柔软灵活的方式实施行政管理，越来越多的社区自治管理和服务，等等。 对于公众参与行政管理过程、成为行政助手的法治发展意义，现在还没有被普遍、深刻地认识到，因此出现过许多教训。例如，广州市曾经推行过一项行政管理和社会管理创新举措，也即公安机关号召和鼓励市民拍摄交通违章照片来参与、协助交通安全管理，就引起了巨大争议，遭受了本可避免的挫折。这项行政执法新举措出台前，广州市公安局也经过了专门调研，经过认真研究、慎重决策，还正式颁布了行政规范性文件《关于奖励市民拍摄交通违章的通告》加以实施，想以此克服人手不足的困难，发动市民协助搞好交通管理。这项活动开展后取得积极效果，在广大驾驶员中产生了一定的影响力，20多条试行路段遵守交通法律规定的比率明显提高，交通秩序明显改善。在该活动推行过程中，公安机关对于市民提供的“违章照片”进行严格审查核实，合格的予以采用，有作弊行为的一律不采用，还要取消其“职业拍车族”的资格。但是，当地人民法院运用审判权将 “鼓励市民拍摄违章照片”的探索行为否定后，广州市公安机关顶不住各方面压力，最终只好将这项活动暂停实施。同时他们也深感委屈，认为这不过是一种非强制的行政指导和行政奖励的组合行为，给予奖励是为了补偿拍摄者的成本;而且并不是市民提供的所有照片都会被采用，公安机关还要进行审查，看它们是否符合证据“三性”(客观性、关联性、合法性)的要求，符合证据“三性”的才转为可定案证据加以采用。总之，由于行政执法机关顶不住压力，使得此项符合党的群众路线，也符合当今行政民主化的世界潮流的行政管理新举措——鼓励市民参与交通行政管理的新举措——涉及行政指导行为和行政奖励行为——就此夭折，还落下"朝令夕改、不讲诚信"的负面评价，个中教训深刻。 既然出现了公众参与、共同治理的民主管理做法，那就需要相应地树立多元化、多样化、多依据治理的观念。这些社会管理行为的规范，主要体现为下面的法规范和软法规范(当下的学术共识认为虚线以上部分属于法规范): 公共管理规范体系的宝塔型结构(另有相应位阶的法律解释、军事法规范及我国参加的国际条约) 1．宪法 2．法律 3．行政法规 4．地方性法规 (含自治、单行条例和特行区法规) 5．部门规章和地方政府规章 …………………………………………………… (各类软法，包括法律原则、国家政策、社会公德、单位规范、当地习惯) （四）要树立建设服务型政府、强化公共服务的观念 由管制型、秩序型、管理型政府转向服务型政府是一场静悄悄的深刻变革。在传统计划经济时代，政府俨然是企业、市场、社会的主宰者，行政机关与行政相对人之间是不平等关系，以行政计划、行政审批、行政强制等单方意志和手段来实施行政管理、维持行政秩序，成为行政管理的基本模式。随着市场导向的经济体制改革不断深入，转变政府职能，建设服务型政府，推进社会自治，就成为完善行政管理，健全行政法制，创新社会管理，健全治理规范的重大课题。公务人员应当树立服务意识，改进管理方式，顺应由管理行政、秩序行政、指令行政转向服务行政、发展行政、指导行政这一时代潮流，由单一的行政管理转向社会治理，积极为公民提供信息、政策、专业技术等方面的指导帮助以及各种公共服务。这也同我们国家、政府全心全意为人民服务的宗旨是一致的。 在此背景下，提出了建设服务型政府的理念和方针。2011年2月，温家宝总理在中央党校省部级领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上，正式提出“建设服务型政府”的要求。在2005年《政府工作报告》中，温家宝总理提出“努力建设服务型政府，创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务”。2006年10月，中国共产党第十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，进一步明确要求“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。服务型政府的理念第一次写入执政党的重要指导文件中。一年后的2007年10月15日，胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大会的报告中，再次把“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作为发展社会主义民主政治的重要内涵和任务予以强调。2008年2月23日，中共中央政治局进行第四次集体学习，胡锦涛总书记主持学习时强调:建设服务型政府，是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。他指出，建设服务型政府，首先要创新行政管理体制，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务;……要创新社会管理体制，努力实现管理与服务有机结合，在服务中实施管理，在管理中体现服务……。 服务型政府体现了我国人民主权国家的国家性质，彰显了政府“以人为本”的施政理念，体现了全心全意为人民服务的主导行政价值观，有助于“让人民生活得更幸福、更有尊严”。显然，在行政管理和行政执法的实践中，如何面对、理解、回应、推进这一政治与行政改革创新的要求，加快建设服务型政府、服务型行政机关，为其提供法治保障，已成为一个重大的 现实课题。而从行政管理方式创新、社会管理方式创新入手，正是人们选择的一个理性、可靠、高效的进路。 （五）要树立政府诚信、社会诚信、官民互信的观念 政府应是最讲诚信的组织机构，政府机关的行为应有连续性和可预期性，不能朝秦暮楚、随意改变;即便出于重大公共利益的考虑需要征用财产、调整政策、改变行为，例如政府机关收回其多次颁发的许可证照，也应按照信赖利益保护原则，对合法权益受到影响的行政相对人给予公平补偿(公平补偿是一种运用或贴近市场机制的、得到公正评价的补偿原则)。因为行政相对人出于对政府机关的信任，按照政府机关的意愿去行动，难免付出一定代价，而且会形成一种信赖利益，这应当受到政府机关的尊重和保护，一旦受损，应予补救，此谓诚信。此外，社会主体也要讲诚信。官民要互信。 （六）要树立接受监督、责任到位、权利救济的观念 有效监督是防止权力腐败的关键，责任机制是建设法治政府的关键。行政权力在行使过程中具有扩张和滥用的倾向，必须加以有效监督和约束。行政机关和行政公务人员必须自觉接受人大监督、民主监督、舆论监督、群众监督等外部监督，以及上级监督、监察监督、审计监督等内部监督，通过监督来判明责任，包括法律责任、政治责任和道义责任。领导人因重大安全责任事故引咎辞职，就是官员问责的典型案例，是行政权力受到监督、努力建设责任政府的具体表现。不言而喻，行政机关和行政公务人员还必须认真履行市场监管职责，依法纠正市场主体的违法行为，努力创造良好的市场环境。 有损害必有救济，这是现代法治的基本精神。行政管理工作难免对行政相对人造成损害，行政相对人的合法权利受到损害后有法律救济渠道，包括行政申告、行政复议、行政诉讼、行政赔偿、行政补偿，但其运行状况尚不尽如人意。因而拓展和完善救济渠道，树立权利救济和善待行政原告的观念，具有重要的现实意义。从权利救济的实践来看，2003年6月国务院颁布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》后，仍有一位名叫孙文流的农民工被受雇企业老板殴打致残后却未能得到及时的社会救助(只身从河南爬行半年回山东家乡的沿途也一直未能得到应有的救助)，而且此类典型案例一再发生，表明我国的社会管理模式特别是社会救助机制仍然存在不容忽视的缺陷和实施不到位的问题。公务人员对此应有正确认识和积极态度。 （七）要树立辩证唯物主义、历史唯物主义的法治发展观 现在人们都在思考和提问:我国用10年或者更长的时间，能够实现建设法治政府的目标吗?能够建立起法治国家吗?这犹如“能否不依靠粘附、靠壁等外力帮助而在平整的桌面上将鸡蛋完好地竖立起来”的问题一样，应在科学分析的基础上作出回答，否则极易犯主观、片面、简单化和缺乏信心的毛病。能否建立起法治国家、法治政府，当作如是观，这也是科学发展观的要求。对于实现宪政目标、行政法治目标，建设法治国家、法治政府的问题，犹如改革开放初期提出的“市场导向改革能否成功”的问题一样，人们应当持有信心。为此，需要对我国行政法治渐进发展进程有全面认识和正确态度。笔者以为，树立在科学认识基础上的坚定信心并作出不懈努力，不但对于解决上述问题，而且对于解决经济发展不平衡、切实推进政治体制改革、促进人权事业发展、实现祖国统一大业等等问题，对于诸如此类的历史任务和难题，也许都有启发意义和推动作用。 只有树立辩证唯物主义和历史唯物主义的法治发展观，在学会横向对比的同时也学会纵向对比，才能更全面、更清楚地看到事物发展的完整进程，保持乐观进取精神。如果我们不能深刻认知一种事物发展的起点、经历和现状(例如一种行政现象演进过程)，就难以把握它的将来，那对于建设法治国家、法治政府、法治社会与和谐社会，肯定是非常不利的。 三、通过机制创新方法推动社会管理创新 深入推进社会管理创新，是各级党委和政府及有关部门的共同任务。各级政法机关要在党委和政府的领导下，与有关部门密切配合，通过体制创新、机制创新、方法创新，重点解决好如下五个方面的问题: （一）解决好流动人口服务管理问题 要按照公平对待、服务至上、合理引导、完善管理的原则，把流动人口服务管理纳入当地经济社会发展规划，特别要结合城镇化进程加快推进户籍管理制度改革，着力解决流动人口就业、居住、就医、子女就学等问题，探索流动人口服务管理新模式，提升流动人口服务管理水平。对于社会管理过程中发现的问题。不能采取简单粗暴的一罚了之、一关了之、一禁了之的做法加以处理，而应当以人为本、关注民生，在法治原则下妥善处理。 > （二）解决好特殊人群帮教管理问题 预防打砸抢烧违法犯罪事件，预防个人极端事件，预防黑恶势力犯罪，都须要抓住特殊人群帮教管理这个关键。要建立衔接机制，落实安置政策，加强日常管理，帮助刑释解教人员更好地融入社会。对社会闲散青少年，要妥善解决就学、职业培训问题。 （三）解决好社会治安重点地区综合治理问题 要以城中村、城乡结合部为重点，整治先行、服务到位、管理落实，把这些地方纳入当地经济社会发展规划，完善基础设施，改善生活环境，健全基层组织，延伸公共服务，使其成为经济发展、环境改善、安全和谐的地方。 （四）解决好对社会组织的管理、支持与合作问题 在当前的国际国内环境下，社会组织(包括NGO、NPO)在国家的发展与建设中可以成为一支非常重要的积极力量，但如果缺乏有效监管，也可能会带来某些负面效应，成为消极因素;同时，社会组织的健康发展和有效运行，也需要政府和民众的充分理解和支持帮助，政府机关与社会组织应有共同的目标，应当成为伙伴。对社会组织的管理、支持与合作，要从健全和完善法律法规做起，做到依法准入、依法管理、依法运行。 （五）解决好互联网的建设与管理问题 必须提高对互联网的认识，互联网不仅是新技术、新媒体，也是实现社会主义民主的新路径、新平台，更是新的意识形态阵地。只有认识到这一点，才能更好地建设管理互联网。要注重研究互联网这种独特的社会形态、虚拟环境，了解掌握其内在规律和规则，在此基础上加强管理，充分运用法律、行政、经济等手段，并形成合力，从而实现有效管理、提供行政服务的目标。特别是要认真研究和充分利用法律手段，强化电信运营企业、用户等各方的法律责任和社会责任，依法保证互联网健康有序发展。从长远看，堵不是上策，需要注重疏导。 笔者认为，在深入转型发展的当下，公民社会管理者还应在以下方面作出探索努力:(1)探索城镇社区、农村社区的社会管理创新的新思路、新载体、新方法;(2)政府机关要正确认知和积极运用柔性管理手段，有助于形成刚柔相济的社会管理机制;(3)通过立法建制来进一步丰富和规范社会管理的管理行为依据体系;(4)加强突发事件应急管理的基层、基础工作机制和培训、演练制度建设;(5)按照党的十七大报告的要求，积极有效推进市民社会、社会共同体建设;(6)在社会和基层自治进程中，进一步加强和改进基层党组织建设，充分发挥党员群体的先锋模范作用。 各级管理机关和管理者，各级政法机关和政法干警，一切社会有识之士，应以高度的历史使命感和政治责任感，扎实推进社会管理创新，努力改善社会管理环境，大力提升社会管理水平，为探索出一条符合中国国情、具有中国特色的社会管理之路作出积极贡献。这也是我国深化经济、政治和行政管理体制改革，推动行政民主化建设，发展新行政法制和新行政法学的题中应有之义。 注释: 苏州市下属的太仓市，2009年以来推动政社互动(由代表社会力量的村民委员会等基层群众性自治组织，通过协议适当承担行政事务管理职责)的改革尝试，就有助于规范政府行政行为，增强社会自治功能，充分实现新型社会管理方式具有的动员、整合、调整、协调等多种社会功能，代表了基层政府治理的发展方向。消息来源:太仓法治政府网2010．07．12．20:36访问。 浙江省乐清市政府机关曾巧立名目将拍卖不久的客运三轮车的经营牌照又一次收回，经改换名目提高价格后再拍卖出去获取巨资，这种公然不讲诚信、豪夺民利的做法，引起广泛的社会批评。相比之下，湖北省武汉市以“赎买政策”的方式收回“麻木”(正三轮客运摩托车的别称)的人性化做法，就受到社会各界的积极评价。 珠海市斗门区从2005年开始实行“十户联保”制度，效果显著:保平安，保稳定，保就业，保普法，保宣教，保禁赌禁毒，保群防群治，保计划生育，等等。这是农村的社会自治创新的一个积极实例。 这里所说的柔性行政管理方式包括:行政指导，行政合同，行政资助(扶助、补助)，政府采购，行政经营，公共设施建设(开发)与提供服务，以及在狭义行政指导范畴之外的非拘束性行政计划和规划。这是目前许多地方和行政领域(如工商、城管、公安等行政管理)正在积极探索的。
【论文关键词】服务型政府 文化市场 行政执法 论文论文摘要：建设“服务型政府”是政府治理模式发展到一定阶段的产物，是新的历史条件下社会治理的政府模式。本文深入分析了文化市场行政执法中存在的问题，剖析其深层原因，并积极探索基于服务型政府的文化市场行政执法模式的创新路径，以进一步健全文化市场体系，完善文化市场管理机制，促进社会主义先进文化的繁荣和发展。 一、服务型政府的时代意蕴 政府本质上是社会与公民普遍需要的一种工具，在现代社会，政府如果能够适应与满足社会的普遍需要，能够服务于公共利益，就是有价值的；否则，就是无价值的，其存在的合法性就会受到怀疑。服务型政府是为人民服务的政府，它以公民本位、社会本位理念为指导，在整个社会民主秩序的框架内，使政府由过去的控制管理为要务转变为以传输服务为要务，并通过法定程序，按照公民意志组建起来并承担着相应责任的政府。从行政理念上看，服务型政府的治理逻辑中，政治生活是全体自由平等公民共同的事业。公民的公共需求具有至高无上的地位，政府不过是一个具有高度权威的公共行政服务组织，必须尊重行为人的主体资格和自主权利。弗雷德里克森曾援引戴维马修斯的话说：“政府是公众集体行动的工具。政府是公共的财产。”政府只有对公民的公共需求做出积极回应并通过提供公共服务的方式满足公民公共需求，才能证明其合法性，赢得公民的公共认同和支持。政府的权力存在于民意之中。公共利益是政府利益的本质，确保公共利益的增进、实现公共利益的最大化是政府管理的根本宗旨。因此，建设服务型政府首先要求各级政府和官员树立公民本位、社会本位的行政理念和人民利益至上的行政思想，使政府权力重新回归社会。 从制度层面上，服务型政府的制度产生于对公民和社会的责任和义务，政府必须依法保证和维护人民群众的利益，实现公共服务行为方式的规范化，实现公共服务的低成本、高效能，实现社会公众和政府的协商与合作。 从行为层面上看，无论是行为范围、行为方式、行为效果都要从社会公众需要出发，以获得社会和公众的最大满意度为依归，也就是说，建立服务型政府模式就是要把“服务于社会，服务于人民”纳入政府职能的轨道，建立真正的民主行政体制。 总之，我们认为，所谓服务型政府就是以社会本位、公民本位为理念，以持久的和良好的激励制度为平台，在政府工作目的、内容、程序和工作方法上用公开的方式给公民、组织和社会提供有效的服务，促进社会和谐发展的政府。 二、当前文化市场行政执法的问题与成因分析 (一)当前我国文化市场行政执法中存在的问题 随着文化市场的快速发展和文化领域出现的新变化新要求，现阶段文化市场行政执法体制已经暴露出一系列弊端，主要表现在以下方面： 1．多头执法与管理缺位并存。文化、广电、新闻出版三个局原有的执法机构自成体系，相对独立，各有一套管理队伍和执法装备。由于政出多门、队伍素质参差不齐，相关部门在文化行政执法方面职权不明、职责不清，造成有利的事争着上，无利、难管的事互相推委扯皮。这样，不仅导致重复管理，职能交叉，既浪费财力物力，增加执法成本也存在管理上的脱节和空白，管理效率明显低下。 2．执法主体地位不明确。虽然文化市场稽查队伍初具规模，但是文化市场稽查权还没有能从法律上取得一种独立的地位，同公安、工商等部门的执法权的区别，缺乏明确的法律界定。一些地方至今仍然是管理与执法一体，没有设立专门的文化市场执法机构。有的地方虽然设立文化市场执法机构，但没有纳入公务员序列，而是事业单位甚至是自收自支的事业单位，执法经费没有保障，结果滋生了许多弊端。 3．执法制度不健全。虽然制定了《文化市场稽查暂行办法》，为文化市场行政执法工作提供了基本的程序，各级文化市场管理部门也制定了许多有效的执法制度，但是，离依法行政的严格要求还有相当的距离。尤其是《行政处罚法》的实施，对文化市场的执法提出了新的标准，与之相应的处罚制度、听证制度、复议制度等等在文化市场的执法领域还没有来得及建立起来。 4．执法队伍薄弱。文化市场稽查队伍整体素质仍然不高，人员结构不合理，执法人员对法律内在精神缺乏正确认识，如教条主义，法律工具主义，把法律作为创收、谋取部门利益的工具，为罚款而罚款、为执法而执法等；个别行政人员的法 治观念较差，依法办事的观念还比较淡薄，甚至还存在着以言代法、以权压法甚至破坏法制的现象，有的缺乏民主意识等等，同文化市场的执法要求不相适应。 (二)文化市场行政执法中存在问题的原因分析 1．执法理念不到位。从深层矛盾上探究根源，在于执法理念不到位。社会主义法治理念和依法行政的原则没有得到有效的贯彻和落实。突出的表现就是在执法实践中，存在”重文件轻法律”和”重实体轻程序”的法律观念。非常容易侵犯相对人合法权益，故行政处罚行为必须依法实施。 2．文化市场的管理体制尚未完全理顺。文化行政管理体制是指中央和地方文化行政管理部门与文化企业、事业的隶属关系对人财务管理权限的划分，计划管理的职责以及管理文化事务活动的制度。文化市场管理体制是我国文化行政管理体制中一个体系。文化市场作为一种社会化的市场体系，它超出了部门和地区的界限，这既是文化市场的本质规定性之一，又是它具有社会进步意义之所在。目前在我国文化市场执法中存在着条块分割，分兵把手的弊端，人为的割裂了统一的市场，造成政出多门，相互制肘，妨碍了政府执法力度和管理职能的实施。 三、基于服务型政府的文化市场行政执法模式创新 (一)重塑政府管理理念，树立全新的服务行政理念 文化市场行政执法管理观念的转换是政府转变管理职能、规范政府行为、调整管理方式的首要条件。服务型政府建设就是要使政府公共行政从更多地强调“特殊集团”的意志到更多地强调社会公众的意志；从公共行政活动以政府自身的规则为导向到以社会公众的需求为依归；从强调公共行政对直接维护政治统治的工具性作用到强调对经济、科技文化和社会公共事务的管理以及提供公共服务的服务性作用；从强调公共行政活动对上级负责到强调对社会公众负责，建立和发展广泛的社会公共责任机制。服务行政谋求提高行政效率的同时，更谋求提高服务质量和社会公众的满意程度，发展公共责任机制。口将“服务”作为一种精神注入政府职能定位和政府行政之中，使政府成为服务主体，成为平易近人、脚踏实地的服务者。 (二)完善立法是健全文化市场行政执法法治建设的重要环节 要在建设社会主义文化市场的实践中完善具有中国特色的文化法律法规体系。从法规形式上看，它应在文化大法的基础上，制定各种基本文化法律和与各种基本法律配套的文化法规。社会主义现阶段的文化市场建设，急于要制定的基本文化法律之一的是《文化市场管理法》。这一基本法律将对我国现阶段文化市场的性质、地位、作用、发展趋向、目标，文化产品的生产者、经营者、消费者、管理者各自的权利和义务，管理体制和管理机构的职责等作出规定。有了《文化市场管理法》，还需制定与其相配套的各种法律规范，这类配套的法律规范，涉及的方面最多，数量最大，是文化法规体系的重要组成部分。 (三)建立高素质文化市场执法队伍 进一步加强执法队伍的建设，组织一支政治强、业务精、作风正的执法队伍，要坚决惩处法制队伍中的腐败分子，以保证文化执法队伍的廉洁度，要加强法制和完善群众监督机制，发挥舆论优势，发动全社会对文化市场以及市场主体的积极有效地监督。 (四)完善文化市场的执法程序 与西方社会相比，我国由于长期受重实体轻程序思想的影响，体现在执法中重解决实体问题，而忽视对管理程序的规范。因此，要特别重视完善文化市场执法程序法治化建设，以保证执法行为的公正和严肃性，便于群众和有关国家机关的监督。行政程序法治化是文化市场行政行为产生法律效力的必要条件。在具体文化市场行政执法过程中，不仅要注重实体合法，更要严格按照《行政处罚法》和《文化部文化行政处罚程序》的规定。 (五)建立文化市场执法责任制 实行文化行政执法责任制是实现文化市场有效执法的重要举措。执法工作的好坏，关键是要有一个促使执法机关和执法人员严格执法的机制，用机制来约束执法行为。实行执法责任制是这个机制的重要环节。首先，实行文化行政执法责任制，按照文化行政机关的法定职责，明确执法权限和岗位责任，量化执法标准，严明执法程序，制定监督检查考核办法。通过实行执法责任制，增强文化执法部门和执法人员依法行政的责任感和使命感，有效推动法律正确、合理地实施，从而全面提高文化行政机关的依法行政水平。其次，实行执法违法追究制度，就是对执法违法的文化执法机关和执法人员，通过查实认定，根据其执法违法的性质和情节，依法追究其相应的行政责任、经济责任和刑事责任。通过实行执法违 法追究制度，促进文化执法机关和执法人员不断提高素质，正确行使权力，防止权力滥用。最后，实行领导负责制，就是各级文化行政机关的领导要对本机关的文化市场依法行政情况全面负责。通过强化领导责任，提高领导对文化市场依法行政的重视程度，防止来自领导对文化行政执法过程中违法违规行为的庇护、推委等的不当干预。 (六)加强执法监督建设是实现文化市场法治化管理的保障 强化监督是完备的法治管理不可或缺的一个重要环节。完善执法监督法制，建立健全文化市场依法行使权力的制约机制，应从以下几方面加强监督：首先是强化法律监督。要用法律来审查管理部门的执法活动是否在法律规定的范围内执法，执法是否符合法定程序。同时，也要依法来观察经营者是否依法经营。把管理者和被管理者都置于法律的监督之下，使管理者依法管理，经营者依法经营。使管理工作和经营活动都纳入法制轨道。其次是强化舆论监督。舆论监督是文化行政执法外部监督体系中的一个基础环节。舆论主体在法律赋予的权力范围内，通过报刊、电台、电视台等舆论工具来表达和传导有一定倾向的议论、意见和看法，也就是广泛地、公开地、有针对性地揭露管理工作和经营活动中的缺点，从而监督管理者和被管理者改正这些毛病。最后是强化群众监督。文化市场管理部门的管理行为和经营者的经营活动，都是在社会生活中面对广大群众进行的，管理者和被管理者是否依法办事，群众是最清楚的，因此欢迎群众参与监督。聘请人大代表、政协委员、离退休干部作义务监督员，请他们出谋划策。实现群众监督有奖制度，设立并向社会公布举报电话，使管理行为和经营活动，都受群众的监督
五号宋体通排;文中所用计量单位，一律按国际通用标准或国家标准，并用英文书写，如hm2，kg等;文中年代、年月日、数字一律用阿拉伯数字表示。
文中图、表应有自明性，且随文出现。图以10幅为限。尽量采用Word文档以插入表格方式制作三线表。图(表)须有图(表)题，紧随文后，且在同一页面。图中文字、符号或坐标图中的标目、标值须写清。标目应使用符合国家标准的物理量和单位符号。表的内容切忌与插图和文字内容重复。
标题级别字体字号格 式说明与举例一级标题宋体四号加粗顶格排，单占行阿拉伯数字后空1格，如1 概述 二级标题宋体小四加粗顶格排，单占行如1.1 仿真实现方法三级标题宋体五号加粗顶格排，单占行如1.1.1 管网仿真实现方法四级标题五号宋体左空2字，右空1字，接排正文阿拉伯数字加括号，如(1)允许用于无标题段落
图、表、注释及参考文献体例
关 键 词：新中国成立初期 马克思主义指导地位 高等学校
高等学校是国家高层次人才培养、科学研究、文化传承创新的重要基地，高等教育事关国家发展和民族未来。因此，新中国成立伊始，党和政府即在高校进行普遍的马列主义、毛泽东思想教育，确立了马克思主义在高校的指导地位。这是改造旧教育，建设新教育的题中之义，是主流意识形态建设的重要一环，也是马克思主义大众化在高校的实践。当时，党和政府采取一系列措施来推动这一工作，为新中国培养又红又专、全面发展的新型知识分子奠定了坚实思想基础。对这一历史进程进行系统梳理和研究，对当今高校的思想理论建设仍具有重要的启示作用。
一、开设思想政治理论课，建立马克思主义教育的平台
1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过并颁布的《共同纲领》提出了新中国教育发展的方向，指出：“中华人民共和国的文化教育为新民主主义的，即民族的、科学的、大众的文化教育。人民政府的文化教育工作，应以提高人民文化水平，培养国家建设人才，肃清封建的、买办的、法西斯主义的思想，发展为人民服务的思想为主要任务。[1]为改造旧教育、创建新教育，人民政府在接管、接收公、私立高校时，废除了原有法西斯式的训导制度、特务统治和反动的政治教育，取消了“国民党党义”、“公民”、“军事训练”等反动课程。重视对高校师生的马克思主义思想教育是党的优良传统。早在苏区中央局创办的马克思共产主义学校，延安的抗大、陕北公学均开设了马列主义基本理论与党的基本政策知识课程。新中国初期，在高等学校开设马列主义政治理论课，就成为改造旧大学、建设新大学的重要措施。
1949年上半年，燕京大学自动添设了中国新民主主义经济问题、马列主义基本问题、中国社会史、历史哲学、共产党宣言和联共党史等新课。1949年10月，华北人民政府高等教育委员会颁布了《各大学、专科学校文法学院各系课程暂行规定》，以“废除反动课程（国民党党义、六法全书等）”、“添设马列主义课程”、“逐步地改造其他课程”为各院系课程的实施原则；同时规定辩证唯物论与历史唯物论（包括社会发展简史）、新民主主义论（包括近代中国革命运动史）和政治经济学为文学院与法学院的共同必修课程，前两门为各大学专科学校各院系共同必修课。这个规定还要求以马克思主义为指导对文法学院的文学、哲学、历史、教育、经济、政治、法律等七个系的课目进行改造，各学科添加不少与学科相关的马克思主义理论与方法的课程，这“是用新民主主义的、科学的、大众的、反帝反封建的文化，用马列主义观点和方法，代替国民党反动统治时充满唯心论、机械论，以及封建、买办、法西斯主义的反动课程的重大措施。”[2]
1949年11月17日，刚成立的中央人民政府教育部在北京召开的华北地区及京津19所高等院校负责人会议，讨论高等教育改造的方针，明确指出：当前课程改革的中心环节是加强政治课学习。这确立了政治理论课在新中国高校教育中的重要地位。
1949年12月和1950年6月先后召开的第一次全国教育工作会议和第一届全国高等教育会议再次强调，我们的教育应该培养新型知识分子作为我们国家建设的新型骨干，高校要进行革命的政治教育，肃清封建、买办、法西斯主义思想，发展为人民服务的思想。会议通过的并由教育部于1950年8月14日颁布的具有法规性质的文件《高等学校暂行规程》，把对学生进行革命的政治思想教育列为高等学校任务的首条。教会学校亦不例外。1950年8月19日，中共中央在《关于天主教、基督教问题的指示》中明确指出：教会学校应遵守政府法令设政治课为必修课。之前，即5月19日，教育部颁发了经过政务院文教委员会批准的《北京师范大学规程》，规定政治课约占本科各系全部课程的15％。同时强调，在文化业务课中，也应贯彻革命的思想与政治教育，并注重理论联系实际。[3]这些规定说明思想政治教育列为高校教育的重要内容，并予以法制化。
1951年6月，教育部召开高校课程改革讨论会，针对当时存在的“把政治课与业务课对立起来”和认为“只有政治课才进行思想政治教育”等错误的或片面的看法，进一步明确政治课与业务课的关系，强调政治课是各系科的基本课程，要着重于系统的理论知识的讲授。9月10日，教育部就政治课问题向华北各高校发出指示：（一）“各系拟定教学计划时，应把思想政治课作为业务课的重要组成部分”，取消“政治课”的名称，将《社会发展史》改为《辩证唯物主义与历史唯物论》，与《新民主主义论》及《政治经济学》同为独立课目，并“应将上述三课目同其他业务科统一计划”。（二）将“政治课教学委员会改为各该课目的教学研究指导组，由教务长负责计划、组织、督导检查”。从此，在我国各高校，各门马列主义政治理论课目列入整个教学计划，成为各系、各专业学生的公共必修课。
【英文摘要】 in early 1980s when administrative law just revived and the knowledge about administrative law was still rather weak chinese scholars consciously meant to establish a theoretical foundation of administrative 1aw belonging to china only faced with foreign theories of administrative law to be used for reference．the effort created such theories as theory of serving the people，theory of the people’s government，theory of balance，theory of public power，theory of service，theory of governmental rule of law and theory of public interest standard．although there are many discrepancies between them，these theories generally follow the approaches of holism，history and typology and become mature through systematization．since the 21 st century the advent of uniform public law．soft law and public governance research has made the subject research confronted with new resources of knowledge and challenges．thus．the administrative law circle in china experienced a training process of holistic thinking and formed common understandings of many basic issues about administrative law．academic debates will go on in the future．the advent of china’s own theories dialoguing with the world is the common expectation．
【关键词】行政法；理论基础；整体观
【写作年份】2008年
【正文】
中国大陆行政法学，于20世纪70年代末、80年代初复兴的时候，就有学者思索“行政法理论基础问题”，[1]并著文立说、各抒主张。此后，关于该主题的研究，绵延至今，从未断歇。尤其是，上世纪90年代初，北京大学罗豪才教授力推“平衡论”学说，犹如巨石激起千层浪，支持者、异议者竞相发表观点，更使行政法理论基础的探讨蔚为大观。二十余年如白驹过隙，蓦然回首，恍惚有一条若隐若现的河溪盘络其间。本文拟溯流而上，观其脉络，探其意义，或可为管窥其未来走向贡献绵薄之力。[2]
一、开拓疆域：命题与纲领
1．为人民服务论：开辟
1983年，最早就“行政法理论基础”这一命题公开发表专门论述的，当属应松年、方彦、朱维究等教授的《行政法学理论基础问题初探》一文。[3]该文虽有特定时代的局限，但从此文的字里行间，完全可以领略其在率先提出命题、建构研究进路和框架、确立学说纲领方面的诸多闪亮之处。
首先，此文是以整体观、类型论、历史学的进路，来对待行政法理论基础在行政法学体系中的地位与角色的。在开篇，此文即宣告：
在行政法学研究中，行政法学的理论基础问题是很重要的课题之一。它不仅反映了不同类型行政法学的阶级本质和形成过程的具体历史特点，而且直接影响行政法学的体系结构、主要观点以及整个行政法学的研究和发展方向。
寥寥数语，却道出了行政法理论基础研究不可或缺的三个关键命题：1．行政法理论基础对整个行政法学体系结构、主要观点和发展方向具有重大影响力；2．行政法理论基础与不同类型的行政法学有着密切的勾连；3．行政法理论基础具有历史性，应在历史的维度上予以考察。只是，此文令人遗憾地未就这种内涵三个命题的进路本身，进行系统的合理化论证和阐述。
其次，此文并未给其建构的学说以明确的冠名，后来的学者根据其基本观点而称之为“为人民服务论”。[4]这一学说的纲领性主张是：社会主义国家行政权的目的是为人民服务；对行政机关的多渠道监督体系不是为了控制权力，而是为了行政机关能更全面、彻底地为人民服务；社会主义行政法学新体系的建立，应当以如何保障和推进行政机关为人民服务为核心等等。[5]
可见，这是一个在行政机关（行政权）和人民（主权者）的关系维度上展开的对行政法的整体观察。它有着两个特点：其一，由于受法律阶级论的影响甚深，在这个维度上建立的行政法理论基础之类型，以是否突出为人民服务为标准，把资产阶级国家行政法和社会主义国家行政法划为两个大的阵营，从而努力阐发我国行政法理论基础的为人民服务论；其二，早期行政法学与政治学、行政学共享同样或类似方法和话语的特点，也影响到为人民服务论的提出。它以人民是主权者、行政机关为人民服务、向人民负责为基本要义，来框定行政机关和人民的关系。这样的研究进路着眼于作为抽象整体的、作为主权者的人民，从而遮盖了具体的、个别的、处于公民角色的人和组织同行政机关之间的关系。而且，法学引以为体现其独立性的话语——“权利义务关系”，也未在其中得到充分的运用。
2．人民政府论：跟进
为人民服务论在当时未获普遍认可，[6]但它对行政法理论基础的整体观的、类型论的、历史学的进路，得到此后本主题研究的延承。杨海坤教授于1989年的文章《论我国行政法学的理论基础》中，在整体观的进路上继续前行。该文意识到行政法作为部门法的法律性质，指出行政法是“规定政府可以行使的权力，确定政府行使这些权力的原则，确立政府与其他行政法律关系主体之间的权利义务关系等”，所以，“研究政府权力的制度化、法律化成为行政法学的基本课题。”在此基础上，该文详尽地阐述了“政府由人民产生，政府由人民控制，政府为人民服务，政府对人民负责，政府与公民之间关系逐步实现平等化”五个原理，并认为它们有机联系地构成了我国行政法理论基础。[7]
此论虽然后来被认为是“政府法治论”的萌芽，[8]但由于其未在当时给自身命名，而立论的五个原理又都围绕在政府与人民之间的关系之上，故有人称之为“人民政府论”。[9]其实，就最初的行文而言，似乎作者更倾向于将其理论定名为“马克思主义政府理论”：
马克思主义是我国社会主义法学的理论基础，马克思主义的政府理论应该是我国行政法学的理论基础。……只有全面、深刻地把握马克思主义政府理论，并在我国社会主义初级阶段条件下正确地运用，才能使我国行政法体系成为科学的完整的体系。[10]
无论给该论以怎样的名目，管中窥豹，人民政府论也与为人民服务论一样，未完全从法律阶级论中跳跃出来。
3．早期平衡论：突破
摆脱法律阶级论的话语，摆脱“主权者人民”的视角，运用现代行政法学知识和话语，保持整体观且在类型论和历史学进路上实现重大突破的，是罗豪才、袁曙宏、李文栋于1993年发表的《现代行政法的理论基础——论行政机关与相对一方的权利义务平衡》一文。[11]这也就是以后蔚然兴起的“平衡论”的开山之作。
此文显然是在法学发展十多年之后，对体现法学和行政法学独立性的话语有了自觉的认识和运用，明白地意识到法学乃“权利义务之学”，“在行政法上，行政权与公民权是一对相互关联的范畴”，“行政权与公民权的关系是行政法的核心。”[12]此文所确立的平衡论就是围绕着“行政机关与相对一方权利义务关系”这一核心概念展开的。以这个概念为基石，早期平衡论在其上面建构了两个较为宏观的辩证图景。
一是辩证的行政法历史发展图景。该文指出，古代行政法强调行政机关管理、不重视相对方权利，其理论基础是“管理论”。近代行政法则强调保障相对方权利、尽可能限制行政机关管理，其理论基础是“控权论”。而现代行政法在本质上是追求行政机关与相对方权利义务总体平衡，其理论基础应是平衡论。这就在观念上凝练出一条在世界范围内行政法演绎的线索。二是辩证的现代行政法权利义务关系结构图景。该文认为，在现代行政法体系之中，行政机关与相对一方在法律地位上是平等的，但是，他们的权利义务关系，特定地或局部地看，总是存在着不对等和不平衡。而这些不对等和不平衡恰恰实现了二者总体上的平衡。
当然，平衡论并非纯粹的思辨之学，其兴起的背景中有一个制度构建的因素是不得不提及的。这就是在起草制定《行政诉讼法》时期学术界曾经引发的一场“控权”还是“保权”的争论，以及《行政诉讼法》最终明确的立法宗旨：
20世纪80年代中期以后，为制定行政诉讼法作理论准备，我国行政法学界曾围绕行政法与行政权的关系、行政法的性质和功能、行政法的基本原则等问题，展开一场关于行政法要“控权”、“保权”，还是“既要保权又要控权”的争论。我国1989年制定的《行政诉讼法》规定了“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权”的立法宗旨，与这一阶段理论争论有密切的关联。[13]
平衡论的提出，在相当程度上就是对曾经的这场争论以及制度实践的积极反思和抽象
4．公共权力论、服务论：争鸣
与早期平衡论同时寻求突破的、并明显针对平衡论的刺激而予以回应的，还有武步云教授提出的“公共权力论”和陈泉生教授倡议的“服务论”。
武步云教授主张公共权力论作为行政法的理论基础。在他看来，首先，行政权力作为一种公共权力，是人民的、社会的权力，但又凌驾于人民大众之上、社会之上。这就构成了公共权力的、自然也是行政权力的根本矛盾。这种矛盾性内在地要求有与之相适应的法律（行政法）予以规定和调整，从而可以解释行政法生成的原因。其次，行政法体系的建构离不开行政权力的结构及其行使过程。行政权由主体、手段（行政行为）和作用对象（包括后果）三大部分组成，行政法体系也就相应地由关于行政主体的、关于行政行为及其方式、程序的和关于行政行为后果的法律规范组成。再者，在历史的维度上，行政法发展变化的直接政治基础，是行政权力的发展变化。对应地，也历史性地演绎了“君权神授论”、“分权制衡论”和“控权论”等不同形式和内容的公共权力论。[14]
在总体上，公共权力论既继承了本主题研究的整体观、历史学进路，又像平衡论一样突破了传统的观念和话语，凸显了独具行政法学特色的观念和话语。然而，它似乎力求建构一种统一的、可适用于不同国家、地区以及不同历史阶段的行政法理论基础。无论行政法在不同场域或不同时间有怎样的差异，皆可落足于统一的公共权力论之上。这种努力的结果，偏离了本主题研究最早形成的类型论进路。在公共权力论的视野中，行政法理论基础不再有不同的类型；那种通过类型之间的比较、来获致对不同场域或不同时间行政法特性之认识的意义，也就基本丧失了。
与为人民服务论不同，陈泉生倡议的服务论，是继平衡论实现突破后的又一探索，故也基本上不见法律阶级论话语和“主权者人民”视角的影子和印记，行政法学发展后的知识成就在其中得以充分展现。[15]它无意尝试一种统一的行政法理论基础，而是希望建构与当今行政法发展新趋势相匹配的学说。服务论力求完成的创新，在于打破“行政权力与公民权利关系”的窠臼，将现代国家服务行政的特点以及现代行政法民主、法治、福利的本质，都纳入其学说体系之中。服务论的基本主张就是，国家行政已由往昔的秩序行政向如今的服务行政转变，行政法的主要内容也就发生了重大变革：偏重于服务与授益；强调行政的积极性；加重行政的民主色彩；广泛采用非权力方法。服务论还认为：要求国家更多承担起对公众福利的责任，与现代团体主义法理思潮一致；要求国家行政由消极的依法行政向积极的社会行政转化，符合社会本位的法律观；要求政府扮演“服务者”的角色，也顺应了现代行政法民主化的趋势。[16]
一言以蔽之，服务论立足于现代行政及行政法之特性，有着明显的历史观，且不满足于在行政权与公民权的关系维度上纠缠，试图寻求新的突破。只是，尽管服务行政在现代国家行政中的角色、地位和作用日益增强，但将全部行政皆视为服务行政，似乎也有以偏概全之嫌。相比同时期的平衡论，服务论也未表现出有意在类型论进路上探究与之对应的理论类型。
综上，自20世纪80年代初至90年代中期，本主题研究尚处开拓疆土的阶段。学界论著甚少，既有的论说也多为核心概念、基本命题和纲领性主张的提出，系统化的论证尚未充分铺开。而且，在科学冒险过程中基于局部、有限的知识而必要的想象，也使得各学说在行政法的历史叙事方面存在不少可理解的错误。然而，疆域既开、基本进路已定，更为成熟的理论探索也就是一个时间的问题。
二、渐臻成熟：系统化论证
上世纪90年代中后期直至本世纪初，是本主题研究进入系统化论证的阶段。开创时期确立的整体观、类型论和历史学的进路，在行政法理论基础的疆域上不断延伸，沿路持续地收获成果。平衡论、新控权论、政府法治论、公共利益本位论、新服务论等，都在致力于完善自己的学说，强化理论的解释性、规范性和逻辑自洽性。其中，尤以平衡论为典型。
1．万法论的反思性建构
平衡论的发展是一个连续的过程，若一定要进行阶段划分的话，那么，前期的平衡论侧重于规范性研究，后期则偏向于阐述平衡论的实证基础。与之对应，前期的平衡论在方法论上经历了一个从不自觉到自我觉醒、自我检视、自我界定的过程，后期则在这样的觉醒和对规范性研究的反思基础上，一开始即注意运用相关学科的理论工具，努力证成平衡论的实证基础。
作为规范性理论的平衡论，主要完成的任务有两个：一是揭示历史上曾经存在的与之对立的两个观念或理论模式——管理论和控权论；二是阐发现代行政法的理论模式为什么应该是平衡论。为此，它主要运用了本质探索、矛盾分析、历史观察、类型建构与整体认知的方法。对于这些方法，最为关键的是理解其真正的意义所在，否则，极易造成对平衡论的误解。择要言之：（1）本质探索并不是要确立对不同类型行政法本质的唯一正确、权威和排他的判断，而是要提供更有利于认识经验世界中不同类型行政法的理性工具；（2）矛盾分析不是简单地进行矛盾论的演绎，而是展示不同类型行政法现象中行政机关与相对方权利义务关系在对立统一方面的具体特性；（3）历史观察不是为了还原行政法在各国、各地区的全部历史，而是按照历史学不可避免的选择史料、解释史料的方法，建构历史上行政法的类型并探究其意义；（4）类型建构不是纯粹进行主观想象，虚构一种经验世界中并不存在的现象，而是运用韦伯式理想类型（weberian ideal type）的方法，在“弥漫的、无联系的，或多或少存在、偶尔又不存在的具体的个别的现象”基础上，进行高度抽象综合后形成具有内在逻辑一致性的概念模型；（5）整体认知不是要将研究焦点聚集于个别的、具体的行政法问题之解决上，而是要在关注行政法各现象或各部分之间相互关系的基础上，得到对行政法整体性质的认识，进而在更多或更深的意义上去理解具体现象或部分。[17]作为规范性理论的平衡论，不仅在这一方法论的自我觉醒、自我界定过程中，反省并修正了以往一些较为草率、粗略的观点，更是让其主要主张的合理性、有效性得到了更为可靠的范围和哲学基础。
自1999年开始，平衡论者已经明确意识到发展作为实证性理论的平衡论的任务的重要性，以及完成该任务所需要的方法论工具：
平衡理论目前作为一种规范理论还必须发展出一种实证基础，旨在操作层面上使“行政权与公民权应当平衡”这一规范性问题转换成“行政权与公民权可以平衡”这一实证性问题。当学术研究深入到人类的行为动机和机制设置中种种复杂关系的时候，平衡理论正面临着一种现实的挑战：担负着制度的创新和执行任务的立法机关、行政机关和司法机关并非是抽象的实体，这些机关都由一个个具体的个人组成，他们都是有普通公民一样的能力、愿望、需要、偏好和弱点，能否设置一套有效的激励和约束机制使这些机关和官员愿意，并且事实上不得不遵守“平衡”规则便成了唯一值得关注的问题。这里涉及一个关于必须将制度的设计者也置于制度设计框架里考虑的实证问题，博弈理论、公共选择理论和机制设置理论业已为这一重要而复杂的问题提供了建设性的解释和工具模式。[18]
理论任务要从论证“应当平衡”转向论证“如何平衡”，正是在这一意识的指引下，实证平衡论的演进与其对相关理论工具的自觉运用是同步展开的。它尝试利用制约、激励机制理论，使规范平衡论所主张的行政主体一相对方权利义务结构性平衡，可以通过复杂的行政法制约、激励机制设计来实现；[19]尝试利用博弈理论，表明“行政法均衡化，乃是以统一的理性人假定为前提，借助行政法博弈这种实现、实践行政法结构性均衡的行政法方法在整个行政法运作过程的普遍适用来实现的”，提出以博弈理论分析行政法的各种过程（包括行政过程、行政复议过程、司法审查过程等），方能找到正当博弈及其均衡的主张；[20]甚至，在更为广阔的意义上，尝试引入公共选择理论，构建统一的行政法学实证理论，从而为平衡论在实证理论维度上的发展提供依据。[21]
实证平衡论的这些努力，被认为是实现了平衡论研究进路或方法的三个重大变向：（1）从侧重于规范分析到侧重于实证研究，力图完成规范研究与实证研究的统一；（2）从侧重于横向比较到侧重于纵向研究，即从通过反省管理论、控权论这两个对立的理论类型来建构自身，转向打造平衡论合理的内在逻辑结构，理顺各大理论板块以及各种理论细节之间的逻辑关系；（3）从侧重于内部视角到侧重于外部视角，即从早先的在行政法制度和理论内部进行论证的视角，转变成广泛引进其他学科知识来为行政法大厦提供基础的外部视角。[22]其实，方法论上最重要的衍变，还是上述第一个变向。正是发展实证平衡论的需要，才会出现如何丰富实证平衡论的内容以及如何衔接实证平衡论与规范平衡论之间的关系问题，才会出现如何引借在实证研究方面更具成效的社会学、经济学等学科知识、为实证平衡论提供知识资源的问题。
2．对立理论模式图景的清晰化
在方法论的反思性建构过程中，平衡论者早先提出的对立理论模式——管理论、控权论和平衡论——的图景也愈加清晰了。平衡论者为打造这三种理论模式，付出了专门的努力、进行了专项的研究，对立理论模式的图景，也就不像早期平衡论所提的那样，仅仅是一张寥寥数笔勾勒的草图了，而是经过精心绘制的画卷了。
在这种精心绘制之下，三种理论模式不再呈现为在世界范围内的“管理论一控权论一平衡论”的单线进化图景。实际上，在管理论、控权论和平衡论的背后，潜藏着三种对待政府、对待集中管理/管制、对待人类建构理性的基本态度：乐观、怀疑和中庸。[23]这三种基本态度，在一定的地域和时间，同一定的政治经济体系、发展任务、文化传统和政府治理制度及学说相结合，就会产生出形色各异、具有特定内涵与意义的行政法基本理论。尽管一种基本态度之上可能产生多种不同形态的行政法基本理论，尽管这些行政法基本理论于细节之处有所差异，但它们在基本主张方面的相同或相似，使它们得以归拢在作为理想类型而存在的一种行政法理论模式之下。正是因为这样，三种基本态度和三种行政法理论模式，可能在不同国家或地区出现过，也可能在同一国家或地区的不同历史阶段出现过，甚至可能在同一国家或地区的同一历史阶段出现过（当然，此时会存在哪一种理论模式更占上风、更具主导地位的问题）。亦即，并不存在一个具有简单普适性的进化规律。
不过，否认“管理论—控权论—平衡论”的单线进化模式，并不意味着否认平衡论在当下的主导地位。对政府、集中管理/管制和建构理性，过分乐观和过分怀疑都是不足取的态度。一个中庸的态度反而是更具说服力的。当然，中庸的态度必须与关注细节结合起来，否则，就会流于空泛、无意义、大而无当的套话空话。规范平衡论没有陷落于套话空话之中，而是以上述三种基本态度为根基，整理了对以下行政法诸问题的不同立场和取向，从而清晰地确立了三种行政法基本理论模式。这些问题包括：行政法的调整对象、作用以及总体价值导向；行政以及行政自由裁量权的地位和作用；行政法治原则；行政程序法的地位、目标和功能；行政法上的法律责任体系；针对行政侵权的权利救济措施和途径；等等。进一步，规范平衡论梳理和分析了前苏联行政法理论、古典自由主义时期英美行政法观念以及它们各自的历史背景，从而发掘了管理论和控权论的典型样式。[24]
3．现代行政法整体素描的成型
前文已述，平衡论早先对现代行政法的整体素描，还只是勾勒了一幅“通过局部不平衡达致总体平衡”的现代行政法权利义务关系的静态结构图，辅之以对现代行政法过程中实现这一权利义务关系平衡的多种手段的例举。[25]这样的勾勒虽然简单，但它率先确立了一种行政法研究的“关系”视角，摈弃了管理论、控权论等学说的“权力”（行政权力）视角。
同时，平衡论的立意是要面向复杂而又鲜活的现代行政过程事实。现代行政法是对现代行政过程事实的因应之道，它同传统行政法的传承与变革关系，必须在这些事实之中获得理解。现代行政过程是在“行政国家”、“福利国家”、“管制国家”、“积极国家”等概念所描述的国家状态下产生的。这样的国家被寄托了许多积极的目的，尽管哈耶克、诺齐克等政治思想家都对此表示强烈的质疑和忧虑。[26]但迄今为止，没有什么力量可以在整体上颠覆已经被赋予了更多积极目的的国家状态。
正是在此背景之中，现代行政过程已经且正在发生如下一系列事实：（1）行政的目的不仅限于维持秩序，更包括促进经济繁荣、改善人民生活、保障人权发展、预防并治理灾害、保护自然、社会和人文资源、提升国家或民族的全球竞争力等等；（2）综合复杂的积极行政目的，注定了行政的范围几乎覆盖社会生活的方方面面，且在功能上大致有“秩序行政”、“给付行政”、“服务行政”、“福利行政”等；（3）行政机关的规模和人员也因此相当庞大，有些私人组织或非政府组织也因担负某项公共行政任务而具有了行政机关的色彩（或称“准政府组织”、“准行政机关”）；（4）行政机关的职责和权能不止于执法，更包括制定规则的准立法和裁决纠纷的准司法，而且，行政机关的自由裁量空间非常宽泛；行政不再只有“命令一服从”模式，也有“合意行政”模式，如合同、指导、建议、咨询、协商、协调、和解等，甚至有时担纲“自我革命”——即放松管制（deregulation）——以促进更有效社会治理的使命；（5）行政过程受到民主的压力，通过各种形式吸纳利害关系人或者公共力量参与其中，对行政决策产生影响，此即所谓的听取利害关系人意见（hearing）和公共参与或公众参与（public participation）；（6）行政的普遍而又积极的干预，也带来较大的干预失当、干预失败甚至官员腐败的风险。
在平衡论的视野中，现代行政过程的如斯特征，筑就了现代行政法的相应品格：
（1）现代行政法的目的和价值取向，既不是片面地维护和促进行政权的高效运作，也不是片面地以追求市场、社会和个人自治为基点而一味约束与控制行政权。行政权是“放”还是“收”，或者“放”到何种程度、“收”到何种程度，端视具体情境中行政相比市场、社会或个人以及相比立法、司法的治理优势或劣势而定，任何执其一端的立场都不足取；
（2）现代行政法治原则并不苛守单一的、严格的、机械的形式法治原则，即通常所谓的“无法则无行政”。相反，对于现代行政不可避免地集规则制定、执行和裁决纠纷功能于一身，拥有广阔行政自由裁量空间且在“命令一服从”模式外并存“合意行政”模式的事实，行政法治原则已经展现出针对不同情境中的行政适用不同原则的意义。
（3）从法学的权利义务关系分析工具人手，现代行政法的调整对象涉及行政管理过程中发生的“行政关系”和监督行政过程中发生的“监督行政关系”，二者缺一不可、也不能偏于一端。行政法偏重于事后司法审查的传统，已经兼顾面向事中的现代行政过程本身；行政法偏于追求命令式的、高效的行政管理的传统，已经兼顾重视独立，公正的且“多管齐下”的监督行政体系的建构。尤其是，当今多样化的、原则性与灵活性相结合的、民主、公正与效率同步的行政过程，是被赋予积极目的的国家统治和政府治理所必需。这就注定了现代行政法对“行政关系”和“监督行政关系”的调整后形成的权利义务关系状态，也都有类似特性的反映；
（4）现代行政法将气象万千的行政过程放在显要位置，从而使得行政手段和行政程序成为关注的焦点。现代行政法把更多的民主、公正因素注入“命令一服从”的传统行政过程之中，要求行政程序以“参与”为核心进行建构，从而搭起行政主体与行政相对方之间的沟通桥梁，使相对方从简单的服从者身份中解放出来，成为对行政决策形成具有影响力的主体。与此同时，现代行政管理实践中衍生出来的、在“命令一服从”模式以外形成的“合意行政”模式，更是让现代行政法面临如何承认行政合同、指导、建议、咨询、协商、协调、和解等行政手段的合法性，以及如何对它们进行有效规范的问题与挑战。形式各异的行政手段，又进一步促使现代行政法设计对应的、不拘一格的程序要求。尽管具体的行政程序要求是对应性的、多样性的，但在功能上，都实现了行政相对方在现代行政过程中主体地位的隆升，行政主体与行政相对方更多地实现了“主体间性”。这种现象通过平衡论的“关系”视角，可敏锐地、充分地予以观察和解读；
（5）现代行政法的以上诸多特质，无论是价值和目标取向，还是基本法律原则、基本权利义务结构以及多样化的行政手段和程序法制等，若以经济学的话语诠释之，可以明显发现其内在的同时对行政主体与行政相对方进行有效激励和制约的机制。而且，行政相对方在现代行政法中地位的提升，已经使其逐步以平等的博弈者身份，在相当程度上可以同行政主体就最大化各方利益的行政决策进行充分有序的讨价还价，由此使得合意的均衡成为可能。行政法的平衡，呈现为一种利害相关人参与过程当中的、通过自己的行为来影响制度安排的、基于合意的、作为过程终结必然产品的平衡。
简言之，现代行政法图景的另一种解读是：在一个综合、复杂而有效的激励与制约机制之中，行政法主体皆可进入行政过程之中、表达各自利益诉求、进行平等博弈，从而促成“对策均衡”。在此意义上，现代行政法不仅仅是应当平衡，而且是可以平衡。[27]
二、百家争鸣、百花齐放
尽管平衡论以其得天独厚的持久学术合力，成为行政法理论基础园林之中盛开的一枝奇葩，但这个园林的魅力绝不是因为平衡论的独放异彩，而是因为各家学说的争奇斗艳。与平衡论同时发展、也同样在原有概念或理念基础上进行系统化论证的，还有新控权论、政府法治论、公共利益本位论、新服务论等等。本文于此扼要概览这一“百家争鸣、百花齐放”的景象。
1．新控权论
其实，新控权论早在上世纪八十年代末期九十年代初期即已诞生，与早年的平衡论、公共权力论、服务论几乎是同期的。只是，最初的论者，无论是明白无疑地主张和支持控权论的，还是持中立或反对意见、对控权论进行评价的，都未将其定名为“新控权论”，而是直呼其名为“控权论”。然而，此控权论并非平衡论者在英美行政法历史经验基础上打造的“控权论”理想类型——即传统控权论，[28]尽管它们在某些方面存在相通之处。
首先，新控权论并不讳言控权思想来源于西方国家行政法尤其是英美行政法，相反，认为既然是行政法的本质，当不因国家的不同而有差别。[29]其次，新控权论认为，权力本身可以使掌握者实现自己的意愿，无需其他人来提供保障，因此，行政法律规范对行政权力的规定，似乎是在提供保障，但实质上是对权力的确认。[30]这一认识与英美行政法学较少关注行政组织法、并不认为对行政组织授予权力的法律规范属于行政法范畴的传统理念，有着异曲同工之处。[31]
新控权论与平衡论提炼的传统控权论理想类型的这些相通点，并不是二者可以混为一谈的理据。毕竟，在本质上，新控权论并非一味以个人自由为基点来限制行政权：
对行政权力控制是建立在行政机关享有权力并且行政机关应该享有充分的行政权力的基础上的。只有行政机关享有权力，才谈得上控制行政机关享有充分的权力才谈得上行政法的充分发展。[32]
正因为如此，当有学者正式提出“新控权理论”称谓的时候，就不是一个简单的名分问题，而是认识上的水到渠成。在他们看来，西方控权理论也有新的发展，出现了“积极控权说”，即行政法对政府行政的控制不是消极的、机械的，而是从有利社会的目标，给予积极的控制。我国行政机关，立法机关对控权理论容易产生排斥态度，是因为一说到“控权”就联想到限制政府权力、削弱政府职能。“我们主张的控权理论绝不是西方行政法学控权理论的简单套用，而是适合我国改革开放需要，对实践有指导的有中国特色的控权理论，我们可以称之为‘新控权理论’。”[33]
同大部分学说一样，新控权论也在不断地发展其主张，不同的新控权论者也有不同的认识。例如，针对上引关于行政权不需要行政法保障的观点，杨解君认为这是把“控权”与“保权”对立起来了。虽然“行政权的行使在公民面前是无所谓疲软的”、是无所谓需要行政法保障的问题，但是，行政法仍然应维护行政权免受来自其他各种外在压力的干扰。这包括：（1）保障各级行政机关在自己的法定权限范围内有效行使权力，避免上级行政机关的不正当干预；（2）在党政关系上防止“以党代政”、“以党干政”；（3）防止其他国家机关的不正当干预；（4）保障行政权的行使不受权重位高者及其他人治因素的干扰；（5）保障行政权不受公务员私利因素的影响。[34]
不过，姚锐敏进一步指出，面对行政相对人的行政权不需要保障的观点也是不能成立的。“任何组织和公民都有可能成为行政相对人。在这些组织和公民当中，有一些是握有相当大权力的人，尽管在行政相对人的地位上他们手中的权力是不具有法律效力的，但事实上他们却可以倚仗这些权力来对抗行政权，使行政权的运行受阻。在这种情况下，行政权显然需要法律的保障。”其对新控权论的更重要贡献是，借鉴控制论的思想，对该理论中的“控制”一词给予了崭新的诠释：
作为一个科学概念，控制是指“为了‘改善’某个或某些对象的功能或发展，需要获得并使用信息，以这种信息为基础而选出的，加于该对象上的作用”。这个定义说明，控制从本质上讲是施加于控制对象上的一种作用，这种作用不是惟一的和固定不变的，而是根据系统的预期目的以及系统的输出值与预定目标值之间的误差情况具体选择确定的。[35]
行政法对行政权的控制是综合的，这一观念在孙笑侠的《法律对行政的控制——现代行政法的法理阐释》一书中得到了最为系统的论说。在此书中，“控权”被认为是首先需要加以澄清和准确理解的概念：
我们认为，“控权”不等于“限权”。实际上，相对于现代行政法而言，近代行政法不是“控权法”，而是“限权法”。“控制”不等于“限制”。“限制”的“限”具有“阻隔”、“指定范围、限度”、“限定”的意思。而“控制”的“控”，具有“驾驭、支配”的意思。所谓“控权”是指法律对行政权力的驾驭、支配，它并不仅仅限制行政权力。限制是消极的，而控制是积极的……“控权论”所主张的“控权”并不排斥“管理论”中的“管理”或“保权”（保障行政权力效能）。真正的“控权论”既在价值取向上倡导行政法的控权功能，又在客观实证上承认行政法的管理功能。但是又说明在“控权”与“管理”（“保权”）之间存在价值关系定位上的主次关系，“控权”是矛盾的主要方面，“保权”是矛盾的次要方面。[36]
在被如此阐释的“控权”概念基础上，孙笑侠指出，现代行政法控权方式出现多样化趋势，多种控制方式主要体现在七个方面：（1）法律制定阶段实体控制——规则性控制；（2）行政行为阶段的程序控制——过程性控制；（3）权利救济阶段的诉讼控制——补救性控制；（4）行政行为方式的沟通控制——自治性控制；（5）行政系统内部的专门控制——内部性控制；（6）合理性控制；（7）其他非正式控制。正因为如此，现代行政法理论基础可称为“综合控权观（论）。”[37]
此外，该书不仅在基本原理层面上论述了“控权观念下的行政法渊源”、“控权功能的模式”、“控权制度的结构”以及“控权法的三大原则”，而且分设专章，从细节上进一步阐明了上述的多样化控制的六个方面（其他非正式控制方面除外）。这样的结构安排，充分展示了论者对“综合控权论”的系统思考，故被称为“当代中国一部控权论思想集大成”的著作。[38]
2．政府法治论
政府法治论是从人民政府论演变而来的。1996年，杨海坤认为“人民政府论”称谓并不能确切地概括其理论要旨，1989年的论述应该引申到“政府与法的关系上，其实际含义是：政府由法律产生、政府依法律管理、政府由法律控制（支配）、政府行为负法律责任、政府与人民（公民）的法律关系逐步实现平等化”。在此意义上，该理论应该正式冠名为“政府法治论”。[39]尽管论者看似轻易地实现了一个转换——从政府与人民的关系视角转向政府与法的关系视角，然而，这个转换本身，为政府法治论发展成为一个独立的行政法理论基础学说提供了可能。
政府法治论进一步的、相对完整的阐发，是在杨海坤、章志远于2004年合著的《中国行政法基本理论研究》一书中完成的。该书认为，在现代社会，行政法的一切问题都可以从“需要一个什么样的政府”推演出来，而政府法治论的主要思想恰好系统地回答了这个追问。因为，该论的五个基本原理可对应地转化为关于“民主型政府”、“有限型政府”、“治理型政府”、“责任型政府”和“平权型政府”的主张。而且，政府法治论有三个较为坚实的立论基础：（1）人性基础。该论对人性的基本假设既非绝对的恶也非绝对的善，故主张通过一系列制度和机制，引导、激励政府从善，同时又抑制政府作恶；（2）法理基础。具体包括：其一，权力以权利为基础；其二，权力以维护权利作为其存在的目的；其三，权力的行使必须以权利为边界；（3）宪政基础。制约公共权力、保障公民权利是宪政的核心精神，政府法治论建立在对宪政精神的深刻理解和运用之上，是对宪政精神的极好注解。[40]
最近，杨海坤就政府法治论与其他行政法理论基础学说，进行了一番简要的比较，指出政府法治论的优势在于：（1）民主型政府是代表公共利益的政府，汲取了公共利益本位的思想，但是，平权型政府又意味着公共利益与个人利益具有同等重要性，意味着通过利益权衡来协调公共利益和个人利益的冲突，而不是简单的以公共利益为本位；（2）“政府由法律产生”、“政府由法律控制”的观点，与控权论不谋而合，不过，政府法治论兼顾政府权力的有限与有效，凸显了政府的积极能动性；（3）“政府依法律治理”的观点包括了“政府依法律规制和政府依法律服务”两层含义，管理不力、管理缺位同样是该学说欲解决的政府治理弊病，就此而言，其与管理论的思想是一致的。然而，政府法治论强调法律之下的管理和规制、强调现代治理中管理和服务并重、强调权力的责任本质；（4）同样，由于政府法治论理解的现代政府治理范畴蕴涵丰富的服务思想，与服务论有诸多相通之处。只是，服务并不是现代行政的全部功能，政府在法律之下的规制和管理，同样是现代行政重要而不可或缺的功能；（5）政府法治论与平衡论的共通点是，平衡论主张的政府权力与公民权利的平衡、公益与私益的平衡，都必须通过政府与公民法律关系平等化得以实现。不过，平衡不是区别行政法与其他部门法的特有属性。在当前中国行政权力过分膨胀和肆意妄为的情况下，更应该强调通过法律控制行政权力、倡导法律之下的政府治理、驱使政府对法律负责。[41]
还有政府法治论的支持者，对政府法治论与其他各论之间的关系，做了另外一种构造，形成了别具一格的行政法理论基础“双层次说”：
行政法的理论基础应当是从行政法的本质出发的政府法治论（即行政法治主义），而控权论、平衡论、管理论只是该行政法的理论基础的具体表现形式。也就是说，行政法的理论基础应分为两个层次，内部核心层是行政法的理论基础客观规律的总结——政府法治论（行政法治主义），外部表层则是行政法的理论基础的外在表现形式。该具体外在形式并非一成不变之物，它应然和实然地随着社会整体的抽象时间维度的变化而发生着变化。所以说不能简单地认为行政法的理论基础的某一种学说是正确的，某一种就是错误的，而应当因时、因势、因域地判断和取舍行政法的理论基础的具体表现形式，以符合该时、该势、该域的需要。[42]
3．公共利益本位论
叶必丰主张的公共利益本位论，其实早在1995年即已形成基本观点：
法决定于利益关系，权利来源于法，是实现利益的手段；公共利益和个人利益是一组对立统一的矛盾，而公共利益是该矛盾体的主要方面，决定着该矛盾的性质、内容和发展方向，行政法所体现和调整的正是以公共利益为本位的利益关系。[43]
为证成该观点，叶必丰以行政诉讼为例，指出“行政诉讼不是控制行政权或平衡公共利益和个人利益的法律机制，而是审查行政行为是否真正体现公共利益的法律机制”。进而，又反过来以公共利益本位论，作为行政诉讼受案范围和诉权应当扩展的理论依据。
此后，公共利益本位论又通过数篇文章，得以继续丰富和发展，涉及的主要论点有：（1）利益关系，即公共利益与公共利益关系、个人利益与个人利益关系、公共利益与个人利益关系，是政治和法律的基础。在公共利益与个人利益这一矛盾体中，公共利益是矛盾的主要方面，居于支配地位，个人利益应服从公共利益。“个人本位论”或“个人利益中心论”是错误的；[44]（2）行政程序是行政主体意思表示的一种程序规则，其基本精神是要求行政主体按公共利益作意思表示。因此，行政程序是以公共利益为本位的法律机制，而不是互相协作的机制、控制行政权的机制或平衡机制；[45]（3）行政担保是相对人对公共利益表示尊重，履行行政法上义务的一种承诺，它的建立和完善是以公共利益为本位的；[46]（4）公共利益本位论并不漠视个人利益，由于公共利益是个人利益的集合，因此行政法追求的目标是公共利益与个人利益的和谐一致。只有当个人利益与公共利益相冲突时，才要求个人利益服从公共利益。[47]
至此，公共利益本位论的基本框架已经搭建完成，而最集中、系统的论述，当属叶必丰1999年出版的《行政法的人文精神》一书（湖北人民出版社）。该书以利益分析法解剖行政法的社会基础，以“一定层次的公共利益和个人利益关系”为分析工具阐述行政法的内涵和外延、性质和特点以及产生和发展，以保护公共利益和个人利益一致作为行政法的目标，以现代集体主义人文精神强调服务与合作、信任与沟通，作为现代公共利益和个人利益关系即行政主体和相对人关系的应有之义。
以上是除平衡论以外得到系统化论述的主要学说，但这并不意味着本主题的学说仅限于这些。在不同学派的相互冲撞之下，还诞生了“控权一平衡论”、[48]“法律导控论”、[49]“控权一服务论”、[50]“职责本位论”、[51]“新服务论”、[52]“协调论”[53]等等，不一而足。这些学说试图在主要的流派之间，寻求新的创造，在延承本主题研究之基本路径的同时，努力与既有的主要流派进行对话。只是，它们更多地还处于构造基本观念的初级阶段，缺乏系统化的论证，尚未形成足够的影响力。一个看上去颇具突破性的观念，唯有在逻辑化、体系化的过程中，使自己成为比与之竞争的观念或理论更具整合力的理论，才能真正具备说服力、影响力和持久的生命力。前文的介绍已经昭示，平衡论、新控权论、政府法治论、公共利益本位论等，都在不断的系统化论证的过程中，试图加强其自身在描述、解释和规范方面的整合力量。每一家学说的系统化动力和智识源泉，应当归因于竞争性对手；每一家学说的精彩，都离不开竞争性对手的精彩。
四、更上层楼、更辟新径
必须承认，行政法理论基础研究在世纪相交前后大约盛行了十余年之久，一时成为学界热点。进入21世纪，本主题研究的热度有了略微的下落。不过，近年来，有一种学术现象值得关注。它虽然并不直接属于本主题范畴之内，但却是息息相关的。当“统一公法学”命题出现，当“软法”和“公共治理”被纳入公法研究的视野，本主题的研究又似乎随着这些新的学术视窗的打开，而有了新的着眼点和智识源泉。因此，本文有意对它们略作绍介，以开示“更上层楼、更辟新径”的可能性。
1．统一公法学
提出“统一公法学”命题，无疑是大胆的、勇敢的，同时也是冒险的。袁曙宏就是国内开拓统一公法学的第一人，开山之作就是发表于2003年的《论建立统一的公法学》一文。在文中，他直言道出，公法各学科（包括宪法、行政法、刑法、诉讼法、国际公法等典型公法部门和经济法、社会保障法、劳动法、环境法等具有较强公法属性的法律部门）“独自发展、相互分离、整个公法学体系支离破碎的局面，公法学者的视野越来越局限和束缚于一个单一、孤立的领域之中，各个公法学科之间的对话和交流正在逐渐演化为相互之间的疏远、误解乃至对立”。而这种知识状况，不利于当今社会日益重要的、成熟的、越来越整体化的公法的发展。因此，需要在法学和部门公法学之间建立一个中观层次的统一公法学，来研究整体公法规范、共性公法特征和一般公法规律，研究部门公法之间相互交叉、相互借鉴和彼此依存的内容，研究公法与私法之间的相互交融和渗透。统一公法学应当借鉴行政法平衡论的研究成果，将公共权力与公民权利之间的关系作为贯穿公法理论基础的主线，将如何实现公法的权力/权利配置格局的结构性均衡作为公法理论基础的 统一公法学命题一经提出，随即在学界引起了广泛的反响。统一公法学作为公法学总论，作为一种将破碎的公法知识予以体系化的逻辑努力，得到了相当的认同。[55]公权力、公法关系、公法制度，被认为是公法学研究的三个基本问题。[56]统一公法学也被认为具有整合各公法学科、实现各公法部门及学科的和谐、指引人权保障及公权力制度建设等价值。[57]不过，杨解君也同时指出，典型的公法部门应该只包括宪法、行政法、刑法、诉讼法等，而不能将国际公法纳入其中，且经济法、社会保障法、劳动法、环境法等更宜作为“混合法”来对待。他还质疑道：“目前公法分散研究现状的改变，是否只能通过构建统一的公法学才可完成？对上述公法的一般问题的整体性探讨，是否必须在‘统一公法学’的前提下方可为之？”[58]
2005年9月，袁曙宏、宋功德合著的《统一公法学原论——公法学总论的一种模式》问世。该书的出版，是统一公法学从命题、概念、范畴迈向理论体系的标志，是对可能疑问的全面回应。它以百万余字的篇幅，从“公法学的研究对象、进路和方法”、“公法学的学科体系”、“公法与私法的划分”、“公法的维度、功能和制度”、“公法的机制和方法”等五个方面，对统一公法学进行了宏大的又极为细致的雕琢。[59]此书在业内得到了高度评价，尽管仍然存在一些不尽如人意的问题。[60]
与此同时，还有论者认为统一公法学的主要内容应该是宪法学与行政法学，应该在政治理论取向上摒弃消极国家、消极政府的古典自由主义观念，有针对性地解决中国现实存在的国家职能的缺位、违法行使及怠于履行的问题。[61]也有致力于刑法学研究的论者，支持将刑法视为公法的主张。[62]2007年3月，袁曙宏等结集出版了《公法学的分散与统一》一书（北京大学出版社）。同年7月，《法学论坛》杂志也组织了一次统一公法学的专题研究，刊载了五篇讨论文章。[63]这些著述展现了不同的学者在统一公法学既成的理论框架之中，对具体问题的丰富、多样的观点。一时间，统一公法学备受关注。
不过，本文赞同前引杨解君之见。统一公法学还需要更多的努力，来应对任何理论都必须直面的问题：它贡献的或者能够贡献的知识，是否有效地或者可能有效地解决它提出的问题？更具体而言，统一公法学根本的问题指向是，各部门公法学科画地为牢、彼此隔离，面对具有共性的公法基本问题或者新兴的交叉学科问题，要么处于失语状态，要么处于自说白话、混乱不堪的状态，因此，需要一个公法的整体观。既然如此，检验统一公法学的标准在于，其理论贡献是否克服了部门公法学科分割、封闭所造成的局限。如果因为理论渐进发展需要时间而没有全部克服的话，也至少是给出了克服局限的实例，从而使人们寄寓其更多的信心和期望。
这个标准进一步要求统一公法学认真对待如下问题：（1）部门公法学科因分工而存在，其分割性、封闭性也自然难免，由此造成的局限究竟有哪些？应该通过什么方式予以恰当地、准确地、全面地描述出来？（2）部门公法学科虽然有分工，但彼此之间的交流、借鉴也始终存在，上述因分割、封闭而形成的局限，通过现在的学科互动模式，是否无法得到较好的解决，而必须代之以统一公法学模式？（3）如果是的话，那么，统一公法学已经或可能贡献的知识，是否能够克服分工的局限，或者，是否足以令人对其克服局限的能力充满信念？
统一公法学唯有对这些问题提供满意答案，才会被各部门公法学人所认同。不仅如此，它把行政法平衡理论作为公法理论基础核心部分的事实，对其本身和对行政法理论基础研究都提出了挑战。就统一公法学本身而言，行政法平衡理论的精髓是否可以普遍地推广适用于其涵盖的所有部门公法领域？就平衡论而言，假如可以普遍推广的话，其是否还能保持行政法理论基础的独特内涵和意义？
2．软法与公共治理
与前文所有的次级标题不同，这不是一个学说或理论的名称。况且，表面上看，它似乎与行政法理论基础的研究也相去甚远。然而，在国内，率先将“软法”、“公共治理”这两个论题，引人到行政法学乃至公法学视野范围内的罗豪才及其他学者，其实是在发展平衡论的学术兴趣持久推动之下，完成此番创举的。“他们对软法的研究兴趣应该说同他们研究现代行政法发展的趋势，公法制度的变迁，特别是同他们倡导并致力于推动的现代行政法平衡理论一脉相承的。”[64]
公共治理，作为一个首先在政治学、行政学领域里出现的论题，之所以引起罗豪才等公法学者的兴趣，根本原因在于它指向的是一种新的公共领域治理模式。而行政法学既然始终关心其所规范的对象——公共行政管理领域发生的事实本身，就不可回避这种新治理模式的兴起。这种模式并不把公共领域事务完全寄托于国家来统辖，而是让国家、非政府公共组织、私企业、私人组织甚至私人，都参与到一个开放的、互动的治理网络之中；这种模式并不一味沿用层级官僚制的、命令一控制的治理方式，而是寄希望于更多参与的、更多协作的治理方式；这种模式强调公共行动者和私人行动者要在实现政治、经济、社会目标过程中广泛地从事行动、发挥作用、施加控制，鼓励多方的利益相关者共同分担传统的治理角色；这种模式不再单纯依靠国家的、集中的、从上到下的、一以贯之的治理，而是推进“向下”、“向外”的运动，把治理责任转移给地方、转移给私人，提供机会鼓励地方、私人进行尝试性的协作治理，避免将问题孤立、分割。[65]显然，公共治理模式应该引起所有公法学者、甚至所有法学者的关注，因为其对法学带来的挑战是全方位的。
公共治理模式，超越了治理的“政府模式”和“市场模式”之争，试图在“市场失灵、政府也不灵”的、看似绝望的两难困境之中，寻找第三条有效的治理路径，这本身足以让人看到绝地的一丝曙光，也就不难理解其为什么会成为各学科争相研究的对象。公共治理模式带来的问题不止一箩筐，其中就有一个难题：既然治理主体趋向多元化，治理责任“向下”、“向外”释放，在治理过程中实际发挥约束力量的规范，不是也不可能是唯一由国家制定的、自上而下推动实施的、以惩戒制裁作为保障实施的后盾的，那么，这些不同于传统“法律”概念的、具有事实约束力的规范，是否应当——如果是，应当如何——在法学上予以解读？
于是，世界范围内，一个革命性的、颠覆性的概念在法学领域诞生了，这就是“软法”。它的提出，是对上述难题的回应，是要以此为基石，对那些传统“法律”意义以外的约束性规范，给出丰富的而不是贫乏的、成体系的而不是零星的法学解读。当然，把国家制定、自上而下实施、伴有强制性制裁等属性，视作“法律”应有之义的传统观念，很难在逻辑上接受“软法”这样一个似是而非的、悖论式的概念。因此，它的降临如同任何一件新奇事物的效应一样，引发了广泛的讨论和争议，支持者、批评者、犹疑者都有相当的数量。[66]
然而，无论公共治理模式是否真的会成为第三条成功的道路，无论软法概念在法学体系内部逻辑上是否能够达到令人满意的自洽性，在命令一服从、由上而下、层级式、国家垄断的治理模式以外，正在生成分散的、平面的、互动的、协商的、合作的治理模式，这是不争之事实和经验。这些事实、经验本身，无论其中是否会生成需要司法过程予以解决的纠纷，都值得我们法律人——尤其是公法学人——予以关注和思考。毕竟，仅仅关注纠纷是什么、现有国家法律规则如何解决纠纷、国家法律规则不周的情形下如何改善规则的法律人，还是相对自我封闭于现成的法律知识系统之中的。国家的治理如何达成善治，恐怕是法律人关注纠纷的司法解决背后更为深层次的关切。在这个关切的引导之下，对于那些在国家制定的法律以外发挥促进善治作用的其他规范和行动，当然是不能视而不见的。
以罗豪才为首的公法学人，非常机敏地洞察到软法、公共治理对公法学研究的意义。他们展开的讨论包括：软法是什么、软法概念何以能够成立；[67]公共领域软法规范的渊源；[68]软法的生成机制、实施机制；[69]软法在公共治理过程中的作用和价值；[70]软法的责任形式和实现；[71]软法对于行政裁量的规制；[72]等等。在经过了诸如此类的基础性问题和原理探索之后，强烈的中国问题意识和实证研究意识，促使软法学者将目光转移到在中国本土发生的、具体的软法现象上，力图通过个案分析，对软法进行有着更为实在的经验事实支撑的“解剖麻雀式的”研究。这就是《软法与协商民主》一书诞生的背景。该书选择了世界上绝无仅有的中国人民政治协商制度作为研究对象，以软法理论为崭新的分析工具，多层次、多角度地对其历史和运作机理进行了阐述。在中国，如此全面、系统地将中国人民政治协商制度纳入法学领域予以研讨的，无可置疑地是首次，而这又不得不归功于软法理论开启新视野之后对学术的刺激。[73]
软法与公共治理的研究，是一项新的课题，而不是一个新的行政法理论基础学说。然而，这个课题上至今获致的学术成就，已经充分展示出，在开放、互动、平面的公共治理网络中，协商（协调）机制、软法（柔性规则）机制、共赢机制，同前文所提的激励、制约机制一起存在，使得平衡论所希望的行政主体与行政相对方的平衡，更有可能通过各种方式和形式实现。打通应然平衡与实然平衡之间的渠道，显得更为充足。
五、结语：整体、共识和未来
本文面对的，是一个发展了不到三十年的行政法学主题。将如此短暂的历史，进行尽可能贴近事实的还原，已让笔者深感踌躇、艰难。观念、思想、理论的气象万千，无法在粗略的笔风之下，一一呈现在读者的眼前。挂一漏万，的确是一种陈词，但绝对不是一种矫情的滥调。
当然，历史从来没有将来也不会有完全的复原。即便是用摄像机拍摄下来的事实，也存在角度、范围、距离、光线等的限定。更何况，一部没有剪辑的纪录片，注定是零碎、杂乱的事实堆积，一部没有解说词的纪录片，也通常会枯燥、乏味、使人难懂或犯困的。由是之故，前文力图通过一种有意识的整理，让行政法理论基础的历史画卷不至于是涂鸦，同时，还着力配上带有笔者一己之见的解说，以求在林林总总的现象中间寻觅到一条线索。这样，哪怕是只挂上“一”、而漏掉“万”，也不影响其成就为一种历史——更准确地说是一种历史叙事。于此历史旅途和纪事行将结束之际，本文拟对此过程再聊陈愚见。
1．整体思维的训练
行政法理论基础作为一种行政法整体观，从一开始粗糙简单的概念、观念（表现为命题、纲领），逐步走向系统化、理论化，同时在一棵大树上生出几枝枝繁叶茂的分权，形成争奇斗艳的格局，而后，又在尝试开启新的理论视窗，引进新的智识资源，丰富本主题的研究。章志远教授认为，这个过程对中国行政法学至少有三个重大的贡献：（1）确立了行政法学的基本范畴；（2）更新了行政法学的理论体系；（3）开启了对行政法的哲学思考。其中，行政法的哲学思考，被评价为“自觉地从哲学高度对诸如什么是行政法、行政法的本质是什么、行政法的价值导向是什么、行政法应当具有哪些内容和功能、以什么样的视角和方法去研究行政法、行政法制度建设和理论体系应当以何种理念作为指导等深层次问题进行了不懈探索。”[74]
本文希望在这里补充、以求更加明确的是：行政法的哲学思考，不仅仅在于其探问了一些行政法根本性或深层次问题，更在于其力图对这些问题，形成一种合理诠释历史、有效回应现实、逻辑上完整自洽的整体回答。哲学的含义之一，就是“所有知识的综合”。假如行政法理论基础仅仅是为行政法基本问题提供零星的、分散的答案，而不能构成答案之间极少悖论的整合，这样的哲学思考就好似普通人偶或进行哲理发问和回答一般，与哲学家距离甚远。罗豪才也曾明言：“对行政法作哲学考察更有助于人们对行政法整体思维的形成。”[75]
藉此反观本主题研究的发展历程，可以断言：这是一次难得的行政法学整体思维训练。任何一个就行政法理论基础发表议论的学者，都必然会切身感受到其面临的挑战，即如何以某个或某些基本的概念、范畴或观念为核心，将行政法的诸多现象和问题，有机地糅合成一个整体。尽管各学说之间存有歧见，但在其不断完善其系统化论证的过程中，无不接受和应对这一挑战。在宏观的层面上辨识与把握行政法诸现象、诸问题之间的关联性，将这些关联性从具体、杂乱、微小的细节中抽象出来，形成一幅线条简洁、清晰的结构图。这就是众多论者经受整体思维训练所欲实现的理论愿景。
而且，整体思维训练的成就如何，是直接通过所构建的学说之完整性程度体现出来的。迄今为止，笔者仍然坚信，平衡论是行政法整体思维发展最为完整的一个学说。其沿着早期本主题研究开创的整体观、历史学、类型论的进路，概括出历史上曾经存在的两种与之对应的理论类型。这种对应性，充分反映在控权论、管理论和平衡论就同样的行政法基本问题给出的不同答案上。并且，平衡论自觉地意识到，“应当平衡”的规范性规范命题，需要在“如何平衡”的实证层面上展开，所以，终究由规范平衡论和实证平衡论共同构成一个理论体系。相比较之下，新控权论、政府法治论、公共利益本位论等，似乎都不同程度地放弃了历史学、类型论的进路。在它们那里，没有非常明晰的、与之恰成对立的、能从中感受历史脉搏的理论类型。
2．共识的贡献胜于分歧
前文已述，有关行政法理论基础的学说，单就名称而言，就有十余家之多，经系统化论证、相对比较成熟的，也有四五家。这些学说对行政法目的给出各自的核心解说，并构建相应的体系。表面上，的确给人以百家争鸣的印象。不过，仔细考究本主题研究历程及其至今所获得的成就，不难发现，论者们对诸多行政法问题还是达成了许多共识。这些共识对于行政法学的贡献胜于分歧。
首先，引发本主题讨论的源头，即“保权”和“控权”之争已经不复存在。从既有的学说之中，找不到哪位论者，还会对行政权投以完全信任或者完全怀疑的眼光。即便是新控权论者，也一再解释其理论中的“控制”，绝非消极意义上的“限制”。其次，对于更多意味着行政扩权现象的行政立法（准立法）、行政裁决（准司法）、行政裁量等现象，也都在认可其存在合理性的同时，强调以适当的方式予以规制。再者，对于更多意味着行政多样化趋势的行政指导、行政合同、行政协商等非强制性行政现象，也都表示支持，并力图解决它们带来的行政法新问题。第四，无论是平衡论，还是新控权论、政府法治论等学说，基本上都采取了行政法研究的功能主义路径，而不是严格恪守某个既定的信念、原理或原则，并以此信念、原理或原则，削足适履般地去要求气象万千的现实。在相当程度上，它们如英国公法学者洛克林所倡导的那样，“把考察法律的规范结构能够以何种方式影响政府完成其指导、控制和评价任务的过程作为其主要关注点。”[76]最后，与功能主义路径形影相随的是，各家学说都在比较、借鉴域外行政法制度和理论的基础上，更着重强调本土论、语境论。
以上所列，仅仅是更多共识中的一小部分。但是，从中不难窥知，行政法理论基础的探索与争鸣，抛开各家分歧不论，已经使中国行政法学大致上对行政权持有了相同或相似的基本立场，也形成了面向行政过程现实、面向行政目标的设定和实现、面向法律规范对行政过程的实际作用的研究路径。这样的方法论定型，显然有助于中国行政法学的自觉、自立和自强。
3．未来在于可检验性和可容纳性
行政法理论基础的学说之争，也许还会继续下去。到目前为止，这样的竞争，与其说是决出了一个优胜者，倒不如说是让各自更加完善了。各家学说虽然都在相当程度上完成了系统化的工作，但其主张仍然有需要补缮的空间。优胜者最终为谁家，答案与时间有关，却并非由时间本身提供，而是要看学说是否能够在未来时间内经得起逻辑的和事实的检验。
例如，平衡论进入实证平衡论发展阶段之后提出，当行政法主体皆进入行政过程之中，表达各自利益诉求，就最大化各方利益的行政决策进行平等博弈，就能促成合意的均衡。这一观点主要是为了证成平衡不仅仅是应然的，也是可以实际操作和实现的。不过，它似乎更多地诉诸于“通过程序的平衡”，也就是说，只要行政法在制度层面上为行政法各主体提供了一个平等博弈的平台和程序，就可以得到平衡的结果。这就不免令人想起传统的程序正义和实质正义之争。作为一种法学理论，平衡论尚需进一步研究：在现实世界，（1）让不同利益主体都进入一个行政决策的制作场合，是否可能？是否有些利益（如环境利益、青少年利益、残疾人利益），缺乏有着充分行动动机、热情和资源支持的利益主张者？（2）对于同一类利益，不同的行动者会有不同的主张，如何找到合适的利益代言人，能够代表多样化的利益诉求，而不是让在场的利益代言人扭曲或遮蔽不在场的利益诉求？（3）把行政决策制作场合塑造成完全平等博弈的平台是否可行？无处不在的信息不对称，是否会影响博弈的平等性？是否会影响最大化各方利益的决策的形成？（4）如果在博弈过程中，有些利益缺乏积极的、强有力的行动者或适合的代言人，或者存在明显的信息不对称情形，当场的博弈结果在事后被质疑其合法性，尤其是在司法过程中被质疑合法性，那么，平衡论能够给法官怎样的审判指导呢？
又如，宋功德曾言：“平衡论如果最后得到广泛认同而成为现代行政法的理论基础，那么在一定程度上要归功于它使用了‘平衡’论这个易于为人所理解的名字；如果最后因没有得到普遍认同而未能如愿以偿，那么在相当程度上则要归过于它使用了‘平衡’论这个极容易为人误解的名字。”[77]其实，平衡论的问题并不在于其名称既容易为人理解又容易为人误解的内在乖张。以往认为平衡论在各部门法之中都存在，故不能作为行政法理论基础的观点，在学术上是难以成立的。在学术领域，同一名称用在不同的学科、但富有极其不同内涵的现象，比比皆是。例如，相对论在物理学、人类学、语言学、哲学上都有各自独特内涵。因此，如何让作为行政法理论基础的平衡论，始终保持其独特的内涵，是平衡论者应当热切和谨慎关注的。假如统一公法学者以它为基础，将其延伸到整个公法领域，作为公法学理论基础，那么，这种内涵的独特性是否还能维系呢？
以上发问只是举例表明，行政法理论基础各说——特别是那些系统化的学说，不仅仅是平衡论——的一些观点和主张，都等待着逻辑和事实的进一步检验。此外，近来，本主题研究的热情有所回落，相关的但又独立发展的统一公法学、公域软法学、公共治理的行政法学等等，一时间成为显学。不过，这并不意味着，本主题已是“明日黄花”。恰恰相反，对这些新开领域的探索，无疑会有助于未来对行政法理论基础的进一步思考。毕竟，任何更为一般的、抽象的、整体的思考，不可能脱离个别的、具体的、部分的观察；后者必定是前者的基础，没有扎实的后者，前者往往沦为空想、遐想。且不论统一公法学与行政法理论基础之间的关系，对公域软法的研究、从法学视角对公共治理的研究等，都是在崭新的、相比较行政法理论基础而言是更为具体的领域拓荒，它们所取得的成就，注定会反映到未来的行政法理论基础研究之中。
由此，行政法理论基础各家学说，除了需要经受检验以外，还面临着一个共同的课题。在众说纷纭、各抒己见的同时，为保持学说的持久生命力，应当时刻关注行政过程和行政法的新变化，并将这些新变化纳入其体系之中。换一个角度，这也表明，判断一家学说的生命力如何，还要看学说本身是否有能力，在其体系之中，为新变化找到合适的空间，并与体系中原有的其他部分整合为一体。当然，这种可容纳性必须以保持学说的核心观念和主张、保持同学说核心观念和主张之间的一致性和自洽性为前提，若一味追求容纳新变化，而在较大程度上改变了学说的核心观念和主张，或者同学说核心观念和主张发生矛盾和冲突，无异于是对学说的颠覆，学说也就谈不上可容纳性了。
或许，在未来，真正的优胜者依然是百家争鸣、百花齐放的学术风尚。唯有如此，任何争取使自己学说更具可检验性、可容纳性的努力，都会有竞争性学说的支持者进行评判，从而得以永葆反思、反省之镜鉴。而在此学术风尚之中，相信终究会产生优秀的学说，与世界形成对话。若能如愿，中国行政法学幸甚！中国法学幸甚！
【注释】
[1]从修辞的角度看，“行政法”和“行政法学”显然是两个有着不同指称的概念，“行政法理论基础”和“行政法学理论基础”似乎也应该是有区别的。不过，由于历史上的学术讨论，已将二者混为一谈，本文也就迁就历史原貌，无意再纠缠二者内涵的不同，统一以“行政法理论基础”指称本文研究的对象。
[2]在“行政法理论基础”研究的展开过程之中，回顾和反思总是间或地出现，此乃学术发展之必然和必备。例见杨解君：《关于行政法理论基础若干观点的评析》，载《中国法学》1996年第3期，第64—75页，周佑勇：《行政法理论基础诸说的反思、整合与定位》，载《法律科学》1999年第2期，第39—47页；郑贤君：《对行政法理论基础问题讨论的评价》，载《首都师范大学学报》（社科版）1999年第6期，第47—51页。最近的关于行政法理论基础研究之最系统的回溯，参见杨海坤、章志远著：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第三章“行政法理论基础研究”，第64—91页。
[3]应松年、方彦、朱维究教授合著《行政法学理论基础问题初探》，载《中国政法大学学报》1983年第2期，第78—83页。亦转载于应松年著：《中国走向行政法治探索》，中国方正出版社1998年，第36—44页。“行政法理论基础”命题究竟由谁率先提出和关注，似乎已成历史之谜。在行政法学初创阶段，这一主题虽少有人研究，但已形成所谓“宪法理论论”、“议政合一论”、“批判借鉴的行政法治论、控权论”等观点，只是这些观点散见于有关文章中。《行政法学理论基础问题初探》的“为人民服务论”是“阐述得比较明确、充分的一种观点”。参见杨海坤：《论我国行政法学的理论基础》，载《北京社会科学》1989年第1期，第139页。
[4]参见杨海坤、章志远著：《中国行政法基本理论研究》，第64页脚注[1]，以及第70页。
[5]参见应松年、方彦、朱维究：《行政法学理论基础问题初探》，第80—83页。
[6]“学术界有不同认识，认为‘为人民服务’是一个普遍的政治原则，……我们的一切法律、法学，归根结底都是为人民服务的，唯独以此作为行政法学的理论基础似乎不够贴切。”杨海坤：《论我国行政法学的理论基础》，载《北京社会科学》1989年第1期，第139页。
[7]参见杨海坤：《论我国行政法学的理论基础》，第139—147页；杨海坤著：《中国行政法基本理论》，南京大学出版社1992年版，第33—46页。
[8]参见杨海坤、章志远著：《中国行政法基本理论研究》，第71页。
[9]参见杨海坤：《行政法的理论基础：政府法治论》，载《中外法学》1996年第5期，第53页。
[10]杨海坤教授后将文章题目更名为“政府法治论是我国行政法学的理论基础”，发表于罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年，第304—318页。文中提及：“笔者把我国以行政法为研究对象的行政法学的理论基础概括为政府法治论。”这是对其理论的正式冠名，“马克思主义政府理论”概念未再出现。
[11]罗豪才、袁曙宏、李文栋：《现代行政法的理论基础——论行政机关与相对一方的权利义务平衡》载《中国法学》1993年第1期，第52—59页。
[12]参见罗豪才：《行政法的核心与理论模式》，载《法学》2002年第8期，第4页。
[13]罗豪才：《行政法的核心与理论模式》，第3页。
[14]以上“公共权力论”的观点，详见武步云：《行政法的理论基础——公共权力论》，载《法律科学》1994年第3期，第15—20页。
[15]有一种观点认为陈泉生教授的“服务论”与应松年、方彦、朱维究教授的“为人民服务论”乃一脉相承，同属“服务论”范畴。参见杨海坤、章志远著：《中国行政法基本理论研究》，第70页。对此，本文难以苟同。
[16]详见陈泉生：《论现代行政法学的理论基础》，载《法制与社会发展》1995年第5期，第12—20页。
[17]详见沈岿著：《平衡论：一种行政法的认知模式》，北京大学出版社1999年版，第17—63页；另见李娟著：《行政法控权理论研究》，北京大学出版社2000年版，第28—41页。
[18]包万超：《行政法平衡理论比较研究》，载《中国法学》1999年第2期，第73页。
[19]参见罗豪才、宋功德：《现代行政法学与制约、激励机制》，载《中国法学》2000年第3期，第77—88页。
[20]参见罗豪才、宋功德：《行政法的失衡与平衡》，载《中国法学》2001年第2期，第72—89页；宋功德：《寻找均衡——行政过程的博弈分析》，载《中外法学》2002年第2期，第129—147页。
[21]参见包万超：《行政法与公共选择——论建立统一的行政法学实证理论》（博士论文，2001年）。
[22]参见宋功德：《均衡之约——行政法平衡论的提出、确立与发展历程》，载罗豪才等著：《现代行政法的平衡理论》（第三辑），北京大学出版社2008年版，第155—163页。
[23]关于建构理性，参见哈耶克著：《自由秩序原理》（上），邓来择，生活·读书·新知三联书店1997年版，第64页。
[24]关于对立模式建构的渐趋完善，详见罗豪才：《行政法之语义与意义分析》，载《法制与社会发展》1995年第4期，第11—13页；李娟：《行政法中平衡论的对立观念探源》，载《法商研究》1997年第5期，第43—48页；董炯：《权利至上、制度设计及其运作——行政权与公民权平衡中的行政法》，载《比较法研究》1998年第3期，第282—297页；沈岿、王锡锌、李娟：《传统行政法控权理念及其现代意义》，载《中外法学》1999年第1期，第61—67页；沈岿著：《平衡论：一种行政法的认知模式》；李娟著：《行政法控权理论研究》。
[25]参见罗豪才、袁曙宏、李文栋：《现代行政法的理论基础——论行政机关与相对一方的权利义务平衡》，载《中国法学》1993年第1期，第52—59页。
[26]参见哈耶克著：《通往奴役之路》，王明毅等译，中国社会科学出版社1997年版；哈耶克著：《自由秩序原理》，邓正来译，三联书店1997年版；哈耶克著：《法律、立法与自由》，邓正来等译，中国大百科全书出版社2000年版；诺齐克著：《无政府、国家与乌托邦》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1991年版。
[27]平衡论对现代行政过程及相应的行政法之整体素描，绝非本文能转述完全，在此仅择要叙之。详细的、较为集中的论证，可参见罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版；罗豪才等著：《现代行政法的平衡理论》（第二辑），京大学出版社2003年版；罗豪才主编：《现代行政法制的发展趋势》，法律出版社2004年版；罗豪才等著：《现代行政法的平衡理论》（第三辑），北京大学出版社2008年版；沈岿著：《平衡论：一种行政法认知模式》，甘文著：《行政与法律的一般原理》，中国法制出版社2002年版；宋功德著：《行政法的均衡之约》，北大学出版社2004年版。
[28]关于传统控权论，参见沈岿、王锡锌、李娟：《传统行政法控权理念及其现代意义》，载《中外法学》1999年第1期，第61—67页；沈岿著：《平衡论：一种行政法的认知模式》，第67—104页；李娟著：《行政法控权理论研究》，北京大学出版社2000年，第二章、第三章。
[29]参见张尚鷟主编：《走出低谷的中国行政法学——中国行政法学综述与评价》，中国政法大学出版社1991年版，第46页。
[30]参见张尚鷟主编：《走出低谷的中国行政法学——中国行政法学综述与评价》，第45页。
[31]“英国行政法学所着重讨论的问题，是行政机关的权力和保护公民不受行政机关侵害问题，对行政程序特别是行政救济部分比较详细。主要包括：1．委任立法，2．行政裁判，3．司法审查，4．行政责任，5．议会行政检察专员等。对于行政组织部分一般都不大着重。……英国关于行政组织问题大都放在其他课程，例如宪法学、政治制度、地方政府中讨论。”王名扬著：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第9页。
[32]张尚鷟主编：《走出低谷的中国行政法学——中国行政法学综述与评价》，第46页。
[33]参见程干远、李载华：《市场经济和行政法学“控权理论”的思考》，载《学海》1994年第5期，第65页。
[34]参见杨解君：《关于行政法理论基础若干观点的评析》，载《中国法学》1996年第2期，第73—74页。
[35]参见姚锐敏：《现代行政法控权理论的新思考》，载《宁夏社会科学》2000年第1期，第65—66页。
[36]孙笑侠著：《法律对行政的控制——现代行政法的法理解释》，山东人民出版社1999年版，第2页。
[37]参见孙笑侠著：《法律对行政的控制——现代行政法的法理解释》，第38—45页。另见，孙笑侠：《论法律对行政的综合化控制——从传统法治理论到当代行政法的理论基础》，载《比较法研究》1999年第3、4期，第378—391页，李学尧：《综合控权理念和当代行政法的理论基础》，载《浙江省政法管理干部学院学报》1999年第3期，第22—29页。
[38]杨海坤、章志远著：《中国行政法基本理论研究》，第69页。
[39]杨海坤：《行政法的理论基础：政府法治论》，载《中外法学》1996年第5期，第53页。
[40]参见杨海坤、章志远著：《中国行政法基本理论研究》，第86—89页。
[41]参见杨海坤：《行政法哲学的核心问题：政府存在和运行的正当性——兼论“政府法治论”的精髓和优势》，载《上海师范大学学报（哲学社会科学版）》2007年第6期，第59—61页。
[42]郭殊：《论行政法治主义与行政法的理论基础》，载《重庆社会科学》2006年第3期，第110页。
[43]叶必丰：《公共利益本位论与行政诉讼》，载《中央政法管理干部学院学报》1995年第6期，第17页。
[44]参见叶必丰：《论公共利益与个人利益的辩证关系》，载《上海社会科学院学术季刊》1997年第1期，第116—122页。
[45]参见叶必丰：《公共利益本位论与行政程序》，载《政治与法律》1997年第4期，第8—12页。
[46]参见叶必丰、周佑勇：《公共利益本位论与行政担保》，载《中央政法管理干部学院学报》1997年第5期，第23—25页。
[47]参见叶必丰：《行政法的理论基础问题》，载《法学评论》1997年第5期，第18—22页。
[48]此论的大意是：现代行政法通过控权手段实现公共利益与个体利益的平衡，即公共利益与个体利益均至最大值的状态；这就避免了对“控权”的片面追求，又弥补了平衡论可操作性不足的缺憾。参见杨忠文、刘春萍：《控权·平衡——论行政法的本质》，载《求是学刊》1997年第2期，第55—58页；郭润生、宋功德：《控权一平衡论——兼论现代行政法历史使命》，载《中国法学》1997年第6期，第48—56页；郭润生、马晓敏：《再论控权一平衡》，载《山西大学学报（哲学社会科学版）》2001年第1期，第16—21页。
[49]此论的大意是：为了保证行政权的有效实现，行政法既要承认西方控权论的优点，限制与约束行政权的滥用，又要引导与激励行政人的能动性优点来保证行政权力能动、积极与正当行使，即对行政权运动过程进行导、控结合的双向控制方式；因此，需要用法律手段引入德治主义的价值，在行政法中引入规则化的竞争与激励机制以保证行政人在行使权力时能够保持良好的业务素质与职业道德素质。参见季涛：《行政权的法律导控》，载《西南政法大学学报》1999年第1期，第35—37页。
[50]此论的大意是：行政法兼具控权功能与服务导向，为行政权的正当性确立了政府有界、服务为魂、政府有责、过程可控四大正当性标准；基于行政权授出者与行使者之间的委托—困境，控权是行政法的先天基因、基础和手段；基于人民主权的民主宪政逻辑，服务是当代行政法的时代品格、目的和归宿；控权—服务论用激励约束相容机制整合行政法的控权理念与服务理念。参见王学辉：《市场经济条件下行政法学的新视野》，载《现代法学》2000年第6期，第111—114页；王学辉：《对行政法学基础理论的思考》，载《西南政法大学学报》2002年第3期，第27—32页；邓蔚：《行政权的正当性证成——控权一服务论理论合理性》，载《行政法学研究》2008年第1期，第17—23页；邓蔚：《控权理念与服务理念在当代行政法中的逻辑整合——兼论行政法理论基础的完善》，载《山东社会科学》2008年第6期，第125—129页。
[51]此论的大意是：行政机关及其工作人员必须忠实履行其职责，是行政权的实质、来源和目的的必然要求；行政职责本位观能有效地保障和实现公民权利和人民利益，为依法行政、以法制权以及反腐倡廉等提供理论依据，兼顾国家利益、公共利益和个人利益。参见文正邦：《职责本位论初探——行政法理论基础试析》，载《法商研究》2001年第3期，第32—38页。
[52]参见杨海坤、关保英著：《行政法服务论的逻辑结构》，中国政法大学出版社2002年版。该书作者没有采用“新服务论：称谓，只是其与前文所述为人民服务论、服务论皆有不同，故本文为其如此定名。新服务论以行政权的人民本位、行政法的行政权本位意志、行政法的本位利益等抽象命题的论证为出发点，从行政法的不同侧面、层面，阐述行政法内在服务逻辑或服务精神，努力展示其理论体系的全景。不过，至少对于本文笔者而言，这是一本不易读懂
[53]此论又在不同论者那里又具体表现为“公共利益与个体利益协调论”和“行政权与公民权协调论”，其大意也可顾名思义，不予赘述。参见刘小艳：《现代行政法的理论基础——公共利益与个体利益协调论》，载《行政法学研究》2004年第4期，第30—36页，石文龙：《协调论与现代行政法的理论基础》，载《云南大学学报法学版》2006年第5期，第44—49页。
[54]关三统一公法学最初的基本观点，参见袁曙宏：《论建立统一的公法学》，载《中国法学》2003年第5期，第25—39页。
[55]参见姜明安：《公法学研究的几个问题》，载《法商研究》2005年第3期，第3—9页；杨解君：《公法（学）研究：“统一”与“分散”的统一》，脚注18，载《法商研究》2005年第3期，第13页。
[56]参见姜明安：《公法学研究的几个问题》，第4—9页。
[57]参见王广辉：《论统一公法学的价值》，载《法商研究》2005年第3期，第13—16页。
[58]参见杨解君：《公法研究：“统一”与“分散”的统一》，第12页。
[59]参见袁曙宏、宋功德著：《统一公法学原论——公法学总论的一种模式》（上下卷），中国人民大学出版社2005年版。
[60]参见莫于川、田文利：《公法学总论的奠基之作——介评》，载《法学评论》2007年第3期，第147—157页；杨海坤、王仰文：《跨越部门公法的围栏——读》，载《中国党政干部论坛》2008年第6期，第62—63页；薛刚凌、潘波：《开创公法学学科的原创之作》，载袁曙宏等著：《公法学的分散与统一》，北京大学出版社2007年，第487—490页；沈开举：《填补公法学学科空白的皇皇法学大作》，载袁曙宏等著：《公法学的分散与统一》，第491—495页。不过，所谓的“填补了世界各国有公法而无公法学这一最大的法学学科空白”，未免赞誉失度。
[61]参见朱维究、徐文星：《英国公法传统中的“功能主义”学派及其启示——兼论中国二十一世纪“统一公法学”的走向》，载《浙江学刊》2005年第6期，第36—43页。
[62]参见彭凤莲：《统一公法学与刑法及刑法学的关系》，载《政法论丛》2006年第5期，第31—36页。
[63]参见袁曙宏：《统一公法学的基本理论架构》，载《法学论坛》2007年第4期，第5—10页；莫于川：《公法共同价值论要》，载《法学论坛》2007年第4期，第11—16页；沈开举、郑磊：《论统一公法学建构的宪政基础——兼谈公法学总论研究的几个误区》，载《法学论坛》2007年第4期，第17—21页；孟鸿志、王秀哲：《论宪法与行政法的统一与互动——兼谈宪法与行政法在公法体系中的地位》，第22—28页；宋功德：《公法研究范式的构造、确立及其变迁》，第29—36页。
[64]参见罗豪才等著：《软法与公共治理》，北京大学出版社2006年版，第324页。
[65]参见罗豪才、宋功德：《公域之治的转型——对公共治理与公法互动关系的一种透视》，载《中国法学》2005第5期，第3—23页。
[66]参见罗豪才、毕洪海：《通过软法的治理》，载《法学家》2006年第1期，第1—11页。
[67]参见姜明安：《软法的兴起和软法之治》，载《中国法学》2006年第2期，第25——36页，翟小波：《“软法”及其概念之证成——以公共治理为背景》，载《法律科学》2007年第2期，第3—10页；翟小波：《“软法”概念何以成立？——卢曼系统论视野内的软法》，载《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2007年第3期，第40—42页；魏武：《软法是什么》，载罗豪才等著：《软法与公共治理》，北京大学出版社2006年版，第168—188页。
[68]参见宋功德：《公域软法规范的主要渊源》，载罗豪才等著：《软法与公共治理》，第189—203页。
[69]参见袁文峰：《软法在什么时候出现》，载罗豪才等著：《软法与公共治理》，第204—214页；牟效波：《软法在什么条件下靠得住？——从软法的实施机制切入》，载罗豪才等著：《软法与公共治理》，第225—237页；韩春晖：《软法机制初探——沿袭经验主义的认知方式》，载罗豪才等著：《软法与公共治理》，第238—251页。
[70]参见罗豪才：《公域之治中的软法》，载罗豪才等著：《软法与公共治理》，第1—12页；罗豪才、宋功德：《公域之治的转型——对公共治理与公法互动关系的一种透视》，载《中国法学》2005年第5期，第3—23页；罗豪才、毕洪海：《通过软法的治理》，第1—11页；罗豪才、宋功德：《认真对待软法——公域软法的一般理论及其中国实践》，载《中国法学》2006年第2期，第3—24页；姜明安：《软法在构建和谐社会中的作用》，载罗豪才等著：《软法与公共治理》，第85—108页。
[71]参见毕雁英：《社会公法中的软法责任——一种对软法及其责任形式的研究》，罗豪才等著：《软法与公共治理》，第252—269页。
[72]参见王贵松：《行政裁量的软法之治》，载罗豪才等著：《软法与公共治理》，第280—290页。
[73]参见罗豪才等著：《软法与协商民主》，北京大学出版社2007年版。
[74]参见章志远：《回顾与展望：中国行政法理论基础研究之评析》，载《贵州警官职业学院学报》2004年第3期，第45—50页；同样内容，亦见杨海坤、章志远著：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年，第75—80页。
[75]参见宋功德：《行政法哲学》，法律出版社2000年版，序言部分，第3页。
关键词：新公共管理；新公共服务；公共行政
中图分类号：F272.9 文献标识码：A 文章编号：1672-3198(2009)10-0033-02
1 新公共管理理论
新公共管理作为一种新的管理模式，其理论基础与以往的行政理论有很大的区别。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治一行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。
2 新公共行政管理的基本特征
首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。
其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”(即中低级文官)以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。
第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制(即主要通过法规、制度控制)，而实现严明的绩效目标控制。即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标(performance indicator)对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大变量。
第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本一效益分析、全面质量管理、目标管理等)和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务。但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。
第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官(包括高级文官)保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系。特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治一行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短(美国政务官平均任期仅22个月)。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数规模优势，政务官与事务官的比例严重失调。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行。也不合理。它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。
3 公共服务理论
从柏拉图、亚里士多德到卢梭、霍不斯至马克思，他们对于政府的产生与性质的论述有根本的差异，但是在政府为人而产生和存在这点是共同的。柏拉图将政府的产生和存在当作一种正义或者一种“善的实现”，是人类自觉地通过政府这种组织实践达至幸福的途径，人们“由于需要许多东西，我们邀集许多人住在一起，作为伙伴和助手，这个公共住宅区，我们就叫它做城邦。”亚里士多德进而指“出城邦是一个至高而广阔的社会团体，人类的生活可以获得完全的自给自足，而其实际的存在却是为了优良的生活。”发展到卢梭时，他提出政府是一种公意。有人们各自让渡一部分权利所订立的契约，本质也是为人民所拥有，为人的目的服务的。霍布斯把政府的本质定义为：“一大群人相互订立信约，每人都对他的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格。”而与上述不同的是，马克思对政府的产生和发展进行了历史的划分，发现两种不同性质的政府：私有制度下的政府和公有制度下的政府，后者是政府和人民的价值高度同一的政府，实现人与人的本质的完全同一。在对新公共管理进行性批判和反思的基础上，一些学者提出了新公共服务的新理论。丹哈特夫妇提供了新公共服务与新公共管理比较的一个代表性范式，他们提出了对服务行政有相当指导意义的七个方面：(1)服务而非掌舵；(2)公共利益是目标而非副产品；(3)战略地思考，民主地行动；(4)服务于公民而不是顾客；(5)责任并不是单一的；(6)重视人而不止是生产率；(7)超越企业家身份，重视公民权和公共服务。夏书章先生对此有这样的评价，“在传统公共管理与新公共管理之后，出现新公共服务运动，并非偶然，故不论它们之间的理论观点和具体内容上的分歧和争议如何。有一点似乎可以肯定和不容忽视，即强调或提醒公共管理主要是或者归根到底是公共服务的性质。”与新公共管理建立在个人利益
最大化的经济观念之上截然不同的是，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意地为他们服务之上的。新公共服务对新公共管理的超越主要体现在：①新公共服务呼吁维护公共利益，“当公民能够根据公共利益去行动时，社会的广泛利益才能从一个独立的、孤立的存在中脱离出来，并转变成一种美德和完整的存在，向社会奉献的过程最终使个人变得完整”，这种观念大大超越了建立在个人自利基础上的新公共管理理论。②新公共服务强调尊重公民权利。新公共服务的倡导者坚持认为，政府与公民之间是不同于企业与顾客之间的关系的，“公民具有一种公共事务的知识，一种归属感，一种对整体的关切，一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约”。新公共服务倡导者相信公共组织如果能在尊重公民的基础上通过合作和分享的过程来运行，就一定能获得成功。③新公共服务重新定位政府的角色。新公共服务看到当今政治生活领域最重要的变化之一就是政策制定方面的变化，政府不再是处于控制地位的掌舵者，而只是非常重要的参与者。更多的利益集团直接参与到政策的制定和实施之中。新公共服务认为行政人员应该意识到，公共项目和公共资源并不属于他们自己，作为负责任的参与者，而不是企业家，他们是“公共资源的管家、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者”，将越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色。
4 启示
第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客(社会公众)的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规(如制订《国家公务员法》)，并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。
关键词：新公共管理；新公共服务；公共行政
1新公共管理理论
新公共管理作为一种新的管理模式，其理论基础与以往的行政理论有很大的区别。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治一行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。
2新公共行政管理的基本特征
首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。
其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”(即中低级文官)以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。
第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制(即主要通过法规、制度控制)，而实现严明的绩效目标控制。即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标(performanceindicator)对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大变量。
第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本一效益分析、全面质量管理、目标管理等)和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务。但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。
第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官(包括高级文官)保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系。特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治一行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短(美国政务官平均任期仅22个月)。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数规模优势，政务官与事务官的比例严重失调。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行。也不合理。它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。
3公共服务理论
从柏拉图、亚里士多德到卢梭、霍不斯至马克思，他们对于政府的产生与性质的论述有根本的差异，但是在政府为人而产生和存在这点是共同的。柏拉图将政府的产生和存在当作一种正义或者一种“善的实现”，是人类自觉地通过政府这种组织实践达至幸福的途径，人们“由于需要许多东西，我们邀集许多人住在一起，作为伙伴和助手，这个公共住宅区，我们就叫它做城邦。”亚里士多德进而指“出城邦是一个至高而广阔的社会团体，人类的生活可以获得完全的自给自足，而其实际的存在却是为了优良的生活。”发展到卢梭时，他提出政府是一种公意。有人们各自让渡一部分权利所订立的契约，本质也是为人民所拥有，为人的目的服务的。霍布斯把政府的本质定义为：“一大群人相互订立信约，每人都对他的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格。”而与上述不同的是，马克思对政府的产生和发展进行了历史的划分，发现两种不同性质的政府：私有制度下的政府和公有制度下的政府，后者是政府和人民的价值高度同一的政府，实现人与人的本质的完全同一。在对新公共管理进行性批判和反思的基础上，一些学者提出了新公共服务的新理论。丹哈特夫妇提供了新公共服务与新公共管理比较的一个代表性范式，他们提出了对服务行政有相当指导意义的七个方面：(1)服务而非掌舵；(2)公共利益是目标而非副产品；(3)战略地思考，民主地行动；(4)服务于公民而不是顾客；(5)责任并不是单一的；(6)重视人而不止是生产率；(7)超越企业家身份，重视公民权和公共服务。夏书章先生对此有这样的评价，“在传统公共管理与新公共管理之后，出现新公共服务运动，并非偶然，故不论它们之间的理论观点和具体内容上的分歧和争议如何。有一点似乎可以肯定和不容忽视，即强调或提醒公共管理主要是或者归根到底是公共服务的性质。”与新公共管理建立在个人利益最大化的经济观念之上截然不同的是，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意地为他们服务之上的。新公共服务对新公共管理的超越主要体现在：①新公共服务呼吁维护公共利益，“当公民能够根据公共利益去行动时，社会的广泛利益才能从一个独立的、孤立的存在中脱离出来，并转变成一种美德和完整的存在，向社会奉献的过程最终使个人变得完整”，这种观念大大超越了建立在个人自利基础上的新公共管理理论。②新公共服务强调尊重公民权利。新公共服务的倡导者坚持认为，政府与公民之间是不同于企业与顾客之间的关系的，“公民具有一种公共事务的知识，一种归属感，一种对整体的关切，一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约”。新公共服务倡导者相信公共组织如果能在尊重公民的基础上通过合作和分享的过程来运行，就一定能获得成功。③新公共服务重新定位政府的角色。新公共服务看到当今政治生活领域最重要的变化之一就是政策制定方面的变化，政府不再是处于控制地位的掌舵者，而只是非常重要的参与者。更多的利益集团直接参与到政策的制定和实施之中。新公共服务认为行政人员应该意识到，公共项目和公共资源并不属于他们自己，作为负责任的参与者，而不是企业家，他们是“公共资源的管家、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者”，将越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色。
4启示
第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客(社会公众)的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规(如制订《国家公务员法》)，并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。
