(一)联邦政府保险项目
1968年美国联邦政府启动全国洪水保险计划(NationalFloodInsuranceProgram，NFIP)，该计划是全国洪水保险法的一部分。从NFIP成立之初，其保险费率框架中就包含两类财产：按照完全精算费率承保的建筑，以及按贴补的低费率承保的老建筑。精算充足费率适用于居住在百年一遇洪水风险地区以外的居民，以及居住在该地区以内，但是其建筑是在联邦政府提供了洪水保险费率图(FIRM)之后，按照洪水风险程度建造或改建的建筑。FIRM出台之前建造的建筑都适用贴补费率，不能完全反映该建筑的实际风险水平。但是，贴补对于鼓励当地社区加入NFIP以及对未来洪区建筑实施管理是非常必要的。需要注意的是，NFIP的费率贴补并不是从纳税人处直接给予的贴补，而是以该项目应对灾年的巨灾准备金为代价实施的贴补，NFIP有权向美国财政部借款以应对灾年的巨灾索赔(Pasterick，1998)。可以说，NFIP是受美国财政支持的政府保险项目。
尽管NFIP费率有较大贴补，该保险项目的投保率一直很低。NF}P统计数据显示，在2005年的Katrina飓风灾民中，只有约10%的人购买了洪水保险。造成这种状况有两个原因，一是公众还没有关于洪水保险的意识，二是公众心理上仍严重依赖联邦灾后救济行为。
(二)州政府保险项目
美国几个州级的政府保险计划包括加州地震局、夏威夷飓风减灾基金和佛罗里达州居民财产保险公社。
1.加州地震局
美国历史上损失最严重的10次大地震，9次都发生在加州。1985年加州立法机构曾通过了一项法律，要求所有在加州承保1—4户住宅的屋主保险(HOPolicy)的保险人必须提供地震保险。1989年的LomaPricy地震和1994年的北岭地震后，加州地震保险市场出现了巨大的供需矛盾，导致市场失灵。为此，加州立法机构在1996年夏通过了法律，允许保险人提供承保责任较小的保单。这种新的保单被称为“小保单”。1996加州保险局决定成立一个由州政府管理和运营的地震保险公司——加州地震局(CalifoniaEarthquakeAuthority，CEA)。CEA签发小保单，对于住宅提供地震保险。CEA作为一个私人实体运营，由会员保险公司、地质研究机构和政府官员共同管理。私营保险公司被允许自愿加入CEA，一但加入，就将其承保的所有居民地震保单都转移给了CEA。
2.夏威夷飓风减灾基金
1992年的Iniki飓风导致的保险财产损失达16亿美元。这场飓风过后，私营保险市场开始减少其市场份额以期减少未来的飓风承保风险。1993年该州立法机构设立了夏威夷飓风减灾基金(HawmiHurricanReliefFund，HHRF)，来解决财产保险市场上屋主保险供给不足的问题。该基金的保险单只承保飓风损失，但作为承保条件要求居民同时向私营保险人投保一个居民保险作为伴随保单，如屋主保险或住宅保险，而私营保险单不承保飓风损失。HHRF保险单的承保责任只有在国家气象服务局了飓风警报后才被启动。HHRF保单承保整个飓风发生期间造成的损失，以及警报发出后72小时之内的风暴损失，而其他时段的损失将由伴随保单——屋主保单或住宅保单负责。
3.佛罗里达州居民财产保险公社
居民财产保险公社(CitizensPropertyInsuranceCorporation，CPIC)成立于2002年8月，是由原佛罗里达风暴承保协会(FWUA)和佛罗里达居民财产和责任联合承保协会(FR-PCJUA)合并而成的。
FWUA成立于1970年，目标是使得那些在私营保险市场上不能获得保险的商业和居民财产在符合条件的情况下能够购买到飓风、风暴和雹灾保险。FWUA由保险公司的代表管理，但是佛州保险局有权利实施监管，并对代管的保险公司申报的费率水平进行否决。
FRPCJUA是1992年安德鲁飓风后的产物，它向该州被私营保险人拒保的居民财产提供类似于屋主保单的保障。按照规定，FRPCJUA会员公司对于协会的赤字有义务分摊，以保持该计划的偿付能力。分摊金额基于各会员保险公司在该州居民财产保险市场的保费份额。按照规定，保险公司有权将分摊成本以事后提高费率的方法转移给其所有的保单持有者，这造成了私人保险市场保单持有者贴补FR-PCJUA保单持有者的事实。
FWUA与FRPCJUA于2002年合并为CPIC后，市场规模约占佛罗里达州财产保险市场的1／3。在2004年连续三场飓风后，CPIC产生的赤字高达5，亿美元，使得私营保险公司的摊派负担加重。而2005年Katrina飓风后，又有了进一步的亏损。
二、美国巨灾政府保险项目的特点分析
以下将对美国上述几个政府保险项目在承保范围、参与程度、减灾要求、运营效率、贴补政策、灾后偿付能力和对保险业的影响等方面进行具体分析。
(一)承保范围
如果设立巨灾保险项目的目标是实施一个承保范围较宽泛的损失融资项目，那么FRPCJUA在上述美国政府巨灾保险项目中是最好的形式了。FRPCJUA为居民财产保险提供几种不同的险种，大多数居民投保了ISOHO-3。这个保险单所提供的财产责任保障与大多数私营保险人所提供的大体相同。HO—3提供的保障非常宽泛，包括盗窃和风暴。居民住宅按重置成本承保，而宅内动产则按实际现金价值承保。FRPCJUA要求最低500美元的免赔额，如果保户选择更高的免赔额，保险费可以有所降低。
其他政府保险项目存在承保风险单一、承保财产项目较少、不承保间接损失、仅按实际现金价值承保，以及免配额高等不足。
(二)参与程度
本论文所讨论的政府保险项目的发展目标各自不同。FRPCJUA、FWUA和HHRF在长期内有保单减持的目标，但是CEA和NFIP作为一种长期解决方案，其长期目标是增加保单持有人的数量。
FWUA、FRPCJUA和HHRF都没有完全实现其目标。而CEA和NFIP都逐步实现了其增加参保率的目标。CEA自成立以来发展迅速，尽管增长速度在1998年慢下来，但是预计还可以持续增长。NFIP的保单数量仍在增长，一般在巨灾多发年份后，人们投保的积极性往往会有所提高。
(三)减灾
如果政策制定者的目标是为了鼓励减灾，那么NFIP是最好的项目。
NFIP的承保着眼于社区而非个人，只有居住在符合条件的社区的房屋所有人才能购买洪水保险。社区符合条件的审查以NFIP的一个主要目标为基础，即是洪区管理，引导土地开发远离洪泛区。一个社区最初只须向联邦紧急事务管理署(FEMA)提出申请就可具有资格投保。如果该社区采用了要求的区划方法和建筑法规，FEMA就授权NFIP按照“常规计划”向其销售洪水保险。1994年国家洪水保险改革法规定，对计划实施减灾工程的州和社区提供经济援助。这一计划的总目标就是鼓励社区采取措施，以减少或消除可保建筑的洪水损失长期风险。州或社区可以向FEMA就该计划提出申请，一旦申请得到批准，FEMA承担被保财产的搬迁、拆除、升高所产生的费用的75%。
NFIP也鼓励个人的减损措施。NFIP住宅保单对于财产所有人在洪水到来前为挽救其财产而支出的一些费用承担最高750美元的赔偿。2004年的飓风季节后，有大量的研究表明，重复损失财产正在成为NFIP有限资源的最大浪费者。国会颁布2004年洪水保险改革法，对“严重重复损失财产”实施新的管理措施，即一个5年的“引导计划”。根据该计划，FEMA被授权在各州和社区对于严重重复损失的建筑进行改建或征购。如果财产主拒绝按照规定进行改建或被征购，那么该建筑的洪水保险费率就会增加150%，并且如果再次发生超过1500美元的损失，费率还将增加150%。但费率不得超过精算费率水平。
FEMA通过电视、广播和出版物等媒体广告来宣传NFIP的好处，以及不购买洪水保险可能造成的潜在成本。NFIP每支付3美元的赔偿款，就可以节约联邦政府1美元的灾后救济款。NFIP所实施的洪区管理政策和减灾措施，每年可减少洪水损失约10亿美元(GAO2005)。
(四)运营效率
衡量保险人的运营效率可以看其开展营销、核保、保单服务活动时将成本最小化的能力。但由于资料限制，本研究仅就各个项目是否使用人及其佣金率、是否使用服务人及其服务费水平、是否享受免税待遇等几方面进行了粗略的比较。
HHRF的运营费用比其他项目都低，因为他不向人支付佣金，服务承保人也只收取一笔固定的费用。人和承保人都愿意提供这些服务，因为HHRF稳定了夏威夷的居民财产保险市场。HHRF的承保风险只有飓风，非飓风引起的小额风暴损失无需赔偿，故而不常发生损失理算费用。HHRF的投资收入是免税的。
(五)贴补
如果公共政策制定者的目标是实施贴补最小化的计划，那么NFIP是最好的模型。自1981年NFIP重新规划，在2004年前达到了自给自足。NFIP规定使用充足费率，而且也有条件实施充足费率，因其计划在全国范围的实施，令项目的洪水风险在地域上进行了充分分散。如果2004年洪水保险改革法所涉及的有关减少重复损失的规定在未来执行得好，占项目赔款较大比例的重复损失得到降低，那么项目未来的财务状况可得到一定的改善。假设NFIP能够偿还美国财政部的借款，它也能在联邦政府不给贴补的情况下运营。CEA设立法律也要求使用精算充足费率，但自1994年加州没有发生强烈的地震，不能检验其费率的精算充足性，如果费率充分，贴补就会减少。而HHRF是贴补最严重的项目。
(六)灾后偿付能力
如果公共政策制定者们的目标是为了创立一个灾后仍具偿付能力的项目，NFIP是最好的典范。
NFIP受联邦政府财政支持，有权随时向美国财政部借款。在上世纪90年代，NFIP有3年遭受了严重的损失，不得不向财政部借款，但事后所有借款本息均已还清。2004年袭击佛罗里达、东部海岸和墨西哥湾其他各州的四场飓风导致NFIP遭受18亿美元的损失，NFIP向财政部借款3亿美元以支付赔款。2005年Katrina飓风的发生，使得NFIP的财务状况进一步恶化，为此国会修改了法案，到2008年前，FEMA向财政部借款的权限从15亿美元增加到了35亿美元。如果NFIP需要资金，美国国会能够通过必要的融资来保持偿付能力。因此NFIP几乎没有丧失偿付能力的可能。
美国各州保险计划一般没有州政府或联邦政府的支持。州巨灾政府项目依靠摊派、再保险、借款来进行损失融资。只有HHRF和CEA在事前建立巨灾准备金，允许事后向私营保险公司摊派。佛罗里达州的项目也依靠向私营保险公司摊派以筹资赔款。但因佛罗里达州的私营保险人不能将其大部分的巨灾风险转移给州项目，所以佛罗里达州的私营保险人不仅要对其自己的损失筹资，还要应付摊派引起的损失。佛罗里达项目还依赖佛罗里达巨灾基金(FHCF)履行其再保险义务。而FHCF依赖发行债券收入和保险人的摊派来履行其赔付义务。佛罗里达项目，特别是FRPCJUA也依赖发行债券来满足赔付需要。
(七)对保险业的影响
如果政策制定者的目标是实施一个对保险业有正面影响的项目，那么NFIP是最好的模式。
NFIP出售产品的时候，并不与私营保险人进行竞争。洪水保险因其巨灾特性传统上一直被大多数财产保险列为除外责任。NFIP承担了洪水损失风险，却没有给私营保险人增加摊派负担，也没有强制要求其提供保险。FEMA通过WYO计划鼓励NFIP与私营保险人的合作。该计划使得私营保险人能够参与承保过程，但并不实际承担风险。总体上看，NFIP对于保险业有正面影响。
三、美国巨灾政府保险项目局限性分析及对中国建立巨灾风险保险体系的启示
本文的研究发现每个项目都有其特有的优势，但同时也都具有这样或那样的缺点。很难绝对地说哪个保险项目是好的，或是不好的。究竟采取哪种形式，很大程度上取决于决策者的社会和政治价值取向。但是通过对美国主要政府保险项目的分析，无论区域性的或地方的政府保险项目，还是中央或联邦的政府保险项目，就其目前所暴露出来的缺点和问题看，政府作为直接保险人提供巨灾保险并不是很好的方式，而其存在的许多问题反而可以依靠保险市场本身的自然机制来解决。
(一)地方或区域性的政府保险项目的局限性
1.迫于政治压力，项目所收取的保费不是精算充足费率。这是这类保险项目的先天不足。将费率保持在精算水平之下，会减少人们减灾的积极性，长期下去只会增加未来巨灾的损失规模。如果州政府保险项目的费率不提高到精算水平，长期看这些项目都很难维持下去(Litan2005)。
2.承保风险过于单一，在地域分布上也过于集中。这是地方或区域性政府保险项目另外一个致命的弱点，因为它不符合保险的基本原则之一，即风险要最大限度地分散。这也导致巨灾的时间风险过高，项目往往在巨灾发生后没有足够的时间去累积准备金就又遭受了另外一次巨灾。
3.承保能力有限，使得私营保险人或多或少仍暴露在巨灾风险之中。州政府保险项目因其有限的承保能力，几乎都有私营保险公司承担摊派义务的规定。
(二)中央政府保险项目存在的局限性
1.费率不充足。据最新统计，NFIP承保的保险单中约有26%享受费率贴补，贴补幅度高达69%(GAO，2005)。
2.参保率低。尽管费率因享受补贴而较低，但NFIP的参保率从创立起一直没有大幅提升。据最新统计，发生于2004和2005年的巨灾情况显示，NFIP的参保率不到30%。
3.保障范围有限。根据目前NFIP的承保规则，NFIP的承保范围存在很大的局限性，导致保障程度有限，一定程度上限制了人们购买洪水保险的意愿。承保范围局限性主要包括：只承保250000美元以下的损失；对间接损失不保；只按实际现金价值而非重置价值承保；保险限额是基于总损失而不是每次事故损失等。
4.重复损失问题严重。2004年的飓风季节后，有研究表明，重复损失财产是NFIP有限资源的最大浪费者。NFIP承保的建筑中被定义为重复损失建筑的占1%，但这些重复损失建筑所导致的索赔却占NFIP总损失索赔额的25%-30%，且有一半的重复损失集中在3个州(GAO2005)。
5.对参与保险人、人和公估人的管理不够科学，力度不大，导致出错率较高。FEMA对每个NFIP项目参与保险公司的运营检查频率大约为3年检查一次，不能令人满意。
6.承保能力有限。仅Katrina一场飓风所导致的洪灾损失，就给NFIP带来了150亿美元的赤字，2005年的灾害令NFIP遭遇了自创立35年以来最大的挑战。’7.强制保险制度因金融机构不配合而缺乏保证贯彻的手段。尽管1973年洪水灾害保护法和1994年全国洪水保险改革法规定并加强了洪水保险的强制购买要求，但是邢—MA官方基于全国抵押贷款、洪泛区和保单数量等情况估计，许多贷款机构没有履行法律规定要求借款人购买洪水保险。而且许多抵押借款人发现，即便在第一年购买了洪水保险，以后也可以轻易地撤保或让保单过期。
基于以上分析，笔者认为私营保险市场由于种种原因(高费率、承保能力不足、风险分散程度不高等)而出现市场不完整现象，同时政府保险项目也呈现出低效和较高的道德风险，无论是私营保险市场还是政府，都不是解决巨灾风险管理问题的单一主体。政府和市场的密切合作才是解决问题的唯一出路，而私营保险公司在这个解决方案中是基础，是中坚力量。但是私营保险必须与政府部门和其他利害方共同协作，采取综合手段，促进减灾防灾，方能实现其中坚力量的作用。这些综合手段包括，经济鼓励、惩罚、税收优惠、大力贯彻建筑标准、推行土地使用规则等。涉及的利害关系方可能会包括中央政府和地方政府、再保险业、金融机构、房地产业、建筑业以及有关社会成员。
(三)对建立中国巨灾保险体系的建议
根据对美国巨灾政府保险项目的研究分析，建议建立一种一体化的、多层次的、由私营保险公司主办的、由政府支持的、可持续发展的中国巨灾保险体系。
所谓“一体化”的巨灾保险体系，是指建议在全国实施将巨灾风险列为承保责任的普通居民和企业综合财产保险单，目的是实现风险分散最大化。一体化的综合财产保险单能够将巨灾风险在不同地域上最大限度地进行分散，也可以实现风险在不同险种之间的分散。
所谓“多层次”的巨灾保险体系，是指建议灾后风险融资结构方面要实现多渠道和分层设置，使巨灾风险由不同层次的风险承担者逐层分摊。风险融资渠道包括保单持有人、私营保险市场、商业再保险市场、意外贷款安排、地方政府和中央政府等。其中保单持有者往往要承担第一损失，中央政府作为高层超赔再保险人承担超大巨灾造成的高额损失。
所谓“由私营保险公司主办、由政府支持”的巨灾保险体系，是在前述“一体化”和“多层次”的前提条件下，由私营保险公司提供包含巨灾风险的普通财产保险单，政府并不提供巨灾直接保险产品，而是以高层超赔接受人的身份对经营巨灾业务的私营保险公司提供超赔保障。政府支持而不是代替私营保险公司来经营巨灾保险。
所谓“可持续发展”的巨灾保险体系，是指通过私营保险公司开办的、政府支持的巨灾保险体系的运作，以巨灾保险促进防灾减灾，以防灾减灾支持巨灾保险，从而形成良性循环，持续降低巨灾损失的社会成本，实现社会可持续发展。
巨灾风险管理体系的建立是一个系统性的工程。这种承保风险一体化的、分层安排的巨灾保险体系的建立和实施一定会面临方方面面的问题。这些可能面临的问题也恰是本研究所未尽的领域，需要未来继续深入的研究。这些问题可能包括但不限于以下几方面：加强对自然灾害的评估和预测的研究，科学合理地厘定巨灾保险费率；有关巨灾保险的法律环境的完善；农作物保险的巨灾保险问题；如何调整巨灾保险中政府的作用与传统的政府灾后救济的关系；对低收入群体的巨灾保险政策等。
【关键词】巨灾保险；保险体系；再保险
中国是自然灾害频发的国家。目前中国的巨灾保险制度尚未建立，巨灾损失只能由政府和社会来承担。推动中国巨灾保险制度建设、增强中国应对巨灾风险的能力，已成为一个亟待解决的问题。本文拟就我国应该如何建立巨灾保险制度、尽可能减少和预防自然灾害给老百姓和企业带来的财产风险等进行探讨。
一、巨灾保险体系的基本概念
巨灾是指对人民生命财产造成特别巨大的破坏损失，对区域或国家经济社会产生严重影响的自然灾害事件。这里的自然灾害主要包括：地震与海啸、特大洪水、特大风暴潮。
巨灾保险是指对因发生地震、飓风、海啸、洪水等自然灾害，可能造成巨大财产损失和严重人员伤亡的风险，通过保险形式，分散风险。
巨灾保险体系是发挥商业保险公司在巨灾风险管理中的作用，建立以政府为主导、市场为辅助的全社会广泛参与的多层次、多支柱的巨灾保险及风险处置体系，以实现多方共担风险。
二、我国巨灾保险存在的问题及原因分析
（一）我国巨灾保险存在的问题
1.投保率低，保险覆盖面积小。
由于人们的保险意识还比较薄弱，而且受到经济条件的限制，所以参保的个人和企业较少，这就导致投保率低，保险覆盖面积小。
2.从保险产品的角度看。
对于寿险的意外险而言，未将因地震引发的保险事故列入除外责任条款，所以赔付情况较好，而对于财产险的家财险和企财险产品，并不包含地震责任，少数特约的地震险往往是以主要合同的附加险形式出现，且收费较高。而且，针对巨灾风险的农业保险也处于不断萎缩的状态。
3.巨灾风险有效承保能力严重不足，巨灾损失理赔额偏低
我国巨灾风险处置的现状是巨灾风险有效承保能力严重不足，商业保险还没有成为自然灾害风险补偿的重要手段，重大自然灾害中保险赔付率低，仅有少部分灾害事故损失能够通过保险获得补偿。如年初的雨雪冰冻灾害，造成的直接经济损失高达1111亿元，保险业已给付赔款约50亿元，保险赔款占损失金额的4.5%；汶川地震截至6月28日，导致四川省直接经济损失超过10000亿元人民币，截至7月12日，保险公司已赔付保险金3.86亿元，预付保险金1.16亿元，保险赔款仅占损失金额的0.5‰。
（二）导致巨灾保险体系难以有效建立的原因
1.缺乏法律支持。
目前我国公民巨灾保险意识普遍较弱，强制性的保险法律制度也相对薄弱，使巨灾保险在推进过程中缺乏法律支持。从国际巨灾保险的成功经验看，为了确保巨灾保险的覆盖面，包括美国、日本等一些国家和地区都采用了一定程度的法律强制性保险制度，而我国目前尚缺乏相应的法规。
2.缺乏经营技术和水平。
经营巨灾保险涉及地质、地理、气象、土木工程等多学科的专业技术知识，技术门槛和投入成本相对较高。目前，我国保险公司对培训巨灾保险专业技术人才的投入力度还比较欠缺，保险公司无法对地震、风暴、洪水、冰雪等自然灾害可能造成的损失进行相对准确的衡量和把握，致使保险公司无法开发、设计出种类丰富的巨灾保险产品，对经营巨灾保险业务采取谨慎保守的态度。
3.缺乏相应的管理制度。
目前，我国尚未建立应对巨灾事故的保险制度，应对巨灾风险的职能机构分散，相互间的沟通协调存在很大障碍，且保险公司巨灾风险责任没有与一般风险责任加以区分，对保险费率的厘定未考虑风险事件发生的概率和损失程度，政府对巨灾保险的保费连同其他保费一起征收营业税与所得税，巨灾保险管理缺乏有效的政策保障和积累制度。再保险制度也还未完善，仅靠其自身的偿还能力根本无法解决巨灾保险的问题。
三、国外构建巨灾保险体系的经验
（一）美国
美国和中国的自然环境比较类似，对于巨灾损失分担，美国政府采取积极的态度，通过税收、财政补贴等方式去分担巨灾损失。比如，美国国会分别在1956年和1973年通过了《联邦洪水保险法》和《洪水灾害防御法》，提出了关于洪水保险的详尽计划，将洪水保险作为重要的救灾措施，并规定计划由全国洪水保险人协会具体管理；1938年，美国建立了联邦农作物保险公司（FCIC），为超过农场主控制能力的自然情况引起的全部损失提供保障。
（二）日本
作为地震多发国，日本早在1966年就制定了《地震保险法》，并根据这一法律逐步创立了拥有自己特色的地震保险制度。日本地震保险制度的特点是：企业地震保险由保险公司提供；家庭地震保险则由保险公司和政府共同参与。
（三）新西兰
新西兰对地震风险的应对体系由三部分组成，包括地震委员会、保险公司和保险协会，分属政府机构、商业机构和社会机构。新西兰巨灾保险的核心是风险分散机制。首先，当巨灾事件发生后，先由地震委员会支付两亿新元；其次，如果地震委员会支付的两亿新元难以弥补损失，则启动再保险方案。
四、我国巨灾保险体系的构建
中国的自然灾害损失基本上在政府和受灾者间分摊，其中政府在制度上扮演了风险第一承担者的角色。目前亟需建立由政府、商业保险机构和行业互助组织共同参与的巨灾保险体系，其结构如图1所示。
（一）灾前预防机制
1.从政府的角度。
目前，我国每当巨灾发生后，政府都成为了风险第一承担者，但这并不有利于政府资源的有效利用。所以政府应协调各方力量，合理利用各种社会资源，建立和完善巨灾保险制度。
（1）设立国家地震及巨灾保险制度，制定一部有关巨灾保险的法律、行政法规或部门规章，从而确立巨灾保险的政策性地位，明确巨灾保险的政策性保险地位和巨灾保险的强制性，规定各商业性保险公司把地震、洪水、冰雪、台风等列为综合性保险的承保责任。同时，国家应对巨灾保险的保费收入免征营业税和所得税。
（2）建立一套激励约束机制，鼓励公众参与地震保险。比如对地震保险保费提供适当的财政补贴，对地震保险保费提供税前扣除优惠，对采取抗震防灾的保险标的提供费率折扣，对申请国家财政信贷支持的项目可考虑要求投保地震保险等。
（3）加大科技投入，整合地震、地质、水利、海洋等各方面力量，研究各种自然灾害之间的联系及巨灾分布规律与发生条件，提高巨灾监测、预测、预报水平；开展全国巨灾风险调查，进行风险评估；建立并不断完善巨灾预警、防御体系。
2.从保险公司的角度。
因为保险公司在核保、核赔、定价等方面的技术优势无疑能为巨灾风险管理提供更好的技术保障，所以建立巨灾风险管理机制需要商业保险公司的大力参与。
（1）大力开发关于巨灾风险的保险产品，比如寿险可以开发重大自然灾害意外伤害保险产品；财产险可以开发专门针对巨灾风险的巨灾保险产品。
（2）对于不同的险种可采用不同的运作模式。例如：家庭财产巨灾保险可以采用以政府统筹为主、商业保险为辅的政策性保险模式，由政府对居民家庭财产提供基本的保险保障，对于超过基本保障额度以上的家庭财产保险可由商业保险提供，政府可对购买巨灾商业保险的居民进行补贴；企业财产巨灾保险可以采用以商业保险为主、政府间接参与的模式。（3）从承保方面来说，可以采用地理承保方式，利用地理信息系统对保险标的进行风险评估和损失分析，根据不同地区的经济情况、保险业的偿付能力以及巨灾的出险频率、损失程度来厘定承保条件和费率。比如，制定一个基础费率，以基础为前提，根据自然灾害频发的地区和发生频率来调整费率。具体到地震险的保险费率可根据房屋的抗震水平差别对待，不同的抗震标准享受不同的保费优惠政策，从而加强当地的防震措施。总之，可以选择一个或者几个巨灾风险在经济发达地区先行试点，慢慢积累经验。
（4）从理赔角度来说，应做好一些基础性的技术工作，比如建立巨灾损失模型，有了这些信息资料后，就可以制定更科学的理赔标准。对于巨灾保险来说，在出险后，还应灵活运用理赔标准，必要时可以采取通融赔付。
（5）保险公司可以将巨灾准备金列入成本进行核算，从而便于形成积累和公司财务状况的长期稳定。
（6）建立巨灾共保体。单独一家商业保险公司是无法抵御巨灾损失的，所以保险公司应联合起来，组成巨灾共保体，共同承担巨灾风险。当然，共保体的经营需要政府的财政支持和税收优惠，并且必须在国际市场购买商业再保险。
3.从再保险的角度。
再保险既要履行社会管理职能，更要发挥向全球分散风险的制度和技术优势。再保险作为保险的保险，是一个国家保险业发展水平的标志。
应建立巨灾保险的再保险体系，利用再保险扩大巨灾保险计划的承保能力。再保险的基本功能是保险公司出于控制损失、稳定业务经营、扩大承保能力、增加业务量、有利于改善经营的需要而形成的一种保险机制。积极培育发展国内再保险公司，大力培育专业再保险经纪公司，活跃再保险市场。同时，应进一步开放我国保险市场，引进资金实力雄厚、业务技术精湛、经营经验丰富的国际知名再保险公司和组织，构建商业再保险和国家再保险相结合的、多层级的地震风险分担机制。这种分担机制包括国内保险业承保地震风险，向商业再保险公司分保，由国内外商业再保险公司作为再保险主体；对于超过再保险公司承保能力以上的部分，由政府管理的地震风险基金提供再保险。
4.巨灾债券。
发行巨灾债券，分散保险在金融市场上的风险。巨灾债券是一种场外交易的债权衍生品，是保险公司或者再保险公司通过直接发行公司债券、利用债券市场来分散风险的风险证券化形式。通过巨灾债券可将巨灾风险转移给资本市场的投资者，增强社会危机处理能力，增强保险公司的承保能力。
5.巨灾风险基金。
建立巨灾风险基金。其资金来源可以从四条渠道筹集：一是通过国家财政，每年按照当年GDP的一定比例直接拨付，此项拨付应该优于其他需要；二是商业保险公司，从每年收取的保费中按一定比例提取，提取的部分可以参照保险保障基金的方法进行管理；三是利用财政拨付和从保险公司提取的资金进行投资，以促进资金的保值增值，该部分资金的投资宜集中于低风险甚至无风险的领域，诸如国债、企业债券以及其他低风险的金融衍生产品；四是国家可以利用财税杠杆，实施减税政策，降低现行保险公司的营业税税率或者对巨灾险部分不征或减征营业税。
（二）灾后救助的补充形式
建立社会救助制度，当发生巨灾风险时，充分利用社会救济途径募集资金，用于灾民安置、灾后重建等。社会救助有两种途径为灾区筹集救助资金：
1.企业、事业单位、各种社会团体、组织、个人通过自愿的方式向灾区民众进行捐款，这应该是社会救济的主要方式。
2.可以发行赈灾福利，将所募集资金捐献给灾区。
社会救济制度的建立一方面可以增强社会主体的社会责任感；另一方面也是建立巨灾保险体系时不可忽视的社会救济的力量。
巨灾来临，遭受损失的主要是公民个人的生命安全和财产以及社会团体和企业的财产。而这些受灾群体又恰好是投保主体，因而巨灾保险体系的健康运行也对投保主体提出了相应的要求：提高公民个人及企事业团体对巨灾的认识以及发生自然灾害后所产生的严重后果，从而增强其投保意识；在投保时，应向保险人如实告知、提供保险标的的相关资料；在平时应提高管理水平，定期进行安全检查，加强风险防范意识；在发生风险时，投保人应主动、积极地进行恰当、正确的自救，争取把损失降到最低限度。
综上所述，我国巨灾保险体系应是一个由多主体参与、多层次立体化的结构。在这一体系中，当保险事故发生时，首先由巨灾风险基金进行赔付，对此应设立最高赔付限额，比如将房屋赔付的最高限额设定为10万元，将屋内财产赔付的最高限额设定为2万元。然后由保险公司负担超过限额部分的赔付，由再保险公司承担超过保险公司赔付限额的部分责任。此外，还要充分利用社会救济途径募集资金，用于灾民安置、灾后重建等。当这些民间救济手段不足以弥补损失时，由政府最后买单，相信此时政府所承担的责任应该不会很大。
【主要参考文献】
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［2］杨宝华.政府在巨灾保险体系中的角色定位与作用机制[J].上海保险，2008，（2）.
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［4］马莉.巨灾债券与巨灾保险风险分散[J].广东金融学院学报，2008，（1）.
[关键词]巨灾损失；农业巨灾保险；博弈行为
[DOI]10.13939/ki.zgsc.2015.41.183
1 引 言
近年来，由于巨灾在全球的频繁发生以及由此而造成的巨大的财产损失、人员丧亡和保险公司巨额保险损失，日益成为一个全球性的问题，而巨灾保险也成为保险理论研究的一个新课题。标准普尔（1999）把一个或一系列导致保险损失超过 500 万美元的相关风险事件称为巨灾损失，造成这一损失的风险称为巨灾风险。美国保险服务局（简称 ISO）财产理赔部将巨灾定义为 “导致财产直接保险损失超过 2500 万美元并影响到大范围保险人和被保险人的事件。瑞士再保险公司（SWISS RE）将巨灾风险分为自然灾害和人为灾祸，每年更新巨灾的范围界定，1999 年瑞士再保险公司对巨灾的界定为保险人共损失 6600 万美元或死亡和失踪 20 人以上，受伤 50 人以上，无家可归 2000 人以上，以及其他一些单项损失（Sigma，1999）。
我国是农业巨灾频繁而又严重的国家之一，洪涝、台风、旱灾、风雹、地震、雪灾、山体滑坡和泥石流等自然灾害屡有发生，给人民的生命财产造成了严重损失。本文将通过对农业巨灾的简要描述来了解当前农业巨灾风险研究现状，为以后更好的农业巨灾风险研究打下坚实的基础。
2 农业巨灾的分类与特征
2.1 农业巨灾的分类
从农业巨灾发生原因来说，杨瑞洁（2004）将农业巨灾分为自然和人为农业巨灾：自然农业巨灾是指由自然力造成的事件，农业巨灾造成的损失程度不仅取决于该自然力的强度，也取决于承载体密度、防灾措施等人为因素。人为农业巨灾是指成因与人类活动有关的重大事件。依据农业巨灾发生频率；蒋志娴（2004）将农业巨灾分为常态农业巨灾和异态农业巨灾：常态农业巨灾和异态农业巨灾随着条件地变化而变化，这主要取决于承载体区域内该类灾害发生的概率和损失程度。
2.2 农业巨灾的特征
农业巨灾具有损失程度大、发生概率小、影响程度大、预测程度难等特点。
3 农业巨灾保险研究
3.1 农业巨灾保险理论研究
从目前国内外农业巨灾保险的理论和实践来看，大体可以把农业巨灾保险分为政策性农业保险和商业性（或私人）农业保险。由于农业巨灾保险的特殊性，世界上大多数国家选择了政策性农业巨灾保险制度或者把政策性农业巨灾保险和商业性农业巨灾保险结合起来的农业巨灾保险制度。邓国取（2006）认为应该将农业巨灾保险从现有的保险体系中独立出来，将农业保险分为农业巨灾保险和一般性农业保险分开进行经营。一般性农业保险采取政府支持下的政策性商业化运作的模式，巨灾农业保险则采取政策性运作的模式。曹倩（2009）通过对国内外的农业巨灾现状和历程分析并结合我国国情，提出不同时期我国农业巨灾保险的模式为：短期内我国政策性农业巨灾保险的制度模式应该选择由政府主办并由政府组织直接经营；中期内我国金融市场和保险市场逐步完善和发展的基础上，我国部分保险组织和机构（主要是商业保险公司和外资保险公司）可以逐步开展农业巨灾保险业务；长期中，我国农业巨灾保险应该调整社会一切资源，由国家政策农业巨灾保险公司、商业保险公司、外资保险公司、农业保险合作社和农业相互保险公司共同组成了一个比较完整的农业巨灾保险体系。张冰瑶（2012）通过对市场环境、技术角度和政府角度分析了我国发展农业巨灾保险制度的可行性，认为应该从法律角度、风险分散角度和建立专门的农业巨灾保险公司和政府提供补贴、政策支持角度来应对我国的农业巨灾保险。冯月英（2011）通过分析发达国家政府支持农业巨灾保险发展和我国实际，提出政府应该在我国农业巨灾保险制度构建中发挥积极的作用。
3.2 农业巨灾保险风险管理研究
洪宗华（2011）在借鉴国外农业巨灾保险风险管理机制成功经验的基础上提出加快农业巨灾保险风险管理机制的具体构想：设立农业巨灾保险基金、建立多层次的农业巨灾再保险体系以及探索农业巨灾保险风险证券化，指出根据我国的国情，发行农业巨灾债券是农业巨灾风险证券化的现实选择。王艳（2012）通过对农业巨灾保险基金法律制度建设的研究，认为我国农业巨灾保险基金模式的理性选择应当是建立全国性的综合农业巨灾保险基金。魏哲（2009）基于对风险分散的农业巨灾保险策略进行研究，提出通过自有资本、外来资金、再保险和农业巨灾保险证券化四种手段来分散风险，风险分散的支持体系是农业巨灾保险发展的根本保证。杨美（2012）通过对我国和国外现有的农业巨灾现状及传统的农业巨灾风险管理工具系统的分析，提出我国农业巨灾风险管理工具创新思路：利用农业保险再保险分散农业巨灾风险、完善农业巨灾保险基金、利用巨灾风险证券化分散农业巨灾风险、发展天气指数保险分散农业巨灾风险，并构建新型农业巨灾风险管理工具运行的环境保障。周振（2011）通过构建农业巨灾风险管理有效性的评价体系和专家打分法、层次分析法相结合的分析方法，得出农业巨灾风险管理的运行机制、激励约束机制、应急机制和巨灾损失分担补偿机制是农业巨灾风险管理有效性提高的关键。
3.3 农业巨灾保险实证研究
丁元昊（2012）通过对巨灾保险的需求行为进行实证分析，认为影响我国巨灾保险需求的心理和文化因素属于风险感知与风险沟通范畴，这为进一步促进巨灾保险的发展奠定基础。谢家智（2009）通过基于有限理性的进化博弈分析框架对保险公司与投保农民的行为分析，农民个体是否购买农业巨灾保险关键取决于个体的比较预期收益和其所要承担选择成本的大小；而保险公司与投保农民的博弈轨迹不存在使博弈双方共同稳定的进化稳定策略，只能实现农业巨灾保险市场上平均意义上较优策略。周延（2011）运用粮食单产变异系数、因灾减产强度和地区抗旱能力三个指标对我国各省份的农业生产风险水平进行风险区划，确定风险等级，并采用非参数核密度方法测算出我国各省份的粮食产量异常波动率，结合风险区划确定的各省份风险等级，尝试对农业巨灾保险产品进行费率厘定。谷洪波（2009）通过对农业巨灾保险供求双方的博弈行为进行分析，得到：①当农户购买保险费用在其总支出中的比例i小于风险发生概率a、灾害导致农户的损失率b和保险公司赔付额占农户总损失的百分比q这三者的乘积；②当i大于风险大于风险发生的概率a灾害发生给农户带来产出的损失率b保险公司赔付额占农户总损失的百分比q在购买保险的农户中灾害受损农户数占所有农户总数的百分比c及除管理费用外其他支出占保险公司所得总保费的百分比的倒数这几个数之积，保险交易才能真正实现。徐磊（2012）从基于分位数回归理论和极值统计理论的视角分别构建了农业巨灾风险评估的模型，解决极端性天气事件究竟会对农作物生产造成多大程度损失和农作物巨灾损失究竟服从什么概率分布的难题，并据此构建了农业巨灾风险评估的两类模式。
4 国内外农业巨灾保险研究评价与展望
从以上论述可以看出，目前，对农业巨灾保险的研究主要是农业巨灾保险的理论探索，如高伟等（2010）对制约我国农业巨灾保险体系的原因进行分析，得出加快推进法律体系建设、尽快组织力量开展我国农业巨灾保险制度框架设计，形成全面、深入、可操作性强的可行性研究报告、建立同业分保制度、建立农业再保险机制和进一步强化农业巨灾风险管理的基础设施建设这五方面入手加快农业巨灾保险体系建设。黄小敏（2010）通过对我国当前农业巨灾保险现状分析，提出应从四个角度改进我国农业巨灾风险保障体系：一是建立农业巨灾风险再保险体系； 二是建立单项农业巨灾风险基金； 三是通过风险证券化转移农业巨灾风险； 四是建立多层次农业巨灾风险应对机制。王德宝等（2010）研究了我国农业巨灾风险损失补偿机制，提出构建多层次、多主体、多元化的整体性巨灾损失补偿机制是应对我国农业巨灾风险的最优路径与策略。白丽君（2012）对建立农业巨灾保险机制进行了必要性、紧迫性与可行性进行了论述。在风险分散方面，研究也比较多。冯学峰（2011）研究了我农业巨灾的风险分散机制，得出建立以政府引导、商业运行、财政支持、再保险与资本市场配套的多元化巨灾风险保险模式，形成政策性与商业性有机结合的农业巨灾风险分散机制，可有效提高中国农业抵抗巨灾风险的能力。张旭（2011）认为应该从参与主体、运行模式和分摊比例等方面设计出多主体、多元化、多层次的农业保险巨灾风险分散机制。冯文丽（2011）认为加快有关农业保险的立法工作、制定农业巨灾保险基金的财政税收支持政策、建立多层次立体化的农业巨灾保险基金、建立农业巨灾保险基金的核心机构和多元化农业巨灾保险基金的资金来源来建立农业巨灾保险基金。实证方面主要集中于保险费率的厘定和保险双方的博弈行为分析，如谢家智（2009）、周延（2011）、谷洪波（2009）等。所以，未来需要在农业巨灾保险度量方面进行更多的研究。
参考文献：
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[关键词] 巨灾风险；融资体系；主体整合；功能定位；理论分析
[中图分类号] F272.35 [文献标识码] B
一、引言
随着科学水平的不断进步，人类的足迹已经遍及世界的每一寸土地，与此同时人们日常的生产生活对环境的影响也日益加深，由此带来的极端天气正逐渐增多，世界上许多国家都或多或少面临巨灾风险的威胁。由图所示，自有巨灾风险统计的1970年以来，全球巨灾事故发生的频率有不断增加的趋势。我国由于幅员辽阔，东西南北之间跨越很大，地理生态状况复杂多样，有着各种灾害发生的生态条件。我国各类灾害的突发性、异常性、难以预见性逐渐突出，造成的经济损失持续加重，巨灾风险已经成为制约我国经济持续发展重要影响因素之一。在巨灾风险的不断警示中，我们逐步意识到面对自然灾害时，巨灾风险融资体系的重要性。
全球1970-2013年巨灾发生次数图
数据来源：瑞士sigma杂志，2014年第2期。
通过长期的理论研究和实践操作，逐步形成了由政府财政、巨灾保险、金融市场、社会捐助组成的巨灾融资体系。然而，由于相互独立的各方主体在社会属性、运作机构、融资方式、实施流程等方面存在着很大的差异，在巨灾融资的协调性和资金的配置方面很难达到最佳的效果。所以，巨灾风险融资体系中各个主体功能的整合是目前我们面临的一个核心问题。其实，不论在发达国家还是发展中国家，不论是在资本主义国家还是社会主义国家，在巨灾风险的融资体系构建中，政府的影子一直贯穿其中。但是，由于文化习俗、社会传承、国家制度等方面的差异，使政府在其中的功能也有所差异。笔者考虑到我国在社会、政治、经济、文化、历史等方面的客观条件，提出我国巨灾风险融资体系需要政府主导进行整合，推动政府财政、巨灾保险、金融市场、社会捐赠协同高效发展。
二、政府主导巨灾风险融资的理论依据
（一）从政府职能角度看
一般来讲，政府具有四大职能：即维护国家统治阶级利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的政治职能；促进国家经济发展，对社会经济生活进行管理的经济职能；为满足人民文化生活的需要，对文化事业所实施管理的文化职能；提供公共服务的社会职能。巨灾风险管理往往涉及到受灾地区社会秩序的稳定、经济生活的恢复、基础设施的重建等一系列重大问题，是政府职能在防灾减灾领域的综合体现和应用。可以说自政府这种政治组织在人类社会出现以来，巨灾风险管理就成为其固有的天然的一种职能。
（二）从经济学的角度看
巨灾风险是一个只能带来负效用的产品，其供给主体是大自然，消费主体是社会各群体。巨灾风险的供给具有不可抗拒性，社会对其消费具有强制性。尽管社会对巨灾风险唯恐避之而不及，但往往对其降落束手无策，人们只能采取措施减少由于巨灾风险而产生的负效用，但不能消除它的供给。因此，巨灾风险的供给与需求既不存在排他性又不存在竞争性。巨灾风险所产生的影响巨大、覆盖面很广。在我国一个重大自然灾害往往波及许多县市，甚至影响诸多省份。由此来看，巨灾风险完全符合萨缪尔森提出的公共物品的定义。因而，政府在保证合理、有效的公共投入，进行规划减灾救灾工作、布局减灾设施与救灾储备，组织减灾救灾行动，建立和完善灾害风险融资等方面具有义不容辞的责任和义务。
（三）从管理学的角度看
虽然市场在资源的基础性配置领域具有毋庸置疑的最高效率，但是在巨灾风险管理所要求的资源集中调度，统筹分配方面政府还是以其特有的行政动员能力和强制性而无法替代。巨灾风险管理是一个复杂的系统工程，完全依靠“看不见的手”来应对必然出现目标不一致，资源分散，公平性差等问题。只有依靠政府自上而下的全面整合能力，对人力、物力、财力大规模的调动和使用能力，进行合理的顶层管理组织体系设计和纵向跨部门合作，才有可能对巨灾风险实施有效的管理。
（四）从历史文化的角度看
西方较为松散的政府组织结构，和崇尚自由、独立的个人追求，使各级政府在灾害风险管理中发挥的作用比较有限，从而激发和推动了民间进行风险安排的积极性。我国几千年高度集权的封建社会，形成了一套高度依赖于朝廷的风险管理思想，历代王朝也将灾害风险管理视为保证其权力延续的重要因素，将赈灾救灾作为是推行仁政、广布皇恩的重要手段。这种渗透在血液中的历史文化传承，使我国民众缺乏自觉进行灾害风险管理的积极性，也使现在各级政府在巨灾风险融资中不得不扮演关键的角色。
三、保险市场中政府的功能：保费补贴与巨灾基金
保险市场融资渠道包括的层次：原保险市场和再保险市场，二者均是构成巨灾风险融资机制不可缺少的。原保险市场是巨灾风险一切市场化处理手段得以实现的基础。再保险必须要在原保险的基础之上才能完成风险在保险公司间的分散和转移。风险的分散性和损失的可承担性是保障保险公司经营稳定的主要因素，重大自然灾害风险的特殊性对此形成了巨大的挑战。一次重大自然灾害的发生往往是长期气候或地质变迁和积累的过程，一旦爆发，则具有相同和相似气候或地质状况的地区均会受到影响，也就是说其发生具有集中性。而且，每一次重大自然灾害所造成的损失都非常巨大，如1998年特大洪水造成经济损失2484亿元，2008年雪灾造成经济损失1516亿元，“5.12”汶川大地震造成经济损失8451亿元，这不仅对社会而且对财产保险公司也是一个灾难，这种损失对财产保险公司来讲是不可承受之重。因而，保险公司不能或不愿意对某些巨灾风险提供保险。即便是由于激烈的市场竞争和政府的强制性，保险公司所提供的巨灾保险业具有很强的局限性。为了应对可能造成的巨大经济损失，巨灾产品的定价毫无疑问很高；为了避免巨灾赔付的不幸发生，保险公司也会逆向选择向风险较低的区域推广，限制向风险很高的区域发售保单；为了避免因巨灾风险导致破产，保险公司会对保险金额进行严格的限制。保险公司的自我保护行为，必然使国内原本依赖于政府的社会民众更加失去了购买巨灾保险的积极性。
在单纯的市场引导下，巨灾保险必然会陷入一个“供给”和“需求”双冷的局面。政府功能正式调动双方积极性的剂。当然，不能采用简单粗暴的行政命令来推动巨灾保险市场。发挥政府功能的一个措施是巨灾保费补贴。从严格的精算角度来讲，巨灾造成损失的巨大性使巨灾保险的公平价格可定比较高。对此，政府财政需要推行“双补贴”，一是对保险公司进行保费补贴以使其降低巨灾保险的产品价格，二是对购买巨灾保险的社会公众进行保费补贴，以减轻其支付压力。由此，调动巨灾保险的供给方和需求方的积极性，为资金汇集扫除障碍。保费补贴从根本上还不能打消保险公司和社会公众的疑虑，大的巨灾损失可能会使保险公司失去偿付能力，居民得不到全面的补偿。这就需要通过政府的财政支持和组织与设计来建立巨灾保险基金，将其作为巨灾保险市场的“蓄水池”，在巨灾损失超出保险公司约定的赔付率之后，向居民提供剩余补偿，以此提升巨灾保险市场的声誉。
四、金融市场中政府的角色：财政贴息与巨灾证券
巨灾保险在一定的程度上为灾害的损失提供了资金补偿，如下表所示，在保险文化和保险市场发达的北美、大洋洲和欧洲，保险补偿占巨灾经济损失的比重较高，但受中华文化影响较大的亚洲地区保险补偿对巨灾损失而言是杯水车薪。相比每次巨灾造成的重大破坏，要使居民和地区经济恢复到灾前仍需要大量的资金注入，而且，这种资金的使用并不是临时性和短期的，可能需要较长的时间。在我国，相比发展还比较羸弱的保险业，金融市场具有巨大的资金规模，国内银行业资金来源在2014年高达132万多亿元，是保险市场资金来源的10倍多，城乡储蓄存款也达48万多亿元。但是，资金流动均为了逐利，受灾地区缺的不仅是资金，更缺乏让资金进入的各种条件。
要将巨大的金融资金中的部分资金引入到受灾地区，就需要发挥政府的功能。政府以其强大的财政和社会公信力为受灾地区提供信用担保，解除金融机构对坏账、呆账的疑虑；同时为了减轻受灾地区居民和企业的经济负担，政府财政对这种贷款项目进行贴息。当然，金融机构需要在服务对象上有所分工，大型商业银行，尤其是国有控股银行重点向灾区企业提供额度较大、期限较长的贷款资金，使其能在一定的时期内恢复生产；农村信用合作社、村镇银行等利用其信息优势，向农户提供额度较低、中短期限的贷款资金使其快速恢复生产和生活。如美国2005年卡特里娜飓风发生后，金融当局联合《对卡特里娜飓风影响的机构联合监管指导原则》，对灾区金融机构以及在灾区有贷款或投资的金融机构，从风险评估、资本充足性和资产质量等方面出台一些具有弹性的监管规定，减轻相关金融机构在监管方面的负担。同时，监管部门还调整监管规则，改变银行放贷不积极的情况，促进银行在发放贷款和保持银行稳定之间保证平衡。
资本市场也可以为巨灾风险的分散提供广阔的空间，是巨灾分散机制的重要补充。资本市场融资方式在一定程度上是再保险的替代品，保险市场中承保的巨灾风险经过组合、打包后形成巨灾证券发行到资本市场中，投资者为了获得高额投资利润而购买这些证券，当证券合同约定的触发条件达到时，投资者支付的购买成本将为巨灾风险提供损失融资。虽然国际上巨灾风险证券化只有十几年的发展历史，各类金融衍生产品已经在巨灾风险证券化中得到了很好的运用。目前巨灾风险证券化的产品种类众多，包括巨灾期货、巨灾期权、巨灾互换、或有资本票据、巨灾债券以及应急资本在内的六大类。而巨灾债券作为发行量最大、最为大众所接受的巨灾产品，以其标准化、较低操作难度的特征，最适合应用于我国的巨灾风险分散机制中。首先，巨灾债券是标准化的产品，可以通过交易所同任何对象交易，因此具有相对较小的交易成本。其次，相比起其他巨灾风险证券化产品而言，巨灾债券的发展较为成熟，因此，我国发展巨灾债券可以借鉴国际经验和技术，早日将巨灾债券运用到巨灾风险分散的实践中来。因此，以资本市场的发展情况为立足点，我国还不具备发展其他巨灾风险证券化产品的基础，只有发展巨灾债券才具有现实发展的可行性。
五、社会捐助中政府的定位：规制引导与全程监督
灾害发生后，社会公众、企业和国际机构出于公益和道德的考虑，自发的对受灾地区募集资金以补偿不幸者的损失。从经济学的角度，首先，捐赠不能称为严格意义上的融资行为，捐赠完全自发，毫无计划性，无法纳入风险管理的任何一个环节；其次，无法以成本收益的考量来决策和评价捐赠行为所谓“公益组织”，泛指那些在社会转型过程中由各个不同社会阶层的公民自发成立的、在一定程度上具有非营利性、非政府性、社会性特征的各种组织形式及其网络形态。其主要活动是致力于社会公益事业和解决各种社会性问题。具体包括红十字会、慈善组织、宗教社团、国外公益组织驻华机构以及高校学生社团等草根组织。
巨灾事故发生之后，借助于政府的号召和媒体的宣传，往往都会发动国内外群众和机构进行无偿捐赠。这种融资方式显示了海内外同胞团结一心的决心和血浓于水的感情，也会给灾区民众带来了爱心关怀和抢险救灾的信心。然而社会捐助最大的弊端是具有极强的短暂性。如表所示，我国社会捐助一般在灾害频发的年份数额较大，但在一般年份额度非常小。所以，在巨灾发生后社会捐助在为灾民维持生活、提供基本物资保障等方面会发挥一定的作用。而相对于恢复生活、生产等后续的巨大资金缺口，社会捐助所起的作用甚是微弱。另外，由于我国缺少社会捐助的文化意识，灾区是否能够得到国内外的捐助是一个很被动的问题，捐助的金额也存在着很大的不可预测性，捐助的时间也存在着一定的滞后性。灾后政府为了获得社会捐助的融资支持，往往将捐款作为一种行政任务，进行分级包干。而各级政府又将任务分解到各个社会机构和个人，使捐助在一定程度上成为了一种强制措施。大量的捐款也给非受灾群众带来了经济上的负担，并引起了逆反心理。
政府在巨灾之后的社会捐助上重点放在规制引导和全程监督。大灾之后必然会掀起社会广泛的捐助行为，社会捐助中既有资金的捐助又有物资的捐助，既有进入政府部门的捐助也有直接进入灾民的捐助。这需要灾后政府及时公布统一的捐助账号和物资接收的专门机构，以便于资金和物资的及时调配和合理发放。同时，灾后地方政府各部门都会不同程度地参与到救灾当中，在此过程中必然引起资金和物资的克扣、挪用、滥用等不法行为，不仅严重损害了政府形象，也打击了社会捐助的积极性。政府审计、监察等部门需要积极跟进，对资金和物资的使用进行全程的监督。由此，才能真正发挥社会捐助的积极作用，保证社会捐助的持续性。
[参 考 文 献]
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关键词：巨灾；保险；政府救助
中图分类号：F84 文献标识码：A DOI：10.3963/j.issn.16716477.2013.02.004武汉理工大学学报（社会科学版） 2013年 第26卷 第2期 田 玲等：我国巨灾保险需求影响因素实证研究
一、引 言
2011年，全球损失超过10亿美元的自然灾害至少发生了12次＼[1＼]。世界经济论坛在《2012年全球风险报告》中指出，由于全球气候变暖及气候自我调节机制的减弱，未来自然灾害的发生频率及损失幅度仍会上升。
从我国的情况看，联合国的统计资料表明，20世纪以来全世界54个最严重的自然灾害事件中有8个发生在我国＼[2＼]。据统计，在过去的40年中，我国平均每年出现的较大气象灾害为24.5次，发生频率约为美国的4倍，日本的2倍，菲律宾的1.5倍，俄罗斯的30倍＼[3＼]。
在这种情况下，巨灾保险被人们寄予了厚望。在我国，人们多关注巨灾保险的制度设计，而巨灾保险需求等基础性问题没有得到重视， Cummins＼[4＼]通过研究发现，加利福尼亚只有很小一部分家庭购买了地震保险。企业购买地震保险的比例在1996年只有33%，而到2003年，这一比例降低到13.6%。这个现象称为“加利福尼亚地震保险之谜”。在我国，人们对巨灾保险需求意识更低。在当今巨灾保险制度呼声甚高的情况下，对需求的研究显得尤为重要。本文在国内外文献研究的基础上，利用面板数据分析方法，分析了我国广东、福建、浙江、江西及海南五省台风保险需求的影响因素，以便为巨灾保险制度设计提供借鉴。
二、文献综述
国外有关巨灾保险需求特征的影响因素实证研究总量不多，主要集中于对美国洪水保险需求的研究。从研究方法划分，可以分为基于历史数据的计量方法、基于调研的计量方法以及实验定量分析三类。通过研究发现，影响巨灾保险需求的因素很多，但主要集中于投保人的风险认知，收入，政府政策（如是否强制保险），对巨灾保险需求如何，如何用这些因素解释巨灾保险参保率不高的现象（如加利福尼亚地震之谜），等等。
一是采用基于历史数据的计量方法。M.J.Browne和R.E.Hoyt的论文是引用率较高的使用面板回归模型研究美国洪水保险影响因素的文章＼[5＼]。通过研究发现，价格与洪水保险需求显著负相关，保险需求的价格弹性在不同定义下分别为-0.997与-0.109。随着研究的深入，实证方法采用的数据也越来越微观。有代表性的如Dixon等采用了全国性家庭层面的数据＼[6＼]，MichelKerjan.E和Carolyn Kousky则采用了NFIP的全国保单数据等＼[7＼]。
二是采用调研的方法。Toshio Fujimi和Hirokazu Tatano＼[8＼]对日本京都和中部地区3 000户居民进行了调研，R Brouwer＼[9＼]使用问卷的方法，对孟加拉国五个不同地区1 200户居民进行了调研。他们发现收入、灾害经历对巨灾保险需求影响较大。
三是采用实验方法。基于实验的方法是以前景理论为基础的，该理论认为人们往往高估发生概率低的事件，而低估发生概率高的事件，人们对获得金钱（正收入）与发生损失两种情景下的选择行为是不同的。Slovic等＼[10＼]是较早且被引用最多的使用实验的方法研究保险需求的文献。Kunreuther和Pauly＼[11＼]利用理性决策模型解释了巨灾保险需求不足的现象。认为民众可能是因为搜寻信息的成本太高所以才理性地决定不购买保险。我国台湾地区学者樊沁萍等＼[12＼]在2011年针对台湾洪水风险进行了研究，以实验的方法验证了前景理论中关于个人往往低估高概率风险而高估低概率风险的结论。
国内研究巨灾保险需求的文献也较少，李文娟＼[13＼]以美国的数据系统研究了洪水、地震及风灾保险的需求影响因素，发现经济发展和人们购买力的增强，并不自然带动巨灾保险需求增加，政府救济通常会抑制巨灾保险需求。丁元昊＼[14＼]通过调查问卷的方法研究巨灾的可负担性，认为有效需求法能较真实地反映人们对巨灾保险的购买意愿和能力。
从总体看，经验数据的缺乏成为制约实证研究的最大障碍，多数国家尚未建立或缺乏历史性的数据积累，致使实证的结论也缺乏普遍性。在这种情况下，调查问卷的方式成为发现人们的风险态度及消费行为的主要研究方法。
从研究方法在近年的发展来看，调查问卷及实验成为近年来研究的亮点，尤其是通过有偿的实验统计，发现人们真实的风险态度得到学术界的认同，最新的该方面的文献均为有偿实验。但这种方法成本很高，制约了样本量的大小。
三、变量定义与数据来源
文本以广东、福建、浙江、江西及海南五省台风保险为研究对象。由于没有专门的台风保险，被解释变量采用《中国保险年鉴》中五省企财险、农业险和家财险的保费收入之和作为替代变量。在三个险种的保险责任中，台风是主要的列明责任，也是五省面临的主要风险。由于将台风所引起的洪灾损失也包括在内，所以将三个险种之和作为台风保险的替代变量是很强的（主要保险责任为火灾、洪水、台风）。数据区间均为2002年至2010年。
（一）台风风险
台风对我国造成的损失除直接经济损失外，还包括倒塌房屋，受灾人群以及受灾面积等因素，由于分省数据的可得性和权威性，2007年-2010年的数据采用了直接经济损失，同时采用受灾面积的农田数。2002年-2006年采用间接指标，即台风造成的成灾及绝收的农田面积数。虽然2002年-2006年的间接该指标不能直接反映台风造成的经济损失，但可以代表台风损失的大小，对台风损失其他变量的正负相关关系的研究具有一定的参考作用。当然，此种数据无法反应各变量的弹性系数，仅能验证各变量之间的正负关系。数据来源于各年度的《中国民政统计年鉴》。其中，2007年至2010年数据用价格指数进行修正。
（二）投保人的风险态度
投保人的风险厌恶是保险需求的基础。但是，在现实中，并不是每一个投保人的风险态度都是厌恶的，且厌恶程度大小不一。在国外，利用前景理论分析投保人的风险态度对购买行为的影响近几年得到发展。但在实证分析中如何描述投保人的风险态度则成为一大难题。因为其风险态度受衡量方法、实验对象等影响，差别较大。本文采用的衡量风险态度方法同于Browne等＼[15＼]及赖丽华＼[16＼]的方法，以高等教育占比作为风险态度的代替参数。2004年-2010年的数据来源于中国人口统计年鉴，2002年-2003年数据来源于中国教育统计年鉴。高等教育占比采用统计年鉴中大专及以上受教育人口占各省人口的比例，其中各省人口总数数据来源于各年的中国人口统计年鉴。
（三）平均家户规模
家庭作为保险购买单位受家户规模的影响较大。家户规模越大，说明面临的损失越大，这时越有可能购买台风保险，但同时灾后恢复重建的可能性也越高，此时对台风保险的购买行为造成负面影响。平均家户规模对台风保险需求的影响可以利用社会资本的概念。
根据何兴强、李涛的研究＼[17＼]，“社会资本论”认为居民的保险购买决策会受到他的社会资本水平的影响。社会资本是指特定社群或社会中的互惠和互助规范等社会特征，它是影响居民个体行为进而促进集体行动的重要因素，其重要的传播渠道是社会联系网络。本文使用平均家户规模作为社会资本的替代变量。数据来源于历年的中国人口统计年鉴。
（四）政府救助支出
政府的救助是我国传统救灾和灾后重建的方式。据中国民政统计数据显示，1985年-2007年的23年间，全国共紧急转移安置灾民人数达到17 898.4万人次，紧急抢救灾民累计达到8 950.2万人。2008年，中国因各类自然灾害共造成的损失远超常年，全年共启动国家救灾应急响应38次，先后向灾区派出50个救灾工作组，指导地方政府紧急转移安置人口2 682.2万人次，完成灾区恢复重建民房631.5万间，切实保障了受灾群众的基本住房＼[18＼]。而且由于我国国情及社会体制，居民对政府的灾害救助期望较高。尤其是在大灾面前，往往依赖于政府救助，并形成了固定的心理。对欧洲及美国的研究也表明，政府救助往往对巨灾保险起着负作用。本文以自然灾害生活救助作为政府救助的指标，数据来源于历年的中国民政统计年鉴。
（五）保费收入
将财产险保费收入作为被解释变量，财产险保费收入包括企业财产保险收入、农业保险收入及其他保费收入，考虑了其他保费收入主要是家财险等因素。保费收入来源于2003年-2011年的《中国保险年鉴》。考虑到物价因素及可比性，便以2002年为基点，以物价指数将各年保费进行折算。
四、模型形式与结论
在多数的回归模型中，回归形式被定义为单一的方程。方程被定义为两个方程的形式，Manoj Athavale和Stephen M.Avila＼[19＼]则充分考虑了变量间的自相关性。其形式如下：
ln（Demandjt）=α0+
α1ln （Incomejt）+α2Riskj+
εt+eDemand
（1）
及eDemand=θ0+
θ1ln （Pricejt）+εj+e
（2） 考虑到国内数据无法确定台风保险的价格，因为无法将该种风险与其他风险相区分。因此本文仍采用单一方程模式，但会充分考虑Manoj Athavale和Stephen M. Avila的方法，检验变量间的相关性。
由于对台风灾害的指标不同，回归方程分为两个。
方程1：使用经济损失作为台风损失的解释变量，被解释变量为保费收入，为避免单位的影响，被解释变量及解释变量均取对数，时间段为2007年-2010年，具体得出下式ln （Demandjt）=
αj+α1jln （lossjt）+
α2j（attitudejt）+α3j（scalejt）+
α4j（GDPjt）+α5j（valuejt）+
α6j（exp ensejt）+εjt
（3）式（3）中：t=2007，2008，…，2010；j=广东、江西、福建、浙江、海南。
方程2：使用受灾面积作为台风损失的替代指标，被解释变量为保费收入，同样采用对数形式，时间段为2002年-2010年，具体得出下式ln （Demandjt）=
αj+α1jln （lossjt）+α2j（attitudejt）+
α3j（scalejt）+α4j（GDPjt）+
α5j（valuejt）+α6j（exp ensejt）+εjt
（4）式（4）中t=2002，2003，…，2010；j=广东、江西、福建、浙江、海南。
利用Eeviews5.0首先对方程进行面板单位根检验，各变量水平量在1%的显著水平下不能拒绝有单位根的原假设，这说明这三个变量的水平量是不平稳的；从相应变量的一阶差分项的面板单位根检验结果看，统计量均显示能够拒绝变量的一阶差分项存在单位根的原假设，这说明3个变量均为一阶单整的I（1）序列，可以进行协整分析。
再利用Hausman检验面板模型是采用固定效用还是随机效应模型？Hausman统计量的值是22.13，相对应的概率是0. 0005，说明检验结果拒绝了随机效应模型原假设，因此，采用个体固定效应模型比较适合。这也是方程1和方程2形式设定的原因。面板分析的结果，
五、结论分析
（一）各变量影响的分析
一是经济变量的影响。经济变量包括GDP、农村住房价值。从回归结果看，方程（1）和方程（2）中GDP变量均显著，尤其是海南省，说明保费收入与经济发展的紧密关系。在农村住房价值中，只有在方程（1）中的江西和方程（2）中海南系数显著，其他均不显著。原因可能在于一方面采用的保费收入中保险标的涉及的农村住房不多，因果关系不强，另一方面对保费收入没有区分农村和城市，且家财险在总保费收入中占比较低，对保费收入的解释性较差。
二是自然灾害损失与保费收入正相关，但方程（1）中的浙江和方程（2）中的江西该变量并不显著，其原因可能在于江西受台风灾害的地区有限，保费收入中的一些地区并不受台风影响。但从总体来看，自然灾害的发生促进了保费收入的增长。
三是平均家户对保费收入解释有限，只有方程（1）中的江西和方程（2）中的海南显著，且显著水平不高，原因可能也是保费收入中企业财险占比较高，该险种与平均家户规模关系不是很大。且社会资本的概念较为宽泛，平均家户规模无法完全代表一个家庭的社会资本。
四是政府灾害救助与保费收入呈明显的负相关关系，这说明政府的灾害救助对保险的发展具有一定的挤出作用。但方程（1）的江西与方程（2）的浙江灾害救助对保费收入的作用不显著。原因可能在于浙江民营经济较为发达，且对台风的防灾防损经验较多，对政府的救助并不敏感。
（二）实证结果对巨灾保险制度设计的借鉴
从结果看，政府灾害救助与自然灾害的影响最大，在巨灾保险的具体设计中，必须考虑到目前保险产品已经包含台风、洪水等的风险及我国居民对政府的依赖。因此在具体的制度设计中，必须考虑以下三个方面的因素。
第一，注意巨灾风险保障的分层性。要充分利用目前保险产品对洪水、台风、地震等风险的保障，利用财税优惠等提高保险人的积极性。但也应该设计专门的洪水、台风、地震等单一巨灾产品，保障不具备商业保险购买能力的人群。
第二，重视救助保障体系的基础性作用。目前我国居民对政府依赖较强，考虑到我国的国情及实际情况，应重视救助保障体系与保险体系的衔接，在适用范围、运作方式、筹资渠道、监管对象、适用对象等方面形成功能互补。
第三，提高参保率。巨灾保险的参保率不高，对巨灾保险的运行和效果都会产生重大的影响。而国内外的经验也发现，巨灾保险的参保率往往达不到预期。提高参保率的方式主要包括，一是政府提高对巨灾保险重要性的宣传，提高人们对巨灾保险的认识，提高自愿投保比例。二是通过财政补贴引导人们提高巨灾保险的投保率。三是采用强制或半强制保险。
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关键词：灾后援助;保险市场;巨灾风险证券化;我国实施巨灾风险证券化有利条件
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一、各国巨灾风险分担方式
?日本家庭财产地震保险由政府和民间保险公司共同承担保险责任。较小的巨灾损失由民营保险公司承担，大的巨灾损失由民营保险公司和政府共同承担，特大的巨灾损失主要由政府承担。这样的保险制度不仅克服了民营保险公司对巨大的地震损失所承受的赔偿能力限制，使遭受地震损失的被保险人获得必要的救助，还能有效地降低政府承担的责任。
?新西兰应对地震等巨灾风险的系统由地震委员会、保险公司和保险协会构成。地震委员会负责法定保险的损失赔偿，保险公司依据保险合同负责超出法定保险责任的损失赔偿，保险协会启动应急计划。
?我国是世界上自然灾害类型多、发生频繁、灾害损失最严重的少数国家之一。地震、干旱、洪涝、暴风、滑坡、农林病害和森林火灾等自然灾害几乎年年发生，造成了巨大的损失。
?目前，我国对于巨灾的补偿方式主要是政府的无偿赈灾和救济，但是数额十分有限，同时也造成沉重的财政负担。商业保险虽曾经介入过巨灾市场，但由于自身规模和承保技术的限制，也无法承担巨额赔偿。因此，借鉴保险发达国家的成熟经验，进行保险创新，借助保险衍生工具开拓我国的巨灾保险市场，成为保险业面临的重大课题。
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二、巨灾风险证券化
?20世纪90年代天然巨灾的重创，使得保险业和再保险业均受重大的损失，保险公司和再保险公司承担风险的能力急剧下降，造成费率上涨，保险合同条款不稳定等问题，凸显出以传统再保险市场作为巨灾风险管理工具的局限，保险公司和再保险公司纷纷寻求其他的转移巨灾风险的工具，证券风险巨灾化基于上述经营理念的变革应运而生。
?巨灾风险证券化指创造性地运用各种金融手段，实现用资本市场的力量来分散巨灾风险的过程。通过巨灾风险证券化的方式，保险业利用其丰富的风险管理经验与专业的承保和理赔技术开展巨灾承包业务，资本市场利用其雄厚的资金实力与规范的市场运作提供支持，从而共同应对巨灾风险。
?巨灾风险证券化产生的原因：
?1.巨灾风险的频繁发生
?天然及人为巨灾发生的时间、频率是无法预测、预防的。巨灾一旦发生，损失惨重，保险人、再保险人将要承担高额赔款。例如，2001年巨灾令全球保险公司损失了135亿美元。巨额的赔付令保险人、再保险人难以承保新业务，所以以营利为目的的保险人和再保险人对巨灾保险是望而却步的。另一方面无论是个人还是企业在认识到巨灾的严重后果后希望将这一风险转移给保险人，这样就形成了传统保险、再保险需求与供给之间的矛盾。传统保险体系难以消化巨灾风险的现实促使人们寻找新的可以分配巨灾风险的方式，运作成熟、资金实力雄厚的资本市场进入了人们的视野。
?2.传统保险体系的局限性
?目前保险技术水平限制了保险人、再保险人承保巨灾风险的能力。传统保险所能提供的保险、再保险产品的数量和种类有限。与此同时，在传统保险体系中，再保险的风险主体是同原保险人存在交易关系的再保险人，风险损失完全是由保险市场自身消化，一旦再保险人财务状况出现危机很难对保险事故赔付时，将给原保险人和投保人造成巨大损失，甚至影响整个保险业的稳定发展。这就是说传统的再保险只是将风险在保险系统内部进一步分散，并不与其他金融工具融合，一旦发生巨大灾害，就难免遭受重创。
?3.资本市场的规模扩张与金融创新的发展
?资本市场是现在经济不可缺少的组成部分，资本市场发展速度快、容量大，资金实力雄厚，风险承受能力强。发达国家的资本市场经过长期的发展，投资银行、信用评级机构、会计师事务所、律师事务所等机构积累了丰富的经验，债券、期货、期权等投资工具运作比较规范，这为巨灾风险证券化奠定了基础。同时，资本市场投资者队伍逐渐扩大，他们希望能够出现新型的投资工具，以满足其多层次的投资需求。
?20世纪70年代，金融创新异军突起，在传统的金融工具基础上，出现了一系列的用于规避汇率风险、利率风险的金融期货、期权等金融衍生工具。实施巨灾风险证券化，借助资本市场分散风
险，以提高保险人的承保能力，就成为金融创新的一个发展趋势。
?巨灾风险证券化的主要形式
?巨灾风险证券化的主要形式有巨灾债券、巨灾期权、巨灾期货、巨灾互换、或资本票据、巨灾股权卖权和信用融资等。其中在国际上取得较好市场表现的巨灾债券非常值得我国研究和应用。
?巨灾债券的运作模式：
?在该模型中巨灾债券发行人（国际上简称spv,special purpose vehicle）一方面与保险业务分出公司签订再保险合同，提供再保险保障，另一方面面向资本市场上的投资者发行巨灾债券，将巨灾风险分散到众多的投资者身上。spv将分保费和发行债券所得中可以用于长期投资的部分存入信托基金，获取投资收益，另一部分用于短期投资，保持资金的高流动性。在规定的期限内，若“触发事件”①没有发生，spv将定期向投资者支付较高的利息，到期时偿还债券本金；若“触发事件”发生了，spv将向保险业务分出公司支付赔款，投资者损失程度依债券类型而定。
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三、我国发展巨灾风险证券化
?发展我国巨灾风险证券化的必要性
?1.发展巨灾风险证券化是缓解我国保险业潜在巨灾风险压力的迫切需要
?由于地震等巨灾风险不在我国财产险的承包范围内，所以现在保险公司和再保险公司并没有巨灾赔偿的经历，但是随着我国市场经济的日趋成熟巨灾保险势必会进入保险承包的范围内，巨灾风险将成为我国保险业不得不面临的压力。
?2.发展巨灾风险证券化是我国保险业整体水平不高、偿付能力不足的现实要求
?与国际保险同行相比，我国保险公司的偿付能力明显不足。预计到2020年，我国保险业保费规模将达到2.8万亿元，如果按照国际资本市场现行的一般水平及1∶2的资本杠杆比率计算，保险业净资产需达到1.4万亿元。偿付能力不足的保险业必然难以经受洪水、地震以及恐怖事件等巨灾损失的冲击。随着人们对保险的熟悉，利用创新工具进行必要的风险转嫁一定会大量增加，这将促使巨灾风险债券等保险连接型证券的发行成为可能。
3.发展巨灾风险债券是我国保险业参与国际竞争的重要途径
?当前国际保险业的发展趋势是:一方面传统保险市场日趋饱和，可开拓空间越来越小;另一方面，巨灾保险市场上有着巨大潜在需求和现实需求，随着巨灾损失的剧增，巨灾保险己经成为保险业未来新的增长点。同时，随着我国保险市场的开放，即使国内保险公司不去开发巨灾风险债券这类金融创新工具，国外保险业巨头也不会放弃这块潜力市场。1998年，瑞士再保险公司与北京师范大学合作，联合绘制“中国巨型电子灾难地图”。该图搜集了从12世纪至今的历史、地理及气候等各类数据。对于保险公司来说，这张地图将成为风险评估和保单定价的无价之宝。保险公司在做巨灾业务时就可以以精确的原始数据为依据，确定在不同地区承保的不同费率。瑞士再保险公司对于制作这份”中国灾害地图“的热衷，是急于染指尚未开垦的中国巨灾保险市场的明证。而我国保险公司无论是在规模上还是技术上与外资公司都有一定差距，所以我国保险公司应该借鉴国外的先进经验和技术，利用后发优势，开发巨灾风险债券等新型金融工具，转移承保风险，提高承保能力和偿付能力。
? 我国实施巨灾风险证券化的有力条件
?首先，经过多年的发展，我国资本市场已经初具规模，无论是市场的监管、证券的定价、发行技术还是投资者的投资理念都比较成熟。
?其次，在我国已经有一些资产证券化的研究和实践探索。例如，中国远洋运输总公司、珠海高速和深圳中集集团都有成功的资产证券化的经验。另外中国人民银行、建设银行和工商银行等国内机构已经纷纷发出正面信息，资产证券化在国内的发展大有可以燎原之势。这些资产证券化的经验和国际保险证券化的经验，可以为我们进行保险证券化的理论研究、产品设计和发行提供经验。
?最后，我国保险精算的发展也取得了长足的发展，我国成立了自己的精算学会，从事精算理论研究和实践探索的人员也已经初具规模，现有的精算理论研究和技术水平能够保证对保险证券化的理论研究水平与世界先进水平接轨，满足保险证券化实践的需要。
?发展巨灾风险证券化的对策建议
?1.加强保险、证券行业的发展和相互的交流
?通过信用评级公司或投资公开说明，使投资者能够了解巨灾风险证券化对其投资组合的有益之处是巨灾风险证券化成功与否的关键因素，这需要保险业和证券业良好的合作，然而我国保险业和证券业在市场公开程度、信息披露制度、商业诚信方面还存在很多亟待解决的问题，保险业和证券业之间要加强交流沟通。
?2.加强专业人才培养和技术储备，降低巨灾风险证券化实施门槛
?巨灾风险证券化自身的特点决定了其定价的复杂性。巨灾风险证券定价涉及灾害资料收集和统计、灾害发生概率预测、票面基准利率和附加利率的选择等诸多复杂问题，需要具备多领域专业知识的高级精算人才，这对我国目前的保险人才储备状况是一个严峻挑战。因此，我国应加大高级保险人才的培养力度，同时也应发挥后发优势，积极开展国际合作，使我国巨灾风险证券化等金融创新产品避免先天缺陷，从诞生之日起就处在健康发展通道。例如，瑞士再保险1998年就开始动工绘制中国的“灾难地图”，编绘者搜集了从12世纪至今的历史、地理及气候等各类数据，如果中国保险公司能够通过适当渠道检索这幅“灾难地图”，那么必将在进行风险预测和产品定价时获得有益参照。
?3.建立健全的相关法规以及配套措施
?要想通过巨灾风险证券化来化解中国巨灾风险缺口巨大这个难题，政府应在立法、财税政策支持以及其他政策配套上形成一个完善的机制。例如在人们对巨灾风险防范意识还不是很强的现阶段，我们可以借鉴西班牙政府的做法，强制规定投保人只要购买财产险、车险（不含责任险）保单和个人意外伤害险基本保单就必须购买巨灾保险。引导承保了巨灾保险的公司利用巨灾债券等保险证券化产品向国内外资本市场转移风险，避免巨额累计责任。
?在成立或选择spv，明确巨灾债券的投资者资格，在风险监管等方面进行立法，对巨灾债券业务减免税收，放开巨灾保险准备金的投资渠道，并对巨灾投资收益免税等等，形成有章可循的系统政策。
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注解
?① 自1996年以来，已成功发行的巨灾保险债券的触发条件主要有三种类型：其一，发行公司的巨灾损失状况，如ussa首次发行的巨灾债券以3级以上飓风使该公司遭受损失超过10亿美元为触发条件；其二，整个行业的巨灾损失状况，如1997年瑞士再保险发行的地震债券以单一的加利福尼亚地震给整个行业造成的巨灾损失超过185亿美元或120亿美元为触发事件；其三，特定巨灾事件，如1997年12月东京海上火灾保险公司发行的巨灾保险债券以10年内东京地区发生7.1级以上地震为触发条件。
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关键词：巨灾风险 分散机制 借鉴与启示
巨灾的频繁发生，不仅给人民群众造成巨大损失，也给国家财政带来沉重负担。对我国而言，借鉴国际成功经验，尽快建立和完善巨灾风险分散机制，已成为一个十分迫切问题。在系统研究国际巨灾分散机制的基础上，提出了建立我国巨灾风险分散机制的相关建议。
一、巨灾风险概述
巨灾风险是指可能造成巨大财产损失和重大人员伤亡的风险。目前国际上还没有统一的巨灾标准，而且巨灾本身就是一个发展的概念。例如，美国保险服务局下设的机构财产理赔部(Property Claims Service，PCS)在不同时期对巨灾就有不同的定义，1983年前巨灾为超过100万美元的被保险损失，1983年后增加为500万美元，1997年后巨灾事件定义为引起至少2500万美元被保险财产损失并影响许多财产和意外险保户和保险公司的事件。
巨灾对人类社会的危害包括直接危害和间接危害，而且从某种意义上讲，间接危害更甚于直接危害。
从直接危害看，根据瑞士再保险公司编发的全球性权威保险杂志Sigma的统计资料，1970-2010年的41年间，造成超过10万人以上死亡的巨灾事件发生了6次，平均每次死亡人数超过21万人；造成超过1万人以上死亡的巨灾事件发生了25次，平均不到两年发生一次。其所列的造成保险损失最多的40次巨灾事件的保险损失都超过了24亿美元，其中有8次事件超过l00亿美元。
从间接危害看，一方面是巨灾对人们心理的影响。巨灾的存在使人们在心理上产生忧虑感和恐惧感，影响人们的生活品质和工作效率，严重时还可能导致重大经济损失甚至社会动乱，历史上由于灾害造成的社会动乱、政权更迭屡见不鲜。另一方面是巨灾风险对资源配置的影响。巨灾使国家需要将原本用于其他领域生产建设的资金和人力资源改为紧急救助和灾后重建，降低了资源配置效率。
二、国外巨灾风险的分散机制
目前，各国应对巨灾风险的方式有很多，除了建立巨灾保险以外，还通过再保险市场、资本市场和巨灾基金转移巨灾风险。
（一）建立巨灾保险转移巨灾风险
巨灾保险是国际上最常用的转移巨灾风险的工具。在灾害发生后，保险人通过给予被保险人一定的经济补偿，减轻被保险人因损失发生带来的经济负担。目前，美国、日本、法国、新西兰等国家都建立了巨灾保险。由于巨灾是小概率、大损失的保险事件，引起的个体保险损失与理赔之间不是相互独立的，与保险分散风险的基础理论“大数法则”相矛盾。同时，巨灾风险可以在短时间内猛烈冲击保险公司和保险市场，引发连锁理赔反应，与保险业务普遍具有的长期性特点相矛盾。因此，与一般性保险业务相比，保险公司承保巨灾风险的成本非常高，巨灾的发生可以轻易打破保险公司常规经营，甚至加速保险公司破产。近年来，巨灾的频繁发生使保险业遭受的承保损失增加，偿付能力比率下降，影响了保险公司提供巨灾保险的积极性。根据Sigma统计，2010年的2180亿美元的巨灾经济损失中，巨灾保险仅提供了约20%（430亿美元）的保障。
（二）通过再保险转移超额风险
再保险是传统的转移超额风险的最常用方法，可以克服单一保险人资本额低、实力有限的局限性。但近年来，再保险的不足也渐渐显示出来：一方面是再保险业的资金规模有限，承保能力受到制约；另一方面是再保险价格过高和保障范围不够。一般情况是，一次巨灾事件发生后，再保险价格将迅速上升，这种上升的价格可能高达期望损失的数十倍，同时再保险的保障范围也将大幅度减少，这种价格的上升和保障范围的减少，极大地抑制了保险公司对巨灾再保险的需求。根据Sigma的资料，在美国巨灾多发地区的巨灾保险暴露，只有小部分得到了巨灾再保险保障，其原因主要是价格过高和保障程度不够。
（三）利用资本市场分散巨灾风险
20世纪90年代以来，保险业的巨灾承保风险暴露呈现越来越大的趋势，依靠传统方法转移或管理这些风险暴露，将使保险业的保障能力与所承担的风险责任之间的差距越来越大。针对这一问题，金融学家提出，通过巨灾保险衍生品将风险转移至资本市场，凭借保险市场与资本市场相结合的办法来解决保险市场承保能力不足。目前，通过资本市场转移巨灾风险的金融工具主要包括：巨灾债券、巨灾期货、巨灾期权、巨灾风险互换四个“传统”工具，以及应急盈余票据、巨灾权益卖权等“当代”工具。
（四）成立巨灾基金分担巨灾风险
为弥补再保险市场风险承担能力不足、并且鼓励保险公司承保巨灾保险，有些国家成立了巨灾基金来分担巨灾风险，如美国国家洪水保险基金、土耳其巨灾保险基金、新西兰巨灾风险基金和挪威巨灾风险基金。
三、我国巨灾风险管理现状及问题
我国是世界上巨灾频繁而又严重的少数国家之一，其中以地震、洪水、台风危害最大。据民政部的统计资料显示，近十年来我国每年灾难所带来的经济损失基本维持在2000亿元左右，而包括生产中断、救灾救济在内的经济损失更为巨大。目前我国尚未建立完善的巨灾风险分散机制，巨灾损失补偿主要依靠政府财政补贴和社会捐助，商业补偿如保险补偿所占份额很少，赔付水平与国际平均水平相差甚远。如2008年雪灾造成的直接经济损失为1516.5亿元，而保险赔付不足50亿，仅占实际损失的3%；汶川地震造成的直接经济损失高达8451亿元，而保险赔付仅18.06亿元，仅占实际损失的0.2%。2010年洪灾造成的直接经济损失达530亿元，而保险赔付仅约为7.61亿美元，仅占实际损失的1.44%，远低于全球平均30%和发达国家60%-70%的巨灾保险赔偿水平。
由于财政拨付的有限性、社会捐助的不稳定性和商业保险的稀缺性，现有保障体系已越来越难以适应市场经济发展的需要：一是政府财政救灾资金的大量支出，给政府的财政预算、政府当期财政支出增加了压力，而且财政往往只能提供灾后的基本补偿，仅仅依靠财政补助难以全面迅速地开展灾后重建和恢复正常的生产生活。二是这种非市场化的救助方式使人们容易过分依赖政府、社会组织和他人的救济与援助，不愿意通过巨灾保险等市场化的方式分散巨灾风险。三是随着社会经济的发展，巨灾风险可能造成的经济损失和市场对这些巨灾风险的保障需求都在日益增加。随着我国经济国际化程度的深入，一些大型投资项目在投资商考察、评估时，缺乏巨灾保险会对投资商的信心产生严重负面影响。因此，建立完善的巨灾风险分散机制，对于我国经济社会发展具有十分重要的意义。
造成我国目前巨灾风险分散机制缺失的原因主要包括：
一是巨灾保险市场“失灵”。如前所述，巨灾风险不符合“大数法则”的基本假定，“厚尾分布”特征使得风险集合分散的可能性大大下降，极端情况下甚至可能会出现“分散陷阱”。这对资本实力不强的国内保险公司而言，所面临的偿付压力更高。同时，巨灾保险涉及地质、地理、气象、水文、土木工程等多学科专业技术知识，技术门槛和投入成本相对较高，加之巨灾发生概率小，缺乏大量历史数据支持，科学合理地厘定出恰当费率不易，使保险公司难以设计出种类丰富、兼顾保险人和被保险人利益的巨灾保险产品。目前，我国商业保险公司提供的各类险种中没有专门针对自然灾害损失设立的险种，只是在部分险种中对于由于部分自然灾害引致的保险标的损失进行赔付，其余险种则将自然灾害引起的损失作为免赔责任。地震则被所有险种都列为免赔范围，只在少量建工险中作为附加险。总之，巨灾风险难以分散的前提下，商业性保险公司不愿意承担巨灾保险潜在的致命风险。
二是再保险市场供给不足。我国再保险市场发展时间比较短，市场主体单一、市场规模小，且再保险市场还没有与国际再保险市场紧密联系，分保能力极其有限。截至2010年底，全国共有8家再保险公司，其中中国财产再保险公司、中国人寿再保险公司是唯一两家国内再保险公司(属于中国再保险集团公司)。2010年，两家公司的分保费收入约为243.12亿元，仅占全国原保险保费收入的6.04%，供给能力明显不足，且近几年国内每年400亿元左右的分出保费中，约60%由境外再保险人承接。
三是民众的风险防范和保险意识不强。保险产品所依赖的“大数定律”要求有“足够多”的投保人，巨灾保险的特点对这一要求提出了更高标准。巨灾一旦发生，同一地区的赔偿损失将迅速积累，必然要求在全国甚至更大的范围内对风险加以分散，否则将会对保险公司的稳定经营带来巨大冲击。但由于巨灾发生概率小，投保效益不明显，导致群众普遍缺乏投保意识或心存侥幸心理，参保率低；相对于居民收入而言，巨灾保险费率较高也导致参保率不足，而过低的参保率反过来刺激费率的走高，从而形成恶性循环。
四是国家未出台专门针对巨灾保险的政策法规。目前，政府和保险业在灾害管理中的地位和作用不甚明确，对巨灾保险的保费连同其他保费一起征收营业税与所得税，巨灾保险管理缺乏有效的政策保障。此外，我国巨灾保险无强制性的保险法律制度作保障，也在一定程度上制约了巨灾保险的覆盖面。
四、对建立我国巨灾风险分散机制的建议
一是积极开展巨灾保险试点。允许有实力、声誉好的保险公司以单个类型风险的巨灾保险保障机制为突破点，针对对人民生命财产安全威胁最大的地震、台风、洪水等自然灾害，分险种、分区域试点，逐步扩大巨灾保险保障范围。对不同的地区可采用不同的地区性动态费率政策，同时规定免赔率和免赔额，以提高人们防损减灾的意识。
二是加强巨灾再保险能力。可考虑成立中国巨灾再保险公司或由中国再保险集团公司行使国家巨灾再保险公司的职能。与此同时，应进一步开放我国保险市场，加强与资金实力雄厚、业务技术精湛、经营经验丰富的国际知名再保险公司和组织的合作，例如慕尼黑再保险公司、瑞士再保险公司、英国劳合社等。
三是尽快成立“巨灾基金”。巨灾风险具有危害性强、影响面广以及损失金额巨大的特点，商业保险公司和再保险公司无法独立承保巨灾风险。因此，有必要建立巨灾基金，对超过再保险公司赔偿限额以上部分给予赔偿。该基金应由政府和商业保险公司共同参与设立，基金的筹集渠道包括：中央和地方财政直接拨款、保险公司巨灾保费收入提成、社会捐助资金等。此外，可以考虑发行巨灾，所得收入转入巨灾保险基金。
四是积极探索巨灾风险证券化。通过巨灾风险证券化，不仅能解决承保巨灾风险资金短缺的问题，增强保险公司和再保险公司的承保能力，而且能将传统意义上不可保的风险通过证券市场进行转移，扩大保险经营范围。这样既满足投保人风险转嫁需求，又满足资本市场投资人的投资需求，使得更多主体参与、关注和支持巨灾保险的发展。无论是巨灾债券还是巨灾期权、巨灾期货，它们的运作都需要借助资本市场，因此发展和完善资本市场同样是构建巨灾风险分散机制的关键。目前我国的资本市场已经有一定的规模和水平，但还很不成熟，所以可首先考虑引进巨灾债券这一工具作为巨灾风险证券化的尝试。
五是建立健全巨灾保险的相关制度。在巨灾保险的立法方面，制定专门的洪水保险法、地震保险法等，明确有关强制性巨灾保险制度。对巨灾保险提供一定的财税政策支持，对开展巨灾保险业务的保险公司给予适当税收减免；对巨灾保险的投保人给予适当的财政补贴，使投保人承担的巨灾保险保费相对低廉，同时又能带来很大的巨灾风险保障，从而有效提高巨灾保险的社会覆盖面。完善巨灾保险数据采集标准，尽快建立巨灾保险数据库和巨灾风险模型，以便于科学评估巨灾风险。
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关键词：巨灾保险；政府责任；政府干预；因由
中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）12-0066-03
一、巨灾保险市场失灵需要政府干预
巨灾保险市场失灵是由于巨灾风险的系统性、信息不对称等特点导致市场不能有效运转，商业保险公司选择退出巨灾市场，从而出现有效供给不足，无法实现风险最有分配的目的 [1]。 假设保险公司以收益最大化为目标，他们之所以提供保险并非因为与确定性相比，更偏爱；而是因为存在一个数学定理：大数定理，当数量足够大时，不确定性事件变得可预测 [2]。
保险市场运转所依据的大数定理，可使保险公司集合大量的彼此独立、但是具有风险同质性的投保人，从而实现彼此之间损失的共担与互保，而保险公司亦能够从损失与保险的差额之中获得利润空间。然而，巨灾具有极强的系统性和并发性，各个独立的投保人可能在同一时间内遭受同样的灾害风险，这种系统性风险发生的概率相比与人为风险而言尽管不大，但却有着极强的破坏性，给保险标的造成极大的安全威胁。商业保险公司盈利所赖以依附的风险分散布局，在巨灾事件中不复存在。风险的不可分散性，使巨灾事件后的商业保险赔付呈现出保险学上所谓的“厚尾分布”，造成尾大不掉的“分散陷阱”，各个独立的投保主体之间的损害互抵关系不复存在，保险公司囿于资金能力的困乏，亦难以对巨大自然灾害提供有效的风险防御保障。
普通保险的风险分散模式多是在空间意义上的分散，前已述及，对于巨载保险而言，由于风险事件的共时性，横向分散方法难以奏效。而按照时间维度来分散风险的纵向风险分散机制在理论意义上在巨灾保险的风险分散中能够发挥一定程度上的作用。显然，与普通风险相比，巨灾风险更适合在时间维度上风险的跨度性分散，即用无灾年份的保险费用收入来填补巨灾发生时候的保险赔偿金 [3]。但在各国保险公司的商业实践中，保险公司很少采纳风险时间分散的方法。时间分散方法要求保险公司必须建立充足的风险准备金，风险准备金数额巨大，且必须保证其即时的可用性。这对于在资本市场上角逐的上市保险公司而言，无疑是限制了其对资金的驾驭与运作，同时保有巨大流动性资金的上市保险公司还很容易成为金融市场公司收购的对象，而面临易主的危险。
商业保险公司、开发金融衍生工具，进行外部融资在一定程度上可以克服保险公司应对巨灾事件时的资金匮乏问题。然而，尽管保险公司所开发的巨灾衍生品具有套期保值作用，美国等西方发达国家近十余年的商业事件却表明，巨灾保险证券化速度大大低于先前预期，巨灾衍生品在巨灾风险分散与管理中发挥的作用仍然大有其局限性 [3]。巨灾衍生品作为一种新型投资工具，金融投资者对其运行模式与盈利状况的知晓程度尚处在较为陌生的状态，金融市场上的投资者风险厌恶心理，使其具有远离陌生产品的投资倾向，这种由于金融投资者意愿性偏差所导致的信息不对称，极大地减损巨灾衍生品的融资能力。
市场失灵由于内在于市场机制本身缺陷，很大程度上无法通过市场自身的调整来实现对失灵问题的克服 [4]。囿于巨灾事件时间上的同时性、系统性，破坏力上的灾难性、风险分散的不可调和性以及商业保险公司资金实力的困乏性和商业公司作为商法人的营利性特质，在一定意义上决定了巨灾保险体系的建立与完善需要政府以其强大的资源统筹与调动能力来实现。政府与商业保险公司相比在巨灾保险的应对中具有多种优势：其一，目的优势。政府是非营利性法人，具有更强社会公共性，政府不会向保险公司那样存在着明显的成本与利润考量，并据此作为自己选择投保人的标准，政府具有保障社会公共利益的首要责任，更关注受灾群体的切身利益与维系社会的稳定与秩序，这决定了政府更具有建立与完善巨灾保险的动力性因素。其二，能力优势。政府作为一国的行政职能之唯一隶属机构，具有统筹调动举国之力的能力，无论在资金还是在人力、物力上均具有商业保险公司所无法比肩的能力，并且具有特殊声望机制，能感召社会力量参与其中。① 总而言之中国巨灾保险体系的建立健全政府之责任承担乃首当其冲。
二、巨灾保险的社会需求需要政府帮助满足
中国是一个发展中国家，又是世界上自然灾害种类最多、强度最大、频次最高、受灾最为严重的少数国家之一。② 自20世纪90年代以来，在全球气候变幻的大环境之下，中国地震、泥石流、沙尘暴、冻雪等严重自然灾害频发，并且影响的范围与造成的损害亦呈现出逐年递增的趋势，对中国经济社会可持续发展和构建和谐社会构成很大威胁，成为制约中国经济社会发展的重要症因 [5]。
中国经济社会发展存在着东部地区与中西部地区之间的明显的地域性差异，并呈现出从东部地区到西部地区经济社会发展水平递减的走势。而自然灾害发生地区在中国的地域性分布却呈现出由东部地区到西部地区逐渐递增的走势。东部经济发达地区，自然灾害较少发生，中部尤其是西部贫困偏远山区自然灾害频发。而一个区域的抗拒自然灾害的风险抵御能力又与其经济社会发展水平呈正相关关系，这就意味着中国广大中西部地区自然灾害频发，但其自然灾害抵御能力薄弱。而前已述及，商业保险公司囿于自身营利性特质和资金实力的局限，又普遍不看好或者不情愿参与自然灾害频发地区巨灾保险的保障事宜，中国保险也长期以来对巨灾保险采取限制承保的政策，家庭和企业参加商业保险的比例过低，仅仅很少比例的受灾损失可以通过保险获得补偿，保险赔付占灾害损失补偿比例不足2%，例如，汶川大地震造成直接经济损失达到8 400多亿元，其中财产损失超过1 400亿元，而投保财产损失不到70亿元，赔付率只有5%左右，远低于国际36%的平均赔付率水平。
巨灾保险发展水平的低下，使遭受巨大自然灾害的地区的居民不能得到及时和有效的救助，人民处在水深火热之中，和谐社会也就难以建立。以2010年为例，该年度中国自然灾害总损失达到5 339.9亿元，国家财政救灾拨款总计113.44元，财政补偿仅仅占据自然灾害总损失的2.12% [6]。商业保险的缺位，政府财政补贴的严重不足，使中国中西部地区巨灾保障事业的建设举步维艰。广大受灾地区民众的生产、生活又亟待政府建立完善的巨灾保险保障体系，这就需要政府以财政资金提供者、法律制度建构者、社会服务协调者的多重身份积极参与到巨灾保险体系的建立与完善。
三、巨灾保险的政府参与是巨灾风险管理与防范的最佳手段
由于与普通保险相比，巨大自然灾害存在着危害发生上的系统性、破坏力上的灾难性等特征，使巨灾保险存因风险分散困难，存在着严重的“厚尾分布”现象。普通保险以投保人之间彼此独立作为其基础性的假设命题，投保人之间彼此的独立性意味着损害事件发生是非系统性的，而巨大自然灾害则具有并发性，一旦灾害发生，受灾区域内所有投保对象都面临巨大人身以及财产损害，商业保险公司即将面临巨大的保险赔付风险。价值理论上能够适用于巨灾保险的时间分散方法，由于需要建立充足的保险基金，而使商业保险公司资产流动性弱化，面临市场运作不便困境，且对于建立之初的保险公司而言，很可能刚刚从事保险事业便因为巨灾发生后的保险费用赔付而遭受破产风险。再加之，中国资本证券市场尚处于“弱式有效”的发展阶段，由于信息不对称和资金流动性不强等因素，使旨在为保险公司融资的巨灾金融衍生工具不为金融投资者所喜好，使商业保险公司在资本市场上遭遇融资障碍，种种因素都将中国巨灾事件的受灾地区排斥在商业保险的大门之外。
“一个功能显著的市场经济，有时候以国家采取行动为其前提条件。有一些政府行动对于增进市场经济的作用而言极为有效，且市场经济还能接受更多的政府行动，只要它是符合有效市场的行动。” [7] 如前所述，巨灾保险具有准公共产品的价值属性，其提供与适用中存在着严重的外部性问题，单纯依靠市场作用，很难实现资源的优化配置与风险的有效转移。政府作为一个国家行政管理只能的唯一隶属机构，具有政策制定、资金供给、形成管理和司法保证等多方面的优势。而政府以国家之整体实力为后盾，能够实现巨灾风险在全国范围乃至世界范围内的有效转移，政府的资金运作和统筹协调能力又可以辅助和支持商业保险进入巨灾保险领域，使中国自然灾害频发地区受到更加健全的资金与制度保障。
具体而言，其一，政府的政策制定职能可以使政府制定各种扶持、建立、健全巨灾保险保障的法律政策规范，明确相关主体、部门的职责权限，使巨灾发生地区的保险事业有人管、有人问、有人承担责任。并且政府的政策制定职能还可以通过制定各种激励性制度规范，鼓励商业保险参与巨灾保险，鼓励企业、个人广为社会捐赠，从而减轻巨灾发生地区资金压力，提供多元救济路径。其二，政府具有财政资金调度能力。税收是喂养政府的奶娘，税收形成政府行动的财政资金，而政府又通过多种形式将税收以财政拨款、转移支付等多种形式返还给纳税人。政府强劲的资金调度能力可以直接对商业保险经营者提供各种补贴，亦可以通过减免税负等形式间接降低商业保险公司的运营成本，还可以通过财政拨款的形式为贫困多灾地区注入资金血液，帮助其灾后重建和恢复经济发展。其三，政府拥有强劲的暴力机构。任何一项制度政策的制定和推行都需要依赖一定的责任追究机制，而政府的司法、警察、监狱等暴力机构，可以保障巨灾事件中责任追究机制的稳定运行和责任最终落实，减少和避免巨灾保险体系建设中的推诿、扯皮和不负责任现象发生。上述理论表明，政府是一过巨灾风险的最佳管理和建设者，让政府充当巨灾保险体系的参与和建构，并让其发挥主导作用，是管理和化解巨灾风险的最佳手段。
四、巨灾保险域外做法的经验汲取
当私营保险公司不能向公共提供巨灾保险时，人民自然就期待着政府能够填补这个领域的空白 [8]。巨大自然灾害在许多国家都处于商业保险的保障之外，保险学理论也将此种风险列为不可保风险。巨灾保险的私人保障在世界范围内的缺失使政府干预亦在世界范围内成为普遍性要求。美国、英国、日本、法国、新西兰等国家的政府均通过不同形式向其民众提供巨灾财产保险。其中，在美国联邦政府和几十个州政府纷纷采取不同举措积极干预和介入巨灾保险市场，如美国联邦政府通过了著名的联邦洪水保险计划（NFIP）为洪水灾害频发地区的民众提供水灾保险，各个州则依据自身的自然地理和灾害类别因素，设立不同的巨灾保险项目，如夏威夷州所创设的夏威夷飓风减灾基金（HHRF），加利福尼亚州所建立的加州地震局（CEA），弗洛里达州政府所建立的弗洛里达居民财产和责任联合承保协会（FRPJUA）等等为全国以及各州居民提供地震、洪水、飓风等巨灾保险，保障民众基本生存和社会秩序稳定。①
日本由于处在地震和火山活动异常活跃的环太平洋地震带上，成为全球地震、火山喷发等灾害的高发区，同时，由于地理、地形和气候等条件的原因，日本又是台风、暴雨、洪水、泥石流、雪灾等自然灾害的重灾区 [9]。为此日本政府采取了种类繁多的巨灾保障措施，其中最为有名的是其地震保险。日本地震保险制度的建立以新泻地震为历史契机 [10]。在1966年通过《地震保险法》并建立日本地震再保险株式会社（Japan Earthquate Reinsurance Co.JER），其中对于巨灾事件发生所导致的家庭财产的损失，在限定额度以内由商业保险公司承担赔付责任，超过部分则由日本政府和公司共同承担。再如日本的农业保险，1948年日本政府颁布《农业灾害补偿法》，由日本政府出资对投保人实行保险费率补贴，如水稻的补贴率为58%，小麦为68%，春蚕为57%，猪为40%，牛、马为50%。并且政府作为日本农业保险的强劲后盾，其对农业的共济组合联合会承担着再保险职能，在没有发生巨大灾害的一般年份，城府、共济组合、联合会的保险责任分担比例大约为政府60%、共济组合15%、联合会25%。但是一旦发生重大自然灾害，政府的保险责任承担随即升至80%，甚至是100%，这样很好地保证了共济组合的经营稳定性。
从上述国外做法可以看出，针对巨灾损失，在世界范围内一国政府普遍扮演着主导性角色。在美国的洪水保险和加利福尼亚州的地震保险中，所有巨灾保险品种和业务均由政府一体承担，商业保险公司甚至不再有任何介入。在日本，政府在一般情况下，承担着主要的灾害保险资金供给职能，在发生巨大灾害的年月，日本政府甚至承担百分之百的灾害损失。纵观世界可以看出，即便是崇尚市场自由经济，反对政府过多干预的西方发达国家，其政府亦纷纷积极参与到巨灾保险体系的建立和完善中去。中国作为一个社会主义国家，政府有着西方国家所难以具备的资源调动与协调能力，更应该积极广泛地干预巨灾保险体系的建立和完善，并应该起到主导性作用。
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